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4. Kapitel: Der Eingriffscharakter von Verbunddateien
Um die Grenzen, die das Recht auf informationelle Selbstbestimmung Verbunddateien setzt, zu definieren, muss zunächst Klarheit über den Eingriffscharakter derartiger informationeller Vorkehrungen bestehen. Denn nur wenn die Qualität des das
Grundrecht tangierenden staatlichen Informationsverhaltens die Schutzbedürftigkeit
des von der Maßnahme Betroffenen konkret belegt, kann über die Art und Weise
eines wirksamen Grundrechtsschutzes nachgedacht werden. Grundrechtsverkürzende Maßnahmen müssen insofern nach herkömmlicher Grundrechtsdogmatik von
bloßen Belästigungen abgegrenzt werden, die von jedem Mitglied eines Gemeinwesens auch ohne gesetzliche Grundlage hinzunehmen sind. In diesem Zusammenhang
werden zwei Probleme erkennbar.
Zum einen besteht bei Informationseingriffen, also bei Eingriffen in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung, allgemein die Schwierigkeit, diese unter die
gängigen Eingriffslehren zu fassen. Denn der klassische Eingriffsbegriff, wonach
nur solche Maßnahmen, die final, unmittelbar, hoheitlich und rechtlich erfolgen,
relevante Grundrechtseingriffe darstellen sollen, ist vornehmlich auf Verhaltensund Entscheidungsreglementierung durch Ge- und Verbote zugeschnitten und versagt oftmals bei Maßnahmen des Staates, die die Informationsfreiheit des Bürgers
betreffen.245 Auch der moderne Eingriffsbegriff, der als einen solchen jedes staatliche Handeln, das dem einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines
Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, ansieht, wird Informationseingriffen nicht vollends gerecht, da auch er in erster Linie ein vom Betroffenen
gewünschtes, staatlicherseits dagegen reguliertes Verhalten im Auge hat. Bei Informationseingriffen geht es aber nicht um die Vorgabe oder Untersagung eines bestimmten Verhaltens, sondern um die Preisgabe persönlicher Daten. Dies kann auf
vielfältigere Weise geschehen, als es die gängigen Eingriffsverständnisse zu erfassen
vermögen. Während sich allenfalls die Ebene der Datenerhebung noch mit den herkömmlichen Eingriffsbegriffen fassen lässt, so gestaltet sich dies bei den sich der
Datenerhebung anschließenden Maßnahmen der Datenverarbeitung und -nutzung
sehr schwierig.246 Gerade dieser Bereich ist aber bei Verbunddateien im besonderen
Maße berührt. Demnach besteht für Informationseingriffe das Bedürfnis, die gängigen Eingriffsverständnisse zu erweitern bzw. anzupassen.
Des Weiteren ist speziell bei Verbunddateien fraglich, ob durch diese überhaupt
eigenständig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen wird.
Denn soweit in Verbunddateien nur solche Daten eingespeist werden, die bereits
zuvor anderweitig erhoben, gespeichert und verarbeitet wurden, schreiben Verbund-
245 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 437.
246 Kunig, Jura 1993, 595 (600); s. hierzu ausführlich Wolff, Selbstbelastung und Verfahrenstrennung, S. 250ff.
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dateien möglicherweise nur den aufgrund spezieller Gesetze erfolgten Eingriff fort,
kann ihnen aber gegebenenfalls kein darüber hinaus gehender Rechtfertigungsbedarf
zugeschrieben werden. Beiden Problembereichen sei im Folgenden näher nachgegangen.
A. Die Bestimmung von Informationseingriffen
Die Schwierigkeiten, Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung
mit den gängigen Eingriffsverständnissen zu fassen und die Grenzlinien zu nicht
grundrechtsrelevanten Belästigungen zu bestimmen, wurden insbesondere im
Schrifttum schon früh erkannt und es gab in der Folgezeit zahlreiche Versuche, die
Eingriffslehren zu modifizieren und Kriterien für die Eingriffsqualität von informationellen Maßnahmen des Staates zu entwickeln. Trotz dieser Bemühungen wurde
eine abschließende Lösung bislang nicht gefunden. Die einzelnen Ansätze seien im
Folgenden dargestellt und erörtert, um im Anschluss daran einen eigenen Lösungsvorschlag zu entwickeln. Mit den gewonnenen Erkenntnissen soll dann untersucht
werden, ob die Einrichtung einer Verbunddatei einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt.
I. Eingriffsbeschreibungen beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung im
Schrifttum
Den Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung am weitesten
ziehen die so genannten Eingriffstheorien. Unter Konkretisierung des Grundrechts
als Freiheitsverbürgung vor staatlichem Umgang mit Informationen, sehen die Eingriffstheorien jede Erhebung, Erfassung, Verarbeitung und Weitergabe von personenbezogenen Daten als einen Eingriff an, der nur aufgrund eines Gesetzes zulässig
sei.247 Diesen Ansichten wird vorgeworfen, nicht mit den Aussagen des „Volkszählungsurteils“ vereinbar zu sein, nach dem es gerade keinen absoluten Herrschaftsanspruch des Einzelnen über seine Daten gebe und angesichts der im sozialen Zusammenleben notwendig sich ergebenen vielfältigen Berührungspunkte informationeller
Art auch nicht geben könne.248 Demnach dürfe auch nicht jeglicher Informationsakt
247 Schwan, VerwArch 66 (1975), 120 (127ff.); Schlink, Amtshilfe, S. 198ff. unter Betonung,
dass auch heimliche Datenerhebung bzw. Datenerhebung bei Dritten und sich daran anschlie-
ßende Datenverarbeitungsakte als Art Ersatzvornahme der zwangsweisen Datenerhebung und
damit als Äquivalent derselben anzusehen sind; ders., NVwZ 1986, 249 (252); ders., Der
Staat 1986, 233 (248); Tinnefeld/Ehmann/Gerling, Datenschutzrecht, S. 147; so im Ergebnis
auch Gallwas, in: FS f. Kaufmann, S. 825; Höfelmann, Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung, S. 163; Son, Eingriffe, S. 68.
248 Krause, Jus 1984, 268 (271); Simitis, NJW 1984, 398 (400); Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 52.
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unterhalb einer gewissen Relevanzschwelle dem Vorbehalt des Gesetzes unterstehen. Um eine Einschränkung des Eingriffsbegriffs in diesem Sinne bemüht, im Ergebnis aber ähnlich weit, sieht ein Teil der Literatur unter Betonung der jeder staatlichen Informationsmaßnahme innewohnenden Grundrechtsgefährdung im Akt der
Datenerhebung und in der sich daran anschließenden Datenverarbeitung einen jedenfalls potentiellen Freiheitseingriff. Denn schon die Unsicherheit des Einzelnen dar-
über, dass der Staat durch Erhebung und Verarbeitung seiner Daten in den verfassungsrechtlich geschützten Informationsbereich einwirken kann, vermöge, die freie
Entfaltung der Persönlichkeit zu hemmen.249
Das überwiegende Schrifttum nimmt dagegen eine differenzierte Betrachtung der
Eingriffsproblematik vor. Es unterscheidet zum einen nach den verschiedenen Phasen der Datenerhebung und -verarbeitung, der Art und Weise und der Intensität
staatlicher Informationsakte und versucht im Wege isolierter Beurteilung den Eingriffscharakter einzelner Maßnahmen gesondert zu beurteilen. Einigkeit herrscht
innerhalb dieser Position darüber, dass nicht jegliche Beeinträchtigung des Rechts
auf informationelle Selbstbestimmung einen den Gesetzesvorbehalt auslösenden
Eingriff in das Grundrecht darstellen könne.250 Informationelle Maßnahmen ohne
gewisse Grundrechtsrelevanz sollen danach nicht dem Erfordernis eines förmlichen
Gesetzes unterliegen. Zur Abgrenzung des Grundrechtseingriffs von bloßen Belästigungen wird daher mit unterschiedlichen Nuancen eine Reihe verschiedener Kriterien herangezogen, mit deren Hilfe die Schwelle der Grundrechtsrelevanz zu ermitteln sei. So sei insbesondere anhand der von Rogall herausgearbeiteten Indikatoren
des Grades der Sensibilität der Daten, der Art der Informationsverarbeitung und der
dabei angewandten Methoden (manuell oder automatisiert), der konkreten staatlichen datenverarbeitenden Stelle, des Zwecks der Maßnahme, der Unmittelbarkeit
des Betroffenseins des Bürgers und des Vorhandenseins von Abwehr- und Rechtsschutzmöglichkeiten der Eingriffscharakter der einzelnen Informationsmaßnahmen
zu beurteilen.251 Nur wenn bei einer Gesamtschau der Kriterien die Schwelle zur
eingriffsgleichen Belastung überschritten ist, stelle das jeweilige Informationsverhalten des Staates einen Eingriff dar. Dass aber auch diese Vorgehensweise den
Eingriffscharakter der einzelnen Maßnahmen letztlich nicht zielsicher zu bestimmen
vermag, liegt angesichts der unterschiedlichen Beurteilungsmöglichkeiten und Gewichtung der einzelnen Kriterien nahe. Während so zum Beispiel die Eingriffsqualität der heimlichen Datenerhebung zwar mittlerweile kaum noch bestritten wird, wird
249 Gallwas, Der Staat 18 (1979), 507 (510ff.); Scholz/Pitschas, Informationsverantwortung, S.
82ff.; Rosenbaum, Jura 1988, 178 (180); Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 188ff. m.w.N.;
Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 59.
250 Rogall, Informationseingriff, S. 53ff.; Kunig, Jura 1993, 595 (599ff.); Bull, ZRP 1998, 310
(313); Zöller, Informationssysteme, S. 39.
251 Rogall, Informationseingriff, S. 63ff.; Zöller, Informationssysteme, S. 39; Ernst, Verarbeitung und Zweckbindung, S. 71ff., allerdings zur Bestimmung der eingriffsgleichen Gefährdung.
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der Eingriffscharakter der Datenspeicherung, der -verwertung, der -übermittlung und
des -abgleichs noch immer unterschiedlich beurteilt.252
Der wohl jüngste Ansatz253 versucht der Eingriffsproblematik durch die Abstimmung von normativ zu bestimmenden, sozialkontextbezogenen „Gewährleistungsinhalten“254 und „Grundrechtsbeeinträchtigungen“ gerecht zu werden. Dazu unterscheidet Albers zunächst zwischen Informationen und Daten, den Methoden der
Informations- bzw. Datengewinnung und -verarbeitung und dem Modus des staatlichen Umgangs mit Informationen und Daten. Die Bestimmung des Eingriffs habe
sich danach nicht an realen staatlichen Maßnahmen zu orientieren, sondern sei unter
den genannten Aspekten je einer einzelnen Bewertung zuzuführen. Was danach als
Grundrechtseingriff anzusehen sei, ergebe sich aus den normativ unter Einbezug des
sozialen Kontextes bestimmten Aussagen der Grundrechtsnorm und mit Blick auf
die dogmatische Funktion der Eingriffskomponente. Diese erscheine in Abhängigkeit von den Aussagen der Norm als Grundrechtsbeeinträchtigung im Sinne „einer
dem Staat zurechenbaren Abweichung von den Vorgaben der Grundrechtsnorm, die
für den Umgang mit personenbezogenen Informationen und Daten bestehen“.255 Der
Grundrechtseingriff sei daher zunächst ein abstrakter dogmatischer Begriff.256 Ob
ein bestimmter Informationsverarbeitungsvorgang als solcher anzusehen ist, sei
durch entsprechende Subsumtion der Maßnahme unter den Begriff der Grundrechtsbeeinträchtigung, gegebenenfalls unter Hinzuziehung weiterer Kriterien, wie dem
Aspekt der Zurechenbarkeit festzustellen.
II. Weites Eingriffsverständnis der Rechtsprechung beim staatlichen Umgang mit
Informationen
Auch das BVerfG differenziert zwischen den verschiedenen Phasen der Datenerhebung und -verarbeitung und der Art und Weise des staatlichen Informationszugriffs.
Auch das Gericht benennt mit der Art der Daten, ihrer Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit, dem Erhebungszweck, des Verwendungszusammenhangs und der
252 S. dazu Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 439 m.w.N.; speziell zum Datenabgleich Zöller, in: FG f. Hilger, S. 311.
253 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 36ff., 441ff.; dies. zuvor DVBl. 1996, 233
(238ff.).
254 Allgemein zu den neuen Tendenzen in der Grundrechtsdogmatik unter Konkretisierung des
Schutzbereichs auf den Gewährleistungsgehalt Böckenförde, Der Staat 42 (2003), 165; Kahl,
Der Staat 43 (2004), 167; Hoffmann-Riem, Der Staat 43 (2004), 203.
255 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 445.
256 S. zum dogmatischen Begriff der Grundrechtsbeeinträchtigung ausführlich Lindner, Theorie
der Grundrechtsdogmatik, S. 489ff., der u.a. als Voraussetzung für die Annahme einer den
grundrechtlichen Schutz auslösenden Beeinträchtigung maßgeblich auf die Reaktionsfähigkeit der staatlichen Maßnahme im Sinne des Auslösens eines grundrechtswidrigen Effekts
und der Reaktionsbedürftigkeit im Sinne einer vom staatlichen Regelungswillen umfassten
Interessenverkürzung abstellt.
Chapter Preview
References
Zusammenfassung
Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.