21 sich diese änderten, schwand die Akzeptanz gegenüber den festgehaltenen Modalitäten der Verteilung. Die erneute Stellungnahme des Gerichts wurde deshalb mit Spannung erwartet. Und das Gericht erließ ein überraschendes Urteil. II. Neuer prozeduraler Lösungsversuch im Maßstäbe-Urteil Wie in der weiteren Untersuchung noch genauer dargestellt wird, stärkt das Gericht die »prozedurale Seite« des Länderfinanzausgleichs. Mit dem sog. »Maßstäbe-Urteil etabliert es den Gedanken einer Verfahrensgerechtigkeit gegenüber einer bloßen Ergebnisgerechtigkeit. Das Gericht leitet aus den Normen der Finanzverfassung einen zweistufigen Gesetzgebungsauftrag ab. Der Bundesgesetzgeber soll zuerst ein Maßstäbegesetz erlassen, in dem er allgemeine Grundsätze für den Finanzausgleich festschreibt. In einem zweiten – zeitlich abgesetzten – Schritt habe er diese Maßstäbe dann in einem Finanzausgleichsgesetz näher auszuführen. Dem Maßstäbegesetz schreibt das Gericht einen besonderen Rang zu; es soll – einmal erlassen – eine Bindungswirkung für den Gesetzgeber besitzen. Das Gesetzgebungsverfahren müsse so ausgestaltet sein, dass die Abgeordneten zum Zeitpunkt der Maßstäbegesetzgebung möglichst kein Wissen über die späteren Finanzierungsinteressen der Bundesländer besitzen. Das Bundesverfassungsgericht beruft sich hierbei innerhalb seiner Argumentation auf den »Schleier des Nichtwissens« von John Rawls. Es zitiert ausdrücklich dessen Werk Eine Theorie der Gerechtigkeit. Dieser Verweis auf eine rechtsphilosophische Konzeption bildet den Anlass der vorliegenden Untersuchung. III. Überraschender Verweis auf John Rawls’ Gerechtigkeitstheorie Die Begründung des Gerichts hat die Literatur in Erstaunen versetzt. Überwiegend ist die direkte Verbindung von philosophischer und juristischer Argumentation auf strikte Ablehnung gestoßen. Warum wird der Verweis auf eine moderne Gerechtigkeitstheorie als ein »Fehlgriff« eingeordnet? Schließlich handelt es sich bei John Rawls um einen der bedeutendsten Rechtsphilosophen des 20. Jahrhunderts.7 In einem Nachruf anlässlich seines Todes im Jahre 2002 wird er als der wichtigste amerikanische Philosoph seit John Dewey eingeordnet.8 Seine Werke werden als Klassiker angesehen. Ihm wird das Verdienst zugeschrieben, die politische Philosophie wieder 7 Vgl. Dworkin, Rawls and The Law, Fordham Law Review 2004, 1387 ff.; Freeman, Introduction: John Rawls – An Overview, in: Freeman, Cambridge Companion to Rawls, 2003, 1 ff.; Kersting, John Rawls, 2001, 7 ff.; Höffe, Einführung in Rawls’ Theorie der Gerechtigkeit, in: Höffe, Eine Theorie der Gerechtigkeit, 1998, 3 ff.; Lübbe, Die Auferstehung des Sozialvertrages: John Rawls Gerechtigkeitstheorie, Rechtstheorie 8 (1977), 185, 185. 8 Dorf, http:// writ.findlaw.com/dorf/ 20021211.html (Stand Juni 2005). 22 belebt zu haben. Denn seine Überlegungen haben zu Diskussionen über die Fachgrenzen hinaus geführt. Philosophen, Juristen, Politologen, Ökonomen setzen sich umfassend mit seinen Ansätzen auseinander, entwickeln Gegenkonzepte, bauen auf seinen Gedanken auf.9 Durch das Maßstäbe-Urteil fand Rawls’ Theorie nunmehr auch Eingang in die Auseinandersetzung um die Finanzverfassung.10 In Urteilsanmerkungen wurde der Rückgriff auf die Figur eines Schleiers des Nichtwissens zum einen als naiv und weltfremd eingeordnet.11 In der Wirklichkeit kenne jeder am Gesetzgebungsprozess Beteiligte seine eigenen Interessen und könne sie selbst dann nicht aus seinem Bewusstsein verbannen, wenn er wolle. Das Entscheidungsverhalten der Abgeordneten wird unweigerlich von Kurzfristinteressen beeinflusst.12 Die Vorstellung eines Maßstäbegesetzes, das unter Nichtwissen beschlossen werden soll, wird als realitätsfern abgelehnt.13 Um diese Kritik bewerten zu können, beginnt die vorliegende Arbeit mit einer Urteilsanalyse. Es wird herausgearbeitet, wie die Argumentation des Gerichts 9 Vgl. Parker, The Jurisprudential Uses of John Rawls, in: Pennock/Chapman, 1979, 269, 270. 10 Das Bundesverfassungsgericht erscheint insoweit offener für gerechtigkeitsorientierte Überlegungen als der Supreme Court. Obwohl Rawls’ Theorie in den Vereinigten Staaten auch von Juristen intensiv rezipiert wurde, hat der amerikanische Supreme Court bislang nicht ausdrücklich auf dessen Überlegungen Bezug genommen. Zwar wird in der amerikanischen Rawls-Diskussion die Verbindung zwischen amerikanischer Verfassung und Rawls’ Überlegungen betont, seine Forderungen haben jedoch noch keinen unmittelbaren Eingang in die Verfassungsrechtsprechung gefunden. Lediglich die unteren Instanzen der amerikanischen Gerichtsbarkeit haben bislang in Urteilen den »Schleier des Nichtwissens« in ihre Argumentation aufgenommen. Vgl. Uhl v. Thoroughbred Tech. And Telecomms., Inc., 309F3d 978, 985 (7th Cir. 2002). Dieser Entscheidung des 7. Court of Appeals lag folgender Sachverhalt zugrunde: Eine Telekommunikations–Gesellschaft (T- Cube) wollte Leitungsrohre für spezielle Kabel entlang einer Bahnstrecke installieren. E als Eigentümer eines angrenzenden Grundstücks war zutreffender Weise der Ansicht, dass T – Cube hierfür die Erlaubnis aller Eigentümer der möglicherweise betroffenen Grundstücke benötigte. E handelte daraufhin als Stellvertreter der Eigentümer eine Vereinbarung mit der T – Cube aus. Ein Problem während der Verhandlungen bestand darin, dass T- Cube die Kabel nur auf einer Seite der Schienen verlegen würde. Es war ex – ante jedoch nicht vorhersagbar, welche Seite gewählt würde. Die betroffenen Eigentümer würden später zwei Kategorien bilden: Kabel- Seite- Eigentümer und Nicht – Kabel – Seite- Eigentümer. Nach der mit E ausgehandelten Vereinbarung würden sie je nach Zugehörigkeit eine unterschiedlich hohe Kompensation erhalten. Eine andere Eigentümerin machte nun geltend, dass die getroffene Vereinbarung unfair sei. Das Gericht beschäftigte sich unter anderem mit der Frage, ob E beide Kategorien von Eigentümern gleichermaßen gerecht vertreten konnte. Es führte aus, dass sich E zum Zeitpunkt der Vereinbarung in einer Situation befand, die dem Informationsdefizit unter einem Schleier des Nichtwissens ähnele. Deshalb sei E als ein geeigneter Stellvertreter anzusehen. 11 Vgl. Hanebeck, Zurückhaltung und Maßstäbegesetz, KJ 2000, 263, 272. 12 Vgl. Wieland, Das Konzept eines Maßstäbegesetzes zum Finanzausgleich, DVBl. 2000, 1310, 1311. 13 Vgl. Lindner; Das BVerfG, der Länderfinanzausgleich und der »Schleier des Nichtwissens«, NJW 2000, 3757, 3760; Link, Das »Maßstäbegesetz« zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325, 328; Rupp, Länderfinanzausgleich, JZ 2000, 269, 270. 23 verläuft und an welchem Punkt der Ausführungen der Verweis auf den Schleier des Nichtwissens erfolgt. Möglicherweise greift die Rezeption innerhalb der öffentlich – rechtlichen Literatur deshalb zu kurz, weil sie Rawls’ eigene Intention nicht genügend berücksichtigt. Denn Rawls unterscheidet innerhalb seiner Konzeption eine ideale von einer nichtidealen Theorie. Erstere beinhaltet die Wahl der Gerechtigkeitsgrundsätze und die Ausbildung einer gerechten Grundstruktur der Gesellschaft, zu der auch die Arbeitsweise der Institution Gesetzgeber gehört. Rawls entwirft hiermit ein Leitbild, eine Zielvorstellung für Reformen. Er ist sich bewusst, dass die gesellschaftliche Realität hinter dieser Konstruktion zurückbleibt. Den Wert der idealen Theorie sieht er jedoch darin, dass die Menschen eine Beurteilungshilfe gewinnen. Sie können einschätzen, wie weit die realen Institutionen von dem Leitbild einer Gerechtigkeit als Fairness abweichen.14 Zum anderen wird gegen die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts vorgebracht, dass die Figur eines Schleiers des Nichtwissens nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Unsere Verfassung gehe mit der Interessenbefangenheit von Entscheidern insofern anders um, als Partikularinteressen nicht ausgeblendet, sondern in den Gesetzgebungsprozess eingebunden würden.15 Der Schleier des Nichtwissens hingegen führe zu einem legislativen Ignoranzgebot. Es werde dem Gesetzgeber verboten, die voraussichtlichen finanzwirtschaftlichen Folgen der Entscheidung zu ermitteln. Eine solche Situation widerspreche jedoch der verfassungsrechtlichen Verantwortung, die Politiker gegenüber ihrem Wahlvolk und für eine geordnete Haushaltswirtschaft trügen. Das von dem Gericht geforderte Nichtwissen im Länderfinanzausgleich sei rechtsstaats- und demokratiewidrig.16 Diese Kritik gibt Anlass, sich genauer mit Rawls’ Argument zu beschäftigen. Zu überlegen ist, ob Rawls innerhalb seiner Theorie tatsächlich ein Verbot der Folgenbetrachtung etabliert oder nicht nur die kurzfristigen Partikularinteressen der Parteien ausblenden möchte. Zudem kann der Kritik möglicherweise entgegen gehalten werden, dass Rawls’ Theorie eine besondere Attraktivität für das Problem des Länderfinanzausgleichs besitzt. In seinem Grundwerk Eine Theorie der Gerechtigkeit setzt sich Rawls gerade mit Fragen der Verteilungsgerechtigkeit auseinander und entwickelt eine Institutionenlehre. 14 Vgl. Rawls, TG, Abschnitt 2, 24; Abschnitt 39, 277, dies berücksichtigend Waldhoff, Reformperspektiven der bundesstaatlichen Finanzverfassung im gestuften Verfahren, ZG 2000, 193, 216. 15 Vgl. Helbig, Maßstäbe als Grundsätze, KJ 2000, 433, 440 mit weiteren Nachweisen. 16 Vgl. Schneider/Berlit, Die bundestaatliche Finanzverteilung zwischen Rationalität, Transparenz und Politik; NVwZ 2000, 841, 843, hieran zweifelnd Blum, Gutachten, in: Verhandlungen des fünfundsechzigsten Deutschen Juristentages, Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Band I (Gutachten), München 2004, I 6, der die kritischen Hinweise als möglicherweise zu kurz gegriffen wertet. 24 IV. Konflikt im Länderfinanzausgleich aus Rawlsscher Perspektive Legt man die Begrifflichkeiten der Rawlsschen Gerechtigkeitstheorie zugrunde, so wird die Gesetzgebung im Rahmen des Länderfinanzausgleichs dadurch behindert, dass die Bundesländer allein ihre persönlichen Vorteile berücksichtigen und sich von ihren Partikularinteressen leiten lassen. In seinem Grundwerk Eine Theorie der Gerechtigkeit beschreibt Rawls in Anlehnung an die klassischen Gesellschaftsvertragstheorien einen fiktiven Urzustand. In diesem treffen die Menschen eine Entscheidung über Gerechtigkeitsgrundsätze. Sie beschließen dann in weiteren Schritten eine Verfassung und agieren als einfache Gesetzgeber. Alle diese Entscheidungen treffen die Menschen unter einem Schleier des Nichtwissens. Diese Gedankenfigur blendet das persönliche Wissen der Entscheidungsträger aus. Sie kennen nicht ihren Platz in der Gesellschaft, ihre persönlichen Fähigkeiten und individuellen Interessen. Rawls konstruiert eine Situation, in der die Menschen nicht auf ihren eigenen Vorteil bedacht sein können und deshalb unparteiisch entscheiden. Er entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens eine Verfahrensbedingung, die – in seiner Terminologie gesprochen – Einzeltatsachen ausblendet. Diese sichert die Fairness von Entscheidungsprozessen. Rawls konstruiert eine Situation, in der Menschen deshalb gerechte Entscheidungen treffen, weil sie ein Defizit an Information besitzen. Er scheint damit eine unserem Wissensoptimismus entgegengesetzte Forderung aufzustellen. So hat der »Schleier des Nichtwissens« auch innerhalb der Philosophie eine umfassende Diskussion hervorgerufen. Sehr schnell ist er zu einer berühmten, jedoch auch umstrittenen Gedankenfigur geworden. Die Kritik am Schleier des Nichtwissens richtet sich zudem vornehmlich gegen dessen Wirkungsweise im Urzustand. In der Literatur wurde vor allem der erste Teil von Eine Theorie der Gerechtigkeit umfassend rezipiert, während der zweite und dritte Teil ein geringeres »Echo« gefunden haben. Für die vorliegende Arbeit sind jedoch vor allem Rawls’ Ausführungen zu einem idealen Gesetzgebungsverfahren von Bedeutung (Vier – Stufen – Gang). Diese finden sich im zweiten Teil von Rawls’ Grundwerk; auch dort findet der Schleier des Nichtwissens in einer modifizierten Form Anwendung. Welche Lösungsmöglichkeiten ergeben sich aus der Rawlsschen Theorie also für die Problematik des Finanzausgleichs? Rawls entwickelt mit dem Schleier des Nichtwissens eine Metapher, die für den Bereich des Rechts an die »Augenbinde der Justitia« erinnert.17 So fand sich kurz nach seinem Tod im November 2002 in einem Leitartikel der Frankfurter Allgemeinen Zeitung folgende Beschreibung seines Lebenswerkes: 17 Vgl. Höffe, Politische Gerechtigkeit, 3. Auflage, 2002, 21 ff., der die Justitia als Bild für politische Gerechtigkeit insgesamt begreift.