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Julia Stubenrauch, Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 56 - 59

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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56 nun weiter verwenden, ist das ein behördeninternes Problem. Das Trennungsgebot gilt aber nur im Verhältnis von Polizei und Nachrichtendiensten, nicht innerhalb dieser Behörden. Grenzen könnten sich demnach also lediglich im Hinblick auf den grundrechtlichen Datenschutz oder durch die einfachgesetzlichen Regelungen zur Datenverarbeitung in den jeweiligen Fachgesetzen ergeben, nicht aber aus dem Trennungsgebot. Jedenfalls aber wäre danach die weitere Verwendung der Daten im Lichte des Trennungsgebotes unbedenklich. Dagegen lässt sich einwenden, dass bei der weiteren Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei eine Umgehung der aus dem Trennungsgebot fließenden Vorgaben jedenfalls nahe liegt. Denn auch nach einem zweckkonformen Zugriff auf die Daten der Verbunddatei kann nicht darüber hinweg gesehen werden, dass diese ursprünglich durch die Nachrichtendienste mit den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln zum spezifischen Zweck des Staats- und Verfassungsschutzes erhoben wurden und damit zunächst gerade nicht zur allgemeinen Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung verwendet werden sollten. Auch der zweckgemäße Zugriff der Polizei auf diese nachrichtendienstlichen Daten ändert nichts daran, dass die Polizei diese Daten eben nicht selbst erhoben hat und gegebenenfalls dazu auch nicht befugt gewesen wäre. Dieser letzte Halbsatz offenbart allerdings gerade die Schwächen dieser Argumentation. Denn die Bedenken, die sich gegen die Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei ergeben, sind allein befugnisrechtlicher Art und betreffen eben nicht die Aufgabenverteilung. Nicht die Erweiterung der Aufgaben, sondern die Erweiterung der polizeilichen Befugnisse steht zu befürchten. Als solche können sie im Rahmen der Ermittlung der befugnisrechtlichen Reichweite des Trennungsgebotes fruchtbar gemacht werden, gehen aber bei der Frage der möglichen Erweiterung der Aufgaben der Nachrichtendienste fehl. Es bleibt also dabei, dass die weitere Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei im Hinblick auf das funktionelle Trennungsgebot unbedenklich ist, soweit diese Daten den Polizeibehörden nur einmal im Einklang mit der der Verbunddatei spezifischen, einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisenden Zwecksetzung zur Kenntnis gelangt sind. Soweit also die nachrichtendienstlichen Informationen der Polizei unter Wahrung der spezifischen Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste zunächst zur Abwehr konkreter Gefahren auf dem Gebiet des Staats- und Verfassungsschutzes übermittelt wurden, mögen gegebenenfalls der grundrechtliche Datenschutz oder die einfachgesetzlichen Regelungen zur Datenverarbeitung in den jeweiligen Fachgesetzen, nicht jedoch das Trennungsgebot einer späteren weiteren Verwendung der Daten zu Zwecken der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung entgegenstehen. C. Gemeinsame Verbunddatei und kompetenzrechtliche Trennung Zuletzt ist zu untersuchen, welche verfassungsrechtlichen Grenzen das Trennungsgebot Verbunddateien aufgrund seiner befugnisrechtlichen Reichweite zieht. In kompetenzrechtlicher Hinsicht dürfen nämlich den Nachrichtendiensten keine poli- 57 zeilichen Zwangsbefugnisse165 zustehen. Umgekehrt dürfen der Polizei nachrichtendienstliche Befugnisse im konkurrierenden Tätigkeitsbereich der Sicherheitsbehörden nur eingeräumt werden, solange die Ausübung dieser Kompetenzen von dem Vorliegen bestimmter gefahr-, bzw. verdachtsbegründender Tatsachen abhängig gemacht wird.166 Im Rahmen der informationellen Zusammenarbeit liegt hierin die Frage begründet, ob der Datenaustausch zwischen den Sicherheitsbehörden und die Zusammenführung der Informationen von einer entsprechenden Befugnis der zugreifenden Behörde zur Datenerhebung abhängig ist. In diesem Zusammenhang ist zwischen der Weitergabe nachrichtendienstlicher Daten an die Polizei und dem Zugriff der Nachrichtendienste auf polizeiliche Daten zu differenzieren. I. Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten Bedenken hinsichtlich einer Weitergabe nachrichtendienstlicher Daten an die Polizei erklären sich aus dem Zweck des Trennungsgebotes, exekutive Befugnisse im Vorfeld konkreter Gefahren- oder Verdachtslagen auszuschließen. Angesichts der Gefahren einer allmächtigen Staatsgewalt soll die nachrichtendienstliche Tätigkeit der Vorfeldbeobachtung nicht mit polizeilichen Zwangsbefugnissen verbunden werden dürfen. Werden nun Daten, die die Nachrichtendienste mit den ihnen zur Verfügung gestellten, meist heimlichen Ermittlungsmethoden im Gefahrenvorfeld erhoben haben, der Polizei zur Kenntnis gebracht, besteht zum einen die Gefahr, dass diese an Daten gelangt, die sie so nicht selbst hätte erheben dürfen, zum anderen aufgrund dieser Informationen nunmehr Eingriffe in Rechte von Bürgern vornimmt, zu denen die Nachrichtendienste selbst wiederum nicht befugt wären. Die befugnisrechtliche Trennung würde insofern relativiert, das Trennungsgebot unter Umständen ausgehöhlt. Für einen gänzlichen Ausschluss der Informationshilfe in dem Sinne, dass die Behörden sich gegenseitig die Daten im Wege des Datenaustausches oder der Informationszusammenführung zur Verfügung stellen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben brauchen, wird dennoch nirgends ernsthaft plädiert. Vielmehr wird vermehrt die nachrichtendienstliche Datenübermittlung als Kehrseite der funktionellen und kompetenzrechtlichen Trennung der Sicherheitsbehörden angesehen.167 Da die Nachrichtendienste Gefahrenpotenziale für die freiheitliche demokratische Grundordnung zwar beobachten und im besten Fall frühzeitig wahrnehmen, ihnen selbst aber nicht die erforderlichen exekutiven Befugnisse zustehen, um diese Gefahren wirksam abzuwehren, müssten sie die zuständigen Polizeibehörden informieren, damit diese die erforderlichen Schritte einleiten können. Auch wenn die Polizei auf 165 Als solche sind die Befugnisse zu Festnahmen, Durchsuchungen, Beschlagnahmen, erkennungsdienstlichen Maßnahmen, etc. anzusehen. 166 Vgl. 1. Kap., C., II. 167 Zöller, Informationssysteme, S. 324; Nehm, NJW 2004, 3289 (3294); Ruhmannseder, StraFo 2007, 184 (185). 58 diese Weise Informationen erlangt, die unter Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel erhoben wurden, die unter Umständen der Polizei nicht in gleicher Weise zur Verfügung stehen, stehe dies nicht im Widerspruch zum Trennungsgebot. Denn eine Befugniserweiterung auf Seiten der Polizei sei damit genauso wenig verbunden, wie eine Instrumentalisierung der Nachrichtendienste, weil im Zeitpunkt der Daten- übermittlung der Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel bereits abgeschlossen gewesen sei.168 Zutreffend ist zunächst, dass die befugnisrechtliche Begrenzung der Nachrichtendienste eine Datenübermittlung an die Polizei unter Umständen erfordert. Enthielte man den Nachrichtendiensten nämlich nicht nur exekutive Befugnisse vor, sondern verböte ihnen darüber hinaus auch, die ihnen im Rahmen ihrer Zuständigkeit und mittels der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel erlangten Kenntnisse von bestimmten Gefahren- und Verdachtslagen an die Polizei weiterzugeben, wäre ihr Beitrag zum Schutze der Verfassung und des Staates kaum nennenswert. Sie wären im Extremfall dazu verurteilt, die Verwirklichung bestimmter Gefahren passiv mit ansehen zu müssen, ohne aktiv zum Schutze der Verfassung einschreiten zu dürfen. Dies ist mit der ihnen im Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe des Staats- und Verfassungsschutzes nicht zu vereinbaren. Informationshilfe der Nachrichtendienste gegenüber der Polizei ist demnach unter kompetenzrechtlichen Erwägungen mit dem Trennungsgebot vereinbar. Dies gilt allerdings in Übereinstimmung mit den Ausführungen zum funktionellen Trennungsgebot nur für Informationen, die eine konkrete Gefahr bzw. einen Anfangsverdacht begründen. Allein das Bestehen einer solchen Tatsachenbasis rechtfertigt die Datenübermittlung an die Polizei. Denn nur in solchen Fallkonstellationen werden exekutive Zwangsbefugnisse erforderlich, um die Gefahr abzuwehren oder die Straftat zu verfolgen. Unterhalb dieser Schwelle besteht keine Notwendigkeit, die strikte Trennung der Sicherheitsbehörden zu verwässern und ist daher auch im Bereich der informationellen Zusammenarbeit am Ausschluss polizeilicher Zwangsbefugnisse aus dem Gefahrenvorfeld festzuhalten. Soweit, wie zum Teil gefordert wird169, der Datenaustausch stets daran gebunden sein soll, dass die zugreifende Behörde die erlangten Daten selbst in gleicher Weise hätte erheben dürfen, kann daran auf Seiten der Übermittlung nachrichtendienstlicher Daten an die Polizei aus vorgenannten Gründen nicht festgehalten werden. Dies ist im Lichte der befugnisrechtlichen Trennung selbst dann nicht geboten, wenn man darin eine Erweiterung der polizeilichen Kompetenzen sieht. Wie zuvor näher ausgeführt170, steht der Übertragung nachrichtendienstlicher Befugnisse auf die Polizei das Trennungsgebot nämlich dann nicht entgegen, wenn die Ausübung dieser Kompetenzen von dem Vorliegen bestimmter gefahr-, bzw. verdachtsbegründender Tatsachen abhängig gemacht wird. Sofern also auch die Weitergabe auf solche Daten 168 Schafranek, Kompetenzverteilung, S. 184, a.A. Baumann, DVBl. 2005, 798 (801), der für einen strengen kompetenzrechtlichen Vorbehalt dergestalt plädiert, dass nur solche Daten übermittelt werden dürfen, die die zugreifende Behörde selbst auch hätte erheben dürfen. 169 Baumann, DVBl. 2005, 798 (801). 170 Vgl. 1. Kap., C., II., 2. 59 beschränkt wird, die im Zeitpunkt der Übermittlung eine konkrete Gefahr- oder Verdachtslage begründen, ist der Informationsaustausch mit dem kompetenzrechtlichen Gehalt des Trennungsgebots vereinbar. Demnach ist die Speicherung nachrichtendienstlicher Daten in einer Verbunddatei dann, aber auch nur dann zulässig, wenn der Zugriff der Polizei auf diese Daten an das Bestehen konkreter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen gebunden bleibt. II. Zugriff der Nachrichtendienste auf polizeiliche Daten Umgekehrt stellt sich die Frage, inwieweit der Zugriff der Nachrichtendienste auf polizeiliche Daten unter befugnisrechtlichen Erwägungen mit dem Trennungsgebot vereinbar ist. Maßgeblich ist dabei erneut der Zweck des Trennungsgebotes, exekutive Zwangsbefugnisse aus dem nachrichtendienstlichen Betätigungsfeld herauszuhalten. Die Nachrichtendienste dürfen sich auch nicht über Umwege polizeiliche Befugnisse aneignen. Inwieweit dieses Verbot im Bereich des Informationsaustausches und der Datenzusammenführung Konsequenzen nach sich zieht, ist umstritten. Nach überwiegender Ansicht soll jede Art von informationeller Zusammenarbeit, die im Ergebnis den Nachrichtendiensten mittels der Polizei Informationen zukommen lässt, die sie aufgrund der ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten nicht in gleicher Weise erheben dürften, unzulässig sein.171 Dieser Ansicht nur eingeschränkt folgend, wird dagegen zum Teil die Übermittlung solcher Daten, die die Polizei rechtmäßig mit Zwangsmitteln zu eigenen Zwecken erhoben hat, mit dem Trennungsgebot für vereinbar gehalten. In einem solchen Falle, seien die Zwangsmittel im Zeitpunkt der Datenweitergabe bereits eingesetzt gewesen, eine Zueignung dieser Zwangsbefugnisse durch die Nachrichtendienste sei dann nicht gegeben.172 Im Rahmen dieser Streitfrage ist zunächst erwägenswert, ob und gegebenenfalls inwieweit die für die Weitergabe nachrichtendienstlicher Daten an die Polizei bemühte „Kehrseitenargumentation“ auf die Seite der Übermittlung polizeilicher Daten an die Nachrichtendienste übertragbar ist. Kern dieser Argumentation war, dass gerade der Ausschluss der Nachrichtendienste von polizeilichen Befugnissen die Weitergabe nachrichtendienstlicher Daten an die Polizei erfordere. Zu fragen ist demnach, ob die kompetenzrechtliche Trennung umgekehrt auch die Weitergabe von mittels polizeilicher Befugnisse erlangten Informationen an die Nachrichtendienste erfordert. Die Weitergabe der nachrichtendienstlichen Informationen an die Polizei ist erforderlich und im Lichte des Trennungsgebotes unbedenklich, weil die Nachrichtendienste die bestehende Gefahr für Staat und Verfassung nicht selbst abwehren können, dies vielmehr der Polizei vorbehalten ist. Es sind demgegenüber 171 Lisken, ZRP 1981, 231 (235); Kutscha, ZRP 1986, 194 (197); Baumann, in: FS f. Posser, S. 306; Baumann, DVBl. 2005, 798 (801). 172 Gusy, ZRP 1987, 45 (51); Schafranek, Kompetenzverteilung, S. 175; Nehm, NJW 2004, 3289 (3295).

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.