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Anna-Miria Fuerst, U.S.-spezifische Gründe für die Substituts-These in:

Anna-Miria Fuerst

Behinderung zwischen Diskriminierungsschutz und Rehabilitationsrecht, page 249 - 253

Ein Vergleich zwischen Deutschland und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4207-6, ISBN online: 978-3-8452-1797-0 https://doi.org/10.5771/9783845217970

Series: Beiträge zum ausländischen und vergleichenden öffentlichen Recht, vol. 27

Bibliographic information
249 kriminierungsrecht einen Anspruch auf angemessene Vorkehrungen. Der Ausgleich, der durch die angemessene Vorkehrung hergestellt wird, kann aber häufig ebenso gut mit Hilfe von Leistungen der beruflichen Rehabilitation erfolgen. Der Unterschied liegt im Leistungsverpflichteten: Beim Antidiskriminierungsrecht ist es der Partner einer gegenwärtigen Rechtsbeziehung, etwa der Arbeitgeber im Rahmen eines Arbeitsvertrages oder die öffentliche Hand im Rahmen einer Anstaltsnutzung. Beim Rehabilitationsrecht ist es der jeweils zuständige Rehabilitationsträger, in der Regel also die öffentliche Hand. Um einem Rollstuhlfahrer etwa den Zugang zum Arbeitsplatz zu ermöglichen, kann entweder der Arbeitgeber zum Einbau von Rampen und Fahrstühlen oder zur Verlegung des Büros ins Erdgeschoss verpflichtet werden. Es kann aber auch der zuständige Rehabilitationsträger die Kosten entsprechender Umbaumaßnahmen tragen, die mit Einverständnis des Arbeitgebers durchgeführt werden müssten, oder für eine persönliche Assistenz sorgen, die bei der Überwindung der Barrieren behilflich ist. Möglich ist auch ein Mischsystem, wie es etwa in § 81 IV SGB IX in Deutschland zum Ausdruck kommt1100. In dieser Norm werden Pflichten des Arbeitgebers zur bevorzugten Berücksichtigung und Gewährung von Erleichterungen bei Fortbildungsmaßnahmen statuiert, ohne dass es sich dabei um einen antidiskriminierungsrechtlich induzierten Ausgleich handelt, sondern um die Einbindung der Arbeitgeber in den Prozess der beruflichen Rehabilitation schwerbehinderter Menschen1101. II. U.S.-spezifische Gründe für die Substituts-These Auch wenn es in der Zielsetzung und in der Wirkungsweise Schnittmengen zwischen speziellem Behinderungsdiskriminierungsschutz und Rehabilitationsrecht gibt, kann doch nur von einer teilweisen Austauschbarkeit beider Ansätze ausgegangen werden. Insbesondere steht der Anspruch auf angemessene Vorkehrungen unter einem Verhältnismäßigkeitsvorbehalt, indem das Interesse des Anspruchsgegners an einer nicht unverhältnismäßigen Belastung anspruchsbegrenzend wirkt1102. Folge ist, dass Antidiskriminierungsrecht nicht den aus Sicht des Menschen mit Behinderung notwendigen Ausgleich, sondern nur den in der jeweiligen Rechtsbeziehung angemessenen Ausgleich durchsetzen kann1103. Unter diesem Blickwinkel lässt sich das spezielle Diskriminierungsschutzrecht als unvollkommener Ersatz für ein mangel- 1100 Näher Seidel, SuP 2007, 161, 161 ff. 1101 Eingehend oben S. 138 ff. 1102 Zu den anspruchsbegrenzenden Mechanismen im U.S.-Recht oben S. 110 ff. – Obwohl den Pflichten der Arbeitgeber nach § 81 IV SGB IX kein antidiskriminierungsrechtlich eingebetteter Anspruch auf angemessene Vorkehrungen gegenüber steht, wirkt auch hier das Übermaßverbot begrenzend, Seidel, SuP 2007, 161, 163 f. 1103 Auch dem Rehabilitationsrecht sind anspruchsbegrenzende Mechanismen nicht fremd. Allerdings geht es hier primär darum sicherzustellen, dass die Rehabilitationsmaßnahme auch tatsächlich dazu beiträgt, dass ihr Empfänger die angestrebte Tätigkeit mit ihrer Hilfe erfüllen kann, vgl. etwa § 18 II Nr. 1 SchwbAV und – zum U.S.-Recht – oben S. 175 f. 250 haft ausgebildetes Rehabilitationsrecht begreifen. Vier Aspekte sollen diese These untermauern: Erstens kann es aufgrund des sozialpolitischen, gesellschaftlichen und verfassungsrechtlichen Umfelds in den Vereinigten Staaten nicht gelingen, die berufliche Rehabilitation in das Sozialsystem einzubetten. Zweitens bietet das Antidiskriminierungsrecht seit der Civil Rights Movement ein erprobtes Modell zur Durchsetzung von Minderheitenrechten. Drittens erhält die Substitutsthese Nahrung aus den verfassungsrechtlichen Anfeindungen des ADA. Viertens lässt sich das in den USA zunehmend ernüchterte Urteil über die Wirkungen des ADA anhand dieser These erklären. 1. Fehlende Verzahnung der beruflichen Rehabilitation mit dem Sozialversicherungssystem Die Abwesenheit des Grundsatzes „Rehabilitation vor Rente“ im Sozialrecht der Vereinigten Staaten ist für die mangelnde Einbettung der beruflichen Rehabilitation in einen größeren sozialpolitischen Kontext symptomatisch1104. Hauptleistungsträger sind die Gliedstaaten im Rahmen eines weitgehend isolierten grant-Programmes des Bundes. Neuere Versuche, dieses Programm mit den Leistungen der Social Security Administration zu verzahnen, blieben weitgehend wirkungslos1105. Die tiefere Ursache dafür, dass in den USA eine solche aus deutscher Sicht naheliegende und volkswirtschaftlich sinnvolle Verknüpfung weder erwogen wird noch durchsetzbar wäre, liegt darin, dass eine derartige sozialpolitische Lenkung auf Bundesebene völlig system- und mentalitätsfremd ist. Der Bund als zentrale Instanz sozialer Versorgung verwaltet Direktleistungsprogramme an Beitragszahler und einige wenige worthy poors mit Hilfe der Social Security Administration1106. Die Leistungen aus diesen Programmen sind alles andere als üppig und bestenfalls fragmentarisch, zumal eine einheitliche Krankenversicherung fehlt und Medicare nur eine Zusatzversicherung bietet1107. Renten- bzw. Sozialhilfeleistungen wegen Arbeitsunfähigkeit aus der Social Security Disability Insurance (SSDI) und dem Supplemental Security Income (SSI) lassen sich nur unter großen verwaltungstechnischem Aufwand in einem strengen Nachweisverfahren beantragen1108. Insbesondere die Leistungen des SSI fallen sehr gering aus. Die Sozialverwaltung setzt also eher auf ein niedriges Leistungsniveau und Abschreckungseffekte bei der Stellung des Antrags auf Leistungen als auf eine Wiedereingliederung der Betroffenen ins Sozialsystem als Beitragszahler. Kostenintensive Leistungen der beruflichen Rehabilitation machen in diesem System keinen Sinn und werden – soweit ersichtlich – als Teil des bundeseinheitlichen Sozialleistungssystem auch nicht eingefordert. Das politi- 1104 Oben S. 193 f. 1105 Oben S. 190 ff. 1106 Oben S. 184 ff. u. 208 ff. 1107 Oben S. 187 f. 1108 Oben S. 186 f. u. 188 f. 251 sche Klima für die Einforderung weiterer Sozialleistungen hat sich seit den 1980er Jahren ohnehin wesentlich verschlechtert1109. 2. Entstehung des Antidiskriminierungsrechts für Menschen mit Behinderung aus dem Geist der Civil Rights Movement Politisches System und allgemeine gesellschaftliche Überzeugung in den USA begünstigen also den Ausbau des sozialen Sektors in Richtung berufliche Rehabilitation nicht. Also musste ein anderes Vehikel gefunden werden, um den Ausgleich herzustellen, den Menschen mit Behinderung für ihre Teilhabe an Beruf und Gesellschaft benötigen. Naheliegend war es, sich an die teilweise heftig umkämpfte Debatte um gleiche Bürgerrechte für alle anzuschließen, die in der Civil Rights Movement der Nachkommen der afrikanischen Sklaven in den 1950er und 1960er Jahren ihren Anfang genommen hatte. Vor allem im politisch liberalen Klima der Johnson- Regierung hatte sich die Idee, mehr soziale Gleichheit durch Bürgerrechte herzustellen, durchsetzen können1110. Weitere Bevölkerungsgruppen folgten dem Beispiel der Civil Rights Movement, so auch Menschen mit Behinderung, die ihre eigene Bürgerrechtsbewegung Anfang der 1970er Jahre zu organisieren begannen1111. Ihnen ist es maßgeblich zu verdanken, dass die regulations zu Section 504 Rehabilitation Act of 1973 sowie der darauf basierte Americans with Disabilities Act (ADA) als schlagkräftiges Antidiskriminierungsrecht erlassen worden sind, das speziell auf die Situation von Menschen mit Behinderung zugeschnitten ist1112. Soziale Chancengleichheit mittels einer Bürgerrechtsbewegung zu fördern, war also die politisch durchsetzbare Option für Menschen mit Behinderung in den USA. Ziel einer solchen Bewegung konnte nur der Erlass eines gleichheitsbasierten Bürgerrechtsgesetz sein und nicht die Forderung nach mehr sozialen Leistungen. Dies hätte die Bewegung in einem ungünstigen Licht erscheinen lassen. Die Strategie, den notwendigen Ausgleich unter dem Aspekt der Gleichbehandlung aller Bürger unabhängig von ihrer Behinderung durchzusetzen, erwies sich – wie gezeigt – zunächst auch als erfolgreich1113. 3. Verfassungsrechtliche Anfeindungen des ADA Der anfängliche als Meilenstein gepriesene ADA, der immerhin unter der konservativen Regierung von George Bush erlassen worden ist, hätte eine nachhaltige Akzep- 1109 Oben S. 216 ff. 1110 Oben S. 212 ff. 1111 Driedger, Last Civil Rights Movement, 1989, S. 11 f.; Barnartt, Disability Protest, 2001, S. 20 ff. 1112 Barnartt, Disability Protest, 2001, S. 160 ff. 1113 Oben S. 91 ff. u. 99 ff. 252 tanz dieses Gesetzes aus allen gesellschaftlichen Lagern erwarten lassen. Dass diese Erwartung sich nicht in vollem Umfang bestätigt hat, konnte bereits anhand der Garrett-Rechtsprechung des Supreme Court gezeigt werden1114. Demnach dient der ADA nicht der Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots und kann somit die Gliedstaatenimmunität nicht durchbrechen. In der Urteilsbegründung schwingt mit, dass der Kongress soziales Leistungsrecht unter „falscher Flagge“ erlassen hat1115. Damit erhält die bereits bei Erlass des ADA vereinzelt geäußerte Kritik, Private müssten auf Grundlage dieses Gesetzes für Leistungen aufkommen, die ihrem Wesen nach als Rehabilitationsleistungen von der öffentlichen Hand getragen werden müssten1116, weitere Nahrung durch die Entscheidung des Supreme Court. 4. Gemischte Erfolgsbilanz des ADA Die Erfolgsgeschichte des ADA kann allenfalls als gemischt bezeichnet werden. Bemängelt wird seitens der Rechtsprechung, dass der ADA eine Flut von Prozessen hervorgebracht habe, die thematisch eigentlich zum Unfallversicherungsrecht (Worker’s Compensation Law) gehören1117. Dies ist nicht weiter verwunderlich, da dieser Versicherungszweig vor allem eine Abfindung der Betroffenen vorsieht, diese aber vielmehr an beruflicher Rehabilitation zwecks Verbleibs in der Arbeitswelt interessiert sind1118. Also wird auf dem Umweg des ADA versucht, den Arbeitgeber zu angemessenen Vorkehrungen zu verpflichten, um den Erhalt des eigenen Arbeitsplatzes zu sichern. Auch Befürworter des ADA werfen dem Gesetz vor, nicht ausreichend zur Integration von Menschen mit Behinderung beigetragen zu haben, was insbesondere an ihrer immer noch vergleichsweise hohen Armuts- und Arbeitslosenquote ersichtlich sei1119. Daher wird zunehmend ein Quotensystem nach deutschem Vorbild angedacht, um den Arbeitsmarkt für Menschen mit Behinderung weiter zu öffnen1120. Aus deutscher Sicht muss zu dieser Forderung natürlich darauf hingewiesen werden, dass die Quote auch kein Allheilmittel ist, wie die immer wieder aufflammende 1114 Oben S. 115 ff. 1115 Oben S. 120. 1116 Rosen, in: Weaver, Disability and Work, 1991, S. 18, 29; Oi, in: Weaver, Disability and Work, 1991, S. 31, 40. 1117 Besonders deutlich Pedigo v. P.A.M. Transportation, 891 F. Supp. 482, 486 (W.D. Ark. 1994): „The court doubts that the ultimate result of this law will be to provide substantial assistance to persons for whom it was obviously intended, and that one of the primary beneficiaries of it will be trial lawyers who will ingeniously manipulate such ambiguities to consistently broaden its coverage so that federal courts may become mired in employment injury cases, becoming little more than glorified worker's compensation referees.” 1118 Oben S. 182 f. 1119 Bagenstos, 114 Yale L.J. (2004), 1, 19 ff.; Weber, 46 Buff. L. Rev. (1998), 123, 124. 1120 Weber, 46 Buff. L. Rev. (1998), 123 ff.: ders., 93 Am. Soc’y Int’l L. Proc. (1999), 338, 340; ihm folgend Armstrong, 25 J. Nat’l A. Admin. L. Judges (2005), 157, 182 f. 253 Diskussion über die hohe Arbeitslosenzahl unter schwerbehinderten Menschen belegt1121. Unklar bleibt im U.S.-amerikanischen System jedoch, wer für die notwendige berufliche Rehabilitation derjenigen sorgt, die auf Grundlage einer Quote in den Arbeitsmarkt integriert werden sollen. Insofern ist das deutsche System – trotz aller Kritik – überlegen, da der Zugang zu Rehabilitationsleistungen grundsätzlich bedarfsorientiert gewährleistet ist und anders als bei den Leistungen der Rehabilitation Services1122 jedenfalls keine absolute finanzielle Kappungsgrenze besteht. III. Schlussbetrachtung: Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung als Sozialrechtsersatz – ein mögliches Fazit aus Sicht der USA Nach mehr als fünfzehn Jahren seit seinem Inkrafttreten ist der als hochglänzend bejubelte Lack des ADA reichlich matt geworden. Am schwersten dürfte wiegen, dass der ADA nicht den erhofften Integrationseffekt für Menschen mit Behinderungen gebracht hat. Dafür kann man natürlich die zunehmend enge Interpretation des ADA durch den Supreme Court verantwortlich machen und ihm vorwerfen, den Sinn eines Bürgerrechtsgesetzes für Menschen mit Behinderung systematisch verkennen und unterminieren zu wollen1123. Stellt man jedoch das Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung in einen größeren rehabilitations- und sozialrechtlichen Kontext, ist es naheliegender, den ADA als ein nur begrenzt wirksames Ersatzinstrument für das lückenhafte Rehabilitationsrecht des USA zu sehen1124. 1121 Tschöpe, FA 2004, 97; Dahesch, SuP 2007, 96 ff. – In absoluten Zahlen gibt es in Deutschland schätzungsweise zwischen 167.000 und 183.000 als arbeitslos gemeldete schwerbehinderte Menschen, Dahesch, SuP 2007, 96, 98. Gemessen an einer Gesamtzahl von im Erwerbsleben stehenden schwerbehinderten Menschen von 1.065.760, wovon 839.057 in Betrieben und Dienststellen, 226.703 dagegen in Werkstätten für behinderte Menschen beschäftigt werden (Stand Oktober 2002 – Bericht der Bundesregierung über die Lage behinderter Menschen und die Entwicklung ihrer Teilhabe, BT-Drs. 15/4575 v. 16.12.2004, S. 18), liegt die Arbeitslosenquote also zwischen 16% und 17%. 1122 Dazu oben S. 177 f. 1123 Diller, 21 Berkeley J. Emp. & Lab. L. (2000), 19 ff. 1124 Bagenstos, 44 Wm. & Mary L. Rev. (2003), 921, bes. 1019 ff.; vgl. auch ders., 114 Yale L.J. (2004), 1, 54 ff.

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References

Zusammenfassung

Die Untersuchung geht der Frage nach, wie sich gleichheitsrechtlich geprägtes, modernes Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung und das traditionell sozialrechtlich geprägte Recht der beruflichen Rehabilitation zueinander verhalten. Als Vorbild eines speziellen antidiskriminierungsrechtlichen Regulierungsmodells zur verbesserten beruflichen Integration von Behinderten werden immer wieder die USA genannt, wo man seit den 1970er Jahren Erfahrungen mit diesem Ansatz sammeln konnte.

Eine umfassende Analyse der historischen Entwicklung sowie der gesellschaftspolitischen und verfassungsrechtlichen Grundannahmen des U.S.-amerikanischen Sozialsystems macht jedoch deutlich, dass das Antidiskriminierungsrecht dort häufig nur als Lückenbüßer dient.

Dieser Befund kann nicht ohne Konsequenz für das sozialstaatlich beeinflusste deutsche Rechtssystem sein. Zwar liefert der Rechtsvergleich mit den USA wichtige Anhaltspunkte für ein vertieftes Verständnis der europäischen antidiskriminierungsrechtlichen Vorgaben insbesondere für das Merkmal Behinderung. Allerdings werden auch die Grenzen dieses Ansatzes gegenüber der klassischen beruflichen Rehabilitation deutlich.

Die Arbeit wurde mit dem Zarnekow-Förderpreis 2009 ausgezeichnet.