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Julia Stubenrauch, Weites Eingriffsverständnis der Rechtsprechung beim staatlichen Umgang mit Informationen in:

Julia Stubenrauch

Gemeinsame Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten, page 78 - 81

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung am Beispiel der Antiterrordatei

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4043-0, ISBN online: 978-3-8452-1337-8 https://doi.org/10.5771/9783845213378

Series: Frankfurter Studien zum Datenschutz, vol. 35

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78 der Eingriffscharakter der Datenspeicherung, der -verwertung, der -übermittlung und des -abgleichs noch immer unterschiedlich beurteilt.252 Der wohl jüngste Ansatz253 versucht der Eingriffsproblematik durch die Abstimmung von normativ zu bestimmenden, sozialkontextbezogenen „Gewährleistungsinhalten“254 und „Grundrechtsbeeinträchtigungen“ gerecht zu werden. Dazu unterscheidet Albers zunächst zwischen Informationen und Daten, den Methoden der Informations- bzw. Datengewinnung und -verarbeitung und dem Modus des staatlichen Umgangs mit Informationen und Daten. Die Bestimmung des Eingriffs habe sich danach nicht an realen staatlichen Maßnahmen zu orientieren, sondern sei unter den genannten Aspekten je einer einzelnen Bewertung zuzuführen. Was danach als Grundrechtseingriff anzusehen sei, ergebe sich aus den normativ unter Einbezug des sozialen Kontextes bestimmten Aussagen der Grundrechtsnorm und mit Blick auf die dogmatische Funktion der Eingriffskomponente. Diese erscheine in Abhängigkeit von den Aussagen der Norm als Grundrechtsbeeinträchtigung im Sinne „einer dem Staat zurechenbaren Abweichung von den Vorgaben der Grundrechtsnorm, die für den Umgang mit personenbezogenen Informationen und Daten bestehen“.255 Der Grundrechtseingriff sei daher zunächst ein abstrakter dogmatischer Begriff.256 Ob ein bestimmter Informationsverarbeitungsvorgang als solcher anzusehen ist, sei durch entsprechende Subsumtion der Maßnahme unter den Begriff der Grundrechtsbeeinträchtigung, gegebenenfalls unter Hinzuziehung weiterer Kriterien, wie dem Aspekt der Zurechenbarkeit festzustellen. II. Weites Eingriffsverständnis der Rechtsprechung beim staatlichen Umgang mit Informationen Auch das BVerfG differenziert zwischen den verschiedenen Phasen der Datenerhebung und -verarbeitung und der Art und Weise des staatlichen Informationszugriffs. Auch das Gericht benennt mit der Art der Daten, ihrer Nutzbarkeit und Verwendungsmöglichkeit, dem Erhebungszweck, des Verwendungszusammenhangs und der 252 S. dazu Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 439 m.w.N.; speziell zum Datenabgleich Zöller, in: FG f. Hilger, S. 311. 253 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 36ff., 441ff.; dies. zuvor DVBl. 1996, 233 (238ff.). 254 Allgemein zu den neuen Tendenzen in der Grundrechtsdogmatik unter Konkretisierung des Schutzbereichs auf den Gewährleistungsgehalt Böckenförde, Der Staat 42 (2003), 165; Kahl, Der Staat 43 (2004), 167; Hoffmann-Riem, Der Staat 43 (2004), 203. 255 Albers, Informationelle Selbstbestimmung, S. 445. 256 S. zum dogmatischen Begriff der Grundrechtsbeeinträchtigung ausführlich Lindner, Theorie der Grundrechtsdogmatik, S. 489ff., der u.a. als Voraussetzung für die Annahme einer den grundrechtlichen Schutz auslösenden Beeinträchtigung maßgeblich auf die Reaktionsfähigkeit der staatlichen Maßnahme im Sinne des Auslösens eines grundrechtswidrigen Effekts und der Reaktionsbedürftigkeit im Sinne einer vom staatlichen Regelungswillen umfassten Interessenverkürzung abstellt. 79 Informationstechnologie Kriterien, an denen Informationseingriffe zu messen sind.257 Allerdings ist Vorsicht geboten, diesen Aussagen inhaltlichen Gehalt für die Bestimmung von Informationseingriffen entnehmen zu wollen. In dem das Recht auf informationelle Selbstbestimmung erstmals dogmatisch begründenden „Volkszählungsurteil“ des BVerfG spricht dieses dem Einzelnen Schutz gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten zu.258 Demnach bezieht das BVerfG zunächst alle Phasen der Datenerhebung und verarbeitung in den Schutzgehalt des Grundrechts ein, legt insofern einen denkbar weiten Eingriffsbegriff zugrunde. Darüber hinaus sagt das „Volkszählungsurteil“ zu der Frage, wann ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vorliegt, aber wenig aus.259 Hinsichtlich der vorgenannten Kriterien, die das Gericht für seine Entscheidung rekurriert, ist nämlich der Zusammenhang zu beachten, in dem es diese heranzieht. So misst es diesen keine Bedeutung für die Frage zu, ob ein Eingriff in das Grundrecht vorliegt, sondern ob dieser zulässig ist. Insofern stellt es nämlich selbst in aller Deutlichkeit die Frage nach einer „zulässigen Beschränkung“ des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung.260 Demnach geht es also stillschweigend von einem Eingriff in das Grundrecht aus und stellt lediglich Maßstäbe auf, an denen ein solcher zu messen ist. Alle vom BVerfG genannten Kriterien hinsichtlich der Art der Daten und der Art und Weise der staatlichen Informationsmaßnahmen beziehen sich demnach nicht auf die Frage, ob ein Eingriff vorliegt, sondern in erster Linie darauf, ob dieser nach den konkreten Umständen gerechtfertigt ist. Auch soweit das Gericht dem Einzelnen aufbürdet, Einschränkungen seines Grundrechts im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmen261, liegt darin keine begriffliche Begrenzung von Informationseingriffen. Das Erfordernis des überwiegenden Allgemeininteresses kann wiederum erst relevant werden, nachdem die Frage nach einem Eingriff in das Grundrecht bejaht wurde. Ihm kommt demnach erst auf der Ebene der Rechtfertigung im Rahmen der Abwägung Bedeutung zu. Die dem „Volkszählungsurteil“ nachfolgende Judikatur hat die Aussagen dieses Urteils zum Informationseingriff bestätigt und weiter konkretisiert. Aufgrund des der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalts bezogen sich die Aussagen des „Volkszählungsurteils“ zunächst nur auf die zwangsweise Datenerhebung.262 Allerdings war damit noch nichts darüber ausgesagt, ob nicht auch hinsichtlich der Erhebung und Verarbeitung ohne Wissen oder Zutun des Bürgers gewonnener Daten ein Eingriff in das Grundrecht vorliegt. Dass dem so ist, wurde in der dem Volkszählungsurteil nachfolgenden Rechtsprechung ausdrücklich klargestellt.263 Über die automatisierte Datenverarbeitung hinaus, deren Gefahren im Volkszählungsurteil 257 BVerfGE 65, 1 (45). 258 BVerfGE 65, 1 (43). 259 So auch Vogelgesang, Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung?, S. 61. 260 BVerfGE 65, 1 (45). 261 BVerfGE 65, 1 (44). 262 BVerfGE 65, 1 (45). 263 BVerwG NJW 1990, 2761 (2762). 80 noch als Grund für die Anerkennung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung herangezogen wurden, gewährt dieses den Schutz des Einzelnen des Weiteren nun auch nicht mehr nur gegen Eingriffe automatisierter Datenverarbeitung, sondern generell gegen staatliche Erhebung und Verarbeitung personenbezogener, auch manuell registrierter Daten.264 Vereinzelt wurde das Vorliegen eines Eingriffs davon abhängig gemacht, dass sich „bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet hat, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist“.265 Allerdings wurden keine weiteren in eine solche Gesamtbetrachtung einflie- ßenden Kriterien vorgebracht und wurde ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung insgesamt von der Judikatur sehr großzügig angenommen. In weiteren Urteilen der jüngeren Zeit wurde so denn der Eingriffscharakter „jeder Form der Erhebung“266, der „Zusammenführung“267 von Informationen, der „Übermittlung“268, der „kurzzeitigen Speicherung“269, der „Weitergabe sowie Verarbeitung“270, der „Erfassung, Speicherung, Übermittlung und Selektion“271, der „Zweck- änderung“,272 sowie des „Datenabgleichs“273 bejaht. Vereinzelt wurde auch ausdrücklich die „faktisch einer Beeinträchtigung des grundrechtlichen Schutzgegenstands gleichkommende Grundrechtsgefährdung“ als Eingriff gewertet.274 Als unpassend zeigt sich in diesem Zusammenhang allein die Feststellung der Rechtsprechung, dass es bei einer ungezielten, allein technikbedingten Miterfassung von Daten dann an der Eingriffsqualität fehle, wenn diese unmittelbar nach der Erfassung wieder gelöscht würden.275 Allerdings erscheint diese Rechtsprechung schon in sich widersprüchlich, als sie insofern einen individuellen Grundrechtseingriff verneint, diesen miterfassten Daten dann aber über die objektive Bedeutung des Grundrechts im Rahmen der Angemessenheitsprüfung Entscheidungsrelevanz bei der Gesamtzahl der erfassten Personen beimisst.276 Hat die Judikatur demnach zwar in der Regel nur einzelfallbezogene Aussagen zum Eingriffsbegriff im Rahmen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 264 BVerfGE 78, 77 (84); BVerwG NJW 2004, 1191 (1192); OLG Frankfurt NJW 1996, 1484 (1484). 265 BVerfG NJW 2006, 1939 (1941). 266 BVerfG, 2 BvR 2099/04 vom 2.3.2006, Absatz-Nr. 92. 267 BVerfG NJW 2006, 1939 (1946). 268 BVerfG, 1 BvR 630/93 vom 29.11.2000, Absatz-Nr. 22. 269 BVerfG, 2 BvR 1345/02 vom 22.8.2006, Absatz-Nr. 64. 270 BVerfG NJW 2004, 2213 (2220). 271 BVerfG NJW 2000, 55 (59). 272 BVerfG NJW 2000, 55 (57); BVerfG NJW 2004, 999 (1018); BVerfG NJW 2004, 2213 (2220); BVerfG, 1 BvR 668/04 vom 27.7.2005, Absatz-Nr. 143; SächsVerfGH NVwZ 2005, 1310 (1315). 273 BVerfG NJW 2006, 1939 (1941). 274 VGH Mannheim NVwZ 2004, 498 (500). 275 BVerfG NJW 2000, 55 (59); BVerfGE 107, 299 (328); BVerfG NJW 2006, 1939 (1941). 276 BVerfG NJW 2006, 1939 (1945); s. dazu auch Bausback, NJW 2006, 1922 (1923). 81 getätigt, so legt sie doch ausweislich der einzelnen Entscheidungen insgesamt einen sehr weiten Eingriffsbegriff zugrunde und bejaht die Eingriffsqualität staatlicher Informationsakte in jeder Phase und unabhängig von der Art und Weise der Datenerhebung und -verarbeitung. In diesem Lichte und mit Blick auf den oftmals eher geringen Begründungsaufwand, den die Judikatur im Rahmen der Eingriffsbestimmung betreibt, lässt sich die Tendenz der Rechtsprechung erkennen, jegliche Form der Erhebung, schlichten Kenntnisnahme, Speicherung, Verwendung, Weitergabe oder Veröffentlichung von personenbezogenen Daten als einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung anzusehen.277 III. Indizierung des Informationseingriffs durch die Eröffnung des normativ bestimmten Schutzbereichs des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 1. Keine zielsichere Bestimmung des Informationseingriffs durch objektive Kriterien Die Fortentwicklung des Informationseingriffs in der Rechtsprechung ist begrü- ßenswert, trägt sie doch dem Schutzanliegen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung am weitesten Rechnung. Die Ansätze im Schrifttum, die unter Heranziehung unterschiedlicher Kriterien die Schwelle der Grundrechtsrelevanz zu ermitteln suchen, tragen dagegen stets eine gewisse Unsicherheit in die Bestimmung der Eingriffsqualität hinein. Die Bewertung einzelner Informationsmaßnahmen anhand dieser Kriterien bleibt im Grunde dem Empfinden des Beurteilenden überlassen, eine allgemeingültige Beurteilung hinsichtlich des Eingriffscharakters ist insofern kaum möglich. Eine zielsichere Bestimmung von Informationseingriffen gelingt ihnen daher letztlich nicht. Im Übrigen gehen diese Ansätze oft mit einer grundsätzlichen Kritik an der Figur des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung einher und zielen auf eine Einschränkung dieses Grundrechts ab.278 Dies wird insbesondere bei Rogall deutlich, der die Anerkennung eines Rechts auf informationelle Selbstbestimmung als besonderes Persönlichkeitsrecht als rechtsdogmatische Fehlentwicklung ansieht, es aus der Nomenklatur der besonderen Persönlichkeitsrechte ausscheiden möchte und stattdessen bei den klassischen Persönlichkeitsrechten wie dem Recht auf Privatheit, dem Recht am eigenen Wort und Bild und dem Recht auf Selbstdarstellung verbleiben möchte. Den Schutz dieser Persönlichkeitsgüter möchte er lediglich bei begründetem Bedarf, etwa bei Bestehen einer konkreten Gefahrprognose für diese Rechtsgüter erweitern.279 Damit geht er von einer anderen Prämisse aus, als wenn man dem 277 S. auch Maunz, in: ders./Dürig, Komm. z. GG, Art. 2 Abs. 1, Rdnr. 176 m.w.N. aus der Rspr.; Hufen, in: FS 50 Jahre BVerfG, S. 117f. 278 Vgl. Krause, JuS 1984, 268 (269f); Rogall, Informationseingriff, S. 57f.; s. dazu auch Weßlau, Vorfeldermittlungen, S. 182f. m.w.N. 279 Rogall, Informationseingriff, S. 57f.

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Zusammenfassung

Gemeinsame Verbunddateien der Sicherheitsbehörden auf dem Prüfstand: Kurz nach Inkrafttreten des in Politik und Rechtswissenschaft stark umstrittenen Antiterrordateigesetzes (ATDG) liefert das Werk eine wissenschaftlich fundierte Stellungnahme zur Verfassungsmäßigkeit der informationellen Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden im Allgemeinen und der Antiterrordatei im Besonderen. Am Beispiel der Antiterrordatei zeigt die Arbeit die verfassungsrechtlichen Grenzen auf, die das Trennungsgebot und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemeinsamen Verbunddateien von Polizei und Nachrichtendiensten setzen. Eingebettet werden die Erkenntnisse in die verfassungsrechtliche Diskussion um die Grenzen staatlicher Sicherheitsgewährleistung. Mit ihren Ausführungen zum Spannungsverhältnis von Freiheit und Sicherheit bezieht die Arbeit Position zur jüngsten Antiterrorgesetzgebung insgesamt.