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Julia Stubenrauch, Der von der Speicherung betroffene Personenkreis, § 2 ATDG in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 241 - 244

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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241 Mit dem Verzicht auf das Erfordernis einer konkreten, auf hinreichende Tatsachen gestützten Gefahr schränkt § 2 ATDG die Rechte der von der Speicherung Betroffenen unverhältnismäßig ein. Die Regelung steht allenfalls in einer restriktiven Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ mit der Verfassung im Einklang. II. Der von der Speicherung betroffene Personenkreis, § 2 ATDG Daneben geben die einzelnen in der Antiterrordatei zu erfassenden Personenkreise nach § 2 Satz 1 Nr. 1 - 3 ATDG Anlass zu Bedenken. Unabhängig der vom ATDG gewählten Einteilung lassen sich hinsichtlich ihrer Nähe zur potentiellen Rechtsgutverletzung drei Kategorien unterscheiden. So betrifft die Speicherungspflicht zum einen Personen, die terroristische Aktivitäten durch ihr Handeln fördern (§ 2 Satz 1 Nr. 1, 2 Alt. 1, 2, 3, 5 ATDG), zum anderen Personen, die die Schwelle zum Handeln noch nicht überschritten haben (§ 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG) und drittens unverdächtige Kontaktpersonen aus dem sozialen Umfeld der eigentlichen Zielperson (§ 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG).925 Die Erfassung des ersten Personenkreises ist, auch soweit es sich um das Vorfeldstadium der Planung und Vorbereitung terroristisch motivierter Straftaten handelt, angesichts dessen aktiven Beitrags zum Terrorismus und dem Gewicht der bedrohten Rechtsgüter grundsätzlich verhältnismäßig. Personen dieser Kategorie haben die Schwelle der Rechtswidrigkeit und der Passivität überschritten und weisen insofern eine hinreichende Nähebeziehung zur Gefahr auf, die ihre Inanspruchnahme zu rechtfertigen vermag. Bedenken bestehen allein hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit und Normbestimmtheit des ATDG, sofern auch solche Personen, die lediglich eine Gruppierung, die eine terroristische Vereinigung unterstützt, unterstützen, der Speicherungspflicht unterworfen werden, § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG.926 Nach der Gesetzesbegründung ist das Tatbestandsmerkmal des „Unterstützens“ in beiden Fällen im Sinne des § 129 a Abs. 5 Satz 1 StGB zu verstehen927, also als Förderung, Stärkung oder Absicherung des spezifischen Gefährdungspotentials der Vereinigung928. Die sachgerechte Subsumtion dieses Tatbestandsmerkmals bereitet zum Teil große Schwierigkeiten und wird durch die Alternative des Unterstützens des Unterstützens noch einmal erschwert. Das von der Speicherung erfasste terroristische Umfeld wird demnach nahezu konturenlos und in einer Weise ausgeweitet, die letztlich die Erfassung aller in einem irgendwie gearteten Zusammenhang zu terroristischen Vereinigungen oder Gruppierungen stehenden Personen legitimiert. Dies begegnet unter Verhältnismäßigkeits- und Bestimmtheitserwägungen erheblichen Bedenken, die auch durch eine restriktive Auslegung der Norm nicht ausgeräumt 925 Poscher, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4f. 926 So auch Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 7. 927 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15. 928 Tröndle/Fischer, StGB, § 129, Rdnr. 30. 242 werden können. Denn zum einen bereitet es Schwierigkeiten, das Verhalten einer nur potentiell gefährlichen Person auf Unterstützungsbemühungen zu beziehen, die ausreichend Gefährdungspotential aufweisen, einen derartig schweren Grundrechtseingriff wie der Erfassung in der Antiterrordatei zu rechtfertigen, zum anderen ist es in rechtsstaatlicher Hinsicht bedenklich, der Behörde, deren Handeln beschränkt werden soll, selbst die hierfür gebotene Auslegung zu überlassen; vielmehr muss der Gesetzgeber selbst die Verantwortung für eine entsprechende konkretisierende Begrenzung der Eingriffsbefugnis übernehmen929. Die Variante des Unterstützens des Unterstützens gemäß § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG ist demnach verfassungswidrig. Verfassungsrechtlich problematisch ist des Weiteren die Erfassung solcher Personen, die eine Gewaltanwendung zur Durchsetzung international ausgerichteter politischer oder religiöser Belange lediglich befürworten, § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG. Dies sind nach der Gesetzesbegründung Personen, die eine entsprechende Gewaltanwendung bloß gutheißen.930 Insofern sind in dieser Alternative nicht terroristische Aktivitäten, sondern Meinungen und Überzeugungen Anlass und Grund des Informationseingriffs. Die Antiterrordatei erhält insoweit den Charakter einer Gesinnungsdatei.931 Schon im Hinblick auf die nach Art. 5 Abs. 1 GG geschützte Meinungsfreiheit bestehen erhebliche Vorbehalte gegen den Einbezug dieser Personengruppe. Im Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen führt die Erstreckung auf Personen, die lediglich eine bestimmte Geisteshaltung haben, selbst aber in keiner Weise aktiv für die tätliche Umsetzung ihrer Anschauungen geworden sind, zu einer uferlosen Ausdehnung des Kreises potentieller Gefährder. Auch das überragend hohe Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter vermag Informationseingriffe gegen reine Gesinnungstäter nicht zu rechtfertigen. Denn was als Ausdruck relevanten Befürwortens rechtswidriger Gewalt anzusehen ist, entscheiden letztlich die beteiligten Behörden, zumal auch der Begriff der rechtswidrigen Gewalt gesetzlich nicht näher konkretisiert ist. Dementsprechend entsteht ein hoher Anpassungsdruck auf den Einzelnen, nicht durch bestimmte Verhaltensweisen aufzufallen, der schließlich im Verzicht auf die Meinungsfreiheit oder sonstige grundrechtlich verbürgten Rechte münden kann. Dies wäre aber, wie vom BVerfG wiederholt betont, mit einem demokratischen Staatswesen nicht vereinbar. Insofern steht § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG mit der Verfassung nicht im Einklang. Auf erheblichen Widerstand im Gesetzgebungsverfahren932 traf die Regelung des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, die auch Kontaktpersonen im sozialen Umfeld der eigentlichen Zielperson der Speicherungspflicht unterwirft. Ihre ursprüngliche, in anderem Zusammenhang zuvor vom BVerfG933 bemängelte Fassung wurde nach rechtspoliti- 929 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 132. 930 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15. 931 Poscher, Stellungnahme zum ATDG-Enwurf, S. 5. 932 S. dazu Plenarprotokolle 16/51, S. 5007ff.; 16/71, S. 7096ff. 933 BVerfG, 1 BvR 1104/92 vom 25.4.2001, Absatz-Nr. 54; BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 130ff. 243 scher und wissenschaftlicher Kritik934 entsprechend eingeschränkt. Als solche sind nunmehr Personen anzusehen, „bei denen tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, dass sie mit den in Nummer 1 Buchstabe a oder in Nummer 2 genannten Personen nicht nur flüchtig oder in zufälligem Kontakt in Verbindung stehen und durch sie weiterführende Hinweise für die Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sind“. Nach den von der Judikatur entwickelten Anforderungen an die Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit von Vorfeldbefugnissen ist die Erstreckung der informationellen Maßnahme auf jede beliebige Person im Umkreis des potentiellen Verdächtigen nicht zulässig, vielmehr sind konkrete Tatsachen erforderlich, die einen objektiven Bezug zur Zielperson und der von ihr ausgehenden Gefahr herstellen.935 Insofern bereitet wiederum die Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte, die im Rahmen der Regelung der Kontaktpersonen gleich doppelt zur Anwendung kommt, Bedenken. So genügen tatsächliche Anhaltspunkte sowohl für die Frage, ob eine Person potentiell gefährlich ist, als auch für die Frage, ob ein entsprechender Kontakt zu ihr besteht.936 Sofern das Tatbestandsmerkmal in beiden Fällen restriktiv im Sinne konkreter, zu einem gewissen Gefahren- oder Verdachtsgrad hinreichend verdichteter Umstände ausgelegt wird - wie dies die insofern widersprüchliche Gesetzesbegründung für das Merkmal der tatsächlichen Anhaltspunkte im Rahmen des § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, nicht aber im Rahmen des § 2 Satz 1 ATDG vorsieht937 - kann das Erfordernis einer auf Tatsachen gestützten Verbindung zwischen dem Betroffenen als Kontaktperson und der Zielperson als potentielle Gefahrenquelle noch als gewahrt angesehen werden. Allerdings hat die Rechtsprechung zu den Kontakt- und Begleitpersonen des Weiteren das Erfordernis der Beschränkung der Eingriffsnorm auf Art, Gegenstand, Zweck und Ausmaß der Verbindung und der zu erwartenden Hinweise im Hinblick auf die zu erwartenden Rechtsgutsverletzungen betont.938 Mit dem Ausschluss nur flüchtiger und zufälliger Kontakte und dem Erfordernis, dass durch die Kontaktperson weiterführende Hinweise für die Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus zu erwarten sein müssen, zieht die Regelung insoweit die Konsequenzen aus den früheren Entscheidungen des BVerfG, wonach der undifferenzierte Einbezug des gesamten sozialen Umfeldes der eigentlichen Zielperson weder ausrei- 934 Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 10f.; Der Bundesbeauftragte für Datenschutz, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 6f.; Möstl, Stellungnahme zum ATDG- Entwurf, S. 10; Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 7f.; Hilgendorf, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4; Schmid, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4f.; Deutsche Vereinigung für Datenschutz e.V., Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4; Poscher, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 5f. 935 BVerfG, 1 BvR 1104/92 vom 25.4.2001, Absatz-Nr. 54; Trute, DV 36 (2003), 501 (518). 936 Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 10; dies., NJW 2007, 876 (878). 937 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 16. 938 BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 156; SächsVerfGH JZ 1996, 957 (962). 244 chend bestimmt noch verhältnismäßig ist.939 Was allerdings als „weiterführende Hinweise“ anzusehen ist, bestimmt das Gesetz nicht näher. Geht es um die Anknüpfung an ein zukünftiges Verhalten eines nur potentiellen Gefährders oder Verdächtigen, bereitet die Bestimmung, was als „weiterführend“ anzusehen ist, Schwierigkeiten.940 In dem weiten Vorfeld, in dem die Speicherungspflicht des ATDG ansetzt, kann letztlich alles als hilfreich bei der Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus angesehen werden. Schließlich ist die Erfassung der erweiterten Grunddaten von dolosen Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG unverhältnismäßig. Kontaktpersonen sind Unverdächtige, die lediglich aufgrund ihrer Beziehung zum potentiellen Gefährder bzw. Verdächtigen in der Datei erfasst werden, um bei entsprechender Konkretisierung der Gefahren- und Verdachtslage weitere Informationen zur Gefahrenabwehr einzuholen. Dafür genügt bereits die Erfassung der Grunddaten. Der Speicherung der erweiterten Grunddaten bedarf es dagegen nicht, und rechtfertigt auch die Kenntnis der Kontaktperson von den potentiellen Rechtsgutsverletzungen sie nicht. Die erweiterten Grunddaten sollen nämlich nach dem Willen des Gesetzgebers, Sinn und Systematik des ATDG eine Gefährdungsersteinschätzung der potentiell Verdächtigen ermöglichen.941 Kontaktpersonen als Unverdächtige sind einer solchen Erstbewertung aber nicht zu unterziehen. Besteht bei ihnen das Bedürfnis der Speicherung der erweiterten Grunddaten, da ihre Verwicklung in terroristische Aktivitäten zu befürchten ist, sind sie nicht mehr unverdächtig und insofern nach § 2 Satz 1 Nr. 1 und 2 ATDG zu erfassen. Gelten sie der behördlichen Einschätzung nach aber als unverdächtig und lediglich für die weitere Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus im informativen Sinne relevant, ist die Kenntnis der Sicherheitsbehörden über ihren erweiterten Lebensbereich, etwa welcher Religionsgruppe sie angehören, oder welche Reiseziele sie bevorzugen, nicht erforderlich. Die Regelung zur Erfassung der Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, gegebenenfalls i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG genügt weder den Anforderungen der Bestimmtheit noch der Verhältnismäßigkeit.942 III. Zusammenfassung Als Mittel der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung genügt das ATDG nur teilweise den in diesem Zusammenhang entwickelten verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die Eingreifschwelle des § 2 Satz 1 ATDG wird in der vom Gesetzgeber befürworteten Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ dem Erfordernis einer konkreten Gefahr nicht gerecht. Die Alternative des Un- 939 BVerfG, 1 BvR 1104/92 vom 25.4.2001, Absatz-Nr. 54; BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 130ff., 156. 940 Ähnlich BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 132. 941 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 17. 942 So im Ergebnis auch Ruhmannseder, StraFo 2007, 184 (188f.).

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.