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Volker Hoppenbrock, Finanzierung der Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke in:

Volker Hoppenbrock

Finanzierung der nuklearen Entsorgung und der Stilllegung von Kernkraftwerken, page 64 - 79

Ein Vergleich zwischen der Rechtslage in Deutschland und der Schweiz

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4238-0, ISBN online: 978-3-8452-1722-2 https://doi.org/10.5771/9783845217222

Series: Veröffentlichungen zum deutschen und europäischen Energierecht, vol. 144

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64 II. Finanzierung der Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke Im Gegensatz zu den detaillierten Vorschriften zu den Kosten der Endlagerung enthält das Atomgesetz bezüglich der Finanzierung der Stilllegung und Beseitigung von Kernkraftwerken keine besonderen Regelungen.218 Zudem sind auch die Pflichten der Kernkraftwerkbetreiber hinsichtlich der Stilllegung und Beseitigung von kerntechnischen Anlagen nur teilweise im Atomgesetz geregelt. 1. Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen Zentrale Rechtsnorm für die Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen ist § 7 Abs. 3 AtG. Hiernach bedürfen die „Stilllegung“ einer kerntechnischen Anlage219, sowie deren „sicherer Einschluss“ und „Abbau“ einer Genehmigung. Der Begriff der „Stilllegung“ im Sinne des § 7 Abs. 3 AtG unterscheidet sich dabei von dem in der technischen Literatur verwendeten „weiten“ Stilllegungsbegriff, nach dem die Stilllegung als Oberbegriff alle Tätigkeiten und Maßnahmen von der endgültigen Außerbetriebnahme bis zur vollständigen Beseitigung der kerntechnischen Anlage erfasst.220 Dieses „weite“ Begriffsverständnis entspricht nicht den normativen Anforderungen des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG.221 Denn in § 7 Abs. 3 S. 1 AtG wird zwischen der Stilllegung einer Anlage, dem sicheren Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage und deren Abbau unterschieden. Aus der Formulierung „sicherer Einschluss der endgültig stillgelegten Anlage“ ergibt sich, dass der „sichere Einschluss“ erst nach der Stilllegung möglich ist. Ferner verdeutlicht die Verknüpfung der einzelnen Phasen durch das Wort „sowie“, dass der Gesetzgeber für jede Phase eine eigenständige Genehmigung verlangt.222 Demnach lässt sich aus dem Wortlaut und der Systematik des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG ableiten, dass der Stilllegungsbegriff eine „enge“ eigenstän- 218 Vgl. Sauer, in: Lukes (Hrsg.), 9. Atomrechtssymposium, S. 192; Pelzer, in: Lukes (Hrsg.), 9. Atomrechtssymposium, S. 156. 219 Nach der Rechtsprechung des BVerwG (Vgl. BVerwGE 72, 300 (328ff.) gehören zur kerntechnischen Anlage im Sinne von § 7 Abs. 1 AtG neben dem Reaktor auch alle mit diesem in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehenden Einrichtungen, die seinen gefahrlosen Betrieb ermöglichen; hierzu zählen alle diejenigen Vorrichtungen, welche erforderlich sind, um den Austritt von radioaktiver Strahlung – sei es beim bestimmungs-gemäßen Betrieb, sei es beim Störfall – auszuschließen. Ausführlich hierzu Ronellenfitsch, Genehmigungsverfahren, S. 133 ff; ferner Haedrich, AtG, § 7 Rdnr. 2 ff. 220 Vgl. Schwartzkopff, in: Pelzer, Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 211 (214); Greipl, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 171 (174); Schattke, in: Ossenbühl (Hrsg.) Deutscher Atomrechtstag 2002, S. 171 (175); Junker, Stillegungs-, Einschluss-, und Abbaugenehmigung für Kernkraftwerke, S. 27. 221 Siehe BVerwG, DVBl 1988, 970 (971); Kurz, Stillegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 81, Junker, Stillegungs-, Einschluss-, und Abbaugenehmigung für Kernkraftwerke, S. 30; Schattke, in: Ossendorf (Hrsg.) Deutscher Atomrechtstag 2002, S. 171 (175). 222 So auch Junker, Stillegungs-, Einschluss-, und Abbaugenehmigung für Kernkraftwerke, S. 30. 65 dige Bedeutung besitzt. Die „Stilllegung“ im Sinne des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG erfasst lediglich die Phase zwischen der endgültigen Betriebseinstellung223 und dem sicheren Einschluss bzw. dem sofortigen Abbau der kerntechnischen Anlage. Hierzu gehören Maßnahmen wie das endgültige Abschalten des Reaktors, das Entladen der Brennelemente aus dem Reaktor, die Entleerung des Abklingbeckens, die Entfernung aller radioaktiv kontaminierten Betriebsstoffe (das sog. Leerfahren des Reaktors) sowie die Unbrauchbarmachung von Systemen und vorbereitende Maßnahmen für den sicheren Einschluss oder den Abbau der Anlage.224 An die Phase der Stilllegung knüpft entweder der „sichere Einschluss“ oder der „Abbau“ der Anlage an.225 Unter sicherer Einschluss im Sinne des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG ist die Herstellung eines Zustands zu verstehen, der es gestattet, dass in der Anlage verbleibende radioaktive Inventar für einen längeren Zeitraum ohne Gefährdung für die Umwelt aufzubewahren.226 Der „Abbau“, der entweder direkt an die Stilllegungsphase anschließt oder nach der Phase des „sicheren Einschlusses“ erfolgt, umfasst die gänzliche bzw. teilweise Demontage der Gebäudestrukturen und Systeme der kerntechnischen Anlage.227 223 Wobei darauf zu achten ist, dass gemäß § 7 Abs. 3 S. 3 AtG alle von der Betriebsgenehmigung erfassten Maßnahmen aus dem Anwendungsbereich des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG herausfallen. Dies ist vor allem deswegen wichtig, da von der Betriebsgenehmigung auch Maßnahmen wie das Abschalten der Anlage, das Auswechseln der Kernbrennstoffe sowie das Ersetzen von sonstigen Anlagenteilen im Rahmen der betriebsüblichen Vorgänge gedeckt sind. Für solche von einer Genehmigung nach § 7 Abs. 1 S. 1 AtG gedeckten Maßnahmen bedarf daher keiner gesonderten Stilllegungsgenehmigung, § 7 Abs. 3 S. 3 AtG. Vgl. Breuer, DVBl 2005, S. 1359 (1361); Hollmann, ET 1986, S. 589 (590), Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Rdnr. 737. 223 Siehe Cloosters, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 227 ff. 224 In der Literatur wird teilweise die Frage nach den Inhalten des Begriffs „Stilllegung“ mit der Frage der Abgrenzung zwischen Betriebs- und Stilllegungsgenehmigung vermischt. Aufgrund von § 7 Abs. 3 S. 3 AtG bedürfen nämlich nicht alle stilllegungsgerichteten Maßnahmen einer neuen Stilllegungsgenehmigung. Siehe Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 37 ff. 225 Die genaue Abgrenzung des sicheren Einschlusses oder des sofortigen Abbaus von der Phase der Stilllegung kann dabei dem Einzelfall überlassen bleiben, da in jedem Fall gewährleistet ist, dass die Maßnahmen im Rahmen einer Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG erfolgen müssen. 226 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der sichere Einschluss eine Folgemaßnahme, die nach einer endgültigen Stilllegung erfolgt, so BVerwG, DVBl 1988, 970 (972). Dabei ist die Herbeiführung des sicheren Einschlusses von dem Innehaben der Anlage im Zustand des sicheren Einschlusses zu unterscheiden. Die Stilllegungsgenehmigung kann auch Maßnahmen zur Herbeiführung des sicheren Einschlusses umfassen, wobei Maßnahmen während des Innehabens der Anlage im Zustand des sicheren Einschlusses immer eine Einschlussgenehmigung erfordern. Siehe Kurz, Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlage, S. 86. 227 Vgl. Schwartzkopff, in: Pelzer (Hrsg.), Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 211 (215 f.). 66 Damit liegt die Stilllegung zeitlich vor dem sicheren Einschluss bzw. dem Abbau der Anlage und knüpft in der Regel direkt an die Betriebsphase des Kernkraftwerkes an. Bei der Frage, ab wann die Kernkraftwerkbetreiber eine Genehmigung nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG beantragen müssen und inwieweit sie zur Stilllegung verpflichtet sind, kommt es entscheidend auf die Abgrenzung der Betriebsgenehmigung von der Stilllegungsgenehmigung an. 2. Abgrenzung der Betriebsgenehmigung von der Stilllegungsgenehmigung Zur Abgrenzung der Betriebs- von der Stilllegungsgenehmigung hat der Gesetzgeber mit § 7 Abs. 3 S. 3 AtG eine eigene Abgrenzungsregelung in das Atomgesetz aufgenommen. Hiernach ist eine Stilllegungsgenehmigung erst dann erforderlich, wenn die geplanten Maßnahmen nicht mehr Gegenstand einer Betriebsgenehmigung oder einer Anordnung gem. § 19 Abs. 3 AtG sind. Die Betriebsgenehmigung erfasst in der Regel alle betrieblichen Vorgänge ab dem Zeitpunkt des erstmaligen Beladens des Reaktors mit Brennelementen. Hierzu gehören neben der erstmaligen Inbetriebnahme auch der fortlaufende Betrieb und die Wiederinbetriebnahme nach kurzen betriebsbedingten Stillstandsphasen.228 Solche Stillstandsphasen sind für den reibungslosen Betrieb der kerntechnischen Anlage notwendig, um die Brennelemente von Zeit zu Zeit auszutauschen und um die kerntechnische Anlage in gewissen Zeitabständen zu warten und zu inspizieren. Daher umfasst die Betriebsgenehmigung auch Maßnahmen, wie das Abschalten des Reaktors und das Auswechseln von Brennelementen und anderen Betriebsmitteln. Diese Maßnahmen können bei jeder Anlage während des Betriebs vorgenommen werden und bedürfen nach § 7 Abs. 3 S. 3 AtG auch dann, wenn sie letztmalig vorgenommen werden und damit auf die Stilllegung der Anlage gerichtet sind, keiner zusätzlichen Genehmigung nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG.229 Damit sind jedoch keinesfalls sämtliche Stilllegungsmaßnahmen von der Betriebsgenehmigung gedeckt. Insbesondere Deregulierungsmaßnahmen im Hinblick auf das betriebsbezogene Ge- 228 Haedrich, § 7, Rdnr. 12b; Junker, Stilllegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 36. 229 So die herrschende Meinung, siehe Breuer, DVBl 2005, S. 1359 (1362); Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 36 ff.; a. A.. Papier, in: Lukes, Reformüberlegungen zum Atomrecht, S. 205 f. der zwischen dem endgültigen Abschalten eines Kernkraftwerks zur Betriebseinstellung und dem vorübergehenden Abschalten für Wartungs- und Revisionsarbeiten unterscheidet und vor der endgültigen Abschaltung eines Kernkraftwerks eine Stilllegungsgenehmigung verlangt. Dabei verkennt er aber den in § 7 Abs. 3 S. 3 AtG zum Ausdruck kommenden Willen des Gesetzgebers, keine neue Genehmigung zu verlangen, wenn Maßnahmen bereits durch die Betriebsgenehmigung gedeckt sind. Zudem hätte diese Sichtweise zur Folge, dass ein Kernkraftwerk bis zum Vorliegen einer Stilllegungsgenehmigung weiter betreiben werden müsste, was kaum mit dem Schutzzweck des Genehmigungsvorbehalts vereinbar wäre. Da die Betriebsgenehmigung gem. § 17 Abs. 1 S. 4 AtG unbefristet erteilt werden, können somit alle Maßnahmen die Gegenstand dieser Genehmigung sind auch nach dem endgültigen Abschalten des Kernkraftwerks ohne neue Genehmigung vorgenommen werden. 67 nehmigungs- und Anordnungsgefüge (z. B. Reduzierung des Schichtbetriebs, Abschaffung betriebsspezifischer Prüfungen), betriebsatypische Maßnahmen der Betriebseinstellung (z. B. Abbau von Systemen) und vorbereitende Maßnahmen für den sicheren Einschluss bzw. den Abbau der Anlage (z. B. prozesstechnische Vorbereitung der Trennung von Systemen im Falle eines sicheren Einschlusses oder Errichtung zusätzlicher anlageninterner Schutzbarrieren zur Vorbereitung des Abbaus) bedürfen einer Stilllegungsgenehmigung nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG.230 Wo die Grenze im Einzelfall liegt, muss durch Auslegung der konkreten Betriebsgenehmigung für jede kerntechnische Anlage einzeln festgestellt werden.231 Dabei ist insbesondere der Schutzzweck des § 7 Abs. 3 AtG zu berücksichtigen, nach dem eine umfassende behördliche Kontrolle aller nachbetrieblichen Maßnahmen den Schutz vor den spezifischen Risiken der Nachbetriebsphase gewährleisten soll.232 Innerhalb dieser Phase sind zwei Risikoarten denkbar. Zum einen das unmittelbare Risiko, das von sämtlichen Handlungen nach der Betriebseinstellung ausgeht, also insbesondere das Strahlenrisiko bei Entlade- und Demontagearbeiten. Diesem unmittelbaren Risiko kann, soweit es um eine letztmalige Abschaltung und Entladung geht, durch ein Fortbestehen der strengen Sicherheitsanforderungen einer Betriebsgenehmigung entgegen gewirkt werden. Soweit Maßnahmen der Nachbetriebsphase bereits durch eine Genehmigung nach § 7 Abs. 1 AtG gestattet wurden, bedarf es keiner erneuten behördlichen Kontrolle. Zum anderen sind aber auch die mittelbaren Risiken der nachbetrieblichen Phase eines Kernkraftwerkes zu berücksichtigen. Diese Risiken ergeben sich aus dem langzeitigen Strahlenpotential, das von den aktivierten und kontaminierten Anlagenteilen ausgeht. Zum Schutz gegen diese Langzeitrisiken bedarf es eines umfassenden Sicherheitskonzepts zu dessen Vorlage der Anlageninhaber im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG verpflichtet ist.233 Demnach bedürfen insbesondere irreversible betriebsatypische Maßnahmen, die auf die endgültige Stilllegung gerichtet sind, einer Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG. Da die Betriebsgenehmigung gemäß § 17 Abs. 1 S. 4 AtG zeitlich unbefristet erteilt wird, haben die Anlageninhaber somit die Möglichkeit, einen Teil der Stilllegungsmaßnahmen, insbesondere die direkt mit der Betriebseinstellung verbundenen Tätigkeiten, ohne zusätzliche Genehmigung nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG vorzunehmen. Hieran hat auch die Aufnahme des § 7 Abs. 1a AtG infolge der „Novelle zur geordneten Beendigung der Nutzung der Kernenergie“ nichts geändert. Mit der Ein- 230 Siehe Kurz, Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 85 f. 231 Vgl. hierzu Breuer, DVBL 2005, S. 1359 (1362); Kurz, Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 82 ff. 232 Siehe Bundestag-Drucksache 7/5293, S. 3; Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 56. 233 Siehe § 19a AtVfV, nach dem die Unterlagen für einen Antrag nach § 7 Abs. 3 AtG die insgesamt geplanten Maßnahmen für die Stilllegung, den sicheren Einschluss und den Abbau enthalten muss. Hierzu auch Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 45. 68 fügung des § 7 Abs. 1a AtG ist nämlich nur die „Berechtigung zum Leistungsbetrieb“234 auf eine bestimmte Reststrommenge begrenzt und nicht die gesamte Betriebsgenehmigung befristet worden. Der Gesetzestext spricht in § 7 Abs. 1a AtG ausdrücklich nicht vom Erlöschen der Betriebsgenehmigung, sondern nur vom Erlöschen der „Berechtigung zum Leistungsbetrieb“. Es erlischt nach der Produktion der in § 7 Abs. 1a AtG i. V. m. Anlage 3 festgelegten Reststrommenge somit nicht etwa die ganze Betriebsgenehmigung, sondern nur der Ausschnitt des Leistungsbetriebes der Anlage aus ihr.235 Im Ergebnis bedeutet dies lediglich, dass ab einem bestimmten Zeitpunkt keine Elektrizität mehr erzeugt werden darf.236 Die amtliche Gesetzesbegründung weist ausdrücklich darauf hin, dass andere Regelungen und Gestattungen, wie etwa das Stillstandsbetriebsregime von § 7 Abs. 1b AtG unberührt und daher wirksam bleiben.237 Deswegen hat der Gesetzgeber § 17 Abs. 1 S. 4 AtG unver- ändert gelassen, so dass die Betriebsgenehmigung auch nach der Novelle unbefristet gültig bleibt. Mit dem Erlöschen der Leistungsbetriebsberechtigung erlischt folglich nicht die Betriebsgenehmigung. Damit bleiben auch nach der Produktion der Reststrommenge zumindest die Abschaltung des Kernkraftwerks und das sog. „Leerfahren“ des Reaktors von der Betriebsgenehmigung gedeckt. 3. Pflicht zur Stilllegung Ob die Kernkraftwerkbetreiber nach der Einstellung des Leistungsbetriebes dazu verpflichtet sind, die kerntechnische Anlage unmittelbar in die Phase der Stilllegung zu überführen oder ob sie die Anlage auch für längere Zeit oder auf Dauer im Stillstands- bzw. Nullbetrieb belassen dürfen, ist umstritten.238 Dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 AtG selbst lässt sich keine Handlungspflicht zur Ergreifung von Maßnahmen zur Stilllegung und zur Demontage der Kernkraftwerke nach dem Ende der Betriebslaufzeit entnehmen. Allerdings ergibt sich aus § 7 Abs. 3 AtG, dass alle nachbetrieblichen Tätigkeiten und Maßnahmen von einer Genehmigung gedeckt sein müssen.239 Den genehmigungslosen Umgang mit radioakti- 234 § 7 Abs. 1a Satz 1 AtG. 235 Siehe näher Posser, in: Posser/Schmans/Müller-Dehn (Hrsg.), Atomgesetz, § 7 a-d, Rn. 120. 236 Vgl. Breuer, DVBl 2005, S. 1359 (1362). 237 Vgl. BT-Drucksache 14/6890, S. 21; Kühne/Brodowski, NJW 2002, S. 1458 (1460); Posser, in: Posser/Schmans/Müller-Dehn (Hrsg.), Atomgesetz, § 7 a-d, Rn. 120. 238 Siehe Clooster, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 229 (235); Kurz, Stilllegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 93 ff. 239 Im Rahmen der vierten Novelle des Atomgesetzes im Jahre 1976 wurde § 7 Abs. 3 AtG mit in das Atomgesetz aufgenommen. Vorher war streitig gewesen, ob die Kernkraftwerkbetreiber für die Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke eine Änderungsgenehmigung nach § 7 Abs. 1 S. 1 AtG beantragen müssen. Dieser Streit sollte durch § 7 Abs. 3 S. 1 AtG beendet werden, indem klar gestellt werden sollte, dass auch alle nachbetrieblichen Tätigkeiten einer Genehmigung bedürfen. Siehe Bundestag-Drucksache 7/5293, S. 3; Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 56. 69 ven Stoffen hat der Gesetzgeber in § 327 StGB ausdrücklich unter Strafe gestellt.240 Demnach ist nur dann ein dauerhafter Stillstands- bzw. Nullbetrieb in der Nachbetriebsphase zulässig, wenn er von einer Genehmigung gedeckt ist. Ein Teil der Literatur verweist darauf, dass von der Betriebsgenehmigung auch Stillstandsphasen erfasst sind. Nach dieser Ansicht ergibt sich aus der nach § 17 Abs. 1 S. 4 AtG unbefristeten Gestattungswirkung der Betriebsgenehmigung und dem § 7 Abs. 3 S. 3 AtG, dass das Kernkraftwerk grundsätzlich auch in der Nachbetriebsphase für längere Zeit oder sogar dauerhaft im Zustand des Stillstands- bzw. Nullbetriebs belassen werden darf.241 Dem ist allerdings entgegenzuhalten, dass die Betriebsgenehmigung nur Stillstands- bzw. Nullbetriebsphasen für Wartungs-, Kontroll-, Reparatur- und Entladearbeiten erfasst. Diese Phasen sind dadurch gekennzeichnet, dass es lediglich zu vorübergehenden Betriebseinstellungen kommt. Der Aspekt der Langzeitsicherheit spielt in diesen Phasen keine Rolle. Die notwendigen Maßnahmen, um langfristig oder gar dauerhaft radioaktive Stoffe innerhalb der Anlage zu lagern, sind daher nicht Gegenstand einer Betriebsgenehmigung. Wollte man die Stillstandsphase in Rahmen der Betriebsgenehmigung dauerhaft für zulässig erachten, würde dieses eine Möglichkeit zur Umgehung des Genehmigungsvorbehalts nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG eröffnen. Der Zweck des Genehmigungsvorbehaltes, den Schutz vor den spezifischen nachbetrieblichen Gefahren durch eine behördliche Kontrolle der geplanten Maßnahmen zu gewährleisten, würde damit unterlaufen. Es würde insbesondere an der behördlichen Kontrolle eines Stilllegungskonzepts242 fehlen, dass, wie oben bereits erwähnt,243 notwendig ist, um sicherzustellen, dass die aktivierten und kontaminierten Anlagenteile innerhalb der Anlage langfristig sicher von der Außenwelt abgeschlossen werden können.244 Die Kernkraftwerkbetreiber müssen zwar schon bei der Erteilung der Errichtungs- und Betriebsgenehmigung nachweisen, dass die kerntechnische Anlage stilllegbar ist; ein konkretes und umfassendes Stilllegungskonzept zur Vorsorge gegen die langzeitigen Gefahren müssen sie jedoch erst im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG vorlegen.245 Demzufolge sind nur vorübergehende Stillstandsphasen 240 Die endgültige Betriebseinstellung ist demnach genehmigungsbedürftig und darf nicht durch Verzichtserklärung herbeigeführt werden. Ein in der Literatur propagierter Genehmigungsverzicht würde gem. § 327 StGB zu einem strafrechtlich relevanten Zustand führen, weil der Verzichtende Anlageninhaber bliebe und der Verzicht zu einem nach § 327 StGB strafrechtlich verbotenem ungenehmigten Innehaben einer kerntechnischen Anlage führen würde. Siehe Seidel, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 263 (264). 241 Siehe hierzu Kurz, Stilllegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 93 ff.; ders. in: Blümel/Wagner (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 37 (49 ff.). 242 Die Prüfung eines umfassenden Sicherheitskonzeptes für die nachbetriebliche Phase wird in § 19a AtVfV ausdrücklich verlangt. 243 Siehe Drittes Kapitel C., II., 2. 244 Siehe § 19a AtVfV nach dem alle insgesamt geplanten Maßnahmen im Bereich der Stilllegung, des sicheren Einschlusses und des Abbaus der Anlage im erstmaligen Antrag nach § 7 Abs. 3 AtG aufgeführt werden müssen. 245 Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 45. 70 zwischen zwei Betriebsphasen als Bestandteil des Betriebs anzusehen und von der Betriebsgenehmigung gedeckt.246 Mithin lässt sich zwar dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG keine Pflicht zur Stilllegung entnehmen; jedoch ergibt sich aus dem Umstand, dass der Umgang mit radioaktiven Stoffen innerhalb der kerntechnischen Anlage immer von einer atomrechtlichen Genehmigung gedeckt sein muss, indirekt eine Pflicht zur Stilllegung der Kernkraftwerke.247 Denn nach der Produktion der Reststrommenge dürfen die Anlageninhaber das Kernkraftwerk weder wieder in Betrieb nehmen, noch für längere Zeit im Stillstands- bzw. Nullbetrieb belassen. Ferner ergibt sich auch aus § 9a Abs. 2 S. 1 AtG eine Pflicht, Stilllegungsmaßnahmen zu ergreifen. Nach § 9a Abs. 2 S. 1 AtG sind diejenigen, die radioaktive Abfälle besitzen, verpflichtet, diese an ein Endlager abzuliefern. Solange noch kein betriebsbereites Endlager existiert, sind sie stattdessen gem. § 76 StrlSchV verpflichtet, alle radioaktiven Abfälle an ein Zwischenlager abzuliefern und dort bis zur Fertigstellung eines Endlagers zu lagern. Nach der endgültigen Außerbetriebnahme des Reaktors gehören neben den abgebrannten Brennelementen und den radioaktiven Betriebsstoffen auch die aktivierten und kontaminierten Anlagenteile, inklusive des kontaminierten Betons der Schutzhülle, zu den radioaktiven Abfällen im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 1 a) StrlSchV, so dass mit der endgültigen Außerbetriebnahme eine Pflicht zur Ablieferung dieser radioaktiven Stoffe an ein Endlager oder ein Zwischenlager entsteht. Als einzige Ausnahme von der grundsätzlich bestehenden Ablieferungspflicht, die ein Belassen von radioaktiven Abfällen innerhalb der Anlage ermöglicht, wird die Genehmigung des sicheren Einschlusses gewertet.248 Hierfür ist nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG die Durchführung eines eigenen Genehmigungsverfahrens notwendig, in welchem vor allem der Gesichtspunkt der Langfristigkeit des Strahlenpotentials und die hiermit verbundenen Langzeitrisiken im Mittelpunkt der behördlichen Kontrolle stehen. Erst nach einer sorgfältigen Prüfung der geplanten Sicherheitsmaßnahmen, zu denen in der Regel auch die Errichtung einer Sicherheitshülle um den Reaktor gehört, dürfen radioaktive Abfälle für längere Zeit innerhalb der Anlage belassen und eingeschlossen werden. 246 Vgl. Schwartzkopff, in: Pelzer (Hrsg.), Stilllegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 211 (214). Nach dem die langfristige Innehabung einer endgültig außer Betrieb genommen, unveränderten Anlage eine Genehmigung nach § 7 Abs. 3 AtG bedarf. 247 Hintergrund des Genehmigungsvorbehalts in § 7 Abs. 1 u 3 AtG ist die Vorstellung, dass mit dem Schutzzwecks des Atomgesetzes, der einen lückenlosen Schutz vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierenden Strahlung gebietet, ein genehmigungsloser Umgang mit radioaktiven Stoffen unvereinbar ist. Deswegen hat der Gesetzgeber diesen auch gem. § 327 StGB unter Strafe gestellt. 248 Die Ablieferungspflicht muss im Zusammenhang mit der Beseitigungspflicht des § 9a Abs. 1 S. 1 AtG gesehen werden. Die nach der Betriebseinstellung vorhandenen radioaktiven Abfälle sind gem. § 9a Abs. 1 S. 1 AtG geordnet zu beseitigen, wobei neben der Ablieferung an ein Endlager oder eine Sammelstelle zur Zwischenlagerung, der „sichere Einschluss“ als einzige Sonderform der Beseitigung, das Belassen von radioaktiven Abfällen innerhalb der Anlage zulässt. Vgl. Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 132 ff; Haedrich, AtG, § 9a Rdnr. 34; Hofmann, Entsorgung, S. 207. 71 Die Betriebsgenehmigung statuiert dagegen keine Ausnahme von der Ablieferungspflicht. Sowohl im Rahmen des Betriebes als auch in der Nachbetriebsphase trifft die Anlageninhaber für alle anfallenden radioaktiven Abfälle die Pflicht, diese an eine Anlage nach § 9a Abs. 3 AtG oder ein Zwischenlager nach § 76 StrlSchV abzuliefern.249 Ausgenommen sind nur kurze Phasen zum Abklingen der Radioaktivität im Abklingbecken und Konditionierungsmaßnahmen, die notwendig sind, um die anfallenden radioaktiven Abfälle an eine Anlage nach § 9a Abs. 3 AtG oder ein Zwischenlager liefern zu können. Solange aber das Kernkraftwerk betrieben wird, sind die radioaktiven Betriebsmittel und die aktivierten und kontaminierten Anlagenteile noch keine Abfälle, sondern notwendig, um das Kernkraftwerk zu betreiben. Erst mit der endgültigen Abschaltung verlieren sie ihre Funktion und werden zu radioaktiven Abfällen im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 1 a) StrlSchV. Demnach greift nach der endgültigen Betriebseinstellung eines Kernkraftwerks die Ablieferungspflicht für alle innerhalb der Anlage vorhandenen radioaktiven Stoffe, einschließlich aller kontaminierten Anlagenteile, ein. Ein Lagern der radioaktiven Stoffe innerhalb der Anlage ohne eine Einschlussgenehmigung gem. § 7 Abs. 3 AtG würde zu einem Verstoß gegen § 9a Abs. 2 S. 1 AtG bzw. § 76 StrlSchV führen. Die Kernkraftwerkbetreiber würden demnach gegen die Genehmigungspflicht des § 7 Abs. 3 AtG und die Ablieferungspflicht des § 9a Abs. 2 S. 1 AtG verstoßen, wenn sie nach Ablauf der Restlaufzeit nicht mit Maßnahmen zur Stilllegung beginnen, sondern das Kernkraftwerk längere Zeit im Stillstands- bzw. Nullbetrieb belassen würden. Insofern ist § 7 Abs. 1, 3 und § 9a Abs. 2 S. 1 AtG indirekt zu entnehmen, dass die Betreiber verpflichtet sind, das Kernkraftwerk nach der Einstellung des Leistungsbetriebes stillzulegen.250 Welche Beseitigungsform die Anlageninhaber dann zu wählen hat und inwieweit er verpflichtet ist, das Kernkraftwerk vollständig abzubauen, hängt vom Verhältnis des „sicheren Einschlusses“ zum „Abbau“ in § 7 Abs. 3 S. 1 AtG ab. 4. Wahlrecht zwischen den Varianten „sicherer Einschluss“ und „Abbau“ Zunächst soll der Frage nachgegangen werden, ob die Anlageninhaber nach der Stilllegung des Kernkraftwerkes ein Wahlrecht zwischen den beiden Varianten besitzen. Diese Frage spielt für die Finanzierungssicherheit eine große Rolle. Denn der größte Teil der Kosten fällt beim Abbau der kerntechnischen Anlage an. Durch ein Wahlrecht erhielten die Betreiber der kerntechnischen Anlagen die Möglichkeit mit der Wahl des sicheren Einschlusses als Beseitigungsvariante, einen großen Teil der Stilllegungskosten in weite Ferne zu verschieben. Insofern hat die Frage nach einem 249 So müssen auch während des Betriebs alle abgebrannte Brennelemente und alle radioaktiv kontaminierten Betriebsmittel und Anlagenteile, sobald sie ausgebaut oder verbraucht sind, an ein Zwischenlager oder ein Endlager abtransportiert werden. Unter Umständen reicht hierfür aber schon der Abtransport in ein standortnahes Zwischenlager aus. 250 So auch die Europäische Kommission in ihrer Klagebeantwortung im Rechtsstreit T-92/02, S. 13, JURM (2002) 2075, u. v. 72 Wahlrecht für die Finanzierung und insbesondere die Finanzierungsvorsorge eine besondere Bedeutung. Betrachtet man den Wortlaut des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG so fällt auf, dass die beiden Varianten sicherer Einschluss und Abbau mit „oder“ verknüpft sind, während die Stilllegung selbst mit „sowie“ verbunden wird. Die Verwendung des Verknüpfungswortes „oder“ deutet daraufhin, dass die beiden Varianten gleichwertig nebeneinander stehen.251 Auch aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, dass der Gesetzgeber nicht einer Variante den Vorzug geben wollte, sondern es vom Einzelfall abhängen sollte, welche Variante geeigneter ist.252 Dies ermöglicht es, auf die im Einzelfall unterschiedlichen anlagenspezifischen Erfordernisse flexibel zu reagieren. Diese Flexibilität kommt dem Zweck des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG die Gewährleistung eines umfassenden Schutzes vor den nachbetrieblichen Strahlungsgefahren zugute. Die Anlageninhaber erhalten so die notwendige Entscheidungsfreiheit, um nach Abwägung aller Gesichtspunkte die beste Lösung zu wählen.253 Solange alle materiellrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 AtG erfüllt werden, ist auch aus Sicherheitsgründen keiner Variante Vorrang einzuräumen.254 Demzufolge ergibt sich aus § 7 Abs. 3 AtG keine zwingende Rangfolge der beiden Varianten. Dem Anlageninhaber steht somit nach der Stilllegung die Wahl zwischen dem sicheren Einschluss und dem Abbau frei.255 5. Pflicht zum „Abbau“ der kerntechnischen Anlage Für den Fall, dass sich ein Kernkraftwerkbetreiber für die Variante des „sicheren Einschlusses“ entscheidet, stellt sich die Frage, ob der Betreiber den Kernreaktor auch „auf Dauer“ im Zustand des sicheren Einschlusses belassen darf oder ob er verpflichtet ist, den Reaktor nach einer gewissen Abklingzeit abzubauen. 251 So auch Schattke, in: Blümel/Wagner (Hrsg.), Technische und rechtliche Fragen der Stillegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 91 (116); Cloosters, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 227 (237). 252 Siehe BT-Drucksache 7/3871, S. 20 f. 253 Vgl. Brosche/Essmann, ET 1981, S. 780 (784); Kurz, Stillegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 96. 254 Wie oben gezeigt besitzen beide Varianten Vor- und Nachteile, siehe Zweites Kapitel, A., I. 255 So auch: Wagner, in Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 303 (307); Cloosters, in: Pelzer (Hrsg.) Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 227 (236ff.); Greipl, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 171 (176). 73 a) Meinungsstand in der Literatur Ein großer Teil der Literatur ist der Ansicht, dass auch ein dauerhafter sicherer Einschluss zulässig ist, da in § 7 Abs. 3 S. 1 AtG keine Pflicht zum Abbau der kerntechnischen Anlagen normiert sei.256 Sie verweisen insbesondere auf den Wortlaut des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG, in dem den Anlageninhabern lediglich ein Genehmigungsgebot für den sicheren Einschluss oder den Abbau der Anlage auferlegt werde. Eine Handlungspflicht zum Abbau nach der Phase des sicheren Einschlusses lasse sich nach dieser Ansicht aus § 7 Abs. 3 S. 1 AtG nicht herleiten.257 Eine Mindermeinung sieht dagegen eine Abbaupflicht im bisherigen Recht verankert. Sie ist der Auffassung, dass sich aus dem Schutzzweck des Atomgesetzes und den Gesetzesmaterialien ergibt, dass stillgelegte Kernkraftwerke spätestens nach einer gewissen Abklingzeit im Zustand des sicheren Einschlusses abzubauen seien.258 b) Eigene Stellungnahme Ein dauerhafter sicherer Einschluss einer kerntechnischen Anlage könnte den jeweiligen Anlageninhabern die Möglichkeit eröffnen, die Kosten erheblich zu reduzieren, da insbesondere der Abbau und die Entsorgung besonders kostenintensiv sind. Aus diesem Grund soll die Frage, ob ein Kernkraftwerk auch dauerhaft im Zustand des sicheren Einschlusses belassen werden darf, nachfolgend vertieft erörtert werden. Ausgangspunkt ist hierbei § 7 Abs. 3 AtG unter Beachtung des Wortlautes, der Entstehungsgeschichte, der Systematik und von Sinn und Zweck. aa) Interpretation des Wortlautes von § 7 Abs. 3 S. 1 AtG Die Verknüpfung der beiden Beseitigungsvarianten „sicherer Einschluss“ und „Abbau“ mit „oder“ spricht eher dafür, dass der sichere Einschluss und der Abbau alternativ nebeneinander stehen, da mit der Bezeichnung „oder“ in der Regel zwei Elemente gleichrangiger Bedeutung verbunden werden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber auch einen dauerhaften sicheren Einschluss ermöglichen wollte. Der Wortlaut kann vielmehr auch dahin gedeutet werden, dass die im Wortlaut anklingende Gleichwertigkeit lediglich auf das den Kernkraftwerkbetreibern zuste- 256 So Kurz, Stillegung und Beseitigung nuklearer Anlagen, S. 98 ff.; Cloosters, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 227 (237); Greipl, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 171 (176 f.). 257 Vgl. Cloosters, in: Pelzer (Hrsg.), Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 227 (237); Greipl, in: Pelzer, Stillegung und Beseitigung kerntechnischer Anlagen, S. 171 (176 f.). 258 Scharnhoop, in: Lukes (Hrsg.), 5. Atomrechtssymposium, S. 141 (145); ders. DVBl. 1977, S. 322 (325). 74 hende Wahlrecht zwischen dem sicheren Einschluss und dem unmittelbaren Abbau nach der Stilllegung abzielt. Aussagen über den Umfang und die Dauer eines sicheren Einschlusses sind dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG nicht zu entnehmen. bb) Betrachtung der Entstehungsgeschichte von § 7 Abs. 3 AtG Die Entstehungsgeschichte des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG legt den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens nicht mit der Möglichkeit gerechnet hatte, dass auf längere Zeit die Beseitigungsform „sicherer Einschluss“ von den Betreibern der Kernkraftwerke gewählt werden könnte.259 Denn der sachverständige Meinungsstand sah zum Zeitpunkt der Beratungen als Ziel der nachbetrieblichen Phase eines Kernkraftwerkes stets die totale Beseitigung vor.260 Sinn und Zweck des sicheren Einschlusses sollte hiernach das Abklingen der kontaminierten und aktivierten Anlagenteile seien. Auch die Energieversorgungsunternehmen haben von Beginn an die Ansicht vertreten, dass ein stillgelegtes Kernkraftwerk nach einer Einschlusszeit von etwa 30 Jahren gänzlich beseitigt werden sollte.261 Im Hinblick hierauf spricht einiges dafür, dass der Gesetzgeber von einer totalen Beseitigung der Kernkraftwerke spätestens nach dem sicheren Einschluss der Anlage ausgegangen ist.262 cc) Interpretation der Gesetzessystematik Auch die gesetzessystematische Betrachtung spricht für eine Abbaupflicht nach dem sicheren Einschluss. Hierbei ist insbesondere das Verhältnis von § 7 Abs. 3 S. 1 AtG zu § 9a AtG von großer Bedeutung. Der „sichere Einschluss“ ist zwar eine Ausnahme von der grundsätzlich bestehenden Ablieferungspflicht nach § 9a Abs. 2 S. 1 AtG; ein dauerhafter sicherer Einschluss der aktivierten und kontaminierten Anlagenteile innerhalb der Anlage würde aber faktisch ein eigenes Endlager darstellen. Zur Errichtung und zum Betrieb eines Endlagers ist jedoch gem. § 9a Abs. 3 S. 1 AtG nur der Bund berechtigt. Hintergrund der staatlichen Verantwortung für die Endlagerung sind die technischen und rechtlichen Probleme, die mit einer langfristigen Lagerung von radioaktiven Stoffen verbunden sind. Insbesondere die hiermit verbundenen Langzeitrisiken machen ein besonderes Maß an Verlässlichkeit erforderlich, welches auf Dauer nur der Staat gewährleisten kann.263 Hinzu kommt, dass es sich bei einer langfristigen Lagerung von radioaktiven Stoffen um einen besonders grundrechtssensiblen Bereich handelt, der insbesondere die Interessen der künf- 259 Scharnhoop, DVBl. 1977, S. 322 (325). 260 Vgl. Brosche/Eßmann, Strom und Atom, S. 81 (87). 261 Brosche/Vollradt, atw 1979, S. 170 (172). 262 So auch Scharnhoop, in: Lukes (Hrsg.), 5. Atomrechtssymposium, S. 141 (145); ders. DVBl. 1977, S. 322 (325); Junker, Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 56. 263 So Badura, in: Lukes, 8. Atomrechtssymposium, S. 227 (241). 75 tigen Generationen betrifft. Die staatliche Verantwortung für die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers findet insofern ihre grundrechtsdogmatische Wurzel in den Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 20a GG.264 Da die Kernkraftwerkbetreiber nach § 7 Abs. 3 S. 1 AtG die Verantwortung für den sicheren Einschluss tragen, wäre ein dauerhafter sicherer Einschluss faktisch eine Ausnahme von § 9a Abs. 3 AtG. Im Gegensatz zu § 9 Abs. 2 S. 2 AtG eröffnet § 9a Abs. 3 AtG aber nicht die Möglichkeit von Ausnahmen bezüglich der staatlichen Verantwortung für die Endlagerung. Dies lässt sich schon der Systematik des § 9a Abs. 3 AtG entnehmen, in dem in Satz 2 und 3 genau geregelt ist, inwieweit Aufgaben für die Endlagerung auf Dritte übertragen werden dürfen. Eine vollständige Übertragung der Verantwortung auf private Unternehmen ist hiernach nicht möglich. Darüber hinaus ergibt sich ausdrücklich aus den Gesetzesmaterialien, dass „Endlagerung radioaktiver Abfälle aus Sicherheits- und Strahlenschutzgründen zentral an einer oder an nur wenigen Stellen in der Bundesrepublik Deutschland erfolgen soll“.265 Aus diesem Grund wurde dem Bund diese Aufgabe übertragen. Ein dauerhafter „sicherer Einschluss“ würde diesem Ziel zuwiderlaufen, da hierdurch die Möglichkeit geschaffen würde, an allen 17 Kernkraftwerksstandorten in Deutschland faktisch ein privates Endlager zu errichten. Demnach legt die systematische Auslegung den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber den sicheren Einschluss nicht als Dauerlösung und damit faktisch als ein oberirdisches Endlager zum Abschluss der radioaktiven Anlagenteile zulassen wollte. dd) Sinn und Zweck von § 7 Abs. 3 S. 1 AtG Sinn und Zweck des § 7 Abs. 3 AtG ist die Gewährleistung eines umfassenden Schutzes vor den besonderen nachbetrieblichen Strahlungsgefahren.266 Bei einem stillgelegten Kernkraftwerk geht die Strahlengefahr nach der Entsorgung der Brennelemente und radioaktiven Betriebsstoffe vor allem von den aktivierten und kontaminierten Anlagenteilen aus. Dieser Gefahr wird beim sicheren Einschluss eines Kernkraftwerks dadurch begegnet, dass die aktivierten Anlagenteile an ihrem ursprünglichen Standort verwahrt und die Möglichkeit des Entweichens der radioaktiven Strahlung durch die Errichtung einer Sicherheitsumhüllung verhindert wird. Ein dauerhafter sicherer Einschluss käme faktisch einer oberirdischen Endlagerung der aktivierten und kontaminierten Anlagenteile in der eingeschlossenen Anlage gleich. Die oberirdische Endlagerung wird jedoch in allen Ländern, die die Kernenergie nutzen, als zu unsicher angesehen. Denn mit dieser Form der Beseitigung sind erhebliche Risiken verbunden. Zum einen bedarf der oberirdische 264 Huber, DVBl 2001, S. 239 (247). 265 Fischerhof, Atomgesetz, § 9a, Rdnr. 10. 266 Junker, Die Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 57. 76 Einschluss einer regelmäßigen Kontrolle. Diese ist nicht nur mit Kosten verbunden, sondern bringt auch ein gewisses Risikopotential durch Unaufmerksamkeit des Überwachungspersonals mit sich. Zum anderen besteht die Gefahr von externen Einwirkungen. Darüber hinaus kann die Integrität der Gebäude und Betonstrukturen nur für einen begrenzten Zeitraum in einer Größenordnung von etwa 100-200 Jahren als garantiert angesehen werden.267 Spätestens nach Ablauf dieser Zeitspanne ist eine Sicherung der dann noch vorhandenen langlebigen Komponenten des Aktivitätspotentials nicht mehr gewährleistet.268 Erst durch den vollständigen Abbau und die Entsorgung der radioaktiven Anlagenteile werden die nuklearen Gefahren und Risiken beseitigt und der Standort endgültig entlastet. 269 Ferner kann aufgrund der Schnelllebigkeit des Wirtschaftslebens bei einem sehr lange andauernden sicheren Einschluss die Frage der Verantwortung für die Anlage Probleme aufwerfen. Insbesondere die für eine langfristige Lagerung notwendige Verlässlichkeit ist bei einer privaten Trägerschaft nicht gewährleistet. Dies spricht dafür, dass eine langfristige Lagerung nur in einem Endlager nach § 9a Abs. 3 AtG und unter staatlicher Verantwortung erfolgen sollte. In der Praxis wird der „sichere Einschluss“ dementsprechend auch meist als Übergangsphase bis zum anschließenden Abbau der Anlage angesehen. Er soll einem ersten Abklingen der Radioaktivität innerhalb der Anlage dienen und dadurch den späteren Abbau erleichtern. Vor diesem Hintergrund ist auch die Entscheidung des Gesetzgebers zu sehen, den Anlageninhabern die Möglichkeit zum sicheren Einschluss zu eröffnen. Demnach lässt sich dem Schutzzweck des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG entnehmen, dass die Anlage lediglich zeitlich begrenzt sicher eingeschlossen werden kann. Wie lang der „sichere Einschluss“ erfolgen sollte, hängt dabei von der jeweiligen kerntechnischen Anlage und der Menge und der radioaktiven Intensität des Aktivitätsinventars ab. In der Praxis werden häufig 30 Jahre als optimale Einschlussdauer genannt.270 ee) Ergebnis der Auslegung Auch wenn sich aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 S. 1 AtG keine zeitliche Begrenzung des sicheren Einschlusses entnehmen lässt, legt doch die historische, systematische und teleologische Auslegung von § 7 Abs. 3 S. 1 AtG den Schluss nahe, dass der „sichere Einschluss“ nur eine vorübergehende und keine dauerhafte Form der ordnungsgemäßen Beseitigung darstellen sollte. Insbesondere vor dem Hintergrund der langzeitigen Gefahren und dem Verhältnis von § 7 Abs. 3 AtG zu § 9 Abs. 2, 3 267 Junker, Die Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 57. 268 Hieraus ergibt sich, dass umso länger die Anlage eingeschlossen ist, umso größer ist die Risiko, dass radioaktive Stoffe austreten. 269 Junker, Die Stillegungsgenehmigung für Kernkraftwerke, S. 57. 270 Bürger, Energiewirtschaftliche Bewertung der Stilllegungs- und Entsorgungsrückstellungen, S. 23. 77 AtG ergibt sich indirekt eine Pflicht zum vollständigen Abbau der kerntechnischen Anlage spätestens nach einer zeitlich begrenzten Phase des sicheren Einschlusses. Unter vollständigen Abbau ist jedoch nur der Abbau aller kontaminierten oder aktivierten Anlagenteile, also der vollständige nukleare Abbau zu verstehen. Am Ende des nuklearen Abbaus steht die Freigabe für den konventionellen Abbau, die erst erteilt wird, nachdem bestimmte oberflächen- und massenspezifische Strahlengrenzwerte unterschritten worden sind.271 Mit der Freigabe wird die restliche Anlage dann aus dem Regime des Atomgesetzes entlassen.272 Sie stellt hiernach keine Anlage im Sinne des Atomgesetzes mehr dar.273 6. Pflicht zum vollständigen Abbau bis zur „Grünen Wiese“ Der anschließende konventionelle Abbau richtet sich daher nicht mehr nach den atomrechtlichen Vorschriften, sondern nach den allgemeinen immissionsrechtlichen Normen. Die Pflicht, die Anlage auch konventionell vollständig abzubauen, lässt sich insofern nur aus § 5 Abs. 3 BImSchG herleiten. Dafür müsste allerdings der vollständige Abbau bis zur „Grünen Wiese“ zur Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes erforderlich sein (§ 5 Abs. 3 Nr. 3 BImSchG). Ob dies der Fall ist, kann nicht allgemein beantwortet werden, sondern muss in jedem Einzelfall geprüft werden.274 7. Finanzielle Verantwortung für die Stilllegung und den Abbau Bezüglich der finanziellen Verantwortung für die Stilllegung und den Abbau der Kernkraftwerke enthält das deutsche Atomgesetz keine besonderen Regelungen. Die Unternehmen, die die Kernkraftwerke betreiben, tragen demnach als Eigentümer und Besitzer auch nach Außerbetriebnahme der Kernkraftwerke die volle Verant- 271 Müller-Dehn, in: Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2002, S. 197 (200) 272 Irrek, in: Wuppertal Papers Nr. 53, S. 4. 273 Zum Anlagenbegriff im Atomgesetz, siehe Ziegler, ET 1978, S. 664 ff. 274 Die Betriebsgenehmigungen für die Kernkraftwerke sollen aber, nach Angaben der deutschen Kernkraftwerkbetreiber, Auflagen mit der ausdrücklichen Pflicht die jeweiligen Kernkraftwerke bis zur sog. „Grünen Wiese“ abzubauen, enthalten, die die Genehmigungsbehörden auf § 17 Abs. 1 S. 2 AtG stützen sollen. Siehe Heintzen, StuW 2001, S. 71 (74 f.); Reich/Helios, IStR 2005, S. 44. Nach § 17 Abs. 1 S. 1, 2 AtG können Genehmigungen nach § 7 Abs. 1 AtG jedoch nur zur Erreichung der in § 1 AtG bezeichneten Zwecke mit Auflagen verbunden werden. Nach der Freigabe zum konventionellen Abbau gehen von der Anlage jedoch keine radioaktiven Gefahren mehr aus, so dass der konventionelle Abbau aus atomrechtlichen Gründen gem. § 1 AtG nicht mehr notwendig ist. Zudem unterfällt die Anlage mit der Erteilung der Freigabe für den konventionellen Abbau nicht mehr dem Regime des Atomgesetzes, so dass Normen des Atomgesetzes auf die restliche Anlage keine Anwendung mehr findet. Demnach darf der konventionelle Abbau hierdurch nicht verpflichtend vorgeschrieben werden. 78 wortung für ihre Anlagen. Sie müssen als – im Verwaltungsrecht gesprochen – Polizeipflichtige die Kosten für die Beseitigung der Gefahrenquelle tragen. Dementsprechend ist mit der Pflicht zur Stilllegung und zum Abbau ihrer Kernkraftwerke zugleich auch die finanzielle Verantwortung für den gesamten Bereich verbunden. 8. Zusammenfassung Das deutsche Recht setzt damit das Verursacherprinzip auch im Bereich der Stilllegung und Beseitigung der Kernkraftwerke weitgehend um. Im Gegensatz zur Entsorgung tragen die Betreiber aber sowohl die Kosten- als auch die Realisierungsverantwortung für den gesamten Stilllegungs- und Abbauprozess. Sie entscheiden dabei selbst über die Wahl der Stilllegungsstrategie und können damit durch die Wahl des sicheren Einschlusses als Stilllegungsvariante einen großen Teil der hohen Abbaukosten in weite Zukunft verlagern. Ein dauerhafter sicherer Einschluss ist nach deutschem Recht allerdings nicht zulässig. Spätestens nach einigen Jahrzehnten – in der Regel meist 30 Jahre – müssen die Kernkraftwerke nuklear abgebaut werden. Ein vollständiger konventioneller Abbau der kerntechnischen Anlagen ist dagegen nach dem Atomgesetz nicht erforderlich. Dieser kann jedoch unter bestimmten Voraussetzungen nach dem BImSchG von den Kernkraftwerkbetreibern verlangt werden. 79 D. Finanzierungsvorsorge für die Stilllegungs- und Entsorgungskosten Die deutschen Kernkraftwerkbetreiber tragen somit sowohl hinsichtlich der Entsorgung ihrer radioaktiven Abfälle als auch für die Stilllegung und Beseitigung ihrer kerntechnischen Anlagen die finanzielle Verantwortung. Ein großer Teil dieser Kosten wird aber erst in ferner Zukunft fällig werden, da die Stilllegung vieler Kernkraftwerke erst in einigen Jahren bzw. Jahrzehnten ansteht und der Abbau, aufgrund eines vorherigen sicheren Einschlusses zudem noch dreißig oder mehr Jahre nach hinten verschoben werden kann. Insbesondere die kostenintensiven Abbau- und Entsorgungsschritte werden daher erst in einigen Jahrzehnten vorgenommen werden müssen. Aufgrund dessen ist die Finanzierungsvorsorge im Bereich der Kernenergie ein zentrales Thema. Die Kernkraftwerkbetreiber in Deutschland betreiben auf zwei Wegen Vorsorge für die Finanzierung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten. Zum einen sind sie nach § 21b Abs. 2 AtG in Verbindung mit der Endlagervorausleistungsverordnung dazu verpflichtet, Vorausleistungen für die Investitionskosten hinsichtlich der Planung und Errichtung eines Endlagers zu zahlen. Auf der anderen Seite bilden sie in ihren Bilanzen Rückstellungen für die finanziellen Belastungen infolge der Stilllegung und Entsorgung. I. Endlagervorausleistungsverordnung Für die Kosten der Planung und Errichtung eines Endlagers kann der Bund gem. § 21b Abs. 1 AtG von den Kernkraftwerkbetreibern Beiträge verlangen. Die Beitragspflicht entsteht aber erst, wenn das Endlager betriebsfertig ist.275 Nach dem neuen Entsorgungskonzept der Bundesregierung ist damit nicht vor dem Jahr 2030 zu rechnen.276 Um die Kosten für die Planung, Erkundung und Errichtung möglichst zeitnah zu refinanzieren, ermöglicht § 21b Abs. 2 AtG dem Bund schon vor der Entstehung der Beitragspflicht Vorausleistungen zu erheben, „wenn mit der Durchführung einer Maßnahme nach [§ 21b] Absatz 1 Satz 1 begonnen worden ist“. Die Vorausleistungen werden dann auf die später zu entrichtenden Beiträge angerechnet.277 Die Einzelheiten bezüglich der Erhebung, Fälligkeit und Erstattung der Vorausleistungen sind auf der Grundlage des § 21b Abs. 3 S. 1 AtG durch die am 28. April 1982 erlassene Endlagervorausleistungsverordnung geregelt worden. Diese zunächst nur interimistisch bis zum 31. Dezember 1986 erlassene Verordnung wurde mit der ersten Verordnung zur Änderung der Endlagervorausleistungsverordnung vom 27. 275 Siehe hierzu oben im Dritten Kapitel C., I., 2. 276 Trittin, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.), 12. Atomrechtssymposium, S. 15 (18). 277 F. Kirchhoff, in: Koch/Roßnagel (Hrsg.) 12. Atomrechtssymposium, S. 311 (317); Näser, in: Lukes (Hrsg.), Rechtsfragen des Umgangs mit abgebrannten Brennelementen und radioaktiven Abfällen, S. 275 (278 f.).

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References

Zusammenfassung

Die nukleare Entsorgung und die Stilllegung von Kernkraftwerken ist nicht nur eine technische, sondern auch eine finanzielle Herausforderung. Die hohen Kosten und der lange Zeitraum, über den sich die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen erstrecken, stellen besondere Anforderungen an die finanzielle Vorsorge.

Dieses Buch analysiert die gesetzlichen Vorschriften, nach denen in Deutschland und der Schweiz finanzielle Vorsorge für die Stilllegung und Entsorgung betrieben wird, da diese beiden Länder unterschiedliche Wege gewählt haben, die weltweit exemplarisch für die unterschiedliche Herangehensweise an dieses Problem sind. In Deutschland basiert die Finanzierungsvorsorge auf einer unternehmensinternen Lösung durch die Bildung von Rückstellungen bei den kernkraftwerkbetreibenden Unternehmen. Diese Art der Finanzierungsvorsorge führt zu erheblichen Wettbewerbsvorteilen zugunsten der Kernkraftwerkbetreiber. Inwieweit diese mit dem nationalen und dem europäischen Recht vereinbar sind, bildet ein Schwerpunkt dieses Buchs. Ein anderer Schwerpunkt ist der Vergleich mit dem unternehmensexternen Finanzierungssystem, das die Schweiz zur Finanzierungsvorsorge gewählt hat.