207 B. Vergleich des deutschen mit dem schweizerischen Finanzierungssystems Die beiden Finanzierungssysteme in Deutschland und der Schweiz sind gute Beispiele für eine unterschiedliche Herangehensweise an die besonderen Herausforderungen, die sich bei der Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung im Kernenergiebereich stellen. Zwar tragen in beiden Ländern die Kernkraftwerkbetreiber die Verantwortung für die Finanzierung. Diese müssen allerdings auf ganz unterschiedliche Weise für die zum großen Teil erst in ferner Zukunft anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten vorsorgen. In Deutschland sind die Kernkraftwerkbetreiber verpflichtet, vor allem über die Bilanzierung von Rückstellungen, Vorsorge für die Finanzierung der Stilllegung und Entsorgung zu betreiben. Lediglich die heute schon anfallenden Kosten für ein Endlager werden über Vorausleistungen der Kernkraftwerkbetreiber an den Bund abgedeckt. Damit basiert die Finanzierungsvorsorge in Deutschland in erster Linie auf einer unternehmensinternen Lösung. Die Schweiz hat dagegen einen anderen Weg gewählt: Hier sind die Kernkraftwerkbetreiber verpflichtet, jährlich Beiträge an unternehmensexterne Sicherungsfonds zu zahlen und so über die durchschnittliche Laufzeit eines Kernkraftwerkes hinweg, finanzielle Mittel in Höhe der voraussichtlichen Stilllegungs- und Entsorgungskosten anzusammeln. Die Finanzmittel für die Stilllegung und Entsorgung werden damit den Kernkraftwerkbetreibern entzogen und von den Organen der Sicherungsfonds nach bestimmten gesetzlichen Kriterien angelegt und im Bedarfsfalle wieder an die Kernkraftwerkbetreiber ausgezahlt. Nur für die Entsorgungskosten, die vor der Außerbetriebnahme eines Kernkraftwerkes anfallen, werden in der Schweiz Rückstellungen gebildet. Schwerpunkt der Finanzierungsvorsorge ist damit eine unternehmensexterne Lösung durch öffentlich-rechtliche Sicherungsfonds. Um die Vor- und Nachteile der beiden Finanzierungssysteme im Detail zu erläutern, werden die beiden unterschiedlichen Arten der Finanzierungsvorsorge im Folgenden anhand der im zweiten Kapitel aufgestellten Bewertungskriterien verglichen. I. Staatlich-administrative Perspektive Im Mittelpunkt der staatlich-administrativen Perspektive steht die Finanzierungssicherheit der beiden Systeme. In einem vorwiegend auf einer unternehmensinternen Vorsorge basierenden System wie in Deutschland hängt die Finanzierungssicherheit weitgehend von der Zahlungswilligkeit und Zahlungsfähigkeit der finanziell verantwortlichen Kernkraftwerkbetreiber im Bedarfsfall ab. Zwar sind die deutschen Kernkraftwerkbetreiber verpflichtet zur Vorsorge, sowohl in ihren Handels- als auch in ihren Steuerbilanzen Rückstellungen für die auf sie künftig zukommenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten zu bilden, finanzwirtschaftlich betrachtet sind Rückstellungen aber nur reine Bilanz-Rechnungsposten. Die zurückgestellten Finanzmittel verbleiben im Unternehmen und unterliegen keinen Verfügungsbeschränkungen. Die rückstellenden Unternehmen können daher frei mit diesem Geld wirtschaften und es 208 auch als Risikokapital verwenden. Die Bildung von Rückstellungen kann insofern weder eine Wertsicherung des angesammelten Kapitals gewährleisten noch sicherstellen, dass ausreichend liquides Kapital im Bedarfsfall verfügbar ist. Bei einer solchen unternehmensinternen Finanzierungsvorsorge ist besonders im Falle der Insolvenz eines Kernkraftwerkbetreibers die Finanzierung der Stilllegungsund Entsorgungskosten gefährdet, da auch das mit Hilfe der Rückstellungen gebildete Kapital in die Insolvenzmasse des Unternehmens fällt. Die Gläubiger eines insolventen Unternehmens können somit nach deutschem Recht auch Rückgriff auf die Rückstellungsgegenwerte nehmen. Reicht die Insolvenzmasse nicht aus, um alle Massegläubiger zu befriedigen, stehen am Ende der Insolvenz unter Umständen für die Stilllegung und Entsorgung nicht mehr genügend Finanzmittel zur Verfügung. Diese Gefahr besteht vor allem bei Betreibergesellschaften mit der Rechtsform einer GmbH, da sie in der Regel über keine umfangreichen finanziellen Reserven verfügen. Ein Rückgriff auf die Muttergesellschaften, wie zum Beispiel auf die E.ON AG und die Vattenfall AG im Fall der Betreibergesellschaft Krümmel GmbH, ist rechtlich nur möglich, wenn entsprechende Patronats- oder ähnliche Verpflichtungserklärungen vorhanden sind. Inwieweit diese bei den einzelnen Betreiber-GmbHs vorliegen, hängt von den Verträgen zwischen den jeweiligen Betreiber-GmbHs und ihren Muttergesellschaften ab. Diese sind öffentlich aber nicht zugänglich. Zudem lehrt das Beispiel des US-amerikanischen Enron-Konzerns, dass die Möglichkeit von Zahlungsschwächen oder Zahlungsunfähigkeit durchaus auch bei großen Energieversorgungskonzernen eintreten kann, insbesondere dann, wenn Risiken nicht zutreffend eingeschätzt werden. Im schweizerischen Finanzierungssystem wurde die Insolvenzgefahr weitgehend durch die Errichtung der beiden Stilllegungs- und Entsorgungsfonds entschärft. Mit der Pflicht zur Zahlung von Beiträgen an die beiden unternehmensexternen Fonds wird den schweizerischen Kernkraftwerkbetreibern die Verfügungsgewalt über den größten Teil der Finanzmittel für die Stilllegung und Entsorgung entzogen und damit die Finanzierung weitgehend von der Liquidität der Kernkraftwerkbetreiber entkoppelt. Im Falle der Insolvenz eines Kernkraftwerkbetreibers garantiert das schweizerische Finanzierungssystem durch mehrere Regelungen, dass die notwendigen Stilllegungs- und Entsorgungsmaßnahmen nicht aufgrund fehlender finanzieller Mittel unterbleiben müssen. Zum einen sind die Ansprüche der beitragspflichtigen Kernkraftwerkbetreiber gegen die Fonds nach Art. 78 Abs. 1 KEG weder verpfändbar noch dürfen sie zur Insolvenzmasse herangezogen werden. Dadurch wird ein Zugriff der Gläubiger auf die für die Stilllegung und Entsorgung angesammelten Finanzmittel verhindert. Zum anderen bilden die Kernkraftwerkbetreiber untereinander eine Solidargemeinschaft, die sicherstellt, dass die übrigen Kernkraftwerkbetreiber bei Zahlungsschwierigkeiten eines Betreibers durch Nachschüsse die notwendigen Finanzmittel für die Stilllegungs- und Entsorgungsarbeiten aufbringen. Lediglich für die Entsorgungskosten, die vor der Außerbetriebnahme eines Kernkraftwerkes anfallen, ist im schweizerischen Recht an der unternehmensinternen Rückstellungslösung festgehalten worden. Diese Kosten bleiben damit weiterhin von der Liquidität der jeweiligen Kernkraftwerkbetreiber abhängig. Da allerdings 209 diese Entsorgungskosten in einem überschaubaren Zeitraum zu begleichen sind und direkt durch Einnahmen aus dem Verkauf von Elektrizität finanziert werden können, sind die finanziellen Risiken relativ gering. Zur hohen Finanzierungssicherheit des schweizerischen Systems tragen zudem die Vorschriften zur Anlage der Gelder bei. Die Verwaltungskommission der Fonds darf die in den Fonds angesammelten Aktiva nur so anlegen, dass ihre Sicherheit und Zahlungsbereitschaft für jede Kernanlage gewährleistet bleibt. Auch über die Rückstellungen für die Entsorgungskosten, die vor der Außerbetriebnahme der Kernkraftwerke anfallen, können die schweizerischen Kernkraftwerkbetreiber nur unter staatlicher Kontrolle verfügen. Risikoreiche Geldanlagen sind damit weitgehend ausgeschlossen. Die Anlagepolitik ist zudem bei einem weiteren Problem von entscheidender Bedeutung. Denn das Finanzierungssystem muss nicht nur im Falle einer planmäßigen Stilllegung eines Kernkraftwerks am Ende seiner Laufzeit genügend Finanzmittel zur Verfügung stellen, sondern auch für den Fall einer vorzeitigen außerplanmäßigen Stilllegung die Stilllegungs- und Entsorgungskosten abdecken können. Beim deutschen System, in dem keine Verfügungsbeschränkungen für die Rückstellungsgegenwerte existieren und unternehmensintern Rückstellungen über einen Zeitraum von 25 Jahren gebildet werden, besteht die Gefahr, dass die Betreiber bei einer vorzeitigen Stilllegung noch nicht genügend finanzielle Mittel angesammelt haben oder die finanziellen Mittel aufgrund risikoreicher Investitionen nicht verfügbar sind. Den schweizerischen Vorschriften zufolge werden die finanziellen Mittel zwar auch über die durchschnittliche Laufzeit der Kernkraftwerke hin angesammelt. Die Anlage dieser Mittel muss jedoch so erfolgen, dass sie jederzeit für eine außerplanmäßige Stilllegung verfügbar sind. Sollten die angesammelten Gelder hierfür nicht ausreichen, kann der Fonds auf das gesamte Fondsvermögen zurückgreifen und den Differenzbetrag zwischen den eingezahlten Geldern und den benötigten Finanzmitteln später vom zahlungspflichtigen Kernkraftwerkbetreiber zurück verlangen. Hierdurch wird die Finanzierungssicherheit für den Fall einer außerplanmäßigen Stilllegung gegenüber dem deutschen System erheblich erhöht. Eine prinzipielle Schwäche beider Finanzierungsansätze sind die Grundlagen für die Kostenschätzungen, da die relevanten Parameter und Randbedingungen künftiger Ausgaben vor allem in Verbindung mit der Endlagerung radioaktiver Abfälle noch sehr ungewiss sind. Beide Finanzierungssysteme sind aber ausreichend flexibel, um auf eventuelle Kostenschwankungen reagieren zu können. In Deutschland überprüfen die für die Schätzung verantwortlichen Kernkraftwerkbetreiber jedes Jahr ihre Berechnungen und können Preisänderungen oder unerwartete Ausgabenerhöhungen durch Bewertungsänderungen berücksichtigen. In der Schweiz ist die Verwaltungskommission der Fonds für die Schätzung der Kosten zuständig. Diese muss nach schweizerischem Recht zwar nur alle fünf Jahre die Ergebnisse ihrer Schätzungen überprüfen und gegebenenfalls die jährlichen Beiträge erhöhen oder senken. Im Falle einer wesentlichen Änderung der Stilllegungs- und Entsorgungskonzepte kann die Verwaltungskommission jedoch jederzeit eine neue Kostenschätzung veranlassen und entsprechend die Beiträge anpassen. Insofern können beide Systeme schnell auf Veränderungen in der Preis- und Kostenstruktur reagieren. 210 Grundlage der Schätzungen sind in beiden Systemen die Erfüllungskosten. Dabei werden jedoch in der Schweiz – im Gegensatz zum deutschen System – auch künftige Preissteigerungen berücksichtigt. Aus staatlich-administrativer Perspektive ist dies von Vorteil, denn ohne die Berücksichtigung künftiger Preissteigerungen wird der wahre Verpflichtungsumfang in der Regel zu niedrig angesetzt. Dies ist insbesondere in Zeiten stark steigender Preise mit Risiken verbunden. Im deutschen System führt dies in der Anfangsphase der Rückstellungsbildung zu einer relativ niedrigen Vorsorge. In der Endphase steigen die Rückstellungszuführungen dagegen progressiv an, da die in den Vorjahren zurückgestellten Beträge jährlich an die Kostensteigerungen angepasst werden müssen. Gelingt es den Kernkraftwerkbetreibern in dieser Phase nicht, hohe Erträge zu erwirtschaften, besteht die Gefahr, dass die nachlaufenden Stilllegungs- und Abbaukosten nicht aus dem frei verfügbaren Vermögen des Unternehmens bestritten werden können.894 Der Grund für die Nichtberücksichtigung von künftigen Preissteigerungen in Deutschland ist, dass hierdurch die rückstellenden Kernkraftwerkbetreiber einen zu großen Einschätzungsspielraum bei der Bewertung ihrer Rückstellungen erhalten würden. Dieser würde ihnen ermöglichen, ihr zu versteuerndes Einkommen selbst zu beeinflussen.895 Dieser Einwand greift beim schweizerischen Finanzierungssystem nicht, da die Abschätzung künftiger Preissteigerungen von einer unabhängigen Verwaltungskommission vorgenommen wird. Außerdem verbleibt ein großer Teil der Finanzmittel nicht im Unternehmen, sondern fließt in die Fonds ab und stellt insofern keinen Vorteil für die Kernkraftwerkbetreiber dar. Demzufolge können die voraussichtlichen Preissteigerungen ohne Gefahr für die Objektivität der Bilanzen der Kernkraftwerkbetreiber berücksichtigt werden. Dies hat den Vorteil, dass die kalkulierten Kosten höchstwahrscheinlich näher an den tatsächlichen Erfüllungskosten liegen und damit der Verpflichtungsumfang gleichmäßiger über die Jahre verteilt werden kann. Keine Vorsorge wird in beiden Finanzierungssystemen für die Langzeitrisiken der Endlagerung getroffen. Insbesondere für Endlagerunfälle und das damit verbundene Risiko, dass radioaktive Stoffe in die Biosphäre austreten, wird nicht finanziell vorgesorgt. Dass die Gefahr eines Austritts von radioaktiven Stoffen aus den Endlagern durchaus real ist, zeigen die Vorfälle im Versuchsendlager Asse in Niedersachen. Dort ist es nach der Einlagerung von radioaktiven Abfällen zu einem Wassereinbruch in die Endlagerstätte gekommen, was im schlimmsten Fall zu einem Ausschwemmen von radioaktiven Stoffen mit schwerwiegenden Folgen für Mensch und Natur führen könnte. Die Kosten für eine Sanierung des Versuchsendlagers Asse, die mit einem Herausholen der bereits eingelagerten radioaktiven Abfälle verbunden wäre, werden auf rund 2,4 Mrd. Euro geschätzt.896 Bei einem Endlager für die radioaktiven Abfälle aller deutschen Kernkraftwerke wäre in einem solchen Fall mit er- 894 Siehe Kessler, IStR 2006, S. 98 (105); Kütting/Kessler, DStR 1998, S. 1937 (1945); Gotthardt, Rückstellungen und Umweltschutz, S. 147. 895 Siehe hierzu ausführlich Drittes Kapitel, E., III., 2. 896 Fröhlingsdorf/Knauer, Gau in der Grube, in: DER SPIEGEL, Nr. 17/2007 vom 23.04.2007, S. 48 (50). 211 heblich höheren Kosten zu rechnen. Vor diesem Hintergrund stellt die fehlende finanzielle Vorsorge für die Langzeitgefahren der Endlagerung ein nicht zu unterschätzendes finanzielles Risiko dar.897 Abgesehen hiervon ist das schweizerische System aber insgesamt im Vergleich zum deutschen System durch eine relativ hohe Finanzierungssicherheit gekennzeichnet und insofern aus staatlich-administrativer Perspektive deutlich zu bevorzugen. II. Gesamtwirtschaftliche Perspektive Aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive ist es zu begrüßen, dass sich beide Finanzierungssysteme am Verursacherprinzip orientieren, indem sie den Kernkraftwerkbetreibern die finanzielle Verantwortung für den gesamten Bereich der Stilllegung und Entsorgung auferlegen. Zwar stellen im schweizerischen Recht unabhängige öffentlich-rechtliche Fonds die Finanzierung sicher, an der finanziellen Verantwortung der Kernkraftwerkbetreiber ändert dies jedoch nichts. Die Fonds in der Schweiz haben nicht die finanzielle Verantwortung für die Stilllegung und Entsorgung übernommen, sondern sie verwalten lediglich die angesammelten Gelder für die Kernkraftwerkbetreiber und zahlen die notwendigen Gelder im Bedarfsfall wieder an die Kernkraftwerkbetreiber aus. Unterschiede gibt es lediglich im Bereich der sachlichen Verantwortung. In der Schweiz obliegt den Kernkraftwerkbetreibern neben der finanziellen auch die sachliche Verantwortung für den gesamten Stilllegungs- und Entsorgungsprozess. In Deutschland trägt dagegen der Bund die sachliche Verantwortung für den Bereich der Endlagerung. Hintergrund der Trennung der sachlichen von der finanziellen Verantwortung sind die Langzeitrisiken und die hiermit verbundenen Grundrechtsgefährdungen im Bereich der Endlagerung. Durch die staatliche Verantwortung soll ein ausgewogener Ausgleich zwischen den ökonomischen Interessen der Kernkraftwerkbetreiber an einer kostengünstigen Endlagerung und den Sicherheitsinteressen der Allgemeinheit erfolgen und gewährleistet werden, dass der Sicherheit im Zweifel Vorrang eingeräumt wird. Die staatliche Verantwortung garantiert darüber hinaus ein hohes Maß an Verlässlichkeit. Das ist insbesondere vor dem Hintergrund, dass es bis zum endgültigen Verschluss eines Endlagers voraussichtlich noch mindestens 60 Jahre dauern wird, von hoher Bedeutung für die Sicherheit des gesamten Stillle- 897 Bei einer möglichen Ausgestaltung einer Vorsorge für die Kostenrisiken der Endlagerung würde sich eine Versicherungslösung anbieten. Allerdings ist abgesehen vom Staat, kein Versicherungsunternehmen denkbar, dass die langfristigen Risiken versichern könnte. Es stellen sich in diesem Kontext zudem eine Reihe von weitreichenden und derzeit kaum zu beantwortenden Fragen: Was genau soll versichert werden? Wie hoch müssten die Risikoversicherungszahlungen sein? Wie sollte ein „Versicherungsfonds“ funktionieren, der möglicherweise dem Anspruch genügen soll, auch noch nach mehreren Jahrhunderten oder sogar Jahrtausenden potentielle Schäden, die aus endgelagerten radioaktiven Abfällen resultieren, zu regulieren? Eingehend zu diesen Problemen Reich, Finanzierung der nuklearen Entsorgung, S. 128.