253 Thesen A. Thesen zu Verbunddateien im Allgemeinen Verbunddateien im Sinne von Datensammlungen, die vorhandene Datenbestände einzelner Behörden vernetzen und den beteiligten Stellen im automatisierten Abrufverfahren den jederzeitigen unmittelbaren Zugriff auf die Information eröffnen, begegnen gegenüber herkömmlichen Informationsvorgängen und –systemen durch die Möglichkeit des Online-Abrufs der personenbezogenen Daten ohne vorherige Prüfung der Rechtmäßigkeit der Datenübermittlung und aufgrund der informationellen Verflechtung der beteiligten Behörden im Hinblick auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und - bei Verbunddateien unter der Beteiligung der Sicherheitsbehörden - dem Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten besonderen verfassungsrechtlichen Bedenken. I. Das Trennungsgebot bezweckt bekanntlich, exekutive Zwangsbefugnisse aus dem den Nachrichtendiensten zugewiesenen Bereich der Sammlung und Auswertung von Informationen im Vorfeld einer konkreten Gefahren- und Verdachtslage herauszuhalten und hierdurch die Entstehung einer umfassenden, in ihrer Macht unbegrenzten Sicherheitsbehörde zu verhindern. Es folgt ausweislich systematischen und teleologischen Erwägungen aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10, 87 Abs. 1 Satz 2 GG und dem Rechtsstaatsprinzip und genießt insofern über die einfachgesetzlichen Normierungen in den jeweiligen Fachgesetzen der Nachrichtendienste hinaus entgegen oft vertretender Ansicht Verfassungsrang (1. Kap., B.). Das Trennungsgebot trifft funktionelle, befugnisbezogene und organisatorische Aussagen für die Behördenstruktur auf dem Gebiet der inneren und äußeren Sicherheit, die auch bei der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden zu beachten sind: 1. So bleibt gemäß den Vorgaben des Trennungsgebots in funktioneller Hinsicht das polizeiliche Tätigwerden dort an das Vorliegen konkreter gefahr- und verdachtsbegründender Anhaltspunkte gebunden, wo der Aufgabenbereich der Nachrichtendienste berührt ist. Der Ausweitung der Tätigkeit der Polizei in den Bereich des Gefahren- und Verdachtsvorfeldes setzt das Trennungsgebot insoweit Grenzen. Umgekehrt dürfen die Nachrichtendienste nicht uneingeschränkt für die allgemeine Gefahrenabwehr eingesetzt werden. Vielmehr ist die nachrichtendienstliche Tätigkeit insofern begrenzt, als diese einen Bezug zu ihrer Primärfunktion des Staats- und Verfassungsschutzes aufweisen muss und nicht durch Aspekte der allgemeinen Verbrechensbekämpfung überlagert werden darf (1. Kap., C., I.). 2. In kompetenzrechtlicher Hinsicht dürfen den Nachrichtendiensten keine polizeilichen Zwangsbefugnisse zustehen. Dagegen verbietet es das Trennungsgebot nicht, der Polizei spezifisch nachrichtendienstliche Befugnisse, insbesondere solche zur heimlichen Informationsbeschaffung, einzuräumen, solange ihre Ausübung in Bereichen, in denen sich die Aufgaben der Sicherheitsbehörden überschneiden, – so 254 im Bereich der Staatsschutzdelikte sowie der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung - vom Vorliegen bestimmter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen abhängig gemacht wird (1. Kap., C., II.). 3. Gemäß dem organisatorischen Gehalt des Trennungsgebotes dürfen die Nachrichtendienstbehörden keiner polizeilichen Dienststelle angegliedert werden, umgekehrt darf keine Polizeidienststelle einer Nachrichtendienstbehörde nachgeordnet sein. Organisationsrechtliche Annäherungen der Sicherheitsbehörden sind nur soweit mit dem Trennungsgebot in Einklang zu bringen, als die spezifische Aufgabenverteilung und Befugniszuweisung der verschiedenen Behörden gewahrt bleibt (1. Kap., C., III.). II. Die genannten Vorgaben sind bei jeglicher Form der Zusammenarbeit zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, mithin auch auf informationellem Gebiet zu wahren (informationelles Trennungsgebot im weiteren Sinne). Ein darüber hinaus gehendes informationelles Trennungsgebot im engeren Sinne, das einer wie auch immer gearteten informationellen Zusammenarbeit zwischen den Sicherheitsbehörden schlechthin entgegenstehen würde, besteht dagegen nicht (1. Kap., C., IV.). Sofern gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, in einer Art und Weise ausgestaltet sind, dass sie die aus dem Trennungsgebot in seiner organisatorischen, funktionellen und befugnisrechtlichen Reichweite fließenden Vorgaben Rechnung tragen, sind sie grundsätzlich mit dem Trennungsgebot vereinbar. Demnach ergeben sich folgende verfassungsrechtliche Konsequenzen für gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten: 1. Um der drohenden Gefahr einer organisatorischen Verflechtung der an der Verbunddatei beteiligten Polizei- und Nachrichtendienstbehörden zu begegnen, muss sichergestellt sein, dass jede Behörde sowohl für die Speicherung als auch für die Abfrage und Übermittlung der in die gemeinsame Verbunddatei einzustellenden Daten hinsichtlich ausführenden Personals, datenschutzrechtlicher Verantwortung und rechtlicher Überprüfbarkeit jeweils selbständig und in ihrer Tätigkeit von der anderen Behörde unabhängig bleibt (2. Kap., A.). 2. In funktioneller Hinsicht dürfen die Nachrichtendienste nicht über die Beteiligung an einer gemeinsamen Verbunddatei indirekt in die allgemeine Gefahrenabwehr und Verbrechensbekämpfung einbezogen werden. Insofern muss bereits der gesetzliche Zweck der Verbunddatei einen Bezug der nachrichtendienstlichen Tätigkeit zu ihren spezifischen Aufgaben des Staats- und Verfassungsschutzes sicherstellen. Verbunddateien zwischen Polizei und Nachrichtendiensten zur Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus oder der internationalen, organisierten Kriminalität sind insoweit zulässig (2. Kap., B., II., 1.). 3. Gleichsam als Kehrseite der funktionellen und kompetenzrechtlichten Trennung der Sicherheitsbehörden ist den Nachrichtendiensten die Übermittlung ihrer Daten an die Polizei im Hinblick auf das Trennungsgebot selbst dann erlaubt, wenn diese mit spezifisch nachrichtendienstlichen Mitteln, die der Polizei nicht in gleicher Weise zustehen, gewonnen wurden. Denn sind die Nachrichtendienste durch den Ausschluss von exekutiven Zwangsmitteln zur Abwehr bestehender Gefahren auf 255 die Polizeibehörden angewiesen, müssen sie Informationen, die solche Gefahren belegen, an diese weitergeben dürfen. Dies gilt auch für die Informationsweitergabe im Rahmen von gemeinsamen Verbunddateien. Allerdings ist hinsichtlich der in die Datei einzustellenden Daten und der Zugriffsrechte der beteiligten Behörden zu beachten, dass die Polizei keine Kenntnis von nachrichtendienstlichen Informationen betreffend legaler Verhaltensweisen im Vorfeld konkreter Gefahren- bzw. Verdachtslagen erlangen darf. Deswegen dürfen entweder überhaupt nur schon gefährliche oder verdächtige Verhaltensweisen in die Verbunddatei eingespeichert werden oder aber die gesetzlichen Voraussetzungen eines Datenzugriffs durch die Polizei müssen an das Bestehen konkreter gefahr- bzw. verdachtsbegründender Tatsachen gebunden werden (2. Kap., B., I., C., I.). 4. Umgekehrt dürfen sich die Nachrichtendienste nicht über den Umweg des Informationsaustausches mit der Polizei, insbesondere der Übermittlung von polizeilichen Daten, exekutive Befugnisse aneignen. Der gezielte Einsatz polizeilicher Zwangsbefugnisse zur Wahrnehmung nachrichtendienstlicher Tätigkeiten höhlt das befugnisrechtliche Trennungsgebot aus. Insofern dürfen Daten der Polizei zwar uneingeschränkt in eine gemeinsame Verbunddatei eingespeichert werden, da die bloße Einspeicherung polizeilicher Daten allein noch keine Änderung der Kompetenzverteilung bedeutet, doch müssen die Zugriffsrechte der Nachrichtendienste auf solche Daten beschränkt bleiben, die sie entweder mit den ihnen zustehenden Befugnissen in gleicher Weise hätten erheben können, oder die die Polizei bei einem Einsatz ausschließlich ihr zustehender Kompetenzen zufällig erlangt hat. Der Zugriff der Nachrichtendienste auf gezielt durch exekutive Mittel gewonnene Erkenntnisse muss ausgeschlossen bleiben (2. Kap., C., II.). 5. Die weitere Verwendung nachrichtendienstlicher Daten durch die Polizei ist dagegen nur in begrenzter Weise ein Problem des Trennungsgebotes. Zwar ist auch im Rahmen der weiteren Verwendung nachrichtendienstlicher Daten die spezifische Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste zu beachten. Doch ist die weitere Verwendung der Daten grundsätzlich ein behördeninternes Problem, das das zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, nicht aber innerhalb dieser Behörden geltende Trennungsgebot unmittelbar nicht berührt. Hat die Polizei zunächst im Einklang mit der spezifischen, einen Bezug zu den Primäraufgaben der Nachrichtendienste aufweisenden Zwecksetzung der Verbunddatei Kenntnis von nachrichtendienstlichen Daten erlangt, darf sie diese nunmehr auch für Zwecke der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung verwenden, wenn diese zur Abwehr einer konkreten Gefahr oder zur Verfolgung eines Anfangsverdachts erforderlich sind. Soweit also die nachrichtendienstlichen Informationen der Polizei unter Wahrung der spezifischen Aufgabenzuweisung der Nachrichtendienste zunächst zur Abwehr konkreter Gefahren auf dem Gebiet des Staats- und Verfassungsschutzes übermittelt wurden, mögen gegebenenfalls der grundrechtliche Datenschutz oder die einfachgesetzlichen Regelungen zur Datenverarbeitung in den jeweiligen Fachgesetzen, nicht jedoch das Trennungsgebot einer späteren weiteren Verwendung der Daten zu Zwecken der allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung entgegenstehen (2. Kap., B., II., 2.). 256 III. Stets müssen sich staatliche Informationsakte am Recht auf informationelle Selbstbestimmung messen lassen. Allerdings bereitet es aufgrund der vielfältigen Erscheinungsformen staatlichen informationsbezogenen Handelns Schwierigkeiten, Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung mit den gängigen Eingriffslehren zu erfassen, insbesondere grundrechtsverkürzende Maßnahmen von bloßen Belästigungen der Grundrechtsträger abzugrenzen. Während sich allenfalls die Ebene der Datenerhebung noch mit den herkömmlichen Eingriffsbegriffen fassen lässt, so gestaltet sich dies bei den sich anschließenden und bei Verbunddateien im besonderen Maße berührten Maßnahmen der Datenverarbeitung und -nutzung sehr schwierig. Trotz entsprechender Versuche im Schrifttum und in der Judikatur ist eine zielsichere Bestimmung des Informationseingriffs bislang nicht gelungen (4. Kap., A., I., II.). Um den Grundrechtsschutz nicht zu verkürzen, hat die Eingriffsbestimmung nicht anhand objektiver Kriterien, wie der Sensibilität der Daten, der Art der Informationsverarbeitung, dem Zweck der Maßnahmen, etc., sondern vom normativen Schutzgehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung her zu erfolgen. Das besondere normative Schutzanliegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung besteht darin, den Bürger vor Informationsverunsicherung zu schützen, und ist dementsprechend subjektiv geprägt. Die herkömmlich objektiv zu bestimmenden Grenzen zwischen Grundrechtsbelästigung und Eingriff sind beim Recht auf informationelle Selbstbestimmung daher nicht mehr aufrechtzuerhalten. Vielmehr fallen im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung normativ zu bestimmender Schutzbereich und Eingriff zusammen. Jegliches staatliches Handeln, das den Grundrechtsträger in seiner Selbstbestimmung über die ihn betreffenden Daten verunsichern kann, eröffnet den Schutzbereich des Grundrechts und stellt unabhängig von seiner Intensität einen Eingriff in dieses dar. Für staatliches Handeln mit Potential zur Informationsverunsicherung ist daher stets eine gesetzliche Ermächtigung zu fordern. Erst auf Rechtfertigungsebene sind die einzelnen Informationsakte gemäß ihrer Intensität gegebenenfalls einer differenzierten Rechtfertigungsprüfung zu unterziehen (4. Kap., A., III.). IV. Vor diesem Hintergrund stellen die aufgrund einer Verbunddatei erfolgenden Informationsakte eigenständige, am Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu überprüfende Informationseingriffe dar. Obwohl Verbunddateien regelmä- ßig nur die institutionellen und organisatorischen Voraussetzungen einer leichteren Partizipation an den „Ausbeuten“ der aufgrund anderweitiger Gesetze erfolgten Eingriffe schaffen, selbst dagegen nicht zur Informationsgewinnung ermächtigen, sind sie Ausdruck des verstärkten Interesses des Staates an den bereits vorhandenen Daten und führen den im Rahmen der Datenerhebung erfolgten Informationseingriff fort. Verbunddateien kommt daher selbst Potential zur Informationsverunsicherung des Bürgers zu (4. Kap., B., I.). Als insofern rechtfertigungsbedürftige Informationsmaßnahmen sind bei Verbunddateien die Speicherung, die Informationszusammenführung, die Recherche, der Direktabruf, die Trefferanzeige, der Trefferabgleich, das Stellen eines Übermittlungsersuchens, die Weitergabe in Form der automatischen Freischaltung bzw. konventionellen Übermittlung, die weitere 257 Verwendung und die gegebenenfalls auftretende Zweckänderung der Daten anzusehen (4. Kap., B., II.). V. Unter Rekurs auf den gemäß Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG verbürgten Menschenwürdegehalt des Grundrechts ist im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein absolut geschützter Kernbereich anzuerkennen, der dem staatlichen Informationsverhalten zwei absolute Grenzen setzt. Zum einen verbietet er unter Übertragung der für das allgemeine Persönlichkeitsrecht und für Art. 10 Abs. 1 und 13 GG entwickelten Kernbereichsrechtsprechung des BVerfG auf das Recht auf informationelle Selbstbestimmung die Erhebung zur Intimsphäre gehörender Daten unter Zugriff auf den höchstpersönlichen Charakter der Grundrechtsausübung. Zum anderen untersagt er unter besonderer Berücksichtigung der auf der Ebene der Datenverarbeitung drohenden Gefahren für die Menschenwürde die Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu einem die Subjektsqualität des Betroffenen in Frage stellenden totalen oder partiellen Persönlichkeitsabbild (5. Kap., A.). VI. Ob Verbunddateien aufgrund der von ihnen ausgehenden Gefahr einer die Menschenwürde tangierenden Profilerstellung den absolut geschützten Kernbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung berühren, ist aus einer Gesamtschau der Anzahl und Art der Daten, der Art der Datenverarbeitung, der Anzahl und Art der beteiligten Behörden und des Zwecks der staatlichen Befassung mit der Persönlichkeit im Einzelfall zu beurteilen. Dementsprechend ist zwischen den verschiedenen Varianten von Verbunddateien zu differenzieren. Während reine Indexdateien und zweistufige Verbunddateien aufgrund der regelmäßig begrenzten Aussagekraft der angezeigten Daten nicht den unantastbaren Kernbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung berühren, ist Volltextdateien je nach Einzelfall durch den Menschenwürdegehalt eine absolute Grenze gesetzt (5. Kap., B.). VII. Als relative, einer Abwägung zugängliche Grenzen von Verbunddateien sind das Gebot der bereichsspezifischen Zweckfestsetzung und Zweckbindung, das Gebot der informationellen Gewaltenteilung, das Gebot der Datenvermeidung und Datensparsamkeit, das Erfordernis organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen, das Gebot eines Rechtmäßigkeitsvorbehalts sowie das Verbot gefahrund verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen zu beachten: 1. Das Gebot der Zwecksetzung erfordert als Ausprägung des Gebots der Normenklarheit und –bestimmtheit die bereichsspezifische, präzise und für den Betroffenen erkennbare Bestimmung des Verwendungszwecks der erhobenen Daten. Die Funktion der Zweckfestsetzung ist die Begrenzung und Strukturierung der Datenverarbeitung und der Verarbeitungszusammenhänge. Datenerhebung und Verarbeitung dürfen nie Selbstzweck sein (6. Kap., A., I., 1.). Solange Verbunddateien daher einen bestimmten Zweck verfolgen, ist in ihnen keine unzulässige Datensammlung auf Vorrat zu sehen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit der Zweckfestlegung sind differenziert nach der Intensität jedes einzelnen im Rahmen von Verbunddateien legitimierten Informationsakts zu beurteilen. Verweisungen auf spezialgesetzliche Regelungen der Verwendungszwecke sind nur in engen Grenzen mit der Maßgabe zulässig, dass Umfang und Ziel der Datenverarbeitung für den 258 Betroffenen selbst erkennbar sein müssen. Administrative Richtlinien oder Errichtungsanordnungen sind nur innerhalb des durch das der Verbunddatei zugrunde liegende Gesetz selbst festgelegten Rahmens zulässig. Das Gesetz zur Verbunddatei muss den übergreifenden Zweck der Verbunddatei, sowie die spezifischen Verwendungszwecke hinsichtlich der einzelnen Informationsakte, die an der Verbunddatei beteiligten Behörden, den in der Datei zu erfassenden Personenkreis, die Art der zu speichernden Daten, die Voraussetzungen des Abrufs, der Übermittlung und Verwendung der Informationen, die Dauer der Speicherung, die organisatorischen Vorkehrungen und die Verfahrensrechte des Bürgers selbst normieren (6. Kap., A., II., 1.). 2. Das Gebot der Zweckbindung bezweckt zum einen, die Umgehung und Erweiterung der bestehenden gesetzlichen Datenerhebungsbefugnisse zu verhindern, indem es die Datenverarbeitung, insbesondere die Übermittlung und Verwendung der Information an die Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle bindet. Zum anderen will das Zweckbindungsgebot die Transparenz der Datenverarbeitungsprozesse für den Betroffenen gewährleisten, indem es die Datenverarbeitung nur für Zwecke erlaubt, die hinsichtlich der Art und Intensität der verfolgten Aufgaben und (hypothetisch) eingesetzten Befugnisse dem Zweck der Datenerhebung vergleichbar sind oder die zum Schutz hochrangiger Gemeinschaftsgüter vom Betroffenen im Einzelfall hinzunehmen sind. Aus ersterem folgt die Bindung der Datenverarbeitung an die Aufgaben und Befugnisse der datenverarbeitenden Stelle, aus letzterem das Gebot der Vergleichbarkeit von altem und neuem Verwendungszusammenhang (6. Kap., A., I., 2.). a. Dementsprechend sind Verbunddateien nur in solchen Bereichen und in Bezug auf solche Daten mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar, hinsichtlich derer sich Aufgaben und Befugnisse der beteiligten Behörden überschneiden. Nicht nur die Speicherung, Übermittlung und Verwendung, sondern auch die weitere Verwendung der Daten ist nur für solche Zwecke zulässig, die diesem gemeinsamen Bereich im Sinne einer kleinsten gemeinsamen Schnittmenge zugeordnet werden können. Demnach sind Verbunddateien erstens nur für solche Zwecke zulässig, die sich auf Aufgaben beziehen, zu deren Erfüllung alle beteiligten Stellen gleichsam berufen sind. Zweitens dürfen nur solche Daten im Rahmen der gemeinsamen Datei den beteiligten Behörden zur Kenntnis gelangen, die sie aufgrund eigener Befugnisse inhaltlich ebenso hätten erlangen können (6. Kap., A., II., 2., a.). b. Aufgrund des mit Zweckänderungen einhergehenden Transparenzverlustes für den Betroffenen sind Verbunddateien des Weiteren nur dann mit dem Gebot der Zweckbindung vereinbar, wenn an der gemeinsamen Datei nur solche Behörden beteiligt sind, die auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Verbunddatei vergleichbare Aufgaben mit vergleichbaren Methoden erfüllen. Alternativ ist die Eingabe der Daten auf solche Informationen zu beschränken, die zu vergleichbaren Zwecken wie die mit der Verbunddatei verfolgten gewonnen wurden. Ganz ausnahmsweise sind auch darüber hinausgehende Zweckänderungen durch das Gesetz zur Verbunddatei zulässig, wenn die Verbunddatei den Schutz hochrangiger Ge- 259 meinschaftsgüter bezweckt und Speicherungspflicht, Zugriffsrechte und weitere Verwendung der Daten hinsichtlich Grad der Gefahr und Zurechenbarkeit zum Betroffenen in angemessener Weise ausgestaltet sind. Die vorgenannten Anforderungen sind durch ergänzende Regelungen zur datenschutzrechtlichen Verantwortung und zur Kennzeichnung sicherzustellen (6. Kap., A., II., 2., b.). c. Damit folgen letztlich aus dem Zweckbindungsgebot - mit Ausnahme hinsichtlich der weiteren Verwendung der Daten - die gleichen funktionellen und kompetenzrechtlichen Beschränkungen wie sie sich auch schon für gemeinsame Dateien der Sicherheitsbehörden aus dem Trennungsgebot ergeben. Selbst wer den Verfassungsrang des Trennungsgebots verneint, gelangt über das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schließlich an die gleichen verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese gelten aber weitergehend für Verbunddateien auch in nichtsicherheitsbehördlichen Bereichen (6. Kap., A., II., 2., c.). 3. Als Ausfluss des Zweckbindungsgebots ist das Gebot der informationellen Gewaltenteilung mit seinen Einzelausprägungen des Gebots der Abschottung der Aufgabenteilbereiche der Verwaltung und ihrer Datenbestände und des Prinzips der Amtshilfefestigkeit von Datenübermittlungen anzusehen. Es darf durch die Errichtung eines zentralen Datenpools, auf den Behörden verschiedenster Aufgabenbereiche zu unterschiedlichen Zwecken zugreifen dürfen, nicht umgangen werden. Das Gebot der informationellen Gewaltenteilung gebietet demnach grundsätzlich eine Dezentralisierung staatlicher Datensammlungen. Dies schließt aber die Einrichtung von Verbunddateien als zentralisierte Datensammlungen verschiedener Behörden nicht gänzlich aus. Da es nämlich seine Legitimation aus dem Gebot der Zweckbindung erhält, geht das Gebot der informationellen Gewaltenteilung nicht weiter als dieses. Ihm können keine über die Zweckbindungsvorgaben hinausgehenden Grenzen für die informationelle Zusammenarbeit staatlicher Stellen entnommen werden. Solange sich die Formen informationeller Zusammenarbeit im Rahmen des unter Zweckbindungsgesichtspunkten Zulässigen halten, sind sie mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar (6. Kap., B.). 4. Bei der Datenerhebung und -verarbeitung haben sich die datensammelnden Stellen auf das zur Erreichung ihrer jeweiligen Aufgaben erforderliche Minimum zu beschränken. Die Gebote der Datenvermeidung und Datensparsamkeit sind insofern als Ausprägung des Übermaßverbotes anzusehen. Dementsprechend sind Verbunddateien nur zur Erfüllung gewichtiger Ziele vereinbar, und hat das Gesetz zur Verbunddatei durch entsprechende Erforderlichkeitsvorbehalte dem Grad der Sensibilität der erfassten Daten Rechnung zu tragen. Freitextfelder sind nur insoweit zulässig, als das Gesetz zur Verbunddatei selbst die Voraussetzungen und den Rahmen, in dem die Verwaltung ihrem Ermessen nach weitere Daten einspeichern kann, konkret und überprüfbar festlegt, der Bezug zur Zweckerreichung gewahrt ist und Raum für die Aufnahme bloßer Vermutungen der beteiligten Behörden ohne nachprüfbaren Kern nicht besteht. Der Kreis der beteiligten Stellen und der behördenintern zugriffsermächtigten Personen ist auf das zur Zweckerreichung erforderliche Maß zu beschränken (6. Kap., C.). 260 5. Damit die Grundrechte ihre Funktion in der sozialen Wirklichkeit erfüllen können, bedarf es nicht nur materiellrechtlicher Normierungen, sondern auch angemessener organisatorischer und verfahrensrechtlicher Vorkehrungen. Dies ist unstreitig und gilt dementsprechend auch für Verbunddateien. Da prozeduraler Grundrechtsschutz jedoch schon aufgrund des Fehlens der Betroffenenanhörung nicht in gleicher Weise zur Gewährleistung eines effektiven Grundrechtsschutzes geeignet ist wie ein durch die Gerichte vermittelter Rechtsschutz unter Mitwirkung des Betroffenen, können verfahrensrechtliche und organisatorischen Maßnahmen zwar Rechte des Grundrechtsträgers zu sichern helfen, jedoch nur im begrenzten Maße den Abbau der durch enge und klare Eingriffsvoraussetzungen vermittelten materiellen Sicherungen kompensieren. Sie sind daher stets unter Vorbehalt ihrer begrenzten Reichweite zu würdigen. Aufgrund der Eingriffsintensität von Verbunddateien sind Benachrichtigungspflichten oder Auskunftsrechte, Dokumentations- und Protokollpflichten, Speicher-, Lösch- und Berichtigungsfristen sowie die Beobachtung sämtlicher Datenverarbeitungsprozesse durch eine unabhängige Kontrollinstanz unerlässlich. Im Übrigen richten sich Maß und Mittel verfahrensrechtlicher Vorkehrungen nach dem Zweck der Datei und den danach zu erwartenden Folgemaßnahmen gegen den in der Datei Erfassten, der Art und Herkunft der Daten sowie einer gegebenenfalls gestatteten weiteren Verwendung der Daten (6. Kap., D.). 6. In Parallele zum Beweisverwertungsverbot im Strafverfahren und aufgrund des durch die Menschenwürde vermittelten absoluten Schutzes vor die Subjektstellung des Einzelnen in Frage stellender staatlicher Behandlung ist bei Verbunddateien ein Rechtmäßigkeitsvorbehalt derart zu normieren, dass personenbezogene Daten, die unter Verstoß gegen grundlegende Menschrechte oder unter schwerwiegendem, planmäßigem oder willkürlichem Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage erhoben wurden, nicht in die Verbunddatei eingestellt werden dürfen (6. Kap., E.). 7. Soweit Verbunddateien der Sicherheitsbehörden überhaupt erst eine Erstbewertung im Sinne einer Gefährdungseinschätzung der in der Datei erfassten Personen bezwecken und insoweit auch das gefahr- und verdachtsunabhängige Vorbereitungs- und Planungsstadium oder gänzlich Unbeteiligte erfassen, sofern sie also Verdachtsgewinnungseingriffe erlauben, stellt sich das Problem der ausufernden Gefahrenvorsorge auf der Ebene der Datenspeicherung und -verarbeitung. Informationelle Vorkehrungen in Form von Verbunddateien mit dem Zweck der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung müssen insofern die von der jüngeren Judikatur entwickelten Anforderungen an derartige Maßnahmen - das sind die Bindung der Eingriffsschwellen an das Vorliegen einer konkreten Gefahr, die Beschränkung derartiger Maßnahmen auf den Schutz hochrangiger Rechtsgüter sowie das Erfordernis einer tatsachengestützten Verbindung zwischen Adressat und Gefahr - Rechnung tragen. Aufgrund ihrer besonderen Eingriffsintensität müssen Verbunddateien insbesondere dafür Sorge tragen, dass die Speicherung personenbezogener Daten nur bei Vorliegen einer konkreten Gefahren- oder Verdachtssituation erfolgt und nur solche Personen erfasst werden, die in einer auf hinreichende Tatsachen gestützten Nähebeziehung zur Gefahr stehen. Ansonsten sind sie mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht vereinbar (6. Kap., F.). 261 VIII. Bei Verbunddateien von Sicherheitsbehörden für Zwecke der Terrorismusbekämpfung erlangt im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der Informationseingriffe die letztlich jeder Sicherheitsmaßnahme innewohnende Abwägung zwischen kollektiven Sicherheitsinteressen und individuellen Freiheitsrechten besonderes Gewicht. 1. Die im Rahmen der jüngeren Gesetzgebungsgeschichte zu erkennende Tendenz, Belangen der Sicherheit prinzipiellen Vorrang vor den Freiheitsrechten einzuräumen, verbietet sich trotz Anerkennung des Verfassungsrangs des Sicherheitszwecks als Staatszweck, Staatsaufgabe und Staatszielbestimmung staats- und verfassungstheoretisch selbst im Hinblick auf neuartige Bedrohungsszenarien. Die notwendige Balance zwischen Freiheit und Sicherheit ist vielmehr im Wege praktischer Konkordanz im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung der einzelnen Maßnahme herzustellen. Jüngst zu beobachtenden Versuchen, die Rechtsgüter im Rahmen dieser Abwägung zu entindividualisieren und zu entkonkretisieren, ist entgegen zu treten. Vielmehr ist der Verhältnismäßigkeitsprüfung etwa durch die Bindung von Maßnahmen der Gefahrenvorsorge an die klassischen Determinanten des Polizeirechts sowie durch die Auferlegung von legislativen Begründungspflichten betreffend die konkret bedrohten Rechtsgütern und die ihnen drohenden Gefahren wieder Konturen zu verleihen, die sie handhabbar und im Einzelfall nachvollziehbar gestalten. Die Bedeutung des Sicherheitszwecks als eine zuvörderst im Interesse aller Bürger zur verwirklichende und in ihrem Kollektivbezug anzuerkennende Aufgabe der Staatsgewalt darf hierbei ebenso wenig außer acht gelassen werden, wie die Bedeutung der Freiheitsrechte als in erster Linie individuelle Abwehrrechte des Einzelnen gegen den Staat. Insofern ist die Verhältnismäßigkeitsprüfung auf zwei Ebenen durchzuführen. Auf der ersten Ebene hat sich der Gesetzgeber um eine konkrete Abwägung der subjektiv-rechtlichen Grundrechtsverbürgungen mit den betroffenen, im Einzelnen zu benennenden Individual- und Gemeinschaftsrechtsgüter unter substantiierter Bezeichnung der den Rechtsgütern drohenden Gefahren zu bemühen. Spekulativen Annahmen von diffusen, nicht näher bestimmbaren Risiken hat sich der Gesetzgeber dabei zu enthalten. Sodann ist auf einer zweiten Ebene den kollektiven Sicherheitsinteressen der objektiv-rechtliche Gehalt des betroffenen Grundrechts gegenüberzustellen und nach den Auswirkungen der Eingriffsmaßnahme auf die Allgemeinheit zu fragen. Im Rahmen dieser Prüfung können auch bereits bestehende Sicherheitsgesetze kritisch einbezogen und die gesamte Rechtslage auf dem Gebiet der inneren Sicherheit gewürdigt werden. Nur und erst bei verbleibenden, nicht näher aufzuklärenden Zweifeln etwa hinsichtlich des tatsächlichen Zugewinns an Sicherheit oder der Auswirkungen der Eingriffsmaßnahme auf die Allgemeinheit, ist den Freiheitsrechten der Vorzug zu geben (7. Kap., A.). 2. Viele der herausgearbeiteten Grenzen von Verbunddateien stellen speziell für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung entwickelte, besondere Ausprägungen des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprinzips dar. Auf diese ist bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Informationseingriffen vorrangig abzustellen. Dem allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit kommt insofern im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nur noch die Aufgabe einer 262 Stimmigkeitskontrolle zu, im Rahmen derer der mit der staatlichen Maßnahme verbundene Eingriff noch einmal hinsichtlich der von ihm ausgehenden Wirkungen in seiner Gesamtheit einer abschließenden Angemessenheitskontrolle zu unterwerfen ist. Maßgebliche Kriterien sind hierfür bei Verbunddateien neben ihrer Kumulierung der Informationseingriffe vor allem die Anzahl und Art der verarbeiteten Daten, insbesondere der Grad ihrer Sensibilität, der Umstand ihrer nicht anonymisierten Erfassung, die Verarbeitung von qualifizierten Identitätsmerkmalen und von Angaben aus dem Mentalbereich sowie die Validität weicher Daten. Ferner kommt der Anzahl und der Art der konkret mit den Daten befassten staatlichen Stellen und der Art und Weise des Informationseingriffs, insbesondere der automatischen Datenverarbeitung sowie der Heimlichkeit der Datenerhebung und Verarbeitung Bedeutung bei der Beurteilung der Schwere der mit der Verbunddatei einhergehenden Grundrechtseingriffe zu. Darüber hinaus sind die Zahl der von der Maßnahme betroffenen Grundrechtsträger und die von der Verbunddatei ausgehenden oder zu befürchtenden Wirkungen und Folgen, insbesondere die gegebenenfalls für den Betroffenen bestehende Gefahr, Gegenstand staatlicher Ermittlungsmaßnahmen zu werden, eine eventuelle stigmatisierende Wirkung der Verbunddatei, die Vertiefung und Verfestigung der Datenerhebungseingriffe durch die Datenverarbeitung, die Erweiterung des Kenntnis von den Informationen erlangenden Behörden- und Personenkreises, der qualitative Wandel der Daten durch Informationsverdichtung, der Transparenzverlust durch Zweckänderungen sowie die Gefahr der Erstellung von Persönlichkeitsbildern von Relevanz. Als für den Grundrechtsschutz positiver Effekt von Verbunddateien ist die Verhinderung additiver Grundrechtseingriffe anzuführen. Auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung sind die Auswirkungen des Grundrechtseingriffs auf die Allgemeinheit, insbesondere zu erwartende Einschüchterungseffekte zu vergegenwärtigen. Schließlich vermag die Gestaltung der Eingriffsschwellen die Angemessenheit der Informationseingriffe zu beeinflussen (7. Kap., B.). B. Thesen zum ATDG Die Ausgestaltung der Antiterrordatei als erste gemeinsame Verbunddatei von Polizei und Nachrichtendiensten im ATDG genügt nur teilweise den für Verbunddateien herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die wesentlichen Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des ATDG beziehen sich auf die materielle und formelle Ausgestaltung der Eingriffsschwellen. I. So genügt das ATDG dem Trennungsgebot zwar im Hinblick auf die organisatorische Ausgestaltung der Antiterrordatei, da ausweislich der hierfür maßgeblichen §§ 2 Satz 1, 4 Abs. 1 Satz 2, 8 und 11 ATDG eine organisatorische Vereinigung der beteiligten Behörden nicht zu befürchten ist. Auch ist durch den spezifischen Zweck der Antiterrordatei gemäß § 1 Abs. 1 ATDG, die beteiligten Sicherheitsbehörden bei der Erfüllung ihrer „jeweiligen gesetzlichen Aufgaben“ zur Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit Bezug zur Bun-