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Julia Stubenrauch, Maß und Umsetzung eines prozeduralen Grundrechtsschutzes bei Verbunddateien in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 146 - 148

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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146 6. Befristung und Evaluierung Die Prüfung, ob eine Informationsmaßnahme generell zur Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist, ist stets schon aus Gründen der Verhältnismäßigkeit verfassungsrechtlich geboten. Materiell kann diese Prüfung durch die Aufnahme von Subsidiaritätsregelungen in den entsprechenden Eingriffsbefugnissen abgesichert werden, prozedural kann sie durch eine entsprechende Befristung des Eingriffsgesetzes und durch gesetzlich normierte Evaluierungspflichten sichergestellt werden.518 Insbesondere bei der Einführung neuer Informationstechniken und Datenverarbeitungsmethoden, deren Effizienz und Auswirkungen auf die Grundrechtsausübung der Betroffenen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes noch nicht abschließend überblickt werden können, dürfte die Befristung und Pflicht zur Evaluierung sogar als Ausfluss des Übermaßverbots verfassungsrechtlich geboten sein.519 Denn wenn sich nachträglich die Ungeeignetheit oder Unangemessenheit einer Eingriffsmaßnahme herausstellt, ist der Gesetzgeber grundrechtlich verpflichtet, einen verfassungskonformen Rechtszustand herzustellen. Insoweit besteht nicht nur das Gebot an den Gesetzgeber, technische Entwicklungen zu beobachten und gegebenenfalls rechtssetzend tätig zu werden520, sondern auch bestehende Gesetze, die neue technische Entwicklungen umsetzen und anwenden, hinsichtlich ihrer Verfassungsmäßigkeit zu evaluieren und gegebenenfalls nachzubessern. Zur rechtswirksamen Kontrolle sind Evaluierungen nicht nur regierungsintern vorzunehmen, sondern unter Beteiligung sowohl der gesetzesanwendenden Stellen als auch unabhängiger Vertreter der Rechtswissenschaft.521 Ferner muss rechtzeitig Sorge dafür getragen werden, dass den evaluierenden Stellen im Zeitpunkt der Überprüfung des Gesetzes hinreichend umfassende, aussagekräftige Informationen, an denen das Gesetz nachhaltig überdacht werden kann, zur Verfügung stehen.522 II. Maß und Umsetzung eines prozeduralen Grundrechtsschutzes bei Verbunddateien Bei Gefährdungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung im Allgemeinen und durch Verbunddateien im Besonderen ist die Subjektstellung des Betroffenen innerhalb des bei Informationseingriffen zu beachtenden Verfahrens aufgrund der dogmatischen Verankerung des Grundrechts unter anderem in Art. 1 Abs. 1 GG im besonderen Maße zu gewährleisten. Dort wo eine Informationsmaßnahme zwar noch nicht den Kernbereich des Grundrechts berührt, aufgrund ihrer Intensität aber in die Nähe dieses unantastbaren Bereichs privater Lebensgestaltung rückt, ist daher 518 So auch Schulze-Fielitz, in: FS f. Schmitt Glaeser, S. 432. 519 So auch Roggan/Bergemann, NJW 2007, 876 (879) m.w.N. 520 BVerfG NJW 2005, 1338 (1340); BVerfG 2 BvR 1027/02 vom 12.4.2005, Absatz-Nr. 123. 521 So auch Hilgendorf, Stellungnahme zum ATDG-Entwurf, S. 7. 522 Roggan/Bergemann, NJW 2007, 876 (879) m.w.N. 147 ein hohes Maß an verfahrensrechtlichen Garantien zu fordern. Dies gilt folglich im besonderen Maße für zweistufige Dateien, die in ihrer Wirkung in die Nähe einer die Menschenwürde tangierenden Profilerstellung treten. Aber auch reine Indexdateien erfordern aufgrund ihrer ebenfalls erheblichen Eingriffsintensität grundsätzlich ein hohes Maß an verfahrensrechtlichen Vorkehrungen. Da nämlich im Rahmen von Verbunddateien mehrere Informationsakte kumulativ anfallen, sind die Datenverarbeitungsvorgänge für den Betroffenen und die zur Nachprüfung Berufenen überaus undurchsichtig, die Wahrnehmung ihrer Rechte durch die in der Datei Erfassten ist erheblich erschwert. Die Protokollierung und Dokumentation der Zugriffe, Abrufe und Übermittlungen sind daher im Rahmen von Verbunddateien unerlässlich. Gleiches gilt für die Kontrolle sämtlicher Datenverarbeitungsprozesse durch unabhängige Instanzen. Die Beteiligung etwa eines unabhängigen Datenschutzbeauftragten ist also im Rahmen von Verbunddateien verfassungsrechtlich geboten. Im Übrigen sind Maß und Mittel des prozeduralen Grundrechtsschutzes vom Zweck der Datei und den danach zu erwartenden Folgemaßnahmen gegen den in der Datei Erfassten, der Art und Herkunft der Daten sowie davon, ob das Gesetz zur gemeinsamen Datei eine weitere Verwendung gestattet, abhängig. Hinsichtlich der Formen der verfahrensrechtlichen Vorkehrungen ist zu beachten, dass sich nicht alle zuvor angesprochenen Maßnahmen in gleicher Weise für die Gewährleistung des Grundrechtsschutzes im Rahmen von Verbunddateien eignen, da es sich hierbei in erster Linie um Datenverarbeitung nicht um Datenerhebung handelt. So wurden etwa Richtervorbehalte bislang nur bei Datenerhebungsmaßnahmen gefordert und ist ihre Erstreckung auf Informationsakte der Datenverarbeitung auch nicht sinnvoll.523 Ein Richtervorbehalt käme nämlich allenfalls für die Frage der erstmaligen Erfassung der Betroffenen in die Verbunddatei in Betracht, für die sich daran anschließenden Informationsmaßnahmen des Abrufs und der Übermittlung der Daten eignet sich der Richtervorbehalt dagegen nicht. Insbesondere beim sekundenschnellen Online-Abruf der Daten würde die zeitaufwendige Einschaltung eines Richters die beabsichtigte Effektivitätssteigerung durch die Verbunddatei zunichte machen. Für die besonders sensiblen Vorgänge wie des Direktabrufs der Daten im Volltext sind dagegen Behördenleitervorbehalte ein geeignetes, aber auch notwendiges Mittel um die Sensibilität für die Belange des Grundrechtsschutzes innerhalb der gesetzesanwendenden Stellen zu schaffen. Soweit nachteilige rechtliche oder faktische Wirkungen für den Betroffenen durch die Aufnahme in die Verbunddatei zu befürchten sind, kommt aber auch bereits der Erfassung in der Datei eine besondere Eingriffsintensität zu. Diese erhält dadurch zusätzliches Gewicht, dass die Löschung der Daten aufgrund einer Unzulässigkeit der Speicherung außerhalb der Prüf- und Löschfristen für den Betroffenen mit erheblichem Aufwand verbunden ist. Hat dieser nach gegebenenfalls gerichtlicher Durchsetzung seines Auskunftsanspruchs Kenntnis von der Speicherung erlangt, muss er zur Löschung seiner Daten ebenfalls regelmäßig einen Prozess anstreben. 523 So auch Badura, Innenausschussprotokoll Nr. 16/24, S. 87. 148 Daher ist durch verfahrensrechtliche Sicherungen sicherzustellen, dass Fehler bei der Anwendung des Gesetzes und bei der Beurteilung der Zulässigkeitsvoraussetzungen der Speicherung möglichst vermieden werden. Kommt ein Richtervorbehalt angesichts der Zahl der in die Datei aufzunehmenden Grundrechtsträger aus Gründen der praktischen Handhabbarkeit nicht in Betracht, so ist jedenfalls ein Behörden- oder Dienststellenleitervorbehalt zu statuieren. Ferner sind Benachrichtigungspflichten oder Auskunftsansprüche der Betroffenen zu normieren, um die grundrechtlich gebotene Kenntnis von den Informationseingriffen der Verbunddatei zu gewährleisten. Dies gilt im Besonderen, soweit Daten aus heimlichen Erhebungseingriffen in die Datei eingestellt werden, und eine Mitteilung an den Betroffenen bislang nicht erfolgt ist. Wegen der gegebenenfalls bestehenden Stigmatisierungswirkung bei einer Erfassung in der Verbunddatei und aufgrund des Verbots der Datensammlung auf Vorrat sind Speicher-, Löschungs- und Berichtigungspflichten in Abstimmung mit den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes unerlässlich. Beim Einsatz innovativer Technik, einem zweifelhaften Nutzen oder einer hohen Eingriffsintensität kann schließlich die Befristung und Evaluierung des der Verbunddatei zugrunde liegenden Gesetzes nötig sein. III. Zusammenfassung und Ergebnis Aufgrund der Eingriffsintensität von Verbunddateien sind Benachrichtigungspflichten oder Auskunftsrechte, Dokumentations- und Protokollpflichten, Speicher-, Löschungs- und Berichtigungsfristen sowie die Beobachtung sämtlicher Datenverarbeitungsprozesse durch eine unabhängige Kontrollinstanz unerlässlich. Im Übrigen richten sich Maß und Mittel verfahrensrechtlicher Vorkehrungen nach dem Zweck der Datei und den danach zu erwartenden Folgemaßnahmen gegen den in der Datei Erfassten, der Art und Herkunft der Daten sowie einer gegebenenfalls gestatteten weiteren Verwendung der Daten. E. Das Gebot eines Rechtmäßigkeitsvorbehalts Werden aufgrund anderweitiger gesetzlicher Ermächtigung erhobene Daten in die Verbunddatei gestellt, ist die Frage der Zulässigkeit der Datenerhebung in erster Linie eine Frage des zur Datenerhebung ermächtigenden Gesetzes. Da aber Verbunddateien durch die Verarbeitung der durch Informationsgewinnungseingriffe gewonnenen Erkenntnisse den Eingriff in die Privatsphäre der Betroffenen fortschreiben, verfestigen und insofern intensivieren, kann die Herkunft der Daten auch im Rahmen der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Verbunddateien nicht gänzlich außer Betracht bleiben. Denn es ist nicht auszuschließen, dass personenbezogene Daten unter Verstoß gegen die zur Datenerhebung ermächtigende gesetzliche Grundlage erhoben werden, oder aus sonstigen zweifelhaften Quellen stammen. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung könnte daher eine Rechtmäßigkeitsprü-

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.