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Anna-Miria Fuerst, Kostentragung in:

Anna-Miria Fuerst

Behinderung zwischen Diskriminierungsschutz und Rehabilitationsrecht, page 243 - 246

Ein Vergleich zwischen Deutschland und den USA

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4207-6, ISBN online: 978-3-8452-1797-0 https://doi.org/10.5771/9783845217970

Series: Beiträge zum ausländischen und vergleichenden öffentlichen Recht, vol. 27

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243 legt der Bund fest, dass die Leistungen entsprechend der inhaltlichen Vorgaben des Rehabilitation Act vergeben werden1081. Dies ist ein typischer Befund für die Sozialleistungsverwaltung in den USA außerhalb der bundeseinheitlich organisierten Social Security Administration, da der Bund außerhalb dieser Struktur nur im Rahmen der spending power durch die Gewährung von grants an die Gliedstaaten als sozialpolitischer Akteur in Erscheinung tritt. Insgesamt beeinflusst die Verwaltungsstruktur an sich die Vergabe von Sozialleistungen in den USA aber weniger als die konkrete Ausgestaltung der grants im Rahmen der spending power, was im folgenden Punkt erläutert werden soll. III. Kostentragung Gerade bei Leistungsgesetzen ist die Kostentragung zentral. Dabei geht es zum einen um die Frage, wie die Ausgabenstruktur im föderalen System die Erfüllung von Aufgaben beeinflusst. Zum zweiten ist – vor allem mit Blick auf die Vereinigten Staaten – zu untersuchen, inwiefern Fragen der Kostentragung die Rolle des Bundes als sozialpolitischem Akteur beeinflussen können. 1. Deutschland Aufgaben und Ausgaben sind in Deutschland grundsätzlich nicht miteinander verquickt, vielmehr folgen die Ausgaben den Aufgaben. Es gilt somit der Konnexitätsgrundsatz: Die Ausgaben trägt diejenige Stelle, welche die Aufgaben wahrnimmt, Art. 104a I GG. Aufgabenwahrnehmung ist gleichzusetzen mit Verwaltungskompetenz, da die Kosten ja erst bei der Ausführung von Gesetzen entstehen1082. Damit tragen grundsätzlich die Länder die Kosten für die Ausführung von Bundesgesetzen. a) Einflussnahme des Bundes bei Geldleistungsgesetzen Die für den Bereich des Sozialleistungsrechts wichtigste Ausnahme von diesem Grundsatz findet sich in Art. 104a III 1 GG, wonach der Bund für von ihm gesetzlich begründete Geldleistungen, die von den Ländern verwaltet werden, ganz oder teilweise die Ausgaben tragen darf1083. Müssen hingegen die Lände für solche Kosten ganz oder teilweise aufkommen wie es regelmäßig der Fall ist, werden entspre- 1081 Oben 174 f. 1082 Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl. 2007, Art. 104a Rn. 3. 1083 Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 104a Rn. 5; Siekmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 104a Rn. 25. 244 chende Gesetze nach Art. 104a IV GG zustimmungspflichtig im Bundesrat, so dass die Länder ihre Interessen dort wahrnehmen können1084. Der Bund hat also mehr politischen Einfluss bei der Vergabe von Sozialleistungen, wenn er allein die Ausgaben trägt. Anderenfalls muss er über die Mitwirkungsrechte des Bundesrats an der Gesetzgebung die Länder in den politischen Entscheidungsprozess einbinden. Leistungen der beruflichen Rehabilitation werden jedoch nicht durch Geldleistungsgesetze nach Art. 104a III GG vergeben1085. b) Kostenbeziehung zwischen Ländern und Kommunen seit der Föderalismusreform Mit der Föderalismusreform sollte ein im Sozialleistungsbereich wichtiger Missstand des föderalen Finanzsystems beseitigt werden, nämlich die Aufgabenübertragung vom Bund auf die Kommunen ohne Kostenbeteiligung. In Art. 84 I 7 GG ist neuerdings die Aufgabenübertragung des Bundes direkt an die Kommunen verboten1086. Stattdessen müssen jetzt die Länder für geeignete Verwaltungsstrukturen zur Aufgabenwahrnehmung sorgen. Inwieweit sie dabei auf kommunale Strukturen zurückgreifen und wie die Kostentragung zwischen Ländern und Kommunen bei einer nun landesgesetzlich angeordneten Wahrnehmung der Aufgaben durch die Kommunen gestaltet wird, ist zukünftig also allein Sache der Länder. Um die Kommunen vor einer übermäßigen Kostenlast bei der Wahrnehmung übertragener Aufgaben zu schützen, haben einige Landesverfassungen mittlerweile das Konnexitätsprinzip ausdrücklich dahingehend konkretisiert, dass in diesem Fall ein finanzieller Ausgleich an die Kommunen zu leisten ist1087. Für die Bereiche der Rehabilitation, die auf kommunaler Ebene angesiedelt sind, bedeutet dies, dass eine entsprechende Aufgabenübertragung nicht mehr durch den Bund erfolgen darf. Als Übergangsregelung gilt Art. 125 a I GG. Bedenken gegen- über dieser Neuerung richten sich vor allem dahingehend, dass die nunmehr unter erhöhtem Kostendruck stehenden Länder womöglich kein Interesse an transparenten 1084 Henneke, DVBl. 2006, 867, 868 f.; Siekmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 104a Rn. 36 ff. – Diese Regelung ist als „Schutzrecht vor kostenbelastenden Bundesgesetzen“ konzipiert und wurde mit der Föderalismusreform 2006 ins GG eingefügt, vgl. BT-Drs. 16/813 v. 22.3.2006, S. 18. 1085 Geldleistungsgesetze nach Art. 104a III sind etwa das Bundesausbildungsförderungsgesetz und das Wohngeldgesetz, weitere Beispiele bei Siekmann, in: Sachs, GG, 4. Aufl. 2007, Art. 104a Rn. 34. 1086 Schoch, DVBl. 2007, 261, 262 f.; Durner, BayVBl. 2007, 161; Försterling, ZG 2007, 36, 42 ff. – Der andere gangbare Weg zur Lösung dieses Missstandes wäre gewesen, den Bund zukünftig an der kommunalen Kostenlast zu beteiligen. Dies hätte aber zu direkten Finanzbeziehungen zwischen Bund und Kommunen geführt, die vermieden werden sollten, zumal die Kommunen – anders als die Länder über den Bundesrat – keine direkten Einflussmöglichkeiten auf die Gesetzgebung haben. 1087 Art. 83 III BayVerf; dazu Durner, BayVBl. 2007, 161 ff.; Wolff, BayVBl. 2004, 129 ff.; generell für eine solche Lesart des landesverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzips Schoch, DVBl. 2007, 261, 263. 245 und bedürfnisorientierten Verwaltungsstrukturen haben werden, um die tatsächliche Inanspruchnahme von Leistungen niedrig zu halten1088. Die bereits oben geschilderte Befürchtung, Art. 84 I 7 GG führe zu einem Rückschritt gegenüber dem im SGB IX vereinheitlichten Rehabilitationsrecht, erhält also auch aus Kostensicht Nahrung. 2. USA Da in den USA der Bund nicht aufgrund von Sachkompetenzen, sondern zum gro- ßen Teil über die Kostentragung im Rahmen der spending power als sozialpolitischer Akteur in Erscheinung tritt, erfährt die Kostenfrage im politischen Prozess ein viel unmittelbareres Gewicht als in der Bundesrepublik Deutschland. Ausgaben und Aufgaben sind auf Bundesebene zum Zwecke transparenterer Machtkontrolle bewusst miteinander verknüpft. Der Bund nimmt sowohl durch die Bereitstellung von Geldern überhaupt als auch durch deren Vergabemodalitäten Einfluss auf die Sozialpolitik. a) „Ob“ der Kostenübernahme durch den Bund Der Bund darf Leistungsgesetze im klassischen sozialen Bereich nur erlassen, wenn er sich an den entstehenden Kosten beteiligt. Dieser Mechanismus der spending power als Kompetenztitel ist bereits hinlänglich beschrieben worden1089. Ein Rückfahren der Bundesmittel lässt das entsprechende Programm einschlafen, es sei denn, der Verlust wird vom Gliedstaat aufgefangen. Ein einigermaßen sicherer Schutz vor dem politisch motivierten Dreh an der Kostenschraube bietet nur die Verwaltung von bundesfinanzierten Sozialprogrammen auf Bundesebene, wie soeben am Beispiel des SSI gezeigt wurde1090. b) „Wie“ der Kostenübernahme durch den Bund Der Bund gestaltet Sozialpolitik aber nicht nur dadurch, dass er überhaupt Mittel für bestimmte Zwecke zur Verfügung stellt, sondern auch durch die Modalitäten der Mittelvergabe an die Gliedstaaten. Von den verschiedenen Formen der grants war schon mehrfach die Rede; hier sollen sie zusammenfassend einander gegenübergestellt werden. Eine aktive Rolle bei der sozialpolitischen Gestaltung nimmt der Bund mit Hilfe der matching grants ein1091. Diese Förderstruktur garantiert den Gliedstaa- 1088 Meysen, Sachverständigenstellungnahme, S.5 f. 1089 Oben S. 173 u. 237. 1090 S. 241 f. 1091 Oben S. 209 f.; vgl. zum politischen Einfluss des Bundes auf die Gliedstaaten über die Modalitäten der grant-Vergabe Schneider, APuZ 50/2006, 31, 36 u. 38. 246 ten, dass der Bund unabhängig von der Gesamthöhe der Kosten einen fixen Teil der entstehenden Verwaltungsausgaben übernimmt. Indirekt werden die Gliedstaaten damit ermuntert, Sozialleistungen orientiert am tatsächlichen Bedarf zu vergeben, zumal das Kostenrisiko relativ überschaubar bleibt1092. Denn der Bund übernimmt auf jeden Fall einen bestimmten Prozentsatz der entstehenden Kosten. Anders hingegen stellt sich die Lage bei den block grants dar1093. Hier erhalten die Gliedstaaten eine einmalige Geldzahlung, darüber hinausgehende Ausgaben müssen sie selber finanzieren. Damit wird indirekt ein Anreiz geschaffen, die Gesamtkosten mit Hilfe der Anforderungen an den Leistungsbezug möglichst niedrig zu halten1094. Block grants können daher einhergehen mit sogenannten close-ended entitlement programs, in denen Leistungen nur unter dem Vorbehalt vorhandener Finanzmittel vergeben werden1095. Echte, gleichmäßig durchsetzbare Leistungsansprüche sind nur bei open-ended entitlement programs denkbar1096. Diese gibt es aber nur in zwei Konstellationen. Entweder übernimmt der Bund alle Kosten und verwaltet das Programm selber, wie dies etwa bei Supplemental Security Income (SSI) für Menschen mit Behinderungen der Fall ist. Oder der Bund garantiert den Gliedstaaten einen in der Höhe unbegrenzten Anteil der Kostenübernahme in Form eines matching grant, wie dies z.B. bei Medicaid geschieht oder wie es bei der inzwischen abgeschafften Familiensozialhilfe Aid to Families with Dependent Children (ADFC) der Fall war. Der Großteil der beruflichen Rehabilitation in den Vereinigten Staaten beruht auf einem close-ended entitlement program, das mit Hilfe eines block grant finanziert wird. Die darauf beruhende Unterversorgung der Bevölkerung mit Leistungen zur beruflichen Rehabilitation ist bereits ausführlich dargelegt worden1097. Daran könnte der Bund nur etwas ändern, wenn er erheblich mehr Geld bereitstellen und dieses als matching grant an die Gliedstaaten vergeben würde. Aufgrund der politischen Hürden ist damit jedoch in Zukunft nicht zu rechnen. IV. Schlussbetrachtung: sozialpolitisch einheitlicher Föderalismus in Deutschland gegen föderale Eindämmung der Sozialpolitik in den USA Die in vielen Bereichen nur fragmentarische Rolle des Bundes als sozialpolitischem Akteur in den Vereinigten Staaten ist also nicht nur der traditionellen Gesellschaftsideologie und dem derzeit herrschenden politischen Klimas geschuldet, sondern wird durch spezielle Hürden in der föderalen Organisation, insbesondere durch die 1092 Vgl. Sawicky, in: ders., The End of Welfare, 1999, S. 3, 16. 1093 Oben S. 216 f. 1094 Dafür gibt es zwei bewährte Stellschrauben: Zum einen kann die Zahl der Anspruchsberechtigten reduziert werden, zum zweiten die Höhe der Leistungen; vgl. Sawicky, in: ders., The End of Welfare, 1999, S. 3, 16. 1095 Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1702. 1096 Eine Liste der für Menschen mit Behinderungen speziell relevanten open-ended entitlement programs findet sich bei Silverstein, 85 Iowa L. Rev. (2000), 1691, 1700 f. 1097 Oben S. 177.

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Zusammenfassung

Die Untersuchung geht der Frage nach, wie sich gleichheitsrechtlich geprägtes, modernes Antidiskriminierungsrecht für Menschen mit Behinderung und das traditionell sozialrechtlich geprägte Recht der beruflichen Rehabilitation zueinander verhalten. Als Vorbild eines speziellen antidiskriminierungsrechtlichen Regulierungsmodells zur verbesserten beruflichen Integration von Behinderten werden immer wieder die USA genannt, wo man seit den 1970er Jahren Erfahrungen mit diesem Ansatz sammeln konnte.

Eine umfassende Analyse der historischen Entwicklung sowie der gesellschaftspolitischen und verfassungsrechtlichen Grundannahmen des U.S.-amerikanischen Sozialsystems macht jedoch deutlich, dass das Antidiskriminierungsrecht dort häufig nur als Lückenbüßer dient.

Dieser Befund kann nicht ohne Konsequenz für das sozialstaatlich beeinflusste deutsche Rechtssystem sein. Zwar liefert der Rechtsvergleich mit den USA wichtige Anhaltspunkte für ein vertieftes Verständnis der europäischen antidiskriminierungsrechtlichen Vorgaben insbesondere für das Merkmal Behinderung. Allerdings werden auch die Grenzen dieses Ansatzes gegenüber der klassischen beruflichen Rehabilitation deutlich.

Die Arbeit wurde mit dem Zarnekow-Förderpreis 2009 ausgezeichnet.