310 gleich und Finanzplanung als miteinander verwoben an und fordert deshalb berechenbare, im Sinne von langfristigen Maßstäben. Zudem scheint sich das Gericht an den Abstufungen innerhalb des Haushaltsrechts zu orientieren. Die Figur des Maßstäbe-Gesetzes gleicht dem Haushaltsgrundsätzegesetz. Es kann an dieser Stelle nicht vertieft der Frage nachgegangen werden, ob sich die Bindungswirkung überzeugend aus Finanzverfassung und Vergleich mit dem Haushaltsrecht begründen lässt. Wie in der Urteilsanalyse angedeutet, spricht hiergegen schon, dass die Art. 106, 107 GG keinen ausdrücklichen zweifachen Gesetzgebungsauftrag enthalten. Auch weisen die Finanzverfassungsnormen keine dem Art. 109 III GG entsprechende Ermächtigung auf.1298 Die Vorstellung eines bindenden Grundlagengesetzes ist deshalb eine Forderung, die bis auf Ausnahmen – Art. 109 III GG – nicht umfassend rechtlich institutionalisiert ist. Für die vorliegende Untersuchung ist entscheidend, dass der Rekurs auf die formelle Allgemeinheit nur ein ergänzendes Argument darstellt. Das Gericht betont den besonderen Charakter des Maßstäbe-Gesetzes. Es ergänzt jedoch den Gesetzesbegriff nicht lediglich um das Merkmal der formellen Allgemeinheit. Stattdessen entwickelt es mit dem Maßstäbe-Gesetz ein Grundlagengesetz. Hierbei handelt es sich um einen besonderen Gesetzestyp, der sich zwar auch durch Allgemeinheit, vor allem aber durch seine Bindungswirkung und damit die Nähe zur Verfassung auszeichnet. Es geht um eine Forderung an die Gesetzgebung, die Verbindungslinien zur temporalen Allgemeinheit besitzt, jedoch nicht mit ihr gleichgesetzt werden kann. 2. Distanz und persönliche / sachliche Allgemeinheit Das Bundesverfassungsgericht scheint jedoch auf die sachliche und persönliche Allgemeinheit von Gesetzen abzustellen, wenn es ausführt, dass das Gesetz sich auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle bezieht und damit Distanz zu den Betroffenen wahrt. Bereits in der Urteilsanalyse wurde versucht, dieses Allgemeinheitsverständnis des Gerichts in eigene Worte zu fassen: Im Zeitpunkt der Beschlussfassung muss der Gesetzgeber eine Offenheit besitzen. Diese Offenheit ist gewährleistet, wenn der Gesetzgeber kein Wissen über künftige Fälle besitzt. Dadurch erlangt er eine notwendige Distanz gegenüber Betroffenen. Eine solche Allgemeinheit, verstanden als ein Nichtwissen, ist Zielvorstellung des Bundesverfassungsgerichts in der vorliegenden Entscheidung. Greift das Bundesverfassungsgericht mit dieser Definition auf die »traditionelle« Vorstellung von formeller Allgemeinheit zurück? In der Literatur wurde zu Recht angemerkt, dass das Finanzausgleichsgesetz seinem Wesen nach nur eine 1298 Vgl. Becker, Forderung nach einem Maßstäbegesetz, NJW 2000, 3742, 3745; Linck, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 326; Ossenbühl, Das Maßstäbegesetz – Dritter Weg oder Holzweg des Finanzausgleichs, FS Klaus Vogel 2002, 227, 232; Pieroth, Die Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086, 1087. 311 begrenzte personelle und sachliche Allgemeinheit aufweise. Adressaten dieser Regelung sind allein die Bundesländer, und auch der Gegenstand der Regelung besitzt bereits Konturen. Das Bundesverfassungsgericht geht nicht vertieft auf die Unterpunkte der formellen Allgemeinheit ein, Schlüsselbegriffe sind vielmehr »Offenheit des Gesetzgebers« und »Distanz zu den Betroffenen«. Zu überlegen ist deshalb, welches Verständnis von Gesetzgebung die Vorstellung eines distanzierten Gesetzgebers transportiert. a) Begriff der Distanz in der öffentlich-rechtlichen Literatur Friedhelm Hufen stellt in einem Aufsatz eine Verbindung zwischen dem Postulat der Allgemeinheit und dem Begriff der Distanz her. Das allgemeine Gesetz garantiere eine Distanz von Normgeber und Adressat. Das Allgemeinheitspostulat sei in der Philosophiegeschichte mit den Forderungen nach Kontrolle von Herrschaft, Friedenssicherung, Unparteilichkeit und Chancengleichheit durch Abstraktion und Distanz von Normgeber und Adressat verbunden.1299 Hufen lässt hierbei offen, ob er von einem formalen Allgemeinheitsverständnis oder nicht doch von einem weiter gehenden (materiellen) Allgemeinheitsbegriff ausgeht. Kann das Ziel der Distanz allein dadurch erreicht werden, dass abstrakt – generelle Gesetze erlassen werden? Erschöpft sich die Vorstellung von Distanz allein in der äußeren Form von Gesetzen, in der Regelungstechnik? Auch Michael Kloepfer hat sich in einem Beitrag zur Gesetzgebung mit dem Begriff der Distanz auseinander gesetzt. Er beschreibt den Rechtsstaat als eine Staatsform der Distanz. Die Vorstellung einer Distanz spiegele den Gedanken wider, dass ein Abstand zwischen (persönlichem) Interesse und staatlicher Entscheidung bestehe.1300 Eine solche rechtsstaatliche Distanz solle Freiheit und Gerechtigkeit sichern.1301 Das Gesetz sei das klassische Darstellungsmittel, um Distanz herzustellen. Um Mehrheiten zu finden, müsse sich der Gesetzgeber von Sonderinteressen lösen. Durch seine abstrakte und generelle Fassung rücke das Gesetz von Interessen und Gegebenheiten des Einzelfalls ab.1302 Eine solche Distanz ist nach Kloepfer eine ethische und nicht umfassend rechtlich institutionalisierte Forderung. Die Distanzarmut von Gesetzen führe außer beim Einzelfallgesetz regelmäßig noch nicht zu einer Verfassungswidrigkeit.1303 1299 Vgl. Hufen, in: Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaats, in: Schuppert (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 12. 1300 Vgl. Kloepfer, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 63, 65. 1301 Vgl. Kloepfer, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 63, 66, ähnlich auch v. Bogdandy, Gubernative Rechtsetzung, 2000, 85, der Distanz gegenüber partikularen Interessen ebenfalls als ein Verfassungsgebot auffasst, das sich in dem Gebot von Organisations- und Verfahrensnormen konkretisiert. 1302 Vgl. Kloepfer, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 63, 66. 1303 Vgl. Kloepfer, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 63, 79. 312 b) Philosophischer Exkurs: Distanz als ein Grenzbegriff Wirklich fassbar wird die Vorstellung von Distanz durch diese Aussagen in der öffentlich-rechtlichen Literatur noch nicht. Im Rahmen einer kritischen Bewertung von Rawls’ Gerechtigkeitstheorie hat Onora O´Neill sich mit dem Verhältnis von Abstraktion und Idealisierung auseinander gesetzt.1304 Folgt man ihren Überlegungen, so stellt der Begriff der Distanz einen Grenzbegriff dar: Er kann einerseits formell verstanden werden und verlangt dann lediglich Abstraktion. Bezogen auf die Gesetzgebung bedeutet die Forderung nach Distanz dann lediglich, dass Gesetze sich auf eine Vielzahl von Personen und Sachverhalten beziehen. Distanz kann andererseits jedoch auch materiell verstanden werden. Dann transportiert dieser Begriff eine Idealisierung. Bezogen auf den Gesetzgeber wird von diesem mehr als eine schematische Gleichbehandlung verlangt, nämlich Unparteilichkeit. Kloepfer und Hufen verstehen den Begriff der Distanz inhaltlich. Sie fordern, wenn auch nur in Nebensätzen, eine Unparteilichkeit des Gesetzgebers. Insbesondere bei Kloepfer wird deutlich, dass er den Begriff der Distanz ebenfalls als einen Grenzbegriff einordnet. Ein Minimum an Distanz, und zwar die formelle Seite, kann aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet werden. Die inhaltliche Seite der Distanz dagegen gehört für ihn zur Rechtsethik. Der Gedanke eines distanzierten im Sinne eines unparteiischen Parlaments ist nach seiner Ansicht eine ethische Forderung. Er trägt sie dennoch an den Gesetzgeber heran. c) Einordnung der Ausführungen im Maßstäbe-Urteil Welche Vorstellung von Gesetzen legt das Bundesverfassungsgericht seinen Ausführungen im Maßstäbe-Urteil also zugrunde? Auf den ersten Blick scheint das Gericht einem Gesetzesbegriff zu folgen, der die formelle Allgemeinheit von Gesetzen betont. Es verwendet dann den Begriff der Distanz gegenüber den Betroffenen. Wie soeben dargelegt, kann dieser Begriff unterschiedlich starke Forderungen transportieren. In der öffentlich-rechtlichen Literatur besteht eine Tendenz, Distanz inhaltlich zu verstehen. Es handelt sich dann um eine anspruchsvolle Anforderung an den Gesetzgeber, die von ihm eine Unparteilichkeit fordert und die Grenzen zwischen Rechtsdogmatik und Rechtsethik verschwimmen lässt. Fraglich ist, ob das Bundesverfassungsgericht wirklich ein solches Ideal an die Gesetzgebung im Finanzausgleich heranträgt. Dafür spricht, dass das Gericht gleichzeitig von einer Offenheit des Gesetzgebers spricht und einen Bezug zu John Rawls’ Schleier des Nichtwissens herstellt. O`Neill ordnet Rawls’ Gerechtigkeitstheorie als eine Konzeption ein, die nicht nur von nachweislich wahren Aussagen über Menschen und menschliche Situationen abstrahiert, sondern auch 1304 Vgl. O`Neill, Tugend und Gerechtigkeit, 1996, 59 ff. 313 verschiedene Ideale und idealisierte Vorstellungen vom Menschen beinhaltet.1305 Wie im dritten Teil der vorliegenden Untersuchung ausgeführt, garantiert der Schleier des Nichtwissens eine faire Entscheidungssituation und integriert damit eine moralische Kategorie in das Gesetzgebungsverfahren. Indem der Schleier die Partikularinteressen der Abgeordneten ausblendet, bewirkt er nicht nur, dass diese generell- abstrakte Gesetze erlassen, sondern schafft eine idealisierte Entscheidungssituation. Der Schleier ist bei Rawls Sinnbild für die Unvoreingenommenheit der Abgeordneten und damit selbst eine moralische Verfahrensbedingung. Rawls’ gesamte Theorie wird von seiner intuitiven Vorstellung von Gerechtigkeit als Fairness und damit einem Ideal geprägt. Dies wird von Rawls auch selbst verdeutlicht, wenn er ausführt, dass sich jede ethische Konzeption an vielen Punkten mehr oder weniger auf Intuition stützen muss.1306 Die Argumentationsstruktur innerhalb des Urteils und hierbei vor allem der Verweis auf John Rawls zeigen folglich, dass das Gericht nicht allein eine bestimmte äußere Form des Maßstäbe-Gesetzes verlangt, sondern den Gesetzesbegriff um ein Ideal ergänzt. Das Merkmal einer inhaltlichen Distanz und damit der Unparteilichkeit findet Eingang in die Gesetzgebung. Es handelt sich hierbei um eine Forderung, die nicht allein mit dem Gesetz als Ergebnis, sondern vielmehr auch mit dem Entscheidungsprozess verbunden ist. Indem das Gericht einen bestimmten Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens fordert, entwickelt es, bezogen auf den Finanzausgleich, einen neuen, einen prozeduralen Gesetzesbegriff. Gleichzeitig handelt es sich bei der Forderung nach Unparteilichkeit um ein Ideal und damit um einen ethischen Anspruch an den Gesetzgeber. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht nur unterstützend auf Rawls’ Schleier des Nichtwissens verweist, so finden doch (rechts)ethische Überlegungen Eingang in den Gesetzesbegriff. Zusammengefasst liegt dem Maßstäbe-Urteil ein Gesetzesbegriff zugrunde, der um eine ethische Verfahrensbedingung angereichert ist. Indem das Bundesverfassungsgericht eine Offenheit des Gesetzgebers fordert und unterstützend auf die Rawlssche Gerechtigkeitstheorie verweist, entwickelt es einen Gesetzesbegriff, der nicht länger den klassischen Typisierungen innerhalb der Dogmatik entspricht. Vielmehr weicht das Gericht die Grenze zwischen Verfassungsrecht und Rechtsethik auf. Dies ist ein versteckter Grund dafür, dass das Maßstäbe-Urteil derart scharf kritisiert wurde. Das Gericht verbleibt mit seinen Ausführungen nicht in der »klassischen Dogmatik« zum Gesetzesbegriff. Stattdessen lädt es den Gesetzesbegriff um ein rechtsethisches Ideal auf und versucht, dieses durch zusätzliche Verfahrensbedingungen abzubilden. Es fordert vom Gesetzgeber nicht allein eine Fähigkeit zur Abstraktion (formelle Allgemeinheit), sondern versucht, ihn darüber hinaus an ein Ideal (Unparteilichkeit) zu binden. 1305 Vgl. O`Neill, Tugend und Gerechtigkeit, 1996, 65. 1306 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 7, 59. 314 II. Verändertes Gesetzgebungsverfahren Dieser Befund leitet zum Gesetzgebungsverfahren über. Wie konkretisiert das Gericht seine Vorstellung einer inhaltlichen Distanz? Durch welche zusätzlichen Verfahrensanforderungen soll die Offenheit des Entscheidungsprozesses gewährleistet werden? Das Bundesverfassungsgericht verlangt einen zeitlichen Stufenbau, eine zeitliche Abfolge bei der Gesetzgebung: Die Abgeordneten sollen das Maßstäbe- Gesetz beschließen, bevor ihnen konkrete Zahlen zur Finanzsituation der einzelnen Länder zur Verfügung stehen. Der Begriff der Distanz wird von dem Gericht dahin gehend konkretisiert, dass die Abgeordneten sich nicht von aktuellen Finanzierungsinteressen, Besitzständen und Privilegien beeinflussen lassen sollen.1307 Fraglich ist, ob das Bundesverfassungsgericht mit diesen Ausführungen die Idee eines inneren Gesetzgebungsverfahrens umsetzt. Inwieweit greift es auf diesen umstrittenen Ansatz in der Gesetzgebungslehre zurück? 1. Prozeduraler Ansatz des Gerichts Die Besonderheit des Maßstäbe-Urteils besteht darin, dass das Bundesverfassungsgericht kein eigenes materielles Konzept für den Finanzausgleich entwickelt, sondern nach einer »prozeduralen Lösung« sucht. Dieser Grundgedanke entspricht der Entwicklung innerhalb der öffentlich-rechtlichen Dogmatik. Die Literatur ordnet das Vorgehen des Gerichts als einen Versuch ein, den Finanzgesetzgeber in hohem Maß zu disziplinieren.1308 Exakt dieses Ziel verfolgen die Befürworter eines inneren Gesetzgebungsverfahrens. Der Gedanke der Transparenz hat sowohl im Maßstäbe-Urteil als auch innerhalb der Gesetzgebungslehre eine zentrale Bedeutung. So führt das Gericht aus, dass das Maßstäbe-Gesetz die rechtsstaatliche Transparenz der Mittelverteilung sichern solle.1309 2. Eingehen des Gerichts auf die Theorie der Spielräume Im vierten Teil der vorliegenden Untersuchung wurde erörtert, inwieweit die Idee eines inneren Gesetzgebungsverfahrens mit der Theorie der Spielräume vereinbar ist. Drei Gesichtspunkte wurden vertieft diskutiert: das Verhältnis von Gesetzgebungsermessen und Planungsermessen, die Gefahr eines Optimierungsgedankens und eine mögliche Vormachtstellung des Bundesverfassungsgerichts. Im Maßstä- 1307 Vgl. BVerfGE 101, 158 (218). 1308 Vgl. Helbig, Maßstäbe als Grundsätze, KJ 2000, 433, 435; Korioth, Kommentar zum Beitrag von Joachim Wieland, in: Schmidt-Trenz/Fonger (Hrsg.), Bürgerföderalismus, 2000, 57, 57. 1309 Vgl. BVerfGE 101, 158 (219).