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terstützens des Unterstützens in § 2 Satz 1 Nr. 1 b) Alt. 2 ATDG sowie die Variante
des Befürwortens in § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG sind verfassungswidrig. Gleiches gilt
für die Regelung der Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, gegebenenfalls
i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 b) ATDG.
I. Die Verhältnismäßigkeit des ATDG im Übrigen
Abschließend ist auf die Verhältnismäßigkeit des ATDG im Übrigen einzugehen.
Da viele der vorher erörterten verfassungsrechtlichen Anforderungen spezielle Ausprägungen des Übermaßverbots darstellen, ist das ATDG insgesamt nur noch einer
Stimmigkeitskontrolle zu unterziehen.943 Dabei sind die zwei Ebenen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu beachten.944
I. Die Abwägung mit den konkret durch den internationalen Terrorismus bedrohten
Rechtsgütern
1. Verfassungslegitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit der Antiterrordatei
Das ATDG bezweckt die Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus.945 Es zielt demnach auf den Schutz der durch den Terrorismus bedrohten
Individual- und Gemeinschaftsrechtsgüter ab. Dies sind Leib und Leben der potentiellen Opfer, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, deren Freiheit, Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG, sowie deren Eigentum, Art. 14 GG, bei Zerstörung und Beschädigung von Sachwerten. Des Weiteren ist der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung
als Gemeinschaftsrechtsgut bezweckt. Alle der genannten Rechtsgüter unterliegen
der Schutzpflicht des Staates und ihnen kommt ein besonders hoher Rang im Verfassungsgefüge zu. Sie stehen mit dem durch das ATDG betroffenen Recht auf informationelle Selbstbestimmung grundsätzlich im gleichen Rang.946
Unter Berücksichtigung des der Legislative bei der Auswahl des zur Zweckverfolgung einzusetzenden Mittels zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums stellt sich die Errichtung einer gemeinsamen Datei von Polizeibehörden und
Nachrichtendiensten als geeigneter und erforderlicher Beitrag zur Aufklärung und
Bekämpfung der vom internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahren dar. Das
ATDG schafft die institutionellen Voraussetzungen zur Vereinfachung der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden auf dem Gebiet der Terrorismus-
943 Vgl. 7. Kap., B.
944 Vgl. 7. Kap., A., IV.
945 S. § 1 Abs. 1 ATDG und die amtliche Begründung zum GDG, BT-Dr. 16/2950, S. 12, 14.
946 S. nur BVerfG NJW 2006, 1939 (1942) und die Ausführungen im 7.Kap., A., II.
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bekämpfung und leistet insofern einen entscheidenden Beitrag zur Gewährleistung
des Schutzes der benannten Rechtsgüter. Zwar ist die in die Antiterrordatei eingestellte Datenmenge mit 13.000 erfassten Personen zum Stichtag ihrer Inbetriebnahme am 30. März 2007947 sehr groß, doch ist die praktische Handhabbarkeit durch die
nahezu vollständige Standardisierung der Datenbestände, die eine zielgenaue Recherche in der Datei ermöglicht, sichergestellt. Durchschlagende Zweifel an der
abstrakten Eignung der Antiterrordatei bestehen insofern nicht.
Die Antiterrordatei ist als grundsätzlich zweistufige Datei ausgestaltet, allein im
Rahmen der Eilfallregelung des § 5 Abs. 2 ATDG wird sie zur Volltextdatei.948 Der
Gesetzgeber war verfassungsrechtlich nicht gehalten, die Verbunddatei als reine
Indexdatei einzurichten. Die Anzeige der Grunddaten im Volltext ist zur zweifelsfreien Identifikation der erfassten Personen notwendig, und das angestrebte Ziel der
Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung wäre erheblich beeinträchtigt, wäre
die abfragende Behörde schon bei den wenig sensiblen Grunddaten stets zur konventionellen Anfrage bei der einspeichernden Behörde gezwungen. Auch die Ausgestaltung der Antiterrordatei als reine Volltextdatei im Eilfall, ist für sich gesehen,
ohne Würdigung der Ausgestaltung der Eingriffsschwellen, nicht zu beanstanden.
Denn der Zweck der Datei, die Erstellung einer Erstbewertung des Gefährdungspotentials der erfassten Personen anhand der erweiterten Grunddaten, kann durch eine
Indexdatei nur erreicht werden, wenn genügend Zeit zur Stellung eines Übermittlungsersuchens besteht. Zwingt die Gefahrenlage zu sofortigem Handeln, ist ein
Direktabruf der Daten im Volltext nicht zu beanstanden, wenn nur durch diesen die
Gefahr für die zu schützenden Rechtsgüter rechtzeitig abgewehrt werden kann. Die
weniger einschneidenden Dateienvarianten sind in einem solchen Fall nicht in gleicher Weise zur Zweckverfolgung geeignet.
2. Angemessenheit des ATDG
Angesichts der besonderen Schwere der durch das ATDG legitimierten Eingriffe in
das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen sind besonders
hohe Anforderungen an die Angemessenheit des ATDG zu stellen.949 Daher sind die
materiellen und formellen Eingriffsschwellen so auszugestalten, dass die Eingriffe in
das Grundrecht im Hinblick auf das Gewicht der bedrohten Rechtsgüter für den
Einzelnen hinnehmbar erscheinen. Insofern trägt die Antiterrordatei zwar in einer
das Grundrecht schonenden Weise zur Vermeidung additiver Grundrechtseingriffe
bei, doch vermögen die materiellen und formellen Eingriffsschwellen trotz des hohen Rangs der geschützten Rechtsgüter die Ausgewogenheit des ATDG insgesamt
nicht sicherzustellen.
947 Ramelsberger, Süddeutsche Zeitung vom 31. März/1. April 2007, S. 6.
948 Vgl. B., I. und II.
949 Vgl. auch C.
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Die Voraussetzungen der Speicherung und des Zugriffs auf die Daten sind unverhältnismäßig, sofern sie Daten Unverdächtiger und gänzlich Unbeteiligter erfassen.
Da diese keinen Anlass für ihre Aufnahme in die Antiterrordatei gegeben haben, ist
ein derartig schwerer Eingriff in ihr Grundrecht trotz des Gewichts der zu schützenden Rechtsgüter nicht gerechtfertigt.950 Insofern kann insbesondere bei der nahezu
konturenlosen Ausweitung des terroristischen Umfeldes durch die Alternative des
Unterstützens des Unterstützens in § 2 Satz 1 Nr. 1 b) 2. Alt. ATDG und die Erfassung von Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG, sowie der Erstreckung der
Speicherpflicht auf reine „Gesinnungstäter“ durch die Aufnahme der Variante des
Befürwortens von Gewaltanwendung zur Durchsetzung international ausgerichteter
politischer oder religiöser Belange in § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt. 4 ATDG das angemessene Verhältnis zwischen dem Gewicht der Grundrechtsbeeinträchtigung und den vom
internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahren im Hinblick auf das Verhalten
der Betroffenen, die kaum Anlass zu ihrer behördlichen Registrierung gegeben haben, und das von ihnen als gering einzuschätzende Gefährdungspotential nicht mehr
als gewahrt angesehen werden.951 Gleiches gilt für den gefahren- und verdachtsunabhängigen Zugriff der Polizei auf nachrichtendienstliche Daten betreffend legale
Verhaltensweisen nach § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ATDG.952
Das Urteil der Unangemessenheit gilt umso mehr, als auch rechtswidrig, unter
schwerwiegendem Verstoß gegen die Ermächtigungsgrundlage oder unter Missachtung des absoluten Folterverbots erhobene Daten953 und Angaben mit Diskriminierungspotential in die Datei aufgenommen werden können. Denn der vergleichsweise
geringe Nutzen, der etwa der Erfassung der Religionszugehörigkeit gemäß § 3 Abs.
1 Nr. 1 b) hh) ATDG für die Bekämpfung des internationalen Terrorismus zukommt, steht mit den mit der Speicherung dieses personenbezogenen Datums aus
dem Mentalbereich verbundenen Nachteilen für den Betroffenen, wie etwa der Gefahr der Stigmatisierung und Diskriminierung954 außer Verhältnis.955
Das Tatbestandsmerkmal der „tatsächlichen Anhaltspunkte“ in § 2 Satz 1 ATDG
ist zur erforderlichen Begrenzung des Eingriffs nicht genügend. Nach der vom Gesetzgeber des ATDG befürworteten Auslegung dieses Tatbestandsmerkmals können
letztlich schon auf kriminalistischen Erfahrungen beruhende sicherheitsbehördliche
Vermutungen die Erfassung in der Antiterrordatei begründen. Damit senkt das
ATDG die Eingriffsschwelle derart herab, dass eine ausreichende Begrenzung der
Eingriffsbefugnis auf eine auf Tatsachen gestützte hinreichend verdichtete Gefahr
terroristischer Anschläge, die die von dem Betroffenen hinzunehmenden Einbußen
an grundrechtlicher Freiheit im Hinblick auf die bedrohten Rechtsgüter als zumutbar
950 Vgl. auch D., III. und H.
951 Vgl. hierzu ausführlich H., II.
952 Vgl. hierzu ausführlich D., III. und A., IV., 2.
953 Vgl. hierzu ausführlich G.
954 Vgl. zum Diskriminierungspotential der Heranziehung der Religionszugehörigkeit als Auswahlkriterium etwa BVerfG NJW 2006, 1939 (1944).
955 Vgl. hierzu ausführlich E. und 7. Kap., B., II., 2., a.
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erscheinen ließe, nicht gewährleistet ist.956 Ferner sind die durch das ATDG legitimierten Zweckänderungen, insbesondere bei der weiteren Verwendung der in der
Antiterrordatei erfassten Daten zur allgemeinen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 ATDG angesichts der hierdurch bewirkten Ausweitung
fachgesetzlicher Übermittlungsbefugnisse über den Anwendungsbereich der Aufklärung und Bekämpfung des internationalen Terrorismus hinaus957 und der Intransparenz der Datenverarbeitungsvorgänge unangemessen.
Im Übrigen erscheint die bedingungslose Pflicht zur Speicherung nach § 2 Satz 1
ATDG ohne die Möglichkeit, dass die einspeichernde Stelle im Einzelfall von der
Speicherung absehen darf, wenn dies Gründe des Grundrechtsschutzes zwingend
gebieten, unverhältnismäßig. Denn es sind Fälle denkbar, in denen der Betroffene an
der Privatheit bestimmter besonders sensibler Daten ein hohes Interesse besitzt, dem
nicht auf andere Weise als durch den Verzicht auf die Speicherung genügt werden
kann.958 Dies gilt insbesondere für die erweiterten Grunddaten mit hoher persönlichkeitsrechtlicher Relevanz und in Bezug auf die Kontaktpersonen. Die Vorschrift des
§ 2 Satz 1 ATDG sollte daher um eine entsprechende Ausnahmeregelung hinsichtlich der strengen Speicherungspflicht ergänzt werden.
Daneben ist auch die Weite der Zugriffsregelung im Eilfall, § 5 Abs. 2 ATDG,
unangemessen, soweit nach dessen Wortlaut bereits die Gefahr einer einfachen Körperverletzung, einer einfachen Nötigung oder eines unbedeutenden Sachschadens
den von den herkömmlichen Übermittlungsregelungen losgelösten Direktzugriff auf
die erweiterten Grunddaten als eingriffsintensivste Maßnahme rechtfertigen soll.959
Danach besteht nämlich die Gefahr, dass der Eilfall in der Praxis zum Regelfall wird
und die Bindungen, die das ATDG i.V.m. den fachgesetzlichen Übermittlungsregelungen für den Zugriff auf die erweiterten Grunddaten im Übrigen bereithält, umgangen werden. Der Einzelne läuft so Gefahr, der eingriffsintensiven Maßnahme
schon bei einem lediglich geringen Schadensausmaß ausgesetzt zu sein.
Die formellen Sicherungen können das Urteil der Unangemessenheit der kritisierten Regelungen des ATDG nicht ausräumen, da diese an den wesentlichen Stellen
selbst ungenügend sind.960 Insbesondere das im Rahmen der Eilfallregelung des § 5
Abs. 2 ATDG bestehende Maß an formellen Vorkehrungen mindert die Eingriffsintensität des Direktabrufs nur in unzulänglicher Weise. Der Weite der materiellen
Eingriffsschwellen und der insofern bestehenden Gefahr der unverhältnismäßigen
Anwendung vermögen die prozeduralen Vorkehrungen des Behördenleitervorbehalts (§ 5 Abs. 2 Satz 2 ATDG) und der Dokumentationspflichten (§ 5 Abs. 2 Satz 3
ATDG) letztlich nicht in ausreichender Weise entgegen zu wirken. Denn diese stehen einer extensiven Auslegung der Norm grundsätzlich nicht entgegen. Insoweit
956 Vgl. ausführlich hierzu H., I.
957 Vgl. hierzu ausführlich D., III.
958 So auch Geiger, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 10f.; Roggan/Bergemann, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 11.
959 So auch Hilgendorf, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 4f.
960 Vgl. auch F.
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bekräftigt die Stimmigkeitskontrolle den zuvor gewonnenen Eindruck der Verfassungswidrigkeit des ATDG in Teilen.
II. Die Abwägung kollektiver Sicherheitsinteressen mit dem objektiv-rechtlichen
Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung
Auf der zweiten Ebene der Verhältnismäßigkeitsprüfung ist den im Rahmen der
Terrorismusbekämpfung berührten kollektiven Sicherheitsinteressen der objektivrechtliche Gehalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung gegenüberzustellen.961 Insoweit können Sicherheitsbedürfnisse der Allgemeinheit über den fundamentalen Staatszweck und die Staatsaufgabe Sicherheit als objektiv-rechtliche
Rechtspositionen in die Abwägung eingestellt werden. Demgegenüber sind die
Auswirkungen der mit der Antiterrordatei einhergehenden Eingriffe auf die Allgemeinheit unter Vergegenwärtigung der Rechtslage im Bereich der inneren Sicherheit
im Übrigen zu berücksichtigen.
Danach bestehen an der Verhältnismäßigkeit der Antiterrordatei ebenfalls erhebliche Zweifel. Zwar ist zuzugestehen, dass die informationelle Vernetzung und verstärkte Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden zum Schutz der kollektiven Sicherheit gegenüber terroristischen Bedrohungslagen, denen mit den herkömmlichen
Mitteln der Gefahrenabwehr und Strafverfolgung nur noch eingeschränkt beizukommen ist, essentiell ist. Insoweit kann die Einrichtung einer Verbunddatei der
Sicherheitsbehörden und deren Ausgestaltung als Verdachtsgewinnungsdatei als
notwendiges Mittel zur Befriedigung kollektiver Sicherheitsbedürfnisse und des
allgemeinen Gefühls der Unsicherheit angesehen werden.
Allerdings können von der Antiterrordatei aufgrund der großen Streubreite des
Eingriffs mit 13.000 in der Datei erfassten Personen gravierende Einschüchterungseffekte ausgehen. Indem nämlich die einschlägigen Bestimmungen des ATDG - dies
sind insbesondere, wie zuvor erörtert, der Einbezug von Personen, die den Terror
unterstützende Gruppierungen wiederum lediglich unterstützen gemäß § 2 Satz 1 Nr.
1 b) 2. Alt. ATDG, die Erfassung von „Gesinnungstätern“ nach § 2 Satz 1 Nr. 2 Alt.
4 ATDG, die Aufnahme von Kontaktpersonen nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und der
nicht hinreichend beschränkte Zugriff auf die Daten nach § 5 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4
ATDG - die Speicherung und den Zugriff auf Daten Unverdächtiger und gänzlich
Unbeteiligter ermöglichen, ist die Antiterrordatei in besonderem Maße geeignet,
Druck zur Verhaltensanpassung auf die Bevölkerung auszuüben. Denn da die vorerwähnten Personengruppen keinen (so im Fall der Kontaktpersonen) bzw. ganz
geringen (so im Fall der Unterstützer und Befürworter) Anlass für ihre Aufnahme in
die Antiterrordatei gegeben haben, und die beteiligten Polizeibehörden unabhängig
vom Vorliegen konkreter gefahr- oder verdachtsbegründender Tatsachen auf Daten
betreffend legale Verhaltensweisen zugreifen können, ist nicht auszuschließen, dass
961 Vgl. 7. Kap., A., IV.
Chapter Preview
References
Zusammenfassung
Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.