306 6. Teil: Wege zum »gerechten« Finanzausgleich: Das Maßstäbe-Urteil Eine erste Analyse des Maßstäbe-Urteils wurde bereits vorgenommen; an diese Ausführungen knüpft die weitere Untersuchung an. Durch die vorangegangen Kapitel ist es nun möglich, die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts vertiefter zu betrachten. I. Veränderter Gesetzesbegriff Im Maßstäbe-Urteil beschäftigt sich das Bundesverfassungsgericht mit der Rolle des Gesetzes im Finanzausgleich. Es unterstreicht dessen Bedeutung als zentrales Steuerungsmittel, indem es dieses als einzig geeignetes Handlungsmittel ansieht.1283 Das Gesetz als Handlungsform wird durch die Ausführungen des Gerichts gestärkt; die Gesetzgebungsaufträge in den Art. 106, 107 GG gewinnen deshalb an Bedeutung. Schon in der Urteilsanalyse wurde aufgezeigt, dass das Bundesverfassungsgericht einem veränderten Gesetzesbegriff folgt. Das Gericht schreibt dem Maßstäbe-Gesetz besondere Eigenschaften zu. Es besitzt erstens eine Bindungswirkung; die einmal beschlossenen Maßstäbe sind für den Gesetzgeber verbindlich. Zweitens soll dieses Gesetz zu einem bestimmten Zeitpunkt beschlossen werden. Der Gesetzgeber soll eine Offenheit besitzen und deshalb die Maßstäbe festlegen, bevor er konkrete Kenntnisse über die verschiedenen Länderinteressen besitzt. Da die Urteilsanalyse vor allem einleitenden Charakter besaß, wurde die Frage, in welcher Hinsicht das Gericht von dem herrschenden Gesetzesverständnis abweicht, lediglich angedeutet. Im vierten Teil der Untersuchung wurde jedoch der Gesetzesbegriff unter dem Grundgesetz intensiv erörtert. Aus diesem Grund ist es jetzt möglich, die Ausführungen des Gerichts genauer einzuordnen. Vor allem folgende Passage des Maßstäbe-Urteils ist dann relevant: »In dem Erfordernis eines auf Planung aufbauenden Gesetzes (….) ist die Bildung langfristiger Maßstäbe angelegt, die dem Gesetz wieder seine herkömmliche rechtsstaatliche Funktion zuweisen: Das Gesetz gestaltet in seiner formellen Allgemeinheit rational-planmäßig die Zukunft, setzt eine gewisse Dauerhaftigkeit der Regel voraus, erstreckt ihre Anwendung auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle, wahrt damit Distanz zu den Betroffenen, wendet die Aufmerksamkeit des regelnden Organs dem auch für die Zukunft verpflichtenden Maß zu und verwirklicht die Erstzuständigkeit des Gesetzgebers bei der Verfassungsinterpretation.«1284 1283 Vgl. BVerfGE 101, 158 (218). 1284 Vgl. BVerfGE 101, 158 (217). 307 In Urteilsanmerkungen wurden diese Ausführungen des Gerichts als eine Rückkehr zu einem materiellen Gesetzesbegriff verstanden und massiv kritisiert.1285 Wie im vierten Teil der Bearbeitung aufgezeigt, stellt der dualistische Gesetzesbegriff (formelles Gesetz – materielles Gesetz) unter dem Grundgesetz nur noch ein Denkmodell, ein historisches Begriffsverständnis dar. In der vorliegenden Untersuchung wurde deshalb zwischen formalisiertem Gesetzesbegriff und inhaltlich angereichertem Gesetzesbegriff unterschieden. Die Kritik der Literatur kann dann derart verstanden werden, dass das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesbegriff unzulässig inhaltlich auflädt. Denn wie schon aufgezeigt, geht die herrschende Meinung in der öffentlich-rechtlichen Literatur davon aus, dass dem Grundgesetz ein formalisierter Gesetzesbegriff zugrunde liegt. Umstrittenes inhaltliches Merkmal ist die Allgemeinheit von Gesetzen. Innerhalb der Dogmatik wird zwischen formeller und materieller Allgemeinheit unterschieden. Wie dargestellt, ist die Forderung nach einer materiellen Allgemeinheit grundsätzlich zu unbestimmt. Ein Postulat, das vom Gesetzgeber verlangt, Freiheit und Gleichheit als übergeordnete Maßstäbe anzuerkennen, besitzt eine zu große Unschärfe und eignet sich deshalb nicht als rechtliches Merkmal. Präziser hingegen ist die Forderung nach formeller Allgemeinheit. Sie findet mit Art. 19 I S.1 GG auch einen Anknüpfungspunkt im positiven Verfassungsrecht. Allerdings hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts diese Norm bislang eher geschwächt und ihr keine entscheidende Bedeutung zukommen lassen. Im Maßstäbe-Urteil jedoch scheint das Gericht eine Kehrtwende zu vollziehen. Denn wie die soeben zitierte Passage zeigt, stützt das Gericht seine Argumentation auf die formelle Allgemeinheit des Gesetzes. Die Kritik der Literatur scheint folglich auf den ersten Blick berechtigt. Jedoch greift das Gericht möglicherweise nicht nur auf den Gedanken formeller Allgemeinheit zurück, sondern entwickelt einen noch anspruchsvolleren Gesetzesbegriff. 1. Bindungswirkung und temporale Allgemeinheit Das Gericht spricht in dem Maßstäbe-Urteil davon, dass der Gesetzgeber aus dem Grundgesetz langfristige Ausgleichsmaßstäbe ableiten solle, die, wenn sie als Gesetz beschlossen werden, auch gegenüber ihm selbst Bindungswirkung entfalten. Auf welche Überlegungen stützt das Gericht diese besondere Eigenschaft des Maßstäbe-Gesetzes? Besitzt der Gedanke temporaler Allgemeinheit als ein Merkmal formell allgemeiner Gesetze in der Argumentation des Gerichts eine zentrale 1285 Vgl. Berlit/Kesper, Ein Eingriff in die demokratische Gestaltungsverantwortung: Fallstricke in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich, KJ 1999, 607, 618; Helbig, Maßstäbe als Grundsätze, KJ 1999, 433, 441; Linck, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 328. 308 Bedeutung? Denn die temporale Allgemeinheit wird in der Literatur als eine Art »Zeitlosigkeit« von Recht beschrieben. 1286 a) Bezugspunkt Finanzverfassung (Art. 106 III S. 4 GG) Das Bundesverfassungsgericht stützt seine Forderung nach Dauerhaftigkeit jedoch nicht allein auf den Gedanken der formellen Allgemeinheit. Vielmehr nimmt es ausdrücklich Bezug auf Art. 106 III S.4 GG. Bei dem Maßstäbe-Gesetz handele es sich um ein auf Planung aufbauendes Gesetz (Wortlaut Art. 106 III S. 4 »unter Berücksichtigung einer mehrjährigen Finanzplanung«). Diese Formulierung wurde im Rahmen der Finanzreform von 1969 eingeführt. Ziel war es, im Rahmen des Finanzausgleichs eine umfassendere und längerfristige Perspektive des parlamentarischen Gesetzgebers zu erreichen. Die Ausgleichsregelungen sollten nicht nur eine punktuelle Steuerung bewirken.1287 Die Langfristigkeit des Maßstäbe-Gesetzes wird folglich von dem Bundesverfassungsgericht primär aus der Finanzverfassung selbst abgeleitet. Dieses besondere Gesetz soll das Konzept einer kontinuierlichen Finanzplanung umsetzen. Das Bundesverfassungsgericht sieht in dem in der Finanzverfassung verwendeten Begriff »Planung« eine Vorgabe hinsichtlich der Arbeitsmethodik: Der Gesetzgeber wird auf ein langfristiges und zukunftsbezogenes Handeln verpflichtet. b) Vorbild Haushaltsgrundsätzegesetz (Art. 109 III GG) Die Ausführungen des Gerichts im Maßstäbe-Urteil orientieren sich zudem an der Struktur im Haushaltsrecht. So wird in Urteilsanmerkungen auf eine gesetzgebungstechnische Parallele zwischen Maßstäbe-Gesetz und Haushaltsgrundsätzegesetz hingewiesen.1288 Die Figur eines doppelten Gesetzgebungsauftrages (Maßstäbe-Gesetz – Finanzausgleichsgesetz) weise eine deutliche Ähnlichkeit zu der Abstufung Haushaltsgrundsätzegesetz – Maßstäbe-Gesetz auf.1289 1286 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck (Hrsg.), Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 37; v. Velden, Die formelle Allgemeinheit des materiellen Gesetzes, Rechtstheorie 22 (1991), 329, 333. 1287 Vgl. Henle, Finanzreform zwischen Föderalismus und Fiskalpolitik: Gedanken zum Troeger – Gutachten, DÖV 1966, 608 ff.; Fischer-Menshausen, in: Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 3, 3. Auflage, 1996, Art. 109 Rn. 21; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 4. Auflage, 2001, Art. 106 Rn. 85. 1288 Vgl. Helbig, Maßstäbe als Grundsätze, KJ 2000, 433, 436; Linck, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 325; Ossenbühl, Das Maßstäbegesetz – Dritter Weg oder Holzweg des Finanzausgleichs, FS Klaus Vogel, 2002, 227, 232; Pieroth, Die Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086, 1087. 1289 Anderer Ansicht Weiß, Über Maßstäbegesetze als neue Kategorie der Gesetzgebung, ZG 2001, 210, 223. 309 In Art. 109 III GG wird der Gesetzgeber ermächtigt, Grundsätze für das Haushaltsrecht aufzustellen. Ein solches Grundsätzegesetz ähnelt der Rahmengesetzgebung. Es besitzt eine Bindungswirkung; Bundes- und Landesgesetzgeber bleibt lediglich ein Spielraum für Detailregelungen.1290 In der Literatur wird das Haushaltsgrundsätzegesetz deshalb als ein Grundlagengesetz eingeordnet.1291 Grundlagengesetze seien historisch solche Normen, die vom Herrscher nicht einseitig oder voreilig geändert werden konnten.1292 Grundlagengesetze zeichnen sich durch ihre Verallgemeinerungsfähigkeit, übergreifende Wichtigkeit und damit Nähe zum Verfassungsrecht aus.1293 Ein solches Gesetz beruhe auf Abstraktion, Neutralität und Distanz.1294 Das Grundlagengesetz stellt jedoch (bislang) keine rechtliche Kategorie von Gesetzen dar. Im Grundgesetz sind keine verschiedenen Stufen von Gesetzen angelegt.1295 Notwendig wäre hierfür eine Verfassungsänderung, nach der bestimmte Gesetze nur mit qualifizierter Mehrheit in Bundestag und Bundesrat geändert werden könnten.1296 c) Zwischenergebnis Das Bundesverfassungsgericht stützt die Bindungswirkung des Maßstäbe-Gesetzes nicht unmittelbar auf den Gedanken temporaler Allgemeinheit. Es verweist nur unterstützend darauf, dass sich aus der formellen Allgemeinheit von Gesetzen eine gewisse Dauerhaftigkeit ergebe. Diese Zurückhaltung des Gerichts entspricht der Einschätzung in der Literatur, die bezweifelt, dass das Merkmal der Dauerhaftigkeit eine essentielle Eigenschaft von Gesetzen darstellt. 1297 Das Gericht leitet die Forderung nach einem langfristig geltenden Maßstäbe- Gesetz vielmehr aus den Finanzverfassungsnormen selbst ab. Es sieht Finanzaus- 1290 Vgl. Fischer-Menshausen, in: v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 3, 3. Auflage, 1996, Art. 109 Rn. 17; Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 4. Auflage, 2001, Art. 109 Rn. 117; Kisker, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band IV, 1990, § 89 Rn. 11. 1291 Vgl. Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 25. 1292 Vgl. Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 22. 1293 Vgl. Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 23. 1294 Vgl. Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 18. 1295 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 245. 1296 Vgl. Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 24. 1297 Gegen das Merkmal der Dauerhaftigkeit spricht sich insbesondere Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, 735; Achterberg, Kriterien des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz, DÖV 1973, 289, 296 aus. Dem Begriff der Dauer hafte durch seinen graduellen Charakter Willkürlichkeit an. Das Grundgesetz lasse nicht erkennen, dass eine bestimmte Dauer zu den Essentialien des Gesetzes zähle. 310 gleich und Finanzplanung als miteinander verwoben an und fordert deshalb berechenbare, im Sinne von langfristigen Maßstäben. Zudem scheint sich das Gericht an den Abstufungen innerhalb des Haushaltsrechts zu orientieren. Die Figur des Maßstäbe-Gesetzes gleicht dem Haushaltsgrundsätzegesetz. Es kann an dieser Stelle nicht vertieft der Frage nachgegangen werden, ob sich die Bindungswirkung überzeugend aus Finanzverfassung und Vergleich mit dem Haushaltsrecht begründen lässt. Wie in der Urteilsanalyse angedeutet, spricht hiergegen schon, dass die Art. 106, 107 GG keinen ausdrücklichen zweifachen Gesetzgebungsauftrag enthalten. Auch weisen die Finanzverfassungsnormen keine dem Art. 109 III GG entsprechende Ermächtigung auf.1298 Die Vorstellung eines bindenden Grundlagengesetzes ist deshalb eine Forderung, die bis auf Ausnahmen – Art. 109 III GG – nicht umfassend rechtlich institutionalisiert ist. Für die vorliegende Untersuchung ist entscheidend, dass der Rekurs auf die formelle Allgemeinheit nur ein ergänzendes Argument darstellt. Das Gericht betont den besonderen Charakter des Maßstäbe-Gesetzes. Es ergänzt jedoch den Gesetzesbegriff nicht lediglich um das Merkmal der formellen Allgemeinheit. Stattdessen entwickelt es mit dem Maßstäbe-Gesetz ein Grundlagengesetz. Hierbei handelt es sich um einen besonderen Gesetzestyp, der sich zwar auch durch Allgemeinheit, vor allem aber durch seine Bindungswirkung und damit die Nähe zur Verfassung auszeichnet. Es geht um eine Forderung an die Gesetzgebung, die Verbindungslinien zur temporalen Allgemeinheit besitzt, jedoch nicht mit ihr gleichgesetzt werden kann. 2. Distanz und persönliche / sachliche Allgemeinheit Das Bundesverfassungsgericht scheint jedoch auf die sachliche und persönliche Allgemeinheit von Gesetzen abzustellen, wenn es ausführt, dass das Gesetz sich auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle bezieht und damit Distanz zu den Betroffenen wahrt. Bereits in der Urteilsanalyse wurde versucht, dieses Allgemeinheitsverständnis des Gerichts in eigene Worte zu fassen: Im Zeitpunkt der Beschlussfassung muss der Gesetzgeber eine Offenheit besitzen. Diese Offenheit ist gewährleistet, wenn der Gesetzgeber kein Wissen über künftige Fälle besitzt. Dadurch erlangt er eine notwendige Distanz gegenüber Betroffenen. Eine solche Allgemeinheit, verstanden als ein Nichtwissen, ist Zielvorstellung des Bundesverfassungsgerichts in der vorliegenden Entscheidung. Greift das Bundesverfassungsgericht mit dieser Definition auf die »traditionelle« Vorstellung von formeller Allgemeinheit zurück? In der Literatur wurde zu Recht angemerkt, dass das Finanzausgleichsgesetz seinem Wesen nach nur eine 1298 Vgl. Becker, Forderung nach einem Maßstäbegesetz, NJW 2000, 3742, 3745; Linck, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 326; Ossenbühl, Das Maßstäbegesetz – Dritter Weg oder Holzweg des Finanzausgleichs, FS Klaus Vogel 2002, 227, 232; Pieroth, Die Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086, 1087.