24 IV. Konflikt im Länderfinanzausgleich aus Rawlsscher Perspektive Legt man die Begrifflichkeiten der Rawlsschen Gerechtigkeitstheorie zugrunde, so wird die Gesetzgebung im Rahmen des Länderfinanzausgleichs dadurch behindert, dass die Bundesländer allein ihre persönlichen Vorteile berücksichtigen und sich von ihren Partikularinteressen leiten lassen. In seinem Grundwerk Eine Theorie der Gerechtigkeit beschreibt Rawls in Anlehnung an die klassischen Gesellschaftsvertragstheorien einen fiktiven Urzustand. In diesem treffen die Menschen eine Entscheidung über Gerechtigkeitsgrundsätze. Sie beschließen dann in weiteren Schritten eine Verfassung und agieren als einfache Gesetzgeber. Alle diese Entscheidungen treffen die Menschen unter einem Schleier des Nichtwissens. Diese Gedankenfigur blendet das persönliche Wissen der Entscheidungsträger aus. Sie kennen nicht ihren Platz in der Gesellschaft, ihre persönlichen Fähigkeiten und individuellen Interessen. Rawls konstruiert eine Situation, in der die Menschen nicht auf ihren eigenen Vorteil bedacht sein können und deshalb unparteiisch entscheiden. Er entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens eine Verfahrensbedingung, die – in seiner Terminologie gesprochen – Einzeltatsachen ausblendet. Diese sichert die Fairness von Entscheidungsprozessen. Rawls konstruiert eine Situation, in der Menschen deshalb gerechte Entscheidungen treffen, weil sie ein Defizit an Information besitzen. Er scheint damit eine unserem Wissensoptimismus entgegengesetzte Forderung aufzustellen. So hat der »Schleier des Nichtwissens« auch innerhalb der Philosophie eine umfassende Diskussion hervorgerufen. Sehr schnell ist er zu einer berühmten, jedoch auch umstrittenen Gedankenfigur geworden. Die Kritik am Schleier des Nichtwissens richtet sich zudem vornehmlich gegen dessen Wirkungsweise im Urzustand. In der Literatur wurde vor allem der erste Teil von Eine Theorie der Gerechtigkeit umfassend rezipiert, während der zweite und dritte Teil ein geringeres »Echo« gefunden haben. Für die vorliegende Arbeit sind jedoch vor allem Rawls’ Ausführungen zu einem idealen Gesetzgebungsverfahren von Bedeutung (Vier – Stufen – Gang). Diese finden sich im zweiten Teil von Rawls’ Grundwerk; auch dort findet der Schleier des Nichtwissens in einer modifizierten Form Anwendung. Welche Lösungsmöglichkeiten ergeben sich aus der Rawlsschen Theorie also für die Problematik des Finanzausgleichs? Rawls entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens eine Metapher, die für den Bereich des Rechts an die »Augenbinde der Justitia« erinnert.17 So fand sich kurz nach seinem Tod im November 2002 in einem Leitartikel der Frankfurter Allgemeinen Zeitung folgende Beschreibung seines Lebenswerkes: 17 Vgl. Höffe, Politische Gerechtigkeit, 3. Auflage, 2002, 21 ff., der die Justitia als Bild für politische Gerechtigkeit insgesamt begreift. 25 »Der vor wenigen Tagen verstorbene amerikanische Philosoph John Rawls hat auch der Justitia der sozialen Gerechtigkeit die Augen verbunden.18 Die »Augenbinde« der Gerechtigkeit wiederum verkörpert die Forderung nach richterlicher Unparteilichkeit. 19 Wie die »blinde« Justitia, so soll auch der Richter ohne »Ansehen der Person« entscheiden. Alle Menschen werden dann als gleichberechtigte Individuen wahrgenommen. Vor dem Gesetz und vor dem Richter sollen Standesunterschiede bedeutungslos sein. Um Recht sprechen zu können, muss die Justitia als Symbol gegenüber »den Reizen der Ausdrucksformen einer trügerischen Welt« blind sein.20 Die Augenbinde garantiert, dass sie nicht von äußeren Informationen abgelenkt wird. Ihr Urteilsvermögen kann nicht durch das jeweilige Auftreten der Menschen getäuscht werden. Rawls verändert den Anwendungsbereich der »Augen« – Metapher. Er überträgt die Vorstellung des Nichtwissens auf die Entscheidung über Gerechtigkeitsgrundsätze, über eine Verfassung, über einfache Gesetze. Die Vorstellung eines distanzierten Entscheidungsträgers prägt innerhalb seiner Konzeption die Arbeitsweise der wichtigsten gesellschaftlichen Institutionen. Bezogen auf die Gesetzgebung heißt dies: Abgeordnete handeln gerecht, wenn sie ohne Wissen über Partikularinteressen Entscheidungen treffen. Während sich die Metapher der »blinden Justitia« an die Judikative richtet, entwickelt Rawls mit dem Schleier des Nichtwissens eine Idealvorstellung für den Bereich der Gesetzgebung im weitesten Sinn. Dennoch erscheinen beide Figuren über das übergeordnete Ideal der Unparteilichkeit miteinander verbunden. John Rawls hat möglicherweise eine anspruchsvolle zweite Stufe von Unparteilichkeit in ein Bild gefasst. Der Schleier des Nichtwissens könnte den Gedanken der Unparteilichkeit auf der Ebene der Rechtsetzung abbilden und innerhalb einer Gerechtigkeitstheorie die Frage beantworten, wie Regeln für eine Güterund Lastenverteilung ohne Ansehen der Person bestimmt werden können.21 Indem das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil auf John Rawls verweist, hat es ein philosophisches Argument aufgenommen. Rawls zeigt mit dem Schleier des Nichtwissens einen prozeduralen Ansatz auf, um die Dominanz kurzfristiger Interessen in Gesetzgebungsverfahren zu verhindern. Zu überlegen ist, inwieweit Rawls selber philosophisches »Neuland« betreten hat. Auf welchen Vorstellungen eines idealen Gesetzgebers innerhalb der Philosophiegeschichte konnte er aufbauen? Innerhalb der vorliegenden Arbeit werden drei verschiedene Konzeptionen einer Person des Gesetzgebers erörtert. Vertieft wird dann an anderer Stelle insbesondere der Frage nachgegangen, inwieweit sich die Idee einer guten Gesetzgebung auch in einer utilitaristischen Begrifflichkeit abbilden lässt. So hat insbesondere David Hume die Schwierigkeit aufgezeigt, dass sich die Menschen bei ihren Entscheidungen von ihren kurzfri- 18 Vgl. FAZ v. 28. 11.02, Seite 1 (Modernes Gottesgnadentum, Autor Stefan Dietrich) 19 Vgl. Ferreira da Cunha, Symbole des Rechts, ARSP 1994, 85, 93; Curtis/Resnik, Images of Justice, Yale Law Journal 1987, 1727, 1755. 20 Vgl. Ferreira da Cunha, Symbole des Rechts, ARSP 1994, 85, 93. 21 Vgl. Höffe, Politische Gerechtigkeit, 3. Auflage, 2002, 45. 26 stigen Interessen und nicht von langfristigen Überlegungen leiten lassen. Genau in diesem »Gesetz der Nähe« scheint der Grund dafür zu liegen, dass eine dauerhafte und gerechtigkeitsorientierte Gesetzgebung insbesondere im Finanzausgleich unerreichbar ist. V. Konflikt im Länderfinanzausgleich und in der Gleichheitsdogmatik Rechtlich kann der Länderfinanzausgleich ebenfalls auf zwei verschiedenen Begriffsebenen dargestellt werden. Wie die Urteilsanalyse zeigen wird, handelt es sich bei dem Verweis auf Rawls lediglich um einen ergänzenden Hinweis. Primär entwickelt das Gericht seinen neuen prozeduralen Lösungshinweis aus der Verfassung heraus. Indem das Bundesverfassungsgericht innerhalb seiner Argumentation auf Rawls’ Schleier des Nichtwissens zurückgreift, fasst es die Schwierigkeit der gerechten Finanzverteilung unter den Ländern möglicherweise als eine Gleichheitsfrage auf.22 Denn die Problematik des Länderfinanzausgleichs lässt sich prägnant auf der Begriffsebene von Art. 3 I GG umschreiben. Zwar sind im Rahmen des Finanzausgleichs als Teil der Staatsorganisation Grundrechte nicht unmittelbar anwendbar. Bereits in den früheren Urteilen zur Finanzverfassung hat jedoch das Bundesverfassungsgericht den Bundesgesetzgeber auf ein föderales Gleichbehandlungsgebot verpflichtet, das sich an Art. 3 I GG anlehnt. Das Problem des Länderfinanzausgleichs besteht dann darin, dass die Umverteilung der Finanzen auf abstrakten Überlegungen basieren müsste. Eine wirkliche Gleichbehandlung der Länder ist nur dann möglich, wenn Kriterien, nach denen die Ausgleichsleistungen bestimmt werden, längerfristig gleich bleiben.23 Solche Kriterien wurden jedoch deshalb bislang nicht gefunden, weil kurzfristige Interessen die Verhandlungen beherrschten und einen Konsens über dauerhafte Verteilungsmaßstäbe verhinderten. Indem das Gericht ein Nichtwissen der Abgeordneten über konkrete Finanzierungsinteressen fordert, etabliert es, in der Terminologie von Art. 3 GG gesprochen, Anknüpfungsverbote. Das neu zu erlassende Maßstäbegesetz und die in ihm enthaltenen Verteilungskriterien sollen gerade nicht auf einer momentanen Finanzsituation und damit einer punktuellen Interessenlage beruhen. 22 Das Maßstäbe – Urteil wurde in der Literatur nur am Rande unter dem Gesichtspunkt der Gleichheitsdogmatik betrachtet. Hervorzuheben ist hier die Urteilsanmerkung von Becker, Forderung nach einem Maßstäbegesetz – Neue Maßstäbe in der Gleichheitsdogmatik, NJW 2000, 3742 ff. Dieser beschäftigt sich jedoch vornehmlich mit der Problematik einer Selbstbindung des Gesetzgebers und ordnet diesen Gedanken als eine Forderung nach »Gleichbehandlung in der Zeit« ein. 23 Vgl. Becker, Forderung nach einem Maßstäbegesetz – Neue Maßstäbe in der Gleichheitsdogmatik, NJW 2000, 3742, 3745.