204 schiedene Definitions-Ansätze aufzeigen. 1. Der Begriff des Gesetzes kann formal verstanden werden; die Handlungsform Gesetz zeichnet sich dann durch ein bestimmtes Entscheidungsverfahren aus. 2. Der Begriff des Gesetzes kann inhaltlich bestimmt werden; Gesetze weisen dann ein bestimmtes Regelungsziel auf. Diese grundlegende Unterscheidung bleibt auch unter dem Grundgesetz aktuell. Denn auch wenn nicht mehr verschiedene Staatsorgane um das Recht zur Gesetzgebung konkurrieren, so wird nunmehr diskutiert, welche Eigenschaften ein Gesetz besitzen muss, um seiner Rolle als zentrales Steuerungselement im Staat gerecht zu werden.809 Anknüpfend an Labands Differenzierung ist entweder eine formalisierte oder eine inhaltlich angereicherte Definition des Gesetzes denkbar. Es steht die Frage im Raum: Ist es allein die Art und Weise des Zustandekommens, die aus einem Staatshandeln ein Gesetz macht, oder müssen Gesetze dar- über hinaus eine inhaltliche Qualität besitzen? 2. Mögliche Gesetzesbegriffe unter dem GG Die Beantwortung dieser Frage gestaltet sich schwierig. Weder das Grundgesetz noch die Landesverfassungen sagen ausdrücklich, was sie unter »Gesetz« verstehen;810 es fehlt eine Legaldefinition.811 Auch in der (Verfassungs-) Rechtsprechung finden sich nur wenige Äußerungen zum Gesetzesbegriff.812 Welcher Gesetzesbegriff dem Grundgesetz zugrunde liegt, gehört deshalb trotz oder gerade wegen knapper Andeutungen im Verfassungstext zu den umstrittensten dogmatischen Problemen. 813 Dennoch erscheint es notwendig, den Begriff »Gesetz« näher zu bestimmen. Nur so kann dieses Steuerungsmittel von anderen Handlungsformen wie beispielsweise der Verordnung abgegrenzt werden. Der Bereich des Parlamentsgesetzes und damit die Aufgabe des Gesetzgebers muss von dem Arbeitsfeld der 809 Vgl. Schuppert, (Hrsg.), Das Gesetz als zentrales Steuerungselement des Rechtsstaates, 1998 mit weiteren Nachweisen. 810 Vgl. Achterberg, Kriterien des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz, DÖV 1973, 289, 291. 811 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 153. Dieses Schweigen der Verfassung entspricht einer »Tradition«. Auch die Reichsverfassung von 1871 definierte den Gesetzesbegriff nicht, sondern setzte ihn voraus (vgl. Krawietz, Stichwort »Gesetz« in: Historisches Wörterbuch der Philosophie, Band 3, 1974, Sp. 490). In einem Referat zu dem Begriff des Gesetzes in der Reichsverfassung stellte Hermann Heller fest, dass auch die Weimarer Verfassung den Gesetzesbegriff nicht definiere, sondern voraussetze und auch in keinem anderen Gesetz eine solche Definition zu finden sei (vgl. Heller, Der Begriff des Gesetzes in der Reichsverfassung, VVDStRL 4 (1928), 98, 125). 812 Vgl. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, 727; Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes und das Grundgesetz, 1969, 17 ff. Roellecke untersucht den Begriff des Gesetzes aus einer anwendungsorientierten Sicht. Die vorliegende Untersuchung betrachtet dagegen primär die Normsetzung, also das Gesetz im Verhältnis zu dem Gesetzgebungsverfahren. 813 Vgl. Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des GG, 1979, 176. 205 Exekutive mit ihren zentralen Handlungsformen Verordnung und Verwaltungsakt abgegrenzt werden. Dem Gesetzesbegriff wird aus diesem Grund weiterhin eine wichtige Bedeutung zugesprochen.814 Einigkeit besteht darüber, dass die Definitionskompetenz nicht beim einfachen, sondern allein beim Verfassungsgesetzgeber liegt.815 Aus diesem Grund müssen die Normen des Grundgesetzes ausgelegt werden.816 Hier endet jedoch die Übereinstimmung in der öffentlich-rechtlichen Literatur, denn im Rahmen der Auslegung können, wie soeben aufgezeigt, zwei verschiedene Perspektiven eingenommen werden. a) Formalisierter Gesetzesbegriff Eine Ansicht spricht sich für einen formalisierten Gesetzesbegriff aus: Gesetze sind alle Anordnungen, die in dem in der Verfassung vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren zustande kommen und wirksam werden. Es werde dem Gesetzgeber nicht vorgeschrieben, bestimmte Werte oder Inhalte zu verfolgen.817 b) Inhaltlicher Gesetzesbegriff Andere Teile der Literatur sprechen sich für einen inhaltlich angereicherten Gesetzesbegriff aus. So vertritt beispielsweise Christian Starck die Ansicht, dass sich die Definition des Gesetzes unter dem Grundgesetz nicht in formalen Momenten erschöpfe, sondern auch inhaltliche Elemente aufweise.818 Nur wegen der Schwierigkeit, inhaltliche Aussagen über Recht und Gesetz zu machen, dürfe man sich nicht allein auf Formalien beschränken.819 Starck definiert das Gesetz als eine in einem qualifizierten Verfahren erzeugte grundlegende und wichtige Regelung, für deren Vernünftigkeit und Gerechtigkeit das Verfahren eine gewisse Garantie bedeute.820 Andere Stimmen sind ebenfalls der Ansicht, dass das Verfahren allein Gesetze nicht rechtfertigen könne, es müsse außerdem eine Sachqualität gesichert werden.821 814 Vgl. Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des GG, 1979, 177. 815 Vgl. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, 726. 816 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 153. 817 Vgl. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, 735; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1999, Rn. 506; Ossenbühl in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 61 Rn. 13, Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes und das Grundgesetz, 1969, 278 ff.; Stettner, in: Dreier, GG-Kommentar, Band II, 1999, Art. 76 Rn. 8. 818 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 210. 819 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 210. 820 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 175. 821 Vgl. Eichenberger, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 7, 12. 206 Unter dem Grundgesetz erscheinen folglich zwei Gesetzesdefinitionen denkbar. Auf der einen Seite kann ein Handeln des Staates schon dann als Gesetz angesehen werden, wenn es ein in der Verfassung vorgeschriebenes Verfahren durchlaufen hat. Auf der anderen Seite kann jedoch auch verlangt werden, dass ein Gesetz weitere inhaltliche Anforderungen erfüllen müsse. Es handelt sich hier noch um sehr abstrakte Überlegungen. Die Diskussion gewinnt Konturen, wenn sie auf ein denkbares inhaltliches Merkmal des Gesetzes verengt wird: das der Allgemeinheit des Gesetzes. Der Begriff des »allgemeinen Gesetzes« ist eng mit der Kontroverse um den Gesetzesbegriff verknüpft. Der Gedanke, dass sich ein Gesetz durch seine Allgemeinheit auszeichnet, durchzieht die gesamte europäische Rechtsgeschichte.822 Die Kontroverse um die Allgemeinheit ist deshalb auch nicht mit der Diskussion um einen dualistischen Gesetzesbegriff identisch. So stellt Laband als »Vater« des aufgespalteten Gesetzesbegriffs keine Verknüpfung zwischen der Allgemeinheit des Gesetzes und seiner Definition eines Gesetzes im materiellen Sinn her: Es gehöre zum Begriff des Gesetzes im materiellen Sinne des Wortes, dass es einen Rechtssatz aufstelle, aber nicht, dass dieser Rechtssatz eine allgemeine Regel enthalte, welche auf viele oder auch nur auf eine unbestimmte Anzahl von Fällen anwendbar sei. Die Allgemeinheit sei nur ein Naturale, nicht aber ein Essentiale des Gesetzesbegriffs.823 Laband spricht sich folglich gegen das Merkmal der Allgemeinheit als zwingende inhaltliche Anforderung an Gesetze aus. Unter dem Grundgesetz wird der soeben aufgezeigte Streit um einen formalisierten oder anspruchsvolleren Gesetzesbegriff hingegen mit der Frage nach der Allgemeinheit vermischt. Formuliert man die Diskussion als eine »Gleichung«: Gesetz = Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens oder Gesetz = Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens + X, so stellt die »Allgemeinheit« das denkbare und umstrittene X dar. Die Vertreter eines formalisierten Gesetzesbegriffs sprechen sich konsequent gegen ein allgemeines Gesetz aus. Die Verknüpfung zwischen dem Merkmal »allgemein« und dem positiven Gesetz sei schwer zu fassen.824 Zwar liege dem Gesetzesbegriff wohl die Vorstellung einer allgemeinen Norm zugrunde. Der Allgemeinheitsgedanke sei jedoch keine notwendige Voraussetzung für Gesetze, son- 822 Vgl. Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 61 Rn. 11. Der Streit um die Allgemeinheit von Gesetzen lässt sich möglicherweise auf den Universalienstreit in der Philosophie zurückführen. Auch im Rahmen des Rechts stellt sich die Frage, wie das Verhältnis von Allgemeinem und Besonderem zu bestimmen ist. Vgl. hierzu vertiefend Kaufmann, Analogie und Natur der Sache, 2. Auflage, 1982, 55 ff. 823 Vgl. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 2. Band, 5. Auflage, 1911, 2. 824 Vgl. Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes und das Grundgesetz, 1969, 231. 207 dern eine bloße Frage der »Staatsklugheit«. Er eigne sich unter dem Grundgesetz nicht als inhaltliches Kriterium.825 Das »moderne« Gesetz habe sich von dem Bild einer allgemeinen Regel entfernt.826 Die Befürworter eines inhaltlichen Gesetzesbegriffs hingegen sehen in der »Allgemeinheit« ein denkbares inhaltliches Kriterium. Sie ordnen die Forderung nach dem allgemeinen Gesetz nicht als ein bloßes Klugheitsgebot, sondern als eine mögliche Verfassungspflicht ein. Schwierigkeiten bereitet jedoch dann das Verständnis von »allgemein«. Wie muss ein allgemeines Gesetz beschaffen sein? Wie kann diese Anforderung wiederum konturiert werden? Der Ausdruck »allgemein« wird als mehrdeutig und vage eingestuft. Oft werden andere Ausdrücke wie »generell«, »universell«, »abstrakt« als Synonyme verwendet.827 Es bestehe insgesamt eine Bedeutungsvielfalt des Allgemeinheitsgedankens.828 Die Diskussion um das allgemeine Gesetz in der Staatslehre sei deshalb so unübersichtlich, weil nicht klar sei, was unter Allgemeinheit zu verstehen sei.829 In der Literatur werden verschiedene Bedeutungen von Allgemeinheit aufgezeigt. Im Folgenden werden ein materielles und ein formelles Verständnis von Allgemeinheit genauer untersucht.830 825 Diese Frage wird bereits aufgeworfen bei Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Band 2, 5. Auflage, 1911, 2; vgl. auch Hofmann, Diskussion zur Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 77; im Überblick Ossenbühl, in Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 61 Rn.12. 826 Vgl. in diese Richtung Grawert, Stichwort »Gesetz« in: Geschichtliche Grundbegriffe, Band 2, 1979, 921. 827 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 12; v. Velden, Die formale Allgemeinheit des materiellen Gesetzes, Rechtstheorie 22 (1991), 329, 330. 828 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 14, 33. 829 Vgl. Krüger, Allgemeine Staatslehre, 1966, 298. 830 Vgl. hierzu vertieft Rödig, Zum Begriff des Gesetzes in der Rechtswissenschaft, in: Rödig, Theorie der Gesetzgebung, 1976, 5, 21 ff. Andere Stimmen in der Literatur untergliedern den Allgemeinheitsbegriff in materielle, formale und prozedurale Allgemeinheit; vgl. beispielsweise Ralf Dreier, Diskussion zur Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 76. Unter prozeduraler Allgemeinheit wird dann eine Allgemeinheit der Erzeugung des Gesetzes verstanden. Dieses Verständnis stellt jedoch kein Merkmal des Gesetzesbegriffs dar. Vielmehr weist die Idee einer prozeduralen Allgemeinheit eine große Nähe zu der Forderung nach einem inneren beziehungsweise einem rationalen Gesetzgebungsverfahren auf. Aus diesem Grund wird hier nur eine Zweiteilung des Allgemeinheitsverständnisses in formell und materiell vorgenommen. Überlegungen zu einer prozeduralen Allgemeinheit finden in den Ausführungen zum Gesetzgebungsverfahren Ausdruck. 208 aa) Materielle Allgemeinheit Der Gedanke der materiellen Allgemeinheit steht für eine bestimmte inhaltliche Ausrichtung des Gesetzes.831 Thomas von Aquin hat einen solchen Gesetzesbegriff aufgezeigt: Gesetze müssen allgemein in dem Sinn sein, dass sie auf das Gemeinwohl (bonum commune) abzielen.832 Legt man dieses Verständnis zugrunde, dann verlangt das Merkmal »allgemein« vom Gesetzgeber wohlfahrtsorientierte Entscheidungen.833 Diese Einschätzung spiegelt sich auch in folgendem Zitat wider: »Die Forderung, dass das Gesetz ein allgemeines sein soll, hat ihre Grundlage in Werten, die allen Bürgern gemeinsam sind und die sie verbinden. Daher verwirklicht sich in der Allgemeinheit des Gesetzes ein Wert, der als Wert des Allgemeinen bezeichnet werden kann.834 Ein materielles Verständnis des Merkmals »allgemein« dient folglich ausdrücklich dazu, Werte zu transportieren.835 Der Inhalt des Gesetzes soll auf ein näher zu bestimmendes Telos ausgerichtet sein. Ein solches Verständnis knüpft nicht an die Gesetzesform an, die Vertreter dieser Auffassung fordern keine bestimmte rechtstechnische Struktur des Gesetzes selbst. Unter dem Grundgesetz kann materielle Allgemeinheit bedeuten, dass andere Verfassungsbestimmungen insbesondere die Grundrechte inhaltliche Anforderungen an den Gesetzesbegriff aufstellen836 Starck zeigt in seiner Monographie eine solche Vorstellung auf, indem er das Gesetz als ein Freiheit und Gleichheit verwirklichendes Gesetz auffasst.837 Er kritisiert ein formelles Verständnis von Allgemeinheit als zu oberflächlich: Es handele sich um eine Ausweichstrategie, wenn allein die äußere Gestalt des Gesetzes betrachtet werde. Die Dogmatik verlagere dann erforderliche Aussagen über den Inhalt von Gesetzen in die Gesetzesstruktur. Es werde darauf vertraut, dass sich die äußere Form von Gesetzen 831 Vgl. v. Velden, Die formale Allgemeinheit des materiellen Gesetzes, Rechtstheorie 22 (1991), 329, 331; Rödig, Zum Begriff des Gesetzes in der Rechtswissenschaft, in: Rödig, Theorie der Gesetzgebung, 1976, 5, 38. 832 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 33; 19; Scheuner, Gesetzgebung und Politik, in: Scheuner, Staatstheorie und Staatsrecht, Gesammelte Schriften, 1978, 529, 536; Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 114; Zahn, Gesetz und Einzelakt, 1963. 833 Vgl. Alexy, Diskussion zur Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 76. 834 Vgl. Evers, Das allgemeine Gesetz und seine Anwendung, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 96, 97. 835 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 34. 836 Vgl. Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, 4./5. Auflage, 2003, Art. 76, Rn. 2. 837 Vgl Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 214 ff, 224 ff. 209 automatisch positiv auf den Inhalt auswirke.838 Starck spricht sich hingegen für ein Allgemeinheitsverständnis aus, das mit Freiheit und Gleichheit Werte des Grundgesetzes transportiert / inkorporiert. Fraglich ist jedoch, ob sich solche zusätzlichen Anforderungen an Gesetze tatsächlich zwingend aus dem Grundgesetz ableiten lassen. Methodisch muss sich jede inhaltliche Anforderung an den Gesetzgeber aus dem jeweiligen positiven Verfassungsrecht begründen lassen.839 aaa) Ableitung aus dem Rechtsstaatsprinzip Möglicher Anknüpfungspunkt für ein materiell allgemeines Gesetz könnte das Rechtsstaatsprinzip sein. Gesetz und Gesetzgebung werden als den Rechtsstaat gestaltende und darstellende Institutionen eingeordnet. Aus diesem Grund dürften sie nicht beliebig aussehen, weder substantiell noch in der Form. Aus dem Rechtsstaatsprinzip heraus könnten folglich Forderungen an die Sachqualität von Gesetzen entwickelt werden.840 Dieser Weg ist jedoch abzulehnen. Weder das Rechtsstaatsprinzip (noch das Demokratieprinzip) können bei den Bemühungen um den Gesetzesbegriff herangezogen werden. Es handelt sich um abstrakte Grundbegriffe, die selber erst dogmatisch fixiert, also aufbereitet und konkretisiert werden müssen.841 bbb) Ableitung aus Grundrechten Anknüpfungspunkte für ein inhaltliches Verständnis von Allgemeinheit könnten jedoch die Grundrechte sein. Der Gesetzesbegriff werde entscheidend durch Bindungswirkung der Grundrechte nach Art. 1 III GG beeinflusst.842 Wer ein allgemeines Gesetz fordert, verlangt möglicherweise nichts anderes, als dass Gesetze sich an Freiheit und Gleichheit ausrichten. Mit den Grundrechten würden dem Gesetzgeber rechtliche Werte vorgegeben, sie stellten die verbindlichen Orientie- 838 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 206. In diese Richtung auch Scheuner, Gesetzgebung und Politik, in: Scheuner, Staatstheorie und Staatsrecht, Gesammelte Schriften, 1978, 529, 538. Ähnlich ebenfalls Karpen, in: Karpen, Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland, 1998, 378. Dieser führt aus, dass hinter dem Generell – Abstrakten als einer formalen Kategorie letztlich doch ein materieller, an Wertprinzipien gebundener Gehalt stehe. 839 Vgl. Krebs, in: v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, 5. Auflage, 2000, Art. 19, Rn. 10. 840 Vgl. Eichenberger, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 7, 13. 841 Vgl. Magiera, Parlament und Staatsleitung in der Verfassungsordnung des GG, 1979, 177; Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 153. Vertiefende Ausführungen zum Rechtsstaatsgebot finden sich beispielsweise bei Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, 1997. 842 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 44; Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 210. 210 rungspunkte dar. Das Merkmal »allgemeines Gesetz« könnte deshalb vor allem in Art. 3 I GG verankert sein.843 ccc) Schwäche dieser Forderung: Unbestimmtheit Dieser Anknüpfungspunkt besitzt jedoch eine entscheidende Schwäche: seine Unbestimmtheit. Gewinnt der Begriff der Allgemeinheit von Gesetzen Konturen, wenn wir ihn mit der Forderung nach Gleichheit inhaltlich auffüllen? Starck selbst führt aus, dass der Gleichheitsgrundsatz ohne Bezug auf die zu regelnde Wirklichkeit völlig nichts sagend und leer ist.844 Er will jedoch Gleichheit gerade nicht schematisch verstehen, der Gleichheitsaspekt solle sich vielmehr in den (politischen) Wertungen inhaltlich aktualisieren.845 Dies bedeutet jedoch, dass ein solcher allgemeiner Charakter von Gesetzen variabel und nicht eindeutig ist.846 Im Rahmen der Philosophiegeschichte und der historischen Entwicklung hat der Gedanke einer materiellen Allgemeinheit an Überzeugungskraft eingebüßt. Es handelt sich um ein Kriterium, das eng mit einem Richtigkeitsanspruch an Gesetzgebung verknüpft ist. Wie aufgezeigt, forderte Thomas von Aquin, dass sich Gesetze am Gemeinwohl orientieren. Eine solche Konzeption setzt jedoch voraus, dass eine sichere Erkenntnis dessen besteht, was dem Allgemeinwohl dient. Bei Thomas ist die Gesetzesdefinition eng mit dem Gedanken eines Stufenbaus der Rechtsordnung verbunden. Es besteht für ihn ein Ableitungszusammenhang innerhalb der Gesetzeshierarchie. Die Lex aeterna stellt den vollkommenen Plan Gottes dar, der durch die Lex naturalis dem Menschen zugänglich beziehungsweise erkennbar ist. Es sind folglich Vorgaben vorhanden, die den Menschen aufzeigen, welche inhaltlichen Ziele sie mit ihrer Gesetzgebung verfolgen sollen.847 In der Konzeption von Thomas ist damit ein übergeordneter Maßstab dafür vorhanden, ob Gesetze »richtig« beziehungsweise »gerecht« sind. Mit Hilfe der Gesetzeshierarchie kann überprüft werden, ob der Gesetzgeber wirklich das Gemeinwohl verfolgt. Eine solche Vorstellung ist jedoch eng mit dem Gedanken einer übergeordneten Instanz (Gott / Naturrecht) und dem Bild einer vorgefundenen Wahrheit verbunden. Beide Legitimationsgrundlagen haben aber an Kraft verloren; das Grundgesetz rekurriert nicht auf eine metaphysische Wahrheit und auch der Naturrechtsgedanke hat aktuell für die Auslegung der Verfassung nur eine 843 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Die Allgemeinheit des Gesetzes, 1987; 9, 44; Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 211, 314. 844 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 224. 845 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 226. 846 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 230. 847 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 114. 211 geringe Bedeutung.848 Das Postulat einer einzig richtigen Entscheidung stellt nur eine mehr oder weniger nützliche Fiktion dar.849 Thomas von Aquins Vorstellung von einer gemeinwohlorientierten Gesetzgebung führt unter dem Grundgesetz nicht länger dazu, dass der Gesetzgeber an feste übergeordnete Maßstäbe gebunden ist. Zwar enthält das Grundgesetz mehr oder weniger explizite Gemeinwohlformen850, das Gemeinwohl stellt unbestritten einen zentralen Begriff des Verfassungsrechts dar.851 Die herrschende Meinung in der Literatur lehnt jedoch einen apriorischen Gemeinwohlbegriff ab. Der Begriff des Gemeinwohls besitzt unter dem Grundgesetz keine inhaltlich vorgegebene Größe.852 Das Gesamtziel des Staates und damit auch der Gesetzgebung sei unter dem Grundgesetz nicht vorgegeben, sondern aufgegeben.853 Die Forderung nach einem materiell allgemeinen Gesetz stellt deshalb unter dem Grundgesetz eine regulative Idee dar, für die kein sicherer Maßstab besteht. Es reicht nicht aus, den Gesetzesbegriff mit dem Gleichheitspostulat nach Art. 3 I GG zu verknüpfen. Hierdurch entsteht keine kontrollfähige Vorstellung von materieller Allgemeinheit. Will man wie Starck Gleichheit nicht schematisch verstehen, so entsteht lediglich eine unbestimmte Idealvorstellung von Gesetzen. Es handelt sich bei einer solchen abstrakten Vorstellung allein um ein Klugheitsgebot. Unter dem Grundgesetz ist der Gesetzgeber rechtlich nicht zu einer materiell allgemeinen Gesetzgebung verpflichtet. bb) Formelle Allgemeinheit (Art. 19 I S.1 GG) Möglicherweise ist es dem Gesetzgeber jedoch als »Minus« vorgeschrieben, formell allgemeine Gesetze zu erlassen. Eine solche Verpflichtung könnte sich aus 848 Die »Naturrechtsrenaissance« der Rechtsprechung gehört der Vergangenheit an, Vgl. Kaufmann, Die Naturrechtsrenaissance der ersten Nachrkiegsjahre und was daraus geworden ist, FS Sten Gagner, 1991, 105 ff. Eine differenzierende Betrachtung findet sich bei Scheuner, Gesetzgebung und Politik, in: Scheuner, Staatstheorie und Staatsrecht, Gesammelte Schriften, 1978, 529, 537, der den modernen Gesetzesbegriff als eine Errungenschaft des Naturrechts ansieht. Dieses habe bewirkt, dass sich das Gesetz von der Einbettung in eine überlieferte und theologisch begründete Ordnung gelöst habe und so zu einem Instrument bewusster Reform und Erneuerung werden konnte. 849 Vgl. Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 827. 850 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 109, 112. 851 Vgl. Anderheiden, Ökonomik, Gemeinwohl und Verfassungsrecht, in: Recht und Ökonomik, 2004, 113, 114. 852 Vgl. dezidiert Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 1 ff; Magiera, in: Sachs, GG – Kommentar, 3. Auflage, 2003, Art. 38 Rn. 54; Schulze- Fielitz, Wege, Umwege oder Holzwege zu besserer Gesetzgebung, JZ 2004, 862, 863; v. Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, 1977, 388. Zahlreiche Literaturverweise finden sich in dem Aufsatz von Kreuzbauer, Der Topos vom Gemeinwohl in der juristischen Argumentation, in: Hiebaum/Koller (Hrsg.), Politische Ziele und juristische Argumentation, ARSP Beiheft 92 (2003), 9, 16. 853 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 57 Rn. 33. 212 Art. 19 I S. 1 GG ergeben. Diese Norm bietet gegenüber Art. 3 I GG eine deutliche Präzisierung beziehungsweise Verschärfung.854 Sie stellt eine Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes dar.855 Der Gedanke einer formellen Allgemeinheit scheint folglich anders als die Forderung nach materieller Allgemeinheit einen konkreten Bezugspunkt im Grundgesetz zu besitzen. Die Literatur unterscheidet grundsätzlich verschiedene Elemente der formellen Allgemeinheit: temporale, sachliche und personelle Allgemeinheit.856 Die temporale Allgemeinheit wird als eine Art »Zeitlosigkeit« von Recht beschrieben. Ein formell allgemeines Gesetz hebe sich durch seine Dauerhaftigkeit von einer zeitlich begrenzten Anordnung ab. Es bestehe eine Offenheit für die Zukunft, der zeitliche Geltungsbereich des Gesetzes sei quasi unbeschränkt. Gleichzeitig wird jedoch bezweifelt, ob ein solches Verständnis »ewiger« Gesetze heute wirklich noch vorhanden sei.857 Es erscheint deshalb fraglich, ob eine solche Dauerhaftigkeit noch eine eigenständige formale Kategorie für Gesetze darstellt.858 Das Merkmal der sachlichen Allgemeinheit soll verdeutlichen, dass ein formell allgemeines Gesetz auf eine unbestimmte Vielzahl künftiger Fälle anwend- 854 Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, 19. Lieferung, Art. 19 I Rn. 9; Krebs: in v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band I, 5. Auflage, 2000, Art. 19 Rn. 10. 855 Vgl. Jarass/Pieroth, GG – Kommentar, 2004, Art. 19 Rn. 1a.; Huber: in v. Mangoldt/Klein/ Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 2005, Art. 19, Rn. 21. 856 v. Velden unterscheidet in seinem Aufsatz, Die formale Allgemeinheit des materiellen Gesetzes, Rechtstheorie 22 (1991), 329 ff., zusätzlich noch die Raum-Allgemeinheit. Hier ist jedoch Hofmann zuzustimmen, nach dessen Ansicht die räumliche Allgemeinheit in der Adressaten-Allgemeinheit aufgehe. Sie sei nur ein Mittel, den Kreis der Normadressaten zu bestimmen und damit keine eigenständige Kategorie der Gesetzesallgemeinheit, vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 37 ff. 857 So schlägt H.P. Schneider vor, die Geltungsdauer von Gesetzen zu begrenzen und diese nur für einen bestimmten Zeitraum zu erlassen. Er zeigt drei Varianten auf, die in der Gesetzgebungswissenschaft diskutiert werden: 1. Gesetze sollten nach einer bestimmten Frist automatisch wieder außer Kraft treten (Zeitgesetze); 2. Für risikoreiche Projekte sollten vorab Erfahrungen gesammelt, diese bewertet und erst dann dauerhafte Regelungen eingeführt werden (Experimentiergesetze); 3. Der Anwendungsbereich eines Gesetzes sollte für einen bestimmten Zeitraum räumlich oder personell beschränkt werden, um für einen repräsentativen Teil der Bevölkerung den Nachweis der Zweckmäßigkeit zu erbringen (Modellversuch), vgl. Schneider, Meliora Legalia, ZG 2004, 105, 116. Vgl. hierzu ebenfalls Müller, Elemente einer Rechtsetzungslehre, 1999, 41 ff., Schuppert, Gute Gesetzgebung, ZG Sonderheft, 2003, 65 ff. mit weiteren Nachweisen für die einzelnen Varianten. 858 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 37; v. Velden, Die formelle Allgemeinheit des materiellen Gesetzes, Rechtstheorie 22 (1991), 333. Gegen das Merkmal der Dauerhaftigkeit spricht sich Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, 735; Achterberg, Kriterien des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz, DÖV 1973, 289, 296, aus. Dem Begriff der Dauer hafte durch seinen graduellen Charakter Willkürlichkeit an. Das Grundgesetz lasse nicht erkennen, dass eine bestimmte Dauer zu den Essentialien eines Gesetzes zähle. 213 bar sei.859 Geläufig ist in diesem Zusammenhang auch die Unterscheidung »abstrakt / konkret«. Bezugspunkt des Gesetzes sei ein abstrakter, noch unbestimmter Sachverhalt, während der Verwaltungsakt sich mit einer konkreten, bereits eingetretenen Situation beschäftige.860 Das Element der personellen Allgemeinheit schließlich zielt auf den subjektiven Anwendungsbereich, den Normadressaten ab.861 Hier gewinnt die Unterscheidung »generell / individuell« an Bedeutung. Ein generelles Gesetz richte sich an jedermann beziehungsweise an einen Adressatenkreis, der nur nach Gattungsmerkmalen bestimmt ist.862 aaa) Regelungsgehalt von Art. 19 I S. 1 GG Von seinem Wortlaut her scheint sich Art. 19 I S. 1 GG nur auf das Element der sachlichen Allgemeinheit zu beziehen (»nicht für den Einzelfall«). In der Literatur wird jedoch der Regelungsgehalt dieser Norm weiter verstanden. Ratio des Art. 19 I S. 1 GG sei es, die Gefahr von Verletzungen des Gleichheitssatzes schon im Vorfeld abzufangen. Ein solcher Schutz sei jedoch nur dann gewährleistet, wenn auch der betroffene Personenkreis in die Überlegungen einbezogen werde. Aus diesem Grund müsse die Forderung nach Allgemeinheit als eine Forderung nach sachlicher und persönlicher Allgemeinheit verstanden werden.863 Neben dieser an den Gleichheitsgrundsatz anknüpfenden Argumentation wird auch der Gedanke der Gewaltenteilung beziehungsweise Handlungsformenlehre für eine weite Interpretation angeführt. Art. 19 I S. 1 GG baue auf dem Gegensatz zwischen dem Gesetz als abstrakt–genereller Regelung und dem Verwaltungsakt als konkret–individueller Regelung auf. Ziel dieser Norm sei es, Verwaltungsakte in Gesetzesform zu verhindern. Dann müsse das Allgemeinheitspostulat sich jedoch sowohl auf den Adressatenkreis als auch auf den Sachverhalt erstrecken.864 Diesem Argument kann entgegen gehalten werden, dass sich der Verwaltungsakt in Gestalt der personenbezogenen Allgemeinverfügung ebenfalls an einen unbestimmten Kreis von Adressaten richtet. Das Merkmal der persönlichen Allgemeinheit ist folglich nur bedingt geeignet, Verwaltungsakt und Gesetz voneinander abzugrenzen. Im Ergebnis ist der herrschenden Meinung in der Literatur hingegen zuzustimmen, die den Begriff der Allgemeinheit in Art. 19 I S. 1 859 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 39. 860 Vgl. Achterberg, Parlamentsrecht, 1984, 730. 861 Vgl. Hofmann, Das Postulat der Allgemeinheit des Gesetzes, in: Starck, Allgemeinheit des Gesetzes, 1987, 9, 37. 862 Vgl. Starck, Der Gesetzesbegriff des Grundgesetzes, 1970, 201. 863 Vgl. Huber: in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 2005, Art. 19, Rn. 50. 864 Vgl. Herzog, in: Maunz/Dürig, 19. Lieferung, Art. 19 I Rn. 34. 214 GG weit versteht.865 Die Formulierung »für den Einzelfall« ist unter dem Gesichtspunkt eines möglichst umfassenden Grundrechtsschutzes / einer umfassenden Grundrechtsgeltung auszulegen. bbb) Schwache Allgemeinheit nach Art. 19 I S.1 GG Zu überlegen ist, welche Bedeutung die Allgemeinheitsforderung nach Art. 19 I S. 1 GG besitzt. Es wurde bereits kurz angedeutet, dass sie gegenüber der Forderung nach materieller Allgemeinheit ein »Minus« darstellt. Doch worin besteht genau dieses »Minus«? Die Begriffe der formellen und materiellen Allgemeinheit betonen unterschiedliche »Eigenschaften« von Gesetzen. Die Forderung nach formeller Allgemeinheit knüpft an die Regelungstechnik an: Wie sind Gesetze zu formulieren?866 Die Unterpunkte der sachlichen, zeitlichen und persönlichen Allgemeinheit beschäftigen sich mit der Frage, wie der Tatbestand eines Gesetzes zu fassen ist. Hingegen knüpft der Begriff der materiellen Allgemeinheit an die wertenden Entscheidungen des Gesetzgebers an. Gesetzgebung verfolgt nach dieser Sichtweise einen Zweck. Das Merkmal der Allgemeinheit soll garantieren, dass der Gesetzgeber Freiheit und Gleichheit als entscheidende Maßstäbe ansieht und berücksichtigt. Die materielle Allgemeinheit ist folglich gegenüber der formellen Allgemeinheit vorrangig. Sie knüpft an die inhaltlichen Entscheidungen des Gesetzgebers an, während die formelle Allgemeinheit sich auf die äußere Gestaltung des Gesetzes, auf seinen Charakter als Regel bezieht. Bedeutet dies, dass nur eine materielle Allgemeinheit geeignet ist, den Gedanken der Gleichheit zu garantieren? In der Literatur wird angenommen, dass auch die formelle Allgemeinheit den Gleichheitsgedanken aktualisiere. Anforderungen an die Gesetzesstruktur werden als ein geeignetes Mittel angesehen, um eine Gleichbehandlung zu garantieren.867 Vor allem die Forderung nach persönlicher Allgemeinheit bewirke, dass eine Distanz zwischen Gesetzgeber und Normadressat entstehe.868 Dies wurde von Carl Schmitt betont: Ein generelles (= persönlich allgemeines) Gesetz sei schlechthin Ausdruck der Gleichheit.869 Dies bedeutet, dass auch das Merkmal der persönlichen Allgemeinheit mit dem Gleichheitsgedanken verknüpft ist. Jedoch schützt es eine andere Form der Gleichheit als ein materielles Allgemeinheitsverständnis. Denn es handelt sich bei der persönlichen 865 Vgl. Huber: in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 2005, Art. 19, Rn. 50; Krüger/Sachs, in: Sachs, GG – Kommentar, 2003, Art. 19 Rn. 21 mit jeweils weiteren Nachweisen. 866 Vgl. Herzog, in: Maunz /Dürig, 19. Lieferung, Art. 19 I Rn. 26. 867 Vgl. Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert, Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 13; Karpen, Verfassungsgeschichtliche Entwicklung des Gesetzesbegriffs in Deutschland, GS Martens, 1987, 137, 137. 868 Vgl. zum Begriff der Distanz Hufen, Über Grundlagengesetze, in: Schuppert, Das Gesetz als zentrales Steuerungsinstrument des Rechtsstaates, 1998, 11, 13. 869 Vgl. Schmitt, Verfassungslehre, 3. Auflage, 1954, 154. 215 Allgemeinheit um ein Formprinzip.870 Folglich garantiert diese Anforderung allein eine relative, eine schematische Gleichheit. Der »Vorteil« einer solchen Sichtweise ist jedoch, dass das Merkmal der persönlichen Allgemeinheit im Gegensatz zu dem Begriff der materiellen Allgemeinheit kontrollfähig ist. Insgesamt besteht folglich das »Minus« des Art. 19 I S.1 GG darin, dass diese Norm die wertenden Entscheidungen des Gesetzgebers nicht / nur indirekt erfasst. Mit Hilfe des Merkmals der persönlichen Allgemeinheit wird nur ein Teilaspekt des Gleichheitsgedankens abgebildet. Allerdings gelingt es dadurch, das Gleichheitsgebot zu konkretisieren und damit kontrollfähig zu machen. ccc) Geringer Stellenwert von Art. 19 I S. 1 GG Bedeutet dies für die Frage nach einem inhaltlichen Gesetzesbegriff, dass das Grundgesetz mit Art. 19 I S.1 eine Zusatzforderung normiert? Liegt dem Grundgesetz also ein Gesetzesverständnis zugrunde, das neben den Anforderungen der Art. 76 ff. GG zusätzlich eine formelle Allgemeinheit verlangt? Gegen eine solche Sichtweise spricht zum einen, dass Art. 19 I S. 1 GG nur einen begrenzten Anwendungsbereich besitzt. Diese Norm betrifft allein Gesetze, die Grundrechte einschränken. Eine umfassend geltende Aussage zum Gesetzesbegriff dürfte systematisch nicht im Grundrechtsabschnitt der Verfassung erfolgen, sondern müsste sich im Abschnitt zur Gesetzgebung befinden. Das Allgemeinheitsgebot wird insgesamt nicht als ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Verfassungsrechts eingeordnet.871 Zum anderen bestehen sogar im Grundrechtsbereich selbst Ausnahmefälle. Die Möglichkeit der Legalenteignung nach Art. 14 III S. 2 GG widerspricht dem Allgemeinheitsgebot. Das Bundesverfassungsgericht und die Literatur sehen hierbei Art. 19 I S.1 GG als nachrangig beziehungsweise subsidiär an.872 Auch hierdurch wird dem Allgemeinheitsgebot ein unbedingter Charakter abgesprochen. Schließlich sieht das Bundesverfassungsgericht auch Maßnahmegesetze, die einen konkreten Fall zum Anlass haben, als durchaus zulässig an.873 Die Literatur definiert das Maßnahmegesetz als eine Gesetzesform, die eingesetzt wird, um eine bestimmte Aufgabe zu lösen.874 Es handele sich quasi um einen Verwaltungsakt für den modernen Gesetzgeber. Dieser könne sich nicht mehr strikt darauf beschränken, nur generelle Normen im Sinn abstrakter Grundsätze zu erlassen. Er sei stattdessen immer wieder gezwungen, einzelne Maßnahmen zu treffen, um 870 Vgl. Starck, Stichwort »Gesetz« in: Staatslexikon, Band 2, 1986, Sp. 999. 871 Vgl. Dreier: in Dreier, GG – Kommentar, Band I, 2. Auflage, 2004 Rn. 10. 872 Vgl. BVerfGE 74, 264 (279 ff.); Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts, 1999, Rn. 330; Huber: in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 2005, Art. 19 Rn. 29; Krebs: in v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band I, 5. Auflage, 2000, Art. 19 Rn. 12. 873 Vgl. BVerfGE 25, 371(396); BVerfGE 36, 383 (400); BVerfGE 42, 263 (305). 874 Vgl. Meessen, Maßnahmegesetze, Individualgesetze, Vollziehungsgesetze, DÖV 1970, 314, 315. 216 Fehlläufe der sozialen und politischen Verhältnisse abzuwenden.875 Indem das Bundesverfassungsgericht diese Form der Gesetzgebung toleriert und unter den Gesetzesbegriff subsumiert,876 wird Art. 19 I S.1 GG weiter entwertet.877 In diese Richtung weist im Übrigen auch die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts, da sie den Gesetzgeber unabhängig von der Vielzahl der Fälle zum Handeln verpflichtet.878 cc) Konsequenz: formalisierter Gesetzesbegriff Insgesamt zeigt sich somit, dass die Forderung nach allgemeinen Gesetzen auch unter dem Grundgesetz auf der Schnittstelle zwischen bloßer Klugheitsregel und rechtlicher Pflicht liegt.879 Das Verständnis einer materiellen Allgemeinheit knüpft unter dem Grundgesetz an die Grundrechte, insbesondere an den Gleichheitsgrundsatz Art. 3 I GG an. Jedoch reicht diese Anbindung an das positive Verfassungsrecht nicht aus, um materielle Allgemeinheit für die gesamte Gesetzgebung zu einem kontrollfähigen Maßstab werden zu lassen. Wenn Starck die Aktualisierung von Freiheit und Gleichheit fordert, so handelt es sich um eine ethische Forderung, die trotz Art. 3 I nicht rechtlich institutionalisiert ist. Allerdings könnte mit Art. 19 I S.1 GG zumindest ein Teilbereich der Allgemeinheit zu einer Verfassungspflicht geworden sein. Art. 19 I S.1 GG normiert ein formelles Allgemeinheitspostulat und stellt folglich auf eine schematische beziehungsweise strukturelle Gleichheit ab. Ausprägungen dieser Gleichheitsvorstellung sind die persönliche und sachliche Allgemeinheit. Der Versuch einer Verrechtlichung ist allerdings gescheitert. Dadurch, dass das Allgemeinheitsgebot in Art. 19 I S. 1 GG verankert ist, besitzt es, systematisch betrachtet, nur einen begrenzten Anwendungsbereich. Eine derartige Anforderung an Gesetze entfaltete nur dann umfassende Wirkung, wenn sie in den Art. 76 ff. GG festgeschrieben wäre. Zudem besitzt Art. 19 I S.1 GG in der bisherigen Rechtsprechung des 875 Vgl. zum Maßnahmegesetze Forsthoff, Über Maßnahme–Gesetze, in Forsthoff: Rechtsstaat im Wandel: Verfassungsrechtliche Abhandlungen 1950 – 1964, 105 ff.; Huber, Maßnahmegesetz und Rechtsgesetz, Berlin 1963, Stern, Staatsrecht, Band 1, 1984, 827, Zeidler, Maßnahmegesetz und klassisches Gesetz, 1961. Speziell zum Zusammenhang von Maßnahmegesetz und Gesetzgebungslehre vgl. Karpen, in: Karpen, Zum gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland, 1998, 383. 876 Vgl. BVerfGE 25, 371(396); BVerfGE 36, 383 (400); BVerfGE 42, 263 (305). 877 Vgl. Huber: in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 2005, Art. 19, Rn. 5, der davon spricht, dass die Bedeutung des Allgemeinheitsgebotes in der Verfassungswirklichkeit ausgesprochen blass geblieben sei. 878 Vgl. Dreier: in Dreier, GG – Kommentar, Band I, 2. Auflage, 2004, Art. 19 I Rn. 14. 879 Vgl. Achterberg, Kriterien des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz, DÖV 1973, 289, 289 Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG – Kommentar, Band 3, 2003, Art. 76 Rn. 2; Stettner, in: Dreier, GG -Kommentar, Band II, 1998, Art. 76 Rn. 8. 217 Bundesverfassungsgerichts keine praktische Bedeutung. Am Allgemeinheitsgebot ist bislang noch nicht eine einzige Norm gescheitert.880 Insgesamt ist den Stimmen in der Literatur Recht zu geben, die das Regelungsverfahren als einziges und entscheidendes Kriterium des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz ansehen.881 Trotz der Regelung in Art. 19 I S. 1 GG liegt dem Grundgesetz ein formalisierter Gesetzesbegriff zugrunde. Die Gedanke einer Allgemeinheit des Gesetzes wird nicht zu einem umfassend geltenden und kontrollfähigem rechtlichen Merkmal aufgewertet. Zu Beginn der Untersuchung wurde aufgezeigt, welche Bilder des Gesetzgebers in der Philosophiegeschichte dominierten. Welche Vorstellung der Legislative »transportiert« dann der aktuelle formalisierte Gesetzesbegriff? Ein solches Gesetzesverständnis setzt der Legislative nur einen äußeren Rahmen, die inhaltliche Entscheidung liegt allein in den Händen des Parlaments. Ein derartiges Verständnis drückt ein »Vertrauen« in den Gesetzgeber aus. Ein formalisiertes Gesetzesverständnis betont die Organsouveränität des Parlaments. Es vermittelt die Botschaft, dass sich die Verfassungsgeber bewusst dafür entschieden haben, den gesetzlichen Vertretungskörperschaften eine umfassende inhaltliche Entscheidungskompetenz zu übertragen.882 II. Gesetzgebungsverfahren Die kurzen Ausführungen zum dualistischen Gesetzesverständnis im 19. Jahrhundert deuteten bereits an, dass der Definition des Gesetzes innerhalb der Staatsrechtslehre eine zentrale Bedeutung beigemessen wurde. Mit Hilfe des Gesetzesbegriffes sollten »Machtsphären« voneinander abgegrenzt werden. Innerhalb des Konstitutionalismus standen sich Monarch und aufstrebendes Bürgertum als »Kontrahenten« gegenüber. Wie bereits ausgeführt, besteht diese Dichotomie unter dem Grundgesetz nicht mehr. Der Bundestag ist, um eine Formulierung von Konrad Hesse aufzugreifen, der institutionelle Mittelpunkt des politischen Lebens der Bundesrepublik und damit das »besondere Organ«, dem die Entscheidung über die grundlegenden Fragen des Gemeinwesens anvertraut ist.883 Auch wenn unter dem Grundgesetz eine Definition des Gesetzes weiterhin notwendig erscheint, so hat doch die Auseinandersetzung um die Konkretisierung dieses Begriffs im »modernen« Verfassungsrecht an Schärfe verloren. Die Frage, wie der Gesetzesbegriff unter dem Grundgesetz zu bestimmen ist, steht in der 880 Vgl. Dreier: in: Dreier, GG – Kommentar, Band I, 2. Auflage, 2004, Art. 19 Rn.9; Huber: in v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz Kommentar, Band 1, 2005, Art. 19 Rn. 6. 881 Vgl. Achterberg, Kriterien des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz, DÖV 1973, 289, 297. 882 Vgl. so auch Achterberg, Kriterien des Gesetzesbegriffs unter dem Grundgesetz, DÖV 1973, 289, 297. 883 Vgl. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 1999, Rn. 574.