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Julia Stubenrauch, Die Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte, § 2 ATDG in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 239 - 241

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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239 rungspflicht für rechtmäßig erhobene Daten wäre dem Gesetzgeber unschwer möglich gewesen. Das ATDG ist insofern verfassungsrechtlich zu beanstanden.915 H. Die Vorgaben aus dem Verbot gefahren- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen Wie bereits im Rahmen der Ausführungen zum Trennungsgebot kurz angesprochen, bezweckt das ATDG eine Gefährdungsersteinschätzung der in der Datei erfassten Personen und Gruppierungen und soll terroristischen Gefahren bereits im Vorfeld ihrer Konkretisierung begegnen.916 Daher setzt die Speicherungsverpflichtung des § 2 ATDG mit der Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte und der Einbeziehung des Planungs- und Vorbereitungsstadiums weit im Vorfeld konkreter Gefahren- und Verdachtslagen an und erstreckt ihre Wirkungen auch auf Unverdächtige.917 Als Mittel der Gefahrenvorsorge und Verdachtsgewinnung war die Antiterrordatei im Gesetzgebungsverfahren dementsprechend umstritten.918 I. Die Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte, § 2 ATDG Nach § 2 Satz 1 ATDG sind die beteiligten Behörden zur Datenspeicherung verpflichtet, wenn sie über polizeiliche oder nachrichtendienstliche Erkenntnisse verfügen, aus denen sich tatsächliche Anhaltspunkte dafür ergeben, dass sich die Daten auf nachfolgend beschriebene Personen, Vereinigungen oder Sachen beziehen. Mit dem Tatbestandsmerkmal der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ wählt das ATDG eine besonders niedrige Eingriffsschwelle. Denn dieses soll nach der Gesetzesbegründung schon immer dann erfüllt sein, „wenn die im Einzelfall vorliegenden Anhaltspunkte nach nachrichtendienstlichen oder polizeilichen Erfahrungswerten die Einschätzung rechtfertigen, dass die Erkenntnisse zu den betreffenden Personen und Organisationen oder Sachen etc. zur Aufklärung oder Bekämpfung des internationalen Terrorismus beitragen“919. Nach diesem Verständnis der tatsächlichen Anhaltspunkte begründen damit letztlich auf kriminalistischen Erfahrungen beruhende Vermutungen die Speicherungspflicht. Dies wird den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der Norm nicht gerecht. Wie zuvor herausgearbeitet920 folgt aus dem im Prinzip der Verhältnismäßigkeit verankerten Verbot gefahr- und verdachtsunabhängiger informationeller Vorkehrungen, dass grundrechtsintensive Informationseingriffe nur bei Vorliegen einer kon- 915 So auch Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 15f. 916 S. Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15, 17. 917 Vgl. A., IV., 1. 918 S. Plenarprotkolle 16/51, S. 5007ff.; 16/71, S. 7099ff. 919 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15. 920 6. Kap., F., I., 1. und 2. 240 kreten Gefahr, das heißt der hinreichenden Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, und, sofern das Vorbereitungs- und Planungsstadium erfasst ist, nur zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter zulässig sind. Die vom internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahren für Bestand und Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder eines ihrer Länder, sowie für Leib, Leben und Freiheit der potentiellen Opfer betreffen hochrangige Rechtsgüter, so dass die Herabsenkung der Eingriffsschwelle hinsichtlich Tatsachenbasis und Wahrscheinlichkeitsgrad und die Erstreckung auf das Planungs- und Vorbereitungsstadium nicht gänzlich ausgeschlossen ist. Doch darf aufgrund der besonderen Intensität der Antiterrordatei die Eingriffsschwelle nicht unter den Grad einer konkreten Gefahr oder eines solchen Verdachts herabgesenkt werden und muss die dem Wahrscheinlichkeitsurteil der Gefahrrealisierung zugrunde liegende Gefahrenprognose auf Tatsachen beruhen. Dem genügt das Tatbestandsmerkmal der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ nach § 2 Satz 1 ATDG in der vom Gesetzgeber befürworteten Auslegung nicht.921 Denn die Tatsachenbasis muss nach Maßgabe der Judikatur so beschaffen sein, dass sie durch hinreichend abgesicherte Erfahrungssätze die Annahme einer drohenden Gefahr für hochrangige Rechtsgüter zu rechtfertigen vermag.922 Dies können nur konkrete, zu einem gewissen Gefahren- oder Verdachtsgrad hinreichend verdichtete Umstände, nicht dagegen bloße Vermutungen.923 Die vom Gesetzgeber des ATDG gewählte Eingriffsschwelle stützt sich dagegen allein auf sicherheitsbehördliche Erfahrungen und überlässt die Annahme der Eingriffsvoraussetzungen damit letztlich Vermutungen und Spekulationen der beteiligten Behörden. Eine auf Tatsachen gestützte hinreichend verdichtete Gefahr terroristischer Anschläge braucht nach § 2 Satz 1 ATDG nach dem Willen des Gesetzgebers nicht bestehen. Insofern vermag sie die mit der Erfassung in der Antiterrordatei verbundenen besonders intensiven Wirkungen für die Betroffenen nicht zu rechtfertigen. Daran kann auch das Merkmal der Erforderlichkeit der Datenkenntnis für die Aufklärung und Bekämpfung des Terrorismus nach § 2 Satz 2 ATDG nichts ändern. Diesem kommt nämlich kaum eine einschränkende Funktion zu. Denn da § 2 ATDG insbesondere durch Einbezug des Vorbereitungs- und Planungsstadiums an Gefahren anknüpft, die im Zeitpunkt der Datenspeicherung in noch keiner näher fassbaren Weise abzusehen sind, ist letztlich jede Information relevant und zur Gefahrenabwehr in diesem frühen Stadium erforderlich. Was damit als erforderlich in die Antiterrordatei eingespeichert wird, bestimmen damit weitgehend die beteiligten Behörden.924 An der tatbestandlichen Weite der Eingriffsbefugnis des § 2 ATDG ändert dieser Erforderlichkeitsvorbehalt demnach nichts. 921 So auch Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 8ff.; Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 7; a.A. Möstl, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 9f.; Zöller, JZ 2007, 763 (770). 922 BVerfG NJW 2004, 2213 (2217). 923 BVerfG NJW 2000, 55 (67). 924 So auch Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 8. 241 Mit dem Verzicht auf das Erfordernis einer konkreten, auf hinreichende Tatsachen gestützten Gefahr schränkt § 2 ATDG die Rechte der von der Speicherung Betroffenen unverhältnismäßig ein. Die Regelung steht allenfalls in einer restriktiven Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ mit der Verfassung im Einklang. II. Der von der Speicherung betroffene Personenkreis, § 2 ATDG Daneben geben die einzelnen in der Antiterrordatei zu erfassenden Personenkreise nach § 2 Satz 1 Nr. 1 - 3 ATDG Anlass zu Bedenken. Unabhängig der vom ATDG gewählten Einteilung lassen sich hinsichtlich ihrer Nähe zur potentiellen Rechtsgutverletzung drei Kategorien unterscheiden. So betrifft die Speicherungspflicht zum einen Personen, die terroristische Aktivitäten durch ihr Handeln fördern (§ 2 Satz 1 Nr. 1, 2 Alt. 1, 2, 3, 5 ATDG), zum anderen Personen, die die Schwelle zum Handeln noch nicht überschritten haben (§ 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG) und drittens unverdächtige Kontaktpersonen aus dem sozialen Umfeld der eigentlichen Zielperson (§ 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG).925 Die Erfassung des ersten Personenkreises ist, auch soweit es sich um das Vorfeldstadium der Planung und Vorbereitung terroristisch motivierter Straftaten handelt, angesichts dessen aktiven Beitrags zum Terrorismus und dem Gewicht der bedrohten Rechtsgüter grundsätzlich verhältnismäßig. Personen dieser Kategorie haben die Schwelle der Rechtswidrigkeit und der Passivität überschritten und weisen insofern eine hinreichende Nähebeziehung zur Gefahr auf, die ihre Inanspruchnahme zu rechtfertigen vermag. Bedenken bestehen allein hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit und Normbestimmtheit des ATDG, sofern auch solche Personen, die lediglich eine Gruppierung, die eine terroristische Vereinigung unterstützt, unterstützen, der Speicherungspflicht unterworfen werden, § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG.926 Nach der Gesetzesbegründung ist das Tatbestandsmerkmal des „Unterstützens“ in beiden Fällen im Sinne des § 129 a Abs. 5 Satz 1 StGB zu verstehen927, also als Förderung, Stärkung oder Absicherung des spezifischen Gefährdungspotentials der Vereinigung928. Die sachgerechte Subsumtion dieses Tatbestandsmerkmals bereitet zum Teil große Schwierigkeiten und wird durch die Alternative des Unterstützens des Unterstützens noch einmal erschwert. Das von der Speicherung erfasste terroristische Umfeld wird demnach nahezu konturenlos und in einer Weise ausgeweitet, die letztlich die Erfassung aller in einem irgendwie gearteten Zusammenhang zu terroristischen Vereinigungen oder Gruppierungen stehenden Personen legitimiert. Dies begegnet unter Verhältnismäßigkeits- und Bestimmtheitserwägungen erheblichen Bedenken, die auch durch eine restriktive Auslegung der Norm nicht ausgeräumt 925 Poscher, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4f. 926 So auch Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 7. 927 Amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 15. 928 Tröndle/Fischer, StGB, § 129, Rdnr. 30.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.