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Vanessa Heinz, Charakter des inneren Gesetzgebungsverfahrens in:

Vanessa Heinz

Der Schleier des Nichtwissens im Gesetzgebungsverfahren, page 225 - 227

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4085-0, ISBN online: 978-3-8452-1771-0 https://doi.org/10.5771/9783845217710

Series: Hannoversches Forum der Rechtswissenschaften, vol. 33

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225 4. Charakter des inneren Gesetzgebungsverfahrens Kontrovers diskutiert wurde in der Vergangenheit vor allem, welchen Charakter das innere Gesetzgebungsverfahren besitzt. Wie diese Figur dogmatisch eingeordnet werden kann, ist innerhalb der öffentlich-rechtlichen Literatur unklar und wird als problematisch empfunden.918 Kernfrage ist, ob sich derartige Verfahrensanforderungen über Art. 76 ff. GG aus dem Grundgesetz ableiten lassen und hierdurch den Charakter einer Rechtspflicht erhalten. Drei verschiedene Positionen können in der Literatur unterschieden werden: a) Politische Ethik Ein Teil der Literatur ordnet die Überlegungen zu einem inneren Gesetzgebungsverfahren als Teil einer politischen Ethik ein. Es handele sich um bloße »Klugheitsgebote«. Synonym werden auch die Bezeichnungen Tugendgebote919 und Vernunftgebote verwandt. Eine Methodik der Entscheidungsfindung lasse sich nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz beziehungsweise aus Verfassungsgrundsätzen ableiten. Die aufgestellten zusätzlichen Verfahrensanforderungen stellten folglich keine rechtlichen Verpflichtungen für den Gesetzgeber dar.920 Der Gesetzgeber schulde nichts als das »fertige« Gesetz.921 918 Vgl. Merten, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Sorgfalts- oder Verfassungspflicht, in: Hill, Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, 1988, 81, 83; Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 331, 335; Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 874. 919 Vgl. Merten, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Sorgfalts- oder Verfassungspflicht, in: Hill, Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, 1988, 81, 92; Gusy, Das Grundgesetz als normative Gesetzgebungslehre, ZRP 1985, 291, 298. 920 Vgl. Gusy, Das Grundgesetz als normative Gesetzgebungslehre, ZRP 1985, 291 ff.; Schäffer, Über Möglichkeit, Notwendigkeit und Aufgaben einer Theorie der Rechtsetzung, in: Schäffer Theorie der Rechtsetzung, 1988, 11, 28; Schlaich/Korioth, Bundesverfassungsgericht, 6. Auflage, 2004, 364; Schneider/Berlit, Die bundesstaatliche Finanzverteilung zwischen Rationalität, Transparenz und Politik, NVwZ 2000, 841, 844. In diese Richtung auch Schuppert, Gute Gesetzgebung, ZG Sonderheft 2003, 71, der Gesetzgebungsrichtlinien ausarbeiten will, die ohne sanktionsbewehrte Rechtsverbindlichkeit als Checkliste für die Anforderungen an gute Gesetzgebung fungieren. 921 Vgl. Gusy, Das Grundgesetz als normative Gesetzgebungslehre, ZRP 1985, 291, 298; Schlaich/Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, 6. Auflage, 2004, 376. 226 b) Verfassungspflicht Andere Stimmen hingegen sehen in dem inneren Gesetzgebungsverfahren nicht nur ein rechtspolitisches Postulat, sondern eine Verfassungspflicht.922 Die Verfassung beinhalte auch Anknüpfungspunkte für eine Methode der Entscheidungsfindung.923 Derartige zusätzliche Verfahrensanforderungen könnten durch eine Interpretation des Grundgesetzes legitimiert werden. Der Gesetzgeber sei rechtlich zu einer »optimalen« Gesetzgebung verpflichtet.924 c) Vermittelnde Ansicht Eine vermittelnde Position versucht, die Überlegungen der vorherigen Ansichten zu verbinden. Sie strebt einen Kompromiss zwischen den beiden »extremen Auffassungen« an, indem sie aus der Verfassung nur restriktiv weitere normative Anforderungen an das Verfahren ableiten will.925 Sie fordert keine Maßstäbe für eine optimale Methodik, sondern nur Mindestanforderungen.926 Jedoch sieht sie die Minimalgebote einer »guten« Entscheidungsfindung als Verfassungspflicht und nicht nur als bloße Vernunftgebote an.927 Die Literatur setzt sich folglich intensiv mit der Frage auseinander, ob und wie ein inneres Gesetzgebungsverfahren aus der Verfassung heraus begründet werden kann. Ziel der vorliegenden Arbeit ist es nicht, die Diskussion vollständig wiederzugeben. Stattdessen werden allein die Eckpunkte der Argumentation aufgezeigt. Die Kontroverse ähnelt der früheren Auseinandersetzung um den Gesetzesbegriff. Ziel der weiteren Untersuchung ist es, diese Parallelität aufzuzeigen und damit die Entwicklung innerhalb des Bereichs Gesetzgebung insgesamt zu analysieren. 922 Vgl. Hill, Rechtsdogmatische Probleme der Gesetzgebung, Jura 1986, 286, 291. Für eine verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers zu intensivem Nachdenken Hoffmann, Das verfassungsrechtliche Gebot der Rationalität im Gesetzgebungsverfahren, ZG 1990, 97, 109. 923 Vgl. Mengel, Grundvoraussetzungen demokratischer Gesetzgebung, ZRP 1984, 153, 160. 924 Vgl. Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS Ipsen 1977, 173 ff. 925 Vgl. Mengel, Die verfahrensrechtlichen Pflichten des Gesetzgebers und ihre verfassungsgerichtliche Kontrolle, ZG 1990, 193, 193; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, HStR Band III, 1988, § 63 Rn. 7; Schuppert, ZG Sonderheft 2003, 17 ff. 926 Vgl. Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 336. 927 Vgl. Kloepfer, Gesetzgebung im Rechtsstaat, VVDStRL 40 (1982), 63, 89. 227 5. Argumente für eine Einordnung als Verfassungspflicht a) Rechtsstaatsprinzip Ein inneres Gesetzgebungsverfahren als Verfassungspflicht könnte aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet werden. Hierfür spricht, dass eine rationale Entscheidungsfindung Grundsatz des Rechtsstaatsgebotes sei, der Weg zur Entscheidung dürfe nicht willkürlich ablaufen.928 Der Rechtsstaatscharakter garantiere deshalb Grundregeln, wie ein Verfahren innerlich ausgestaltet sein müsse.929 Der Bürger solle darauf vertrauen können, dass Gesetze, denen er sich zu unterwerfen hat, nach rechtsstaatlich-demokratischen Verfahrensweisen zustande gekommen sind.930 Das Rechtsstaatsprinzip werde auch nicht überstrapaziert, wenn aus diesem Gebot ein inneres Gesetzgebungsverfahren entwickelt werde. Kein anderer Verfassungsgedanke werde in der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts so weit entfaltet wie dieses Grundprinzip. Es enthalte eine große Anzahl unterschiedlicher Schwerpunkte beziehungsweise Facetten. 931 Gegen diese Argumentation wird angeführt, dass aus dem Rechtsstaatsprinzip im Bereich der Gesetzgebung nur idealtypische Postulate abgeleitet werden können. Es bestehe eine Gefahr, mit Hilfe dieses Verfassungsprinzips Dinge zum Verfassungsrang »hinaufzuargumentieren«.932 Der Gesetzgebungsprozess werde auf diesem Weg zu sehr verrechtlicht. Es könne zu einer nicht endenden Verrrechtlichungsspirale kommen, bei der die eigentliche Gesetzgebung doch nie erfasst, nie eingefangen werde.933 Schon die Diskussion um den Gesetzesbegriff hat gezeigt, dass ein Rückgriff auf das Rechtsstaatsprinzip problematisch ist. Es steht die Frage im Raum: Wie kann der unbestimmte Verfassungsbegriff »Gesetzgebungsverfahren« mit Hilfe des weiteren Grundbegriffs »Rechtsstaatsprinzip« konkretisiert werden? Zwar kann das Rechtsstaatsprinzip als System institutionalisierten Misstrauens gegen den Gesetzgeber verstanden werden.934 Der Gedanke der Gewaltenteilung bildet 928 Vgl. Hill, Rechtsdogmatische Probleme der Gesetzgebung, Jura 1986, 286, 292; Jekewitz in: Alternativkommentar zum GG, Band II, 1984, Art.76 Rn. 6; Schwerdtfeger, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Verfassungspflicht, FS Ipsen 1977, 173, 177. 929 Vgl. Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 265; Mengel, Empfiehlt es sich, die Regeln guter Gesetzgebung gesetzlich festzulegen?, in: Hill, Parlamentarische Steuerungsordnung, 2001, 115, 117. 930 Vgl. Mengel, Gesetzgebung und Verfahren, 1997, 266; Mengel, Empfiehlt es sich, die Regeln guter Gesetzgebung gesetzlich festzulegen?, in: Hill, Parlamentarische Steuerungsordnung, 2001, 115, 117. 931 Vgl. Mengel, Empfiehlt es sich, die Regeln guter Gesetzgebung gesetzlich festzulegen?, in: Hill, Parlamentarische Steuerungsordnung, 2001, 115, 121. 932 Vgl. Merten, Optimale Methodik der Gesetzgebung als Sorgfalts- oder Verfassungspflicht, in: Hill, Zustand und Perspektiven der Gesetzgebung, 1988, 81, 83, 84. 933 Vgl. Meßerschmidt, Gesetzgebungsermessen, 2000, 838. 934 Vgl. Denninger: Stichwort »Rechtsstaat«, in: Handlexikon zur Rechtswissenschaft, 1974, Band 2, 344, 346.

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Zusammenfassung

In seiner Entscheidung zum Länderfinanzausgleich hat das Bundesverfassungsgericht 1999 auf eine rechtsphilosophische Figur, John Rawls’ berühmten „Schleier des Nichtwissens“, zurückgegriffen. Dieser „Schleier“ ist in Rawls’ Werken Teil eines fiktiven Urzustands und bewirkt, dass die Entscheidungsträger ihre eigenen Interessen nicht kennen. Wenig beachtet wurde jedoch der Umstand, dass Rawls auch im Bereich der idealen Gesetzgebung auf diese Gedankenfigur verweist.

Die Arbeit setzt sich zunächst intensiv mit diesen Textpassagen auseinander, um in einem nächsten Schritt zu untersuchen, inwieweit Gesetzgebung unter dem Grundgesetz mit dem Gedanken eines unparteilichen Abgeordneten vereinbar ist.

Das Werk richtet sich an Verfassungsjuristen und Rechtsphilosophen.