38 B. Rechtsgrundlagen des deutschen Atomrechts Das deutsche Atomrecht ist durch ein Geflecht nationaler und internationaler Normen gekennzeichnet. Auf nationaler Ebene sind das Gesetz über die friedliche Nutzung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz)68 sowie die hierzu ergangenen atomrechtlichen Rechtsverordnungen69 von grundlegender Bedeutung. Neben den speziellen atomrechtlichen Normen enthalten insbesondere die Grundrechte und einige Normen des Verwaltungs- und Privatrechts wichtige normative Vorgaben. Diese werden ergänzt und zum Teil auch beeinflusst durch zahlreiche europa- sowie völkerrechtliche Normen. Vor allem der Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) vom 25. März 195770 (im folgenden EAG-Vertrag) in dem die Mitgliedsstaaten, eine Vielzahl ihrer Souveränitätsrechte im Bereich der friedlichen Nutzung der Kernenergie an die Gemeinschaft übertragen haben, aber auch das sonstige Gemeinschaftsrecht spielt für das deutsche Atomrecht eine wichtige Rolle. I. Entwicklung des Atomrechts in Deutschland bis 1998 Bis 1955 untersagten die alliierten Besatzungsmächte die Nutzung der Kernenergie in Deutschland.71 Erst nach der Aufhebung dieses grundsätzlichen Verbots konnte der Deutsche Bundestag am 23. Dezember 1959 mit dem deutschen Atomgesetz die rechtliche Grundlage für die Nutzung der Kernenergie in Deutschland schaffen.72 Unmittelbar vor der Verabschiedung des Atomgesetzes wurde vom Bundestag am gleichen Tag ein Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes beschlossen. Dieses wies dem Bund in Art. 74 Nr. 11b GG73 die konkurrierende Zuständigkeit für „die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe“ zu und eröffnete die Möglichkeit der Bundesauftragsverwaltung für die auf dieser Grundlage ergehenden Gesetze (Art. 87 c 68 Gesetz über die friedliche Nutzung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) vom 23.12.1959 (BGBl I. S. 814) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15.07.1985 (BGBl. I. S. 1565) zuletzt geändert durch Art. 1 Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 12.08.2005 (BGBl. I. S. 2365). 69 Straßburg, in: Michaelis/Salander, Handbuch Kernenergie, S. 670. 70 Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft vom 25. März 1957 (BGBl. 1957 II S. 1014) in der Fassung des Europäischen Unionsvertrages vom 7. Februar 1992, BGBl. 1992 II S. 1253 (1286); zuletzt geändert durch die Akte zum Beitrittsvertrag vom 16. April 2003 (BGBl. 2003 II S. 1410). 71 Posner, Kernenergie, S. 26; Straßburg, in: Michaelis/Salander, Handbuch Kernenergie, S. 671. 72 Straßburg, in: Michaelis/Salander, Handbuch Kernenergie, S. 670. 73 Heute in geänderter Fassung in Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG. 39 GG).74 Die Grundgesetzänderung trat zugleich mit dem Atomgesetz am 1. Januar 1960 in Kraft.75 Bei den Arbeiten zum Atomgesetz in den Jahren 1956 bis 1959 bestand die Hauptintention darin, unter Sicherstellung des Schutzes von Leben, Gesundheit und Sachgütern sowie der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland Möglichkeiten für die Wirtschaft und Wissenschaft zu schaffen, sich auf dem Gebiet der friedlichen Nutzung der Kernenergie zu betätigen.76 Das Atomgesetz erfüllte dafür neben einer Schutz-77 auch eine Förderfunktion78, ohne jedoch konkrete Förderprogramme zu enthalten. Im Mittelpunkt standen Regelungen über die Errichtung und den Betrieb von kerntechnischen Anlagen und den Umgang mit radioaktiven Stoffen während des Betriebs. Nach der Konzeption des Atomgesetzes sollte der Staat sich auf eine Aufsichtsfunktion beschränken und die Privatwirtschaft bei der Nutzung der Kernenergie fördern und kontrollieren. Die Frage der Stilllegung und Entsorgung wurde im Atomgesetz von 1959 noch weitgehend vernachlässigt. Erst als der gesellschaftliche Protest gegen die Nutzung der Kernenergie in Deutschland in den 70er Jahren zunehmend stärker wurde, tauchten immer häufiger Fragen zu den Risiken und den Gefahren der Stilllegung und Entsorgung auf. Daraufhin wurden 1976 eigene Regelungen bezüglich der Stilllegung und Entsorgung durch die Einfügung des § 7 Abs. 3 AtG und der §§ 9a–9c in das Atomgesetz79 sowie durch die Strahlenschutzverordnung80 geschaffen.81 Hierdurch wurde die Grundlage für ein integriertes Entsorgungssystem in Deutschland gelegt. Die Verantwortung für die Stilllegung und Beseitigung der kerntechnischen Anlagen wurde der Privatwirtschaft auferlegt, während der Staat die Verantwortung für die Endlagerung der radioaktiven Abfälle übernahm. Hierauf basierend entwickelte die deutsche Bundesregierung in den folgenden Jahren zusammen mit den Kernkraftwerkbetreibern ein umfassendes Entsorgungskonzept für die radioaktiven Abfälle.82 Dieses hatte bis zur Bundestagswahl 1998 weitgehend Bestand. Nach dem Regierungswechsel im Herbst 1998 wurde erstmals eine Bundesregierung gebildet, die die Nutzung der Kernenergie ablehnte und einen möglichst schnellen Ausstieg 74 Nachdem Zweifel an dem verfassungsgemäßen Zustandekommen des Atomgesetzes aufgrund dessen Verabschiedung am gleichen Tage wie die Änderung des Grundgesetzes aufgekommen waren, wurde zur Erledigung dieser Streitfrage das „Gesetz zur Bereinigung von Verfahrensmängeln beim Erlaß einiger Gesetze“ vom 25. März 1974 (BGBl 1974 I, 769) erlassen. Siehe hierzu. Fischerhof, AtG, Einf. Rdnr. 33. 75 BGBl. 1959 I, 813. 76 Bundestags-Drucksache 2/3026, S. 17/759, S. 18. 77 Vgl. § 1 Nr. 2 AtG (1959). 78 Vgl. § 1 Nr. 1 AtG (1959). 79 Viertes Gesetz zur Änderung des Atomgesetz vom 30.08.1976 (BGBl 1976 I 2573) 80 Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen (Strahlenschutzverordnung) vom 13.10.1976 (BGBl 1976 I 2905). 81 Rabben, Rechtsprobleme der atomare Entsorgung, S. 1. 82 Siehe hierzu ausführlich im Dritten Kapitel, C., I., 3., a). 40 anstrebte.83 Nach Verhandlungen mit der Energiewirtschaft unterzeichnete die neue Bundesregierung dann gemeinsam mit den großen Energieversorgungsunternehmen am 11. Juni 2000 eine Vereinbarung84, die den geordneten Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie vorsah. II. Die aktuelle Rechtslage nach dem Atomausstiegsgesetz Die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 11. Juni 2000 wurde durch die Novelle zum Atomgesetz vom 22. März 2002, dem sog. „Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität (Atomausstiegsgesetz)“85 umgesetzt. Wesentliche Neuerungen des Atomgesetzes waren die Streichung des Förderzwecks, die Begrenzung der Gesamtlaufzeit der Anlagen auf rund 32 Jahre86, das Verbot des Neubaus von Kernkraftwerken87 und das Verbot der Wiederaufarbeitung.88 Damit wurde der Ausstieg aus der Nutzung der Kernenergie gesetzlich festgeschrieben. Dazu entwickelte die Bundesregierung ein neues Entsorgungskonzept, das zum einen darauf setzte, durch einen möglichst raschen Ausstieg den Anfall von weiteren Mengen radioaktiver Abfälle zu vermindern und zum anderen die bereits angefallenen und die noch anfallenden radioaktiven Abfälle auf Kosten der Kernkraftwerkbetreiber in einem Endlager sicher zu entsorgen.89 Vor diesem Hintergrund wird besonders die Frage der Finanzierung und Finanzierungsvorsorge für die Stilllegung und Beseitigung aktuell. C. Finanzierung der Stilllegungs- und Entsorgungskosten Um die Finanzierungsvorsorge für die Stilllegung von Kernkraftwerken und die Entsorgung der radioaktiven Abfälle in Deutschland untersuchen zu können, muss vorab der Frage nachgegangen werden, wer nach deutschem Recht zur Stilllegung und zur Beseitigung der Kernkraftwerke und zur Entsorgung der radioaktiven Abfälle verpflichtet ist und wer die finanzielle Verantwortung hierfür zu tragen hat. Das 83 Siehe Hennenhöfer, in: Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, S. 8. 84 Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und Energieversorgungsunternehmen vom 11. Juni 2000, abgedruckt in: Posser/Schmans/Müller-Dehn, AtG, S. 285 ff. 85 Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom 22.04.2002 (BGBl. 2002, S. 1351 ff.). 86 Vgl. § 7 Abs. 1a Satz 1 AtG. Nach dem die Berechtigung zum Leistungsbetrieb erlischt, wenn die in Anlage 3 Spalte 2 für jedes Kernkraftwerk individuell festgelegte Reststrommenge produziert worden ist. 87 Vgl. § 7 Absatz 1 Satz 2 AtG. Hierdurch wurde die Genehmigung von Neuanlagen verboten. 88 Vgl. § 9a Absatz 1 Satz 2 AtG. Die Wiederaufarbeitung wurde ab dem 1. Juli 2005 verboten. Bis dahin durften die Verträge mit den Wiederaufarbeitungsanlagen die Frankreich und in Großbritannien erfüllt werden. 89 Zur neuen Entsorgungsstrategie der Bundesregierung siehe Drittes Kapitel, I., 3.