304 4. Zwischenergebnis Der Finanzausgleich stellt einen Bereich dar, in dem die Unterscheidung von Recht und Politik besonders schwer fällt. 1281 Betrachtet man die Realität der Entscheidungsfindung, so besitzt das Gesetzgebungsverfahren keine Bedeutung; es stellt lediglich einen »formellen Abschluss« dar. Der eigentliche Gesetzgebungsprozess findet im Vorfeld statt; Verhandlungen zwischen den Ländern und die Vorarbeit der Landesministerien prägen den Finanzausgleich. Für das Bild der Finanzverfassung darf jedoch die vorherrschende Ausgleichspraxis nicht allein entscheidend sein. Betrachtet man allein die Finanzpolitik, so besteht die Gefahr, vom Sein auf ein Sollen zu schließen.1282 Dieser Sichtweise hat das Bundesverfassungsgericht entgegengewirkt, indem es die Justiziabilität der Finanzverfassung grundsätzlich bejaht. Der Finanzausgleich ist nicht allein dem Politischen zuzuordnen. Mit seiner Entscheidung hat das Gericht jedoch lediglich eine Extremposition ausgeschlossen. Das genaue Verhältnis von Politik und Recht ist weiterhin schwierig zu bestimmen. Daher besitzt die Theorie der Spielräume in diesem Abschnitt des Grundgesetzes eine besondere Bedeutung. Das Bundesverfassungsgericht und auch die Literatur setzen sich bis zum Maßstäbe-Urteil vor allem mit den inhaltlichen Spielräumen des Gesetzgebers auseinander. Es besteht hierbei die Tendenz, den Finanzausgleich nicht länger als ein macht- und interessendeterminiertes Verfahren anzusehen. Stattdessen versuchen Rechtsprechung und Literatur, das wertund erkenntnistheoretische Element zu stärken und damit den Primat des Rechts vor der Politik zu betonen. Der Finanzausgleich wird hierbei jedoch ergebnisorientiert betrachtet. Mögliche zusätzliche Verfahrensanforderungen an den Gesetzgeber stehen nicht im Mittelpunkt der Diskussion. Die »ethische« Dimension der Entscheidungsfindung ist noch nicht in den Finanzausgleich vorgedrungen. Während sich die öffentlich-rechtliche Dogmatik zur Gesetzgebung zunehmend mit dem Verhältnis »Recht – Politik – Ethik« beschäftigt, wird im Bereich der Finanzverfassung vor allem das Verhältnis von »Recht – Politik« diskutiert. Die Gegenkonzeption eines »inneren Gesetzgebungsverfahrens« findet nur am Rand Eingang in diesen besonderen Abschnitt des Grundgesetzes. Einen Ansatz stellt das föderale Gleichbehandlungsgebot dar, das den Gesetzgeber im Umgang mit den Ländern »diszipliniert«. Dabei ist eine noch stärker »prozedurale Sichtweise« des Finanzausgleichs mit der Finanzverfassung vereinbar. Dem Bundesverfassungsgericht ist zuzustimmen, dass sich aus dem jetzigen Art. 107 II GG nur schwer zusätzliche Verfahrensanforderungen entnehmen lassen. Ein möglicher Weg bestünde darin, die Formulierung »angemessen ausgeglichen« weit zu verstehen. Hier besteht jedoch wie bei der Figur des inneren Gesetzgebungsverfahrens die Gefahr, »zu viel« in 1281 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 68. 1282 Vgl. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, 1999, 65. 305 die Verfassung hineinzulesen. Zusätzliche prozedurale Anforderungen müssten deshalb erst verrechtlicht werden. Die besondere Struktur der Finanzverfassung (Offenheit, Finalität, Teil einer Ressourcenplanung) spricht dafür, über ein ausdifferenziertes Abwägungsgebot für den Finanzgesetzgeber nachzudenken. Zumindest eine strengere Begründungspflicht als politisch durchsetzbares »Minus« erscheint für diesen Spezialbereich der Gesetzgebung in besonderem Maß vertretbar.