26 stigen Interessen und nicht von langfristigen Überlegungen leiten lassen. Genau in diesem »Gesetz der Nähe« scheint der Grund dafür zu liegen, dass eine dauerhafte und gerechtigkeitsorientierte Gesetzgebung insbesondere im Finanzausgleich unerreichbar ist. V. Konflikt im Länderfinanzausgleich und in der Gleichheitsdogmatik Rechtlich kann der Länderfinanzausgleich ebenfalls auf zwei verschiedenen Begriffsebenen dargestellt werden. Wie die Urteilsanalyse zeigen wird, handelt es sich bei dem Verweis auf Rawls lediglich um einen ergänzenden Hinweis. Primär entwickelt das Gericht seinen neuen prozeduralen Lösungshinweis aus der Verfassung heraus. Indem das Bundesverfassungsgericht innerhalb seiner Argumentation auf Rawls’ Schleier des Nichtwissens zurückgreift, fasst es die Schwierigkeit der gerechten Finanzverteilung unter den Ländern möglicherweise als eine Gleichheitsfrage auf.22 Denn die Problematik des Länderfinanzausgleichs lässt sich prägnant auf der Begriffsebene von Art. 3 I GG umschreiben. Zwar sind im Rahmen des Finanzausgleichs als Teil der Staatsorganisation Grundrechte nicht unmittelbar anwendbar. Bereits in den früheren Urteilen zur Finanzverfassung hat jedoch das Bundesverfassungsgericht den Bundesgesetzgeber auf ein föderales Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, das sich an Art. 3 I GG anlehnt. Das Problem des Länderfinanzausgleichs besteht dann darin, dass die Umverteilung der Finanzen auf abstrakten Überlegungen basieren müsste. Eine wirkliche Gleichbehandlung der Länder ist nur dann möglich, wenn Kriterien, nach denen die Ausgleichsleistungen bestimmt werden, längerfristig gleich bleiben.23 Solche Kriterien wurden jedoch deshalb bislang nicht gefunden, weil kurzfristige Interessen die Verhandlungen beherrschten und einen Konsens über dauerhafte Verteilungsmaßstäbe verhinderten. Indem das Gericht ein Nichtwissen der Abgeordneten über konkrete Finanzierungsinteressen fordert, etabliert es, in der Terminologie von Art. 3 GG gesprochen, Anknüpfungsverbote. Das neu zu erlassende Maßstäbegesetz und die in ihm enthaltenen Verteilungskriterien sollen gerade nicht auf einer momentanen Finanzsituation und damit einer punktuellen Interessenlage beruhen. 22 Das Maßstäbe – Urteil wurde in der Literatur nur am Rande unter dem Gesichtspunkt der Gleichheitsdogmatik betrachtet. Hervorzuheben ist hier die Urteilsanmerkung von Becker, Forderung nach einem Maßstäbegesetz – Neue Maßstäbe in der Gleichheitsdogmatik, NJW 2000, 3742 ff. Dieser beschäftigt sich jedoch vornehmlich mit der Problematik einer Selbstbindung des Gesetzgebers und ordnet diesen Gedanken als eine Forderung nach »Gleichbehandlung in der Zeit« ein. 23 Vgl. Becker, Forderung nach einem Maßstäbegesetz – Neue Maßstäbe in der Gleichheitsdogmatik, NJW 2000, 3742, 3745. 27 VI. Konflikt im Länderfinanzausgleich und in der Gesetzgebungslehre Wie die Urteilsanalyse aufzeigen wird, entwickelt das Gericht mit dem Maßstäbe- Urteil eine »prozedurale« Lösung für den Länderfinanzausgleich. Es befasst sich mit der Frage, unter welchen Verfahrensbedingungen brauchbare Verteilungskriterien erarbeitet werden können. Die Gesetzgebungsaufträge im Rahmen der Finanzverfassung können hierbei als ein Spezialfall der »normalen« Gesetzgebung angesehen werden. Im Rahmen des Länderfinanzausgleichs spitzt sich ein Konflikt zu, der der Gesetzgebung als Staatsfunktion insgesamt inhärent ist. Sind Gesetze unter dem Grundgesetz Ergebnis einer Verhandlung und damit interessenbestimmt oder muss der Gesetzgeber im Rahmen seiner Entscheidung eine gerechtigkeitsorientierte und damit »neutrale« Position einnehmen? Das Grundgesetz setzt dem Parlament mit den Art. 76 ff. GG einen ersten, jedoch sehr weiten Rahmen. In der Verfassung ausdrücklich geregelt ist allein der äußere Ablauf des Entscheidungsprozesses. Es wird zunehmend kontrovers diskutiert, ob das Grundgesetz in diesem Bereich eine planwidrige Regelungslücke aufweist. Innerhalb der sich etablierenden Gesetzgebungswissenschaft werden verschiedene Reformansätze aufgeworfen und erörtert. Diese Suche nach »Wegen besserer Gesetzgebung« gestaltet sich deshalb schwierig, weil sie der Theorie der Spielräume zu widersprechen scheint. Diese begreift Gesetzgebung als einen primär politischen Prozess, in dem das Parlament »frei« entscheidet und bewusst nur einer Minimalkontrolle unterliegt. Andererseits könnte ein solches Vertrauen in die Tätigkeit der Legislative nicht mehr zeitgemäß sein. Gesetzgebung unter dem Grundgesetz stellt keine »mythische« Tätigkeit dar24 und muss deshalb möglicherweise einer umfassenderen Kontrolle und Begründungspflicht unterliegen. Indem das Bundesverfassungsgericht im Maßstäbe – Urteil eine verfahrensorientierte Betrachtungsweise einnimmt und zusätzliche prozedurale Anforderungen an den Finanzgesetzgeber aufstellt, scheint es sich den Stimmen in der Literatur anzuschließen, die eine verstärkte Kontrolle des Entscheidungsprozesses fordern. Innerhalb der Gesetzgebungslehre wird zwar nicht die Forderung nach unparteilich agierenden Abgeordneten aufgestellt. Ihr Grundanliegen ähnelt jedoch dem Ansatz im Maßstäbe-Urteil: Mit Hilfe zusätzlicher Verfahrensanforderungen soll die Qualität der Gesetzgebung verbessert, der Gesetzgeber diszipliniert werden. Kontrovers diskutiert wurde in der Vergangenheit insbesondere, inwieweit die Legislative an eine Methode der Entscheidungsfindung gebunden ist. Lässt sich für das Parlament aus dem Grundgesetz ein Abwägungsgebot ableiten? Handelt es sich bei einer solchen Forderung nach einem inneren Gesetzgebungsverfahren um eine Verfassungspflicht oder ein bloßes Vernunftgebot? 24 Vgl. Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, 9 ff.