75 4. Kapitel: Der Eingriffscharakter von Verbunddateien Um die Grenzen, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Verbunddateien setzt, zu definieren, muss zunächst Klarheit über den Eingriffscharakter derartiger informationeller Vorkehrungen bestehen. Denn nur wenn die Qualität des das Grundrecht tangierenden staatlichen Informationsverhaltens die Schutzbedürftigkeit des von der Maßnahme Betroffenen konkret belegt, kann über die Art und Weise eines wirksamen Grundrechtsschutzes nachgedacht werden. Grundrechtsverkürzende Maßnahmen müssen insofern nach herkömmlicher Grundrechtsdogmatik von bloßen Belästigungen abgegrenzt werden, die von jedem Mitglied eines Gemeinwesens auch ohne gesetzliche Grundlage hinzunehmen sind. In diesem Zusammenhang werden zwei Probleme erkennbar. Zum einen besteht bei Informationseingriffen, also bei Eingriffen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, allgemein die Schwierigkeit, diese unter die gängigen Eingriffslehren zu fassen. Denn der klassische Eingriffsbegriff, wonach nur solche Maßnahmen, die final, unmittelbar, hoheitlich und rechtlich erfolgen, relevante Grundrechtseingriffe darstellen sollen, ist vornehmlich auf Verhaltensund Entscheidungsreglementierung durch Ge- und Verbote zugeschnitten und versagt oftmals bei Maßnahmen des Staates, die die Informationsfreiheit des Bürgers betreffen.245 Auch der moderne Eingriffsbegriff, der als einen solchen jedes staatliche Handeln, das dem einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, ansieht, wird Informationseingriffen nicht vollends gerecht, da auch er in erster Linie ein vom Betroffenen gewünschtes, staatlicherseits dagegen reguliertes Verhalten im Auge hat. Bei Informationseingriffen geht es aber nicht um die Vorgabe oder Untersagung eines bestimmten Verhaltens, sondern um die Preisgabe persönlicher Daten. Dies kann auf vielfältigere Weise geschehen, als es die gängigen Eingriffsverständnisse zu erfassen vermögen. Während sich allenfalls die Ebene der Datenerhebung noch mit den herkömmlichen Eingriffsbegriffen fassen lässt, so gestaltet sich dies bei den sich der Datenerhebung anschließenden Maßnahmen der Datenverarbeitung und -nutzung sehr schwierig.246 Gerade dieser Bereich ist aber bei Verbunddateien im besonderen Maße berührt. Demnach besteht für Informationseingriffe das Bedürfnis, die gängigen Eingriffsverständnisse zu erweitern bzw. anzupassen. Des Weiteren ist speziell bei Verbunddateien fraglich, ob durch diese überhaupt eigenständig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen wird. Denn soweit in Verbunddateien nur solche Daten eingespeist werden, die bereits zuvor anderweitig erhoben, gespeichert und verarbeitet wurden, schreiben Verbund- 245 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 437. 246 Kunig, Jura 1993, 595 (600); s. hierzu ausführlich Wolff, Selbstbelastung und Verfahrenstrennung, S. 250ff. 76 dateien möglicherweise nur den aufgrund spezieller Gesetze erfolgten Eingriff fort, kann ihnen aber gegebenenfalls kein darüber hinaus gehender Rechtfertigungsbedarf zugeschrieben werden. Beiden Problembereichen sei im Folgenden näher nachgegangen. A. Die Bestimmung von Informationseingriffen Die Schwierigkeiten, Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mit den gängigen Eingriffsverständnissen zu fassen und die Grenzlinien zu nicht grundrechtsrelevanten Belästigungen zu bestimmen, wurden insbesondere im Schrifttum schon früh erkannt und es gab in der Folgezeit zahlreiche Versuche, die Eingriffslehren zu modifizieren und Kriterien für die Eingriffsqualität von informationellen Maßnahmen des Staates zu entwickeln. Trotz dieser Bemühungen wurde eine abschließende Lösung bislang nicht gefunden. Die einzelnen Ansätze seien im Folgenden dargestellt und erörtert, um im Anschluss daran einen eigenen Lösungsvorschlag zu entwickeln. Mit den gewonnenen Erkenntnissen soll dann untersucht werden, ob die Einrichtung einer Verbunddatei einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt. I. Eingriffsbeschreibungen beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung im Schrifttum Den Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung am weitesten ziehen die so genannten Eingriffstheorien. Unter Konkretisierung des Grundrechts als Freiheitsverbürgung vor staatlichem Umgang mit Informationen, sehen die Eingriffstheorien jede Erhebung, Erfassung, Verarbeitung und Weitergabe von personenbezogenen Daten als einen Eingriff an, der nur aufgrund eines Gesetzes zulässig sei.247 Diesen Ansichten wird vorgeworfen, nicht mit den Aussagen des „Volkszählungsurteils“ vereinbar zu sein, nach dem es gerade keinen absoluten Herrschaftsanspruch des Einzelnen über seine Daten gebe und angesichts der im sozialen Zusammenleben notwendig sich ergebenen vielfältigen Berührungspunkte informationeller Art auch nicht geben könne.248 Demnach dürfe auch nicht jeglicher Informationsakt 247 Schwan, VerwArch 66 (1975), 120 (127ff.); Schlink, Amtshilfe, S. 198ff. unter Betonung, dass auch heimliche Datenerhebung bzw. Datenerhebung bei Dritten und sich daran anschlie- ßende Datenverarbeitungsakte als Art Ersatzvornahme der zwangsweisen Datenerhebung und damit als Äquivalent derselben anzusehen sind; ders., NVwZ 1986, 249 (252); ders., Der Staat 1986, 233 (248); Tinnefeld/Ehmann/Gerling, Datenschutzrecht, S. 147; so im Ergebnis auch Gallwas, in: FS f. Kaufmann, S. 825; Höfelmann, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, S. 163; Son, Eingriffe, S. 68. 248 Krause, Jus 1984, 268 (271); Simitis, NJW 1984, 398 (400); Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 52. 77 unterhalb einer gewissen Relevanzschwelle dem Vorbehalt des Gesetzes unterstehen. Um eine Einschränkung des Eingriffsbegriffs in diesem Sinne bemüht, im Ergebnis aber ähnlich weit, sieht ein Teil der Literatur unter Betonung der jeder staatlichen Informationsmaßnahme innewohnenden Grundrechtsgefährdung im Akt der Datenerhebung und in der sich daran anschließenden Datenverarbeitung einen jedenfalls potentiellen Freiheitseingriff. Denn schon die Unsicherheit des Einzelnen dar- über, dass der Staat durch Erhebung und Verarbeitung seiner Daten in den verfassungsrechtlich geschützten Informationsbereich einwirken kann, vermöge, die freie Entfaltung der Persönlichkeit zu hemmen.249 Das überwiegende Schrifttum nimmt dagegen eine differenzierte Betrachtung der Eingriffsproblematik vor. Es unterscheidet zum einen nach den verschiedenen Phasen der Datenerhebung und -verarbeitung, der Art und Weise und der Intensität staatlicher Informationsakte und versucht im Wege isolierter Beurteilung den Eingriffscharakter einzelner Maßnahmen gesondert zu beurteilen. Einigkeit herrscht innerhalb dieser Position darüber, dass nicht jegliche Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung einen den Gesetzesvorbehalt auslösenden Eingriff in das Grundrecht darstellen könne.250 Informationelle Maßnahmen ohne gewisse Grundrechtsrelevanz sollen danach nicht dem Erfordernis eines förmlichen Gesetzes unterliegen. Zur Abgrenzung des Grundrechtseingriffs von bloßen Belästigungen wird daher mit unterschiedlichen Nuancen eine Reihe verschiedener Kriterien herangezogen, mit deren Hilfe die Schwelle der Grundrechtsrelevanz zu ermitteln sei. So sei insbesondere anhand der von Rogall herausgearbeiteten Indikatoren des Grades der Sensibilität der Daten, der Art der Informationsverarbeitung und der dabei angewandten Methoden (manuell oder automatisiert), der konkreten staatlichen datenverarbeitenden Stelle, des Zwecks der Maßnahme, der Unmittelbarkeit des Betroffenseins des Bürgers und des Vorhandenseins von Abwehr- und Rechtsschutzmöglichkeiten der Eingriffscharakter der einzelnen Informationsmaßnahmen zu beurteilen.251 Nur wenn bei einer Gesamtschau der Kriterien die Schwelle zur eingriffsgleichen Belastung überschritten ist, stelle das jeweilige Informationsverhalten des Staates einen Eingriff dar. Dass aber auch diese Vorgehensweise den Eingriffscharakter der einzelnen Maßnahmen letztlich nicht zielsicher zu bestimmen vermag, liegt angesichts der unterschiedlichen Beurteilungsmöglichkeiten und Gewichtung der einzelnen Kriterien nahe. Während so zum Beispiel die Eingriffsqualität der heimlichen Datenerhebung zwar mittlerweile kaum noch bestritten wird, wird 249 Gallwas, Der Staat 18 (1979), 507 (510ff.); Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S. 82ff.; Rosenbaum, Jura 1988, 178 (180); Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 188ff. m.w.N.; Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 59. 250 Rogall, Informationseingriff, S. 53ff.; Kunig, Jura 1993, 595 (599ff.); Bull, ZRP 1998, 310 (313); Zöller, Informationssysteme, S. 39. 251 Rogall, Informationseingriff, S. 63ff.; Zöller, Informationssysteme, S. 39; Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 71ff., allerdings zur Bestimmung der eingriffsgleichen Gefährdung. 78 der Eingriffscharakter der Datenspeicherung, der -verwertung, der -übermittlung und des -abgleichs noch immer unterschiedlich beurteilt.252 Der wohl jüngste Ansatz253 versucht der Eingriffsproblematik durch die Abstimmung von normativ zu bestimmenden, sozialkontextbezogenen „Gewährleistungsinhalten“254 und „Grundrechtsbeeinträchtigungen“ gerecht zu werden. Dazu unterscheidet Albers zunächst zwischen Informationen und Daten, den Methoden der Informations- bzw. Datengewinnung und -verarbeitung und dem Modus des staatlichen Umgangs mit Informationen und Daten. Die Bestimmung des Eingriffs habe sich danach nicht an realen staatlichen Maßnahmen zu orientieren, sondern sei unter den genannten Aspekten je einer einzelnen Bewertung zuzuführen. Was danach als Grundrechtseingriff anzusehen sei, ergebe sich aus den normativ unter Einbezug des sozialen Kontextes bestimmten Aussagen der Grundrechtsnorm und mit Blick auf die dogmatische Funktion der Eingriffskomponente. Diese erscheine in Abhängigkeit von den Aussagen der Norm als Grundrechtsbeeinträchtigung im Sinne „einer dem Staat zurechenbaren Abweichung von den Vorgaben der Grundrechtsnorm, die für den Umgang mit personenbezogenen Informationen und Daten bestehen“.255 Der Grundrechtseingriff sei daher zunächst ein abstrakter dogmatischer Begriff.256 Ob ein bestimmter Informationsverarbeitungsvorgang als solcher anzusehen ist, sei durch entsprechende Subsumtion der Maßnahme unter den Begriff der Grundrechtsbeeinträchtigung, gegebenenfalls unter Hinzuziehung weiterer Kriterien, wie dem Aspekt der Zurechenbarkeit festzustellen. II. Weites Eingriffsverständnis der Rechtsprechung beim staatlichen Umgang mit Informationen Auch das BVerfG differenziert zwischen den verschiedenen Phasen der Datenerhebung und -verarbeitung und der Art und Weise des staatlichen Informationszugriffs. Auch das Gericht benennt mit der Art der Daten, ihrer Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit, dem Erhebungszweck, des Verwendungszusammenhangs und der 252 S. dazu Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 439 m.w.N.; speziell zum Datenabgleich Zöller, in: FG f. Hilger, S. 311. 253 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 36ff., 441ff.; dies. zuvor DVBl. 1996, 233 (238ff.). 254 Allgemein zu den neuen Tendenzen in der Grundrechtsdogmatik unter Konkretisierung des Schutzbereichs auf den Gewährleistungsgehalt Böckenförde, Der Staat 42 (2003), 165; Kahl, Der Staat 43 (2004), 167; Hoffmann-Riem, Der Staat 43 (2004), 203. 255 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 445. 256 S. zum dogmatischen Begriff der Grundrechtsbeeinträchtigung ausführlich Lindner, Theorie der Grundrechtsdogmatik, S. 489ff., der u.a. als Voraussetzung für die Annahme einer den grundrechtlichen Schutz auslösenden Beeinträchtigung maßgeblich auf die Reaktionsfähigkeit der staatlichen Maßnahme im Sinne des Auslösens eines grundrechtswidrigen Effekts und der Reaktionsbedürftigkeit im Sinne einer vom staatlichen Regelungswillen umfassten Interessenverkürzung abstellt.