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Vanessa Heinz, Charakter der Finanzverfassung in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 46 - 48

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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46 Der Gesetzgeber könne seine Konkretisierungsaufgabe im Bereich der Finanzverfassung nur dann erfüllen, wenn er sich nicht von kurzfristigen Finanzierungsinteressen leiten lasse. Im Mittelpunkt der Argumentation steht dann ein veränderter Gesetzesbegriff. Die Allgemeinheit des Gesetzes wird betont und als eine Offenheit verstanden. Der Gesetzgeber darf kein Wissen über konkrete Anwendungsfälle haben. Er muss eine unparteiische Stellung gegenüber möglichen Betroffenen besitzen. Diese Allgemeinheit kann nur durch eine zusätzliche Verfahrensanforderung gesichert werden. Das Maßstäbegesetz muss in einer zeitlichen Distanz erlassen werden. In diesem Zusammenhang greift das Bundesverfassungsgericht ergänzend auf die Konzeption von John Rawls zurück. Es stellt eine Verbindung zwischen Allgemeinheit, Gesetzgebungsverfahren und der Gedankenfigur des Schleiers des Nichtwissens her. Schließlich zeigt das Bundesverfassungsgericht auf, dass durch die Vorherigkeit des Maßstäbgesetzes eine institutionelle Verfassungsorientierung hergestellt werden kann. Die Entscheidungsträger sollen gezwungen werden, nach abstrakten Verteilungsmaßstäben für den Finanzausgleich zu suchen. Das Maßstäbegesetz soll in Anlehnung an den Charakter der Finanzverfassung abstrakte Kriterien und nicht lediglich kurzfristige Kompromisse festschreiben. II. Rezeption des Urteils in der Literatur Auch die Stellungnahmen der Literatur werden im Folgenden unter den drei Gesichtpunkten: 1. Charakter der Finanzverfassung, 2. Eigenständiges Maßstäbegesetz, 3. Besonderer Charakter des Maßstäbegesetzes näher betrachtet. 1. Charakter der Finanzverfassung Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Konkretisierung, Auslegung und Anwendung von Art. 106, 107 GG werden in der Literatur als ein »traditioneller Teil« des Urteils verstanden. Die bisherige Rechtsprechungslinie werde mit leichten Akzentverschiebungen fortgesetzt und fortentwickelt.71 In den Urteilsbesprechungen wird es als unstreitig anerkannt, dass die verfassungsrechtlichen Regeln im Bereich der Finanzverfassung eine besondere Offenheit besitzen und deshalb ergänzungs- und ausfüllungsbedürftig seien.72 71 Vgl. Hidien, in: Bonner Kommentar, Art. 106 (97. Lfg November 2001) Rn. 117; Ossenbühl, Das Maßstäbegesetz – dritter Weg oder Holzweg des Finanzausgleichs, FS Vogel 2002, 227, 228. 72 Vgl. Berlit/Kesper, Ein Eingriff in die demokratische Gestaltungsverantwortung, KJ 1999, 607, 614; Link, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 325. 47 Hervorgehoben wird jedoch die inhaltliche Zurückhaltung des Gerichts.73 Es habe mit dem aktuellen Urteil gerade kein eigenes materielles Konzept für die Gestaltung des Finanzausgleichs vorgegeben.74 Stattdessen blieben seine Formulierungen allgemein und offen.75 Diese Haltung des Gerichts wird als ein konzeptioneller Neuansatz aufgefasst. Entgegen seiner früheren Rechtsprechung versuche das Bundesverfassungsgericht nicht mehr, direkte materiell-rechtliche Vorgaben aus den Art. 106, 107 GG abzuleiten.76 Stattdessen zeige das Urteil eine neue »prozedurale Lösung« des Finanzausgleichs auf. Denn das Gericht entnehme der Verfassung umfassende formale Vorgaben. Es wird das Ziel vermutet, den Finanzgesetzgeber dadurch in höherem Maß als bisher zu disziplinieren.77 Das Gericht wolle auf diese Weise den Vorrang der Verfassung durchsetzen. Die Finanzverfassung soll nicht noch mehr an Steuerungskraft verlieren.78 Gleichzeitig werde die Konkretisierung zu einer gemeinsamen Aufgabe von Bundesverfassungsgericht und Gesetzgeber.79 Die massive Kritik, die das vorliegende Urteil in der Literatur hervorgerufen hat, richtet sich nicht gegen diese Grundausrichtung. Es spreche nichts dagegen, den Gesetzgeber in transparenz- und rationalitätsfördernde Vorgaben einzubinden. Eine stärkere verfassungsgerichtliche Kontrolle des Finanzausgleichsgesetzgebers an sich wird größtenteils als wünschenswert angesehen.80 Die Literatur lehnt jedoch überwiegend die konkreten Forderungen des Gerichts ab. 73 Vgl. Hanebeck, Zurückhaltung und Maßstäbegesetz, KJ 2000, 262, 263; Helbig, Maßstäbe als Grundsätze, KJ 2000, 433, 434; Schneider/Berlit, Die bundesstaatliche Finanzverteilung zwischen Rationalität, Transparenz und Politik, NVwZ 2000, 841, 842. 74 Vgl. Schneider/Berlit, Die bundesstaatliche Finanzverteilung zwischen Rationalität, Transparenz und Politik, NVwZ 2000, 841, 842. 75 Vgl. Hanebeck, Zurückhaltung und Maßstäbegesetz, KJ 2000, 262, 263. 76 Vgl. Henneke, Länderfinanzausgleich und Maßstäbegesetz, Jura 2001, 767, 770, 771. 77 Vgl. Helbig, Maßstäbe als Grundsätze, KJ 2000, 433, 435; Korioth, Kommentar zum Beitrag von Joachim Wieland in: Schmidt–Trenz/Fonger (Hrsg.) Bürgerföderalismus: Zukunftsfähige Maßstäbe für den bundesdeutschen Finanzausgleich, 2000, 57, 57; Schwarz, Finanzausgleich und föderale Aufgabenstruktur, ZG 2004, 269, 273. Hanebeck stellt eine Verbindung zwischen diesem neuen Ansatz und einem prozeduralen Bundesstaatsverständnis des Grundgesetzes her, Hanebeck, Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes, 2004, 329. 78 Vgl. so Huber: in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 3, 2001, Art. 107 GG, Rn. 46 ff.. 79 Vgl. Ossenbühl, Das Maßstäbegesetz – dritter Weg oder Holzweg des Finanzausgleichs, FS Vogel 2002, 227, 237. 80 Vgl. Berlit/Kesper, Ein Eingriff in die demokratische Gestaltungsverantwortung, KJ 1999, 607, 609; Hanebeck, Zurückhaltung und Maßstäbegesetz, KJ 2000, 262, 271; Link, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 329; anderer Ansicht Pieroth, Die Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086 ff., der sich grundsätzlich für eine Zurückhaltung der Rechtsprechung gegenüber dem Gesetzgeber ausspricht. 48 2. Eigenständiges Maßstäbe-Gesetz So werden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu dem doppelten Gesetzgebungsauftrag in Urteilsanalysen und Anmerkungen sehr unterschiedlich bewertet. Mehrheitlich wird die Figur eines eigenständigen Maßstäbegesetzes massiv kritisiert. Übereinstimmend wird beanstandet, dass sich das Bundesverfassungsgericht kaum bemühe, sein Bild eines Stufenbaus (Grundgesetz- Maßstäbegesetz- Finanzausgleichsgesetz) zu begründen. Seine Ausführungen zur dogmatischen Einordnung werden als zu gering eingestuft. Die neue Konzeption werde nicht ausreichend gerechtfertigt.81 Die Stimmen in der Literatur beanstanden folglich, dass das Bundesverfassungsgericht seiner Argumentationslast ausweicht. Gerade weil es sich bei dem doppelten Gesetzgebungsauftrag um eine neue Figur im Bereich des Finanzausgleichs handelt, besteht ein weit reichender und umfassender Begründungsbedarf. Neben dieser Kritik an dem Umfang der Begründung werden die vorhandenen Ausführungen des Gerichts auch inhaltlich in Frage gestellt. Wie soeben dargestellt, stützt das Bundesverfassungsgericht die Figur des Maßstäbegesetzes primär auf den Wortlaut der Finanzverfassungsnormen. Aus den spezifischen Gesetzesvorbehalten in Art. 106, 107 GG ergebe sich die Notwendigkeit langfristig angelegter Verteilungskriterien. Diesem Argument werden in der Literatur folgende Überlegungen entgegen gehalten: Allein die Tatsache, dass in Art. 107 II S. 2 GG von Maßstäben gesprochen wird, besage noch nicht, dass der Gesetzgeber ein eigenständiges Maßstäbegesetz erlassen müsse.82 Vielmehr spreche Art. 107 II GG von »einem Gesetz« im Singular. Diese Formulierung zeige, dass der Gesetzgeber nur ein, nicht zwei Gesetze erlassen müsse.83 Zudem beachte das Bundesverfassungsgericht die Unterschiede der verschiedenen Gesetzgebungsaufträge nicht genügend. Bei den Aufträgen in Art. 107 II 3 GG und Art. 107 I 4 GG werde dem Gesetzgeber nur eine Möglichkeit eingeräumt. Es handele sich nur um eine fakultative Gesetzgebung. Indem das Bundesverfassungsgericht die Notwendigkeit eines Maßstäbegesetzes auch auf diese Gesetzesvorbehalte stützt, deute es Kann-Vorschriften in Muss-Vorschriften um. Eine solche Auslegung müsse das Bundesverfassungsge- 81 Vgl. Berlit/Kesper, Ein Eingriff in die demokratische Gestaltungsverantwortung, KJ 1999, 607, 608 ff.; Christmann, Vom Finanzausgleich zum Maßstäbegesetz, DÖV 2000, 323, 323; Rupp, Länderfinanzausgleich, JZ 2000, 269, 270. 82 Vgl. Berlit/Kesper, Ein Eingriff in die demokratische Gestaltungsverantwortung, KJ 1999, 607, 614; Rupp, Länderfinanzausgleich, JZ 2000, 269, 270. 83 Vgl. Korioth, in: Kommentar zum Beitrag von Joachim Wieland in: Schmidt–Trenz/Fonger (Hrsg.) Bürgerföderalismus: Zukunftsfähige Maßstäbe für den bundesdeutschen Finanzausgleich, 2000, 57, 58; Pieroth, Die Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086, 1086; anderer Ansicht Hanebeck, Zurückhaltung und Maßstäbegesetz, KJ 2000, 262, 265.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.