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Roland Bieber, “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” in:

Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe, page 175 - 196

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225-175

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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Mitgliedschaft und Integration Membership and Integration Appartenance et intégration “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” Roland Bieber* Introduction Les rapports entre la Suisse et l’Union européenne se caractérisent par le para‐ doxe d’une distance formelle et d’une proximité matérielle. Malgré cette contra‐ diction, ces rapports n’ont – dans le passé – pas suscité de problèmes majeurs. Or, en 2018/2019 cette stabilité apparente risque d’être compromise des deux côtés, à la fois par les négociations d’un accord destiné à encadrer les rapports entre l’Union et la Suisse et par plusieurs referenda qui seront votés en Suisse et visent une redéfinition de la position suisse vis-à-vis de ses obligations interna‐ tionales. D’un point de vue suisse, l’Union est le seul et « omniprésent » voisin, à la fois fascinant et dominant, qui nécessite une attention constante. La Suisse est marquée par l’effet de gravitation du grand marché intérieur de l’Union et de l’autorité dont bénéficie un ordre juridique qui englobe 27/28 Etats européens. Dans ces conditions, la Suisse se positionne sans cesse vis- à-vis de l’Union et essaie de balancer autonomie et adaptation par rapport à son seul voisin. Il en résulte une combinaison unique conjuguant, d’une part, un nombre considérable d’accords bilatéraux ponctuels et, d’autre part, une approche unilatérale, qui vise à établir l’homogénéité du droit suisse avec le droit européen. Pour l’Union, en revanche, la situation se présente de manière différente : la Suisse est certes un Etat voisin mais ce statut est loin d’être exclusif. De plus, contrairement à d’autres Etats voisins, le projet d’intégration ne suscite en Suisse pas d’enthousiasme particulier, bien au contraire. De ce fait, l’Union ne mani‐ feste pas un intérêt spécifique pour la Suisse parmi d’autres Etats tiers. La doctrine est mal à l’aise lorsqu’il s’agit de résumer l’actuelle position de la Suisse à l’égard de l’Union. On parle d’« integration without membership » 1 ou * Dr. iur., Professeur émérite, Centre de droit comparé, européen et international, université de Lausanne. Je tiens à remercier Madame Livia Danieli docteur en droit, des précieux conseils portant sur le fond et la forme de cette contribution. 1 Marius Vahl / Nina Grolimund, Integration without Membership, Bruxelles, Centre for European Policy Studies, 2006. 177 « d’Etat membre passif », d’un « satellite de l’Union » 2 ou d’un « partenariat de fait »3. Aucun autre Etat n’est caractérisé de cette manière. Pour une bonne partie, la spécificité revendiquée par la Suisse remonte au congrès de Vienne de 1815, quand les « Grandes puissances » ont déclaré formellement : « l’intérêt général réclame en faveur du Corps Helvétique l’avantage d’une neutralité perpétuelle ».4 Depuis, la notion de neutralité est devenue emblématique d’une auto- perception spéciale de la Suisse parmi les Etats européens. Or, devant la diversité générale des Etats européens et le succès du modèle d’une gouvernance en commun, le besoin externe et la justification interne d’un « cas spécifique Suisse » s’efface. En même temps, les failles juridiques et politiques inhérent à la situation actuelle, sont en train d’aboutir à une redéfinition des rapports entre l’Union et la Suisse, dont l’orientation consiste pour l’essentiel en un alignement avec un modèle généralisé d’association à l’Union. Il n’est dès lors pas surprenant de constater que des notions comme « désintégration » et « équilibre » ne figurent pas au dictionnaire de relations Suisse/Union. La première partie de cette contribution portera sur la portée de la notion d’intégration dans relations entre l’Union et la Suisse. Dans une deuxième partie seront esquissées les grandes lignes des rapports actuels entre la Suisse et l’Union européenne et abordées quelques probléma‐ tiques qui en résultent. Dans la troisième partie les éléments controversés de l’actuelle redéfinition de ces rapports seront présentés. 2 Cf. Matthias Oesch, Switzerland and the European Union, Zürich/Baden – Baden, 2018, p. 15. 3 Cécile Rapoport, Les partenariats entre l’Union européenne et les Etats tiers européens, Bruxelles 2011, p. 193. 4 Déclaration des Puissances sur les affaires de la Confédération Helvétique du 20 mars 1815, annexée à l’Acte final du Congrès de Vienne. (http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k91227n/ f272.image.langFR). Confirmé par le Conseil de la Société des Nations le 13 février 1920 („Déclaration de Londres sur la neutralité de la Suisse »). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 178 I. « Désintégration »? La portée et les limites de la notion « d’intégration » dans les relations Suisse /UE La Suisse ne représente pas un modèle économique, politique ou social fonda‐ mentalement différent de celui de ses voisins « européens ». Aussi, de par sa proximité géographique, son imbrication historique, culturelle, économique et sociale, les liens que la Suisse entretient avec ses Etats voisins sont particulière‐ ment étroits. En effet, la prospérité même de la Suisse est étroitement liée à cette imbrication. On notera que, d’un point de vue économique, l’Union européenne est le prin‐ cipal partenaire commercial de la Suisse, tandis que la Suisse compte parmi les trois principaux partenaires commerciaux de l’UE, avec les Etats-Unis et la Chine. En effet 60% des exportations suisses sont destinées à l’Union et 70% des importations suisses en proviennent (2018)5. Cette proximité a été modulée par l’expérience historique et l’attachement à des symboles de cette expérience : – afin consolider son identité face aux grands Etats européens l’entourant, la Suisse a déjà dans le passé marqué ses distances par rapport à ses voisins de Paris, Milan et Berlin. Toutefois, ces « marqueurs de distance » relèvent plus du symbolique que du réel et en tout état de cause ne consistent pas en des obstacles juridiques insurmontables. Or, les symboles résistent au change‐ ment, plus que la réalité. C’est notamment le cas de la neutralité, de la démocratie directe et du refus de se soumettre à une juridiction internationale (appelée toujours d’une manière péjorative « le juge étranger »). Reste que les symboles ne sont pas immuables, en atteste, notamment, la mort de la vache longtemps sacrée du « secret bancaire ». – au vingtième siècle au moins une différence de taille s’est creusée entre la Suisse et sesvoisins: la Suisse n’était partie belligérante ni à la première ni à la deuxième guerre mondiale. Elle a ainsi été épargnée des cicatrices, mais surtout des enseignements tirés de ces guerres dont les conséquences ont été gravées dans la mémoire collective des peuples concernés. Ces faits très spécifiques reflètent une auto-perception du peuple Suisse qui con‐ siste à se considérer comme un cas à part, « einen Sonderfall » parmi les nations européennes justifiant une voie autonome, « einen Sonderweg ». 5 Source: La Suisse et l’UE en chiffres, Juin 2019, https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/doc uments/faq/schweiz-eu-in-zahlen_fr.pdf (dernier accès septembre 2019). Roland Bieber 179 Ce mélange entre proximité et distance contiendrait-il un élément d’« intégration »? Dans le contexte du droit européen, la notion d’intégration décrit un ensemble d’interactions politiques et sociales entre les Etats et les peuples concernés qui visent – sur une base volontaire – la poursuite d’objectifs communs à travers un système de gouvernance commune. Les particularités de ce système consistent notamment dans le respect des principes de l’Etat de droit, l’acceptation des normes transnationales, adoptés à la majorité par des institutions communes sur une base de compromis, fondés sur des valeurs communes, notamment le respect des minorités et la non-discrimination.6 Lorsqu’on applique cette définition aux relations entre l’Union et la Suisse, force est de constater que d’importants éléments d’une « intégration » en font défaut : la Suisse n’est pas membre de l’Union et guère encline à envisager une adhésion. Avec les Etats membres de l’Union elle ne poursuit pas d’objectifs communs à travers une gouvernance commune et des institutions communes. Elle n’est pas non plus disposée à reconnaître le monopole de l’interprétation de la Cour de justice de l’Union dont cette dernière est investie pour le droit de l’Union. Il suffit à cet égard de comparer le préambule du Traité de l’Union7 avec les préambules des accords entre la Suisse et l’Union afin de constater le clivage en‐ tre les Etats membres de l’Union et la Suisse. Certes, en 1972 encore la Suisse avait déclaré dans le préambule de l’accord de libre échange vouloir « contribuer à l’œuvre de la construction européenne »8 aux côtés de l’Union. En revanche, dans le préambule de l’accord sur la libre circulation des personnes de 1999 le changement de paradigme opère déjà mentionnant de manière laconique le « développement harmonieux de leurs relations ».9 La différence entre les objec‐ tifs poursuivis par les Etats membres de l’Union et ceux poursuivis par la Suisse est évidente. Si en 1999 le gouvernement suisse a décrit l’accord sur le transport aérien comme un « accord d’intégration partiel » du fait de sa reproduction textuelle de dispositions du droit aérien et du droit de la concurrence de l’Union10, il reste à souligner que cet accord aussi n’incorpore pas la Suisse dans le système de gou‐ 6 Roland Bieber, Das Recht der europäischen Integration, 2. Aufl., Bern, 2018, p. 4 – 28. 7 Traité sur l’Union européenne du 7 février 1992 amendé par le Traité de Lisbon du 13 Dé‐ cembre 2007, version consolidée J.O. C 202/2016, 13. 8 Préambule, Accord de libre échange du 22 juillet 1972, J.O. L 300/1972, 189. 9 Accord sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 6.]. 10 Conseil fédéral suisse, Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords secto‐ riels entre la Suisse et la CE, Feuille Fédérale 1999, 5440 (5468). Voir aussi Astrid EPINEY/Florence RIVIÈRE (éds.), Interprétation et application des « traités d’intégra‐ tion », Zurich/Basel, 2006. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 180 vernance commun puisque l’autonomie législative de la Suisse en la matière11 est maintenue. Partant, l’utilisation de la notion d’« intégration » dans le contexte des rela‐ tions entre la Suisse et l’Union ne semble pas adéquate ni celle, par ricochet, de « désintégration ». Déjà l’adhésion à la Communauté économique européenne se heurta, selon le gouvernement suisse de l’époque (1960), à l’existence « d’un obstacle insur‐ montable », incompatible avec sa neutralité, la démocratie directe, le fédéralisme et avec les intérêts du pays12. Bien que le gouvernement suisse ait signé en 1992 l’Accord établissant l’Es‐ pace Economique Européen (EEE)13 suite à la mise en œuvre du marché intérieur par l’Union et la chute du « rideau de fer » en Europe et ait déposé si‐ multanément une demande d’adhésion à l’Union, cet accord fut rejeté par référendum en Suisse en 1992. Par la suite, la notion « d’intégration » est dev‐ enue taboue dans le discours public en Suisse. Ainsi, le gouvernement n’a jamais plus cherché à joindre l’Espace Economique Européen et a retiré formellement la demande d’adhésion en 2016. Néanmoins, parler d’un éloignement réciproque dans les relations bilatérales Suisse – Union serait hâtif, même erroné : non seulement la Suisse est le pays avec lequel l’Union a conclu depuis 1992 le plus grand nombre d’accords (env. 120) (infra 2.a)14, mais aussi par son action unilatérale, la Suisse, plus que tout autre Etat tiers, s’est rapprochée au droit de l’Union (infra 2.b). Actuellement, le gouvernement suisse envisage avec l’Union des « relations de partenariat contractuelles, susceptibles d’évoluer grâce à la consolidation et au renouvellement de la voie bilatérale“.15 Il en résulte une proximité de fait de l’ordre juridique Suisse avec l’ordre ju‐ ridique de l’Union.16 11 Accord sur le transport aérien du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 73, articles 23 para. 1 et 29. 12 Message du Conseil fédéral sur la participation de la Suisse à l’Association européenne de libre – échange, Feuille Fédéral 1960, 869 (881, 888). 13 Accord du 2 mai 1992, J.O. L 1/1994, 3. 14 Un inventaire des accords a été publiée par le Département fédéral des Affaires étrangères suisse: www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/publikationen_dea/accords-liste_fr.pdf. [dernier accès septembre 2019] Les textes des plus importants accords figurent au recueil édité par Francesco Maiani / Véronique Boillet, Relations Suisse – UE, Textes choisis, Bâle, 2017. 15 „Stratégie de la politique étrangère de la Suisse 2016 – 2019“, https://www.eda.admin.ch/e da/fr/dfae/dfae/mise-oeuvre-politique-exterieure/strategie-politique-etrangere-2016-2019.h tml. dernier accès septembre 2019. 16 Sur l’ensemble des relations Suisse – UE cf. Francesco M Maiani, La Suisse et l’Union européenne, in: M Maiani / Bieber, Précis de droit européen, 3è. éd., Berne, 2016, p. 379 – 407; Clémentine Mazille, L’institutionnalisation de la relation entre l’Union européenne et la Suisse, Genève/Zurich, 2018; Matthias Oesch (supra, note 2). Voir aussi René Roland Bieber 181 Reste néanmoins que d’importants courants politiques conservateurs adoptent un discours (populiste) érigeant la Suisse championne d’une souveraineté idéalisée remettant en cause les principes de fonctionnement des actuelles rela‐ tions contractuelles avec l’Union, et, plus spécifiquement, l’accord sur la libre circulation des personnes encourant ainsi délibérément la conséquence de la résiliation des six autres accords conclus simultanément.17 En 2014, l’initiative prévoyant l’intégration d’un nouvel article 121 a disposant que « la Suisse gère de manière autonome l’immigration des étrangers » à la Constitution suisse a été accepté. Cette disposition fût assortie d’un article 197, ch. 918 qui prévoit que « Les traités internationaux contraires à l’art. 121 a doivent être renégociés et adaptés dans un délai de trois ans à compter de l’acceptation dudit article par le peuple et les cantons ». L’initiative populaire à l’origine de cet amendement constitutionnel visait di‐ rectement l’accord sur la libre circulation. Cependant, une renégociation de cet accord n’a pas eu lieu puisque le Parlement suisse considère que le mécanisme qui octroie l’accès au marché de travail prioritairement aux personnes sans em‐ ploi et résidant en Suisse (citoyens Suisses et de l’Union)19 comme étant con‐ forme à cette nouvelle disposition constitutionnelle. Le risque d’un conflit con‐ stitutionnel concernant la portée interne des engagements internationaux de la Suisse et, partant, des liens que la Suisse entretient avec l’Union, reste néan‐ moins réel : Le 25 novembre 2018 d’autres amendements à la Constitution suisse ont été soumis au vote populaire. Ainsi, l’initiative du 12 août 2016 intitulée « le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination) » envis‐ ageait, notamment, de consacrer la primauté du droit constitutionnel sur le droit international. Certes, l’initiative qui visait surtout la Convention Européenne des Droits de l’homme, a été rejeté,, toutefois, en cas d’acceptation, des conflits por‐ tant sur le respect des accords conclus avec l’Union auraient risqué de se mani‐ fester. De plus, une politique suisse qui s’opposerait à toute sorte de participation à un système juridictionnel commun – fut-elle partielle et limitée à la protection Schwok, Suisse – Union européenne, 3è éd., Genève, 2015; Astrid Epiney / Lena Hehe‐ mann (éds.), Annuaire suisse de droit européen, Zurich/Berne, 2017 (annuel depuis 2003); Christine Kaddous, Die Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz, in : Hatje / Müller-Graff (Hg.), Europäisches Organisations – und Verfassungsrecht, Baden – Ba‐ den, 2014, § 20, 937 – 983. 17 Au sujet du régime particulier de l’accord sur la coopération scientifique cf. infra, note 31. 18 Dispositions transitoire ad art. 121 a (Gestion de l’immigration). 19 A ce sujet notamment Matthias Oesch (supra note 2), p. 162; Peter Uebersax, Erläuterun‐ gen zu Art. 121 a und 197 Ziff. 11 in: Waldmann / Belser / Epiney (Hrsg.), Basler Kom‐ mentar zur Bundesverfassung, Basel 2015. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 182 des droits fondamentaux – aura des conséquences pour des négociations d’un fu‐ tur accord cadre (infra 3.b). Force est de constater qu’une « autonomie » telle que poursuivie par la Suisse et une « intégration » telle qu’envisagée et mise en œuvre, notamment par les ar‐ ticles 1 à 19 TUE, sont incompatibles. Ceci dit, il n’est pas complètement injustifié de se référer à la Suisse lorsque les thèmes d’intégration et de désintégration sont évoqués, puisque les tentatives helvétiques de se positionner par rapport au processus d’intégration qui se déroule dans son environnement immédiat fournissent un exemple des possi‐ bilités, des limites mais aussi des conséquences d’une voie alternative à l’intégration « classique ». La particularité des liens actuels entre la Suisse et l’Union européenne : une combinaison d’accords bilatéraux avec une adaptation autonome Les accords bilatéraux Hormis quelques rares conventions20, l’instrument privilégié des relations suisse- Union européenne est celui de l’accord bilatéral21, instrument auquel il est fait recours de manière systématique depuis le rejet en 1992 du peuple suisse d’adhérer à l’Espace Economique Européen. Par la suite, le Conseil fédéral su‐ isse adopta un « programme » dans lequel il préconisait d’approfondir les rela‐ tions avec l’Union à travers cet instrument.22 En conséquence, la Suisse est liée à une importante partie des activités de l’Union. Le dernier accord associant la Su‐ isse à une activité de l’Union concerne la participation financière de la Suisse au Fonds pour la sécurité intérieure.23 II. 1. 20 Accord de libre-échange (cf. supra, note 8), Accord concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie du 10 octobre 1989, J.O. L 205/1991, 3. Pour un inventaire com‐ plet voir la liste publiée par le Département fédéral des Affaires étrangères suisse (supra, note 14). 21 Selon le domaine et la nature de la compétence de l’Union, entre l’Union et la Suisse et/ou avec la participation des Etats membres de l’Union. 22 Cf. supra, note 10. 23 Accord établissant des règles complémentaires relatives à l’instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas, dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure, pour la période 2014-2020, J.O L 165/2018, 3. Roland Bieber 183 a) La substance juridique des accords La plupart des accords envisagent un rapprochement de la Suisse à l’ordre ju‐ ridique de l’Union par le biais des méthodes classiques de droit international, c’est-à-dire, par la définition de droits et d’obligations réciproques entre les par‐ ties contractantes. A titre d’exemple peut être mentionné l’accord de libre-échange de 1972 qui précise à son article 3 qu’« aucun nouveau droit de douane à l’importation n’est introduit dans les échanges entre la Communauté et la Suisse ». Les problèmes juridiques qui se présentent dans ce contexte portent notamment sur l’inter‐ prétation de ces obligations.24 D’autres accords reflètent l’effet de gravitation de l’ordre juridique de l’Union sur la Suisse et contiennent des particularités que l’on retrouve habituellement uniquement dans le cadre d’accords d’adhésion à l’Union. Ce constat vaut surtout pour deux catégories d’accords: Dans certains accords, la Suisse s’engage à appliquer des dispositions du droit de l’Union énumérées ou reproduites textuellement. A titre d’illustration de ce type d’accord on cite l’art. 2 (1) de l’Accord Schengen : « les dispositions de l’acquis de Schengen (…) sont mises en œuvre et appliquées par la Suisse ».25 Une autre catégorie d’accords vise la reprise de l’acquis de l’Union par l’adop‐ tion « des régimes équivalents » par la Suisse. Tel est le cas, par exemple, de l’accord sur le transport terrestre (art. 7 (1)26 et de l’accord sur la libre circulation des personnes.27 Ce dernier stipule en son article 16 : « Pour atteindre les objectifs visés par le présent accord, les parties contractantes prendront toutes les mesures nécessaires pour que les droits et obligations équivalant à ceux contenus dans les actes juridiques de la Communauté européenne auxquels il est fait référence trouvent application dans leurs relations. » L’application des deux catégories d’accords pose un certain nombre de problèmes juridiques spécifiques qui sont aggravés par l’absence d’une instance qui pourrait assurer l’homogénéité de l’interprétation (infra section 3). 24 Exemple: la différence entre les parties sur l’applicabilité de l’article 23 al. 1 de l’accord libre échange à certains impôts cantonales („Sont incompatibles avec le présent accord: i)....ii)...iii) toute aide publique qui fausse ou menace de fausser la concurrence en fa‐ vorisant certains entreprises ou certaines productions“). Voir à ce sujet la décision de la Commission du 13 février 2007,(http://europa.eu/rapid/press-release_IP-07-176_fr.htm) dernier accès septembre 2019 et le Message du Conseil fédéral suisse du 5 juin 2015, Feuille Fédéral 2015, 4626 – 4628. Voir aussi Oesch (note 2), 96/97. 25 Accord sur l’association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen du 26 octobre 2004, J.O. L 53/2008, 52. 26 Accord sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route, du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 91. 27 Cf. supra, note 9. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 184 b) La connexité des accords Les matières abordées dans les différents accords correspondent soit aux deman‐ des de la Suisse, soit à celles de l’Union. Cependant, deux groupes résultent d’un « package deal » spécifique, qui vise à balancer les intérêts (différents) des deux parties. Puisqu’aucun « toit commun » général n’existe pour ces multiples ac‐ cords, des liens horizontaux formels ont été créés entre ces deux groupes afin de protéger l’équilibre des concessions réciproques. Il s’agit de six des sept accords, conclus en 1999 (« bilatéraux I », parmi eux l’accord sur la libre circulation de personnes) et l’accord sur l’application du « régime de Dublin » en matière d’asile28 et l’accord sur la reprise de « l’acquis Schengen » ainsi que le tout récent accord sur la participation de la Suisse au Fonds pour la sécurité intérieure.29 Ces liens horizontaux se formalisent par une « clause guillotine ».30 Si l’un des accords devait être dénoncé par une des parties, les autres accords liés au « package deal » deviendraient caducs.31 La mise en œuvre de l’amendement à la Constitution adopté en Suisse en 201432 visant à limiter l’immigration était susceptible de constituer une violation de l’accord sur la libre circulation des personnes et, de ce fait, risquait de déclencher la clause. Toutefois, jusqu’à 2019 les institutions de l’Union ne l’ont pas invoquée. L’adaptation unilatérale du droit suisse Hormis l’instrument traditionnel de l’accord international, la Suisse se sert d’une deuxième méthode afin de s’approcher de l’Union : En 1993, le Conseil fédéral suisse avait déclaré la compatibilité du droit suisse avec le droit de l’Union un « principe fondamental » de sa politique législative.33 2. 28 Accord relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse, du 26 octobre 2004, J.O. L 53/2008, 5. 29 Du 15 mars 2018, J.O. L 165/2018, 3. 30 Exemples : Art. 25 (4), Accord sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 (supra, note 9) et Art. 17 (2), Accord sur l’association à l’acquis de Schengen du 26 octo‐ bre 2004 (supra, note 25). 31 Le sixième accord sur la coopération scientifique qui était conclu pour une période limitée seulement, fût prorogé avec une clause de résiliation automatique qui se réfère à l’accord sur la libre circulation des personnes uniquement, cf. art. 13, al. 4 de l’accord du 5 décem‐ bre 2014, J.O. L 370/2014, 3. 32 Supra, section 1. 33 Message du Conseil Fédéral sur le programme consécutif au rejet de l’EEE, Feuille Fédérale 1993 I 757, ch. 142. Roland Bieber 185 Cette position a été nuancée par la suite en faveur d’une compatibilité lorsque celle- ci est « dans l’intérêt de la Suisse ». La recherche de cette compatibilité se manifeste à travers plusieurs méthodes législatives.34 Parfois le législateur suisse s’inspire d’un modèle législatif du droit de l’Union (par exemple le marché intérieur)35, parfois il reproduit mot par mot un texte juridique, parfois il le fait de manière approximative seulement. En tout état de cause, la loi sur l’Assemblée fédérale oblige le Conseil fédéral à faire le point dans l’exposé de motifs d’un projet d’acte législatif sur « ses relations avec le droit européen ».36 Les problèmes liés à cette orientation législative « eurocompatible » se mani‐ festent au niveau de l’interprétation, notamment, lorsque le législateur suisse s’est servi d’une terminologie identique au droit européen. D’une manière générale, le Tribunal Fédéral tient compte des intentions du législateur et si ce dernier a cherché à atteindre l’« eurocompatibilité », le Tribunal déclara en 2003 que « le droit interne adapté doit, en cas de doute, être interprété conformément au droit européen ».37 A première vue, on est tenté de croire que la technique de l’adaptation au‐ tonome repose sur la volonté exclusive du législateur suisse. Cependant, cette technique traduit en réalité les forces de gravitation du droit de l’Union rendant cette prétendue « autonomie » largement fictive. En effet, la Suisse, afin de fa‐ ciliter l’accès de ses opérateurs économiques au marché intérieur de l’Union, doit soumettre ses opérateurs à un régime analogue à celui de l’Union si elle veut éviter un refus de l’accès au marché ou l’application des procédures lourdes d’homologation. Cette observation devient davantage visible dans le domaine du droit boursier et bancaire ou encore en matière de la protection des données : en vertu du droit de l’Union, la Commission, doit se prononcer préalablement sur l’équivalence du droit de cet état avec le droit de l’Union avant d’autoriser des transactions menés par le biais des bourses étrangères. Ce faisant, elle a examiné l’équivalence du droit boursier suisse avec les règles en vigueur dans l’Union et a conclu que « le cadre juridique et le dispositif de surveillance applicables aux bourses reprises à l'annexe de la présente décision et exploitées en Suisse sous la surveillance de la FINMA respectent les quatre conditions relatives au cadre juridique et au dispositif de surveillance et devraient donc être considérés comme un système équivalent aux exigences applicables aux plates-formes de négociation prévues par la directive 34 Cf. Francesco Maiani, La Suisse et l’Union européenne in: Maiani / Bieber, Précis de droit européen, 3è éd., Berne 2016, 379 – 407 (405); OESCH (supra note 2), 139 – 153. 35 Exemple : Loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995, RS 943.02. 36 Art. 141 paragraphe 2, lit. a), Loi sur l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002. 37 ATF 129 III 335, cons. 6. Sur les modulations de cette jurisprudence cf. Maiani, op. cit. (supra, note 34), p. 407. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 186 2014/65/UE, le règlement (UE) no 600/2014, le règlement (UE) no 596/2014 et la di‐ rective 2004/109/CE ».38 Dans ce cas, la Commission s’est servie de l’intérêt évident qu’a la Suisse à voir l’équivalence confirmée en limitant l’effet de cette décision à 12 mois. Parallèle‐ ment, elle a soumis la prorogation à une condition qui n’est pas directement liée à la matière : « La présente décision prend également en considération les conclusions du Conseil du 28 février 2017, selon lesquelles la mise en place d'un cadre institutionnel com‐ mun pour les accords existants et futurs permettant à la Suisse de participer au marché unique de l'UE constitue un préalable au développement de l'approche secto‐ rielle avec la Suisse. Afin de garantir l'intégrité des marchés financiers de l'Union, la présente décision devrait expirer le 31 décembre 2018, à moins d'être prorogée par la Commission avant cette date. Pour décider s'il y a lieu d'étendre la durée d'applica‐ tion de la présente décision, la Commission devrait en particulier examiner les pro‐ grès accomplis en vue de la signature d'un accord établissant le cadre institutionnel commun ». De même, la législation de l’Union en matière de protection des données donne mandat à la Commission d’évaluer le « caractère adéquat du niveau de protec‐ tion » dans un pays tiers, avant d’autoriser un échange de données avec ce pays. A cet effet, la Commission doit notamment tenir compte de la législation perti‐ nente de cet Etat.39 La Commission conclut son évaluation par l’adoption d’un acte formel.40 Ainsi, le législateur suisse, même lorsqu’il agit d’une manière formelle‐ ment « autonome », peut être amené à se conformer à la législation de l’Union, afin d’assurer l’échange de données et de tenir compte des intérêts économiques des opérateurs suisses. Au surplus, l’Union dans certains cas est en mesure d’ex‐ iger des concessions à travers une utilisation de l’instrument de la reconnaissance d’équivalence « hors domaine ». 38 Décision 2017/2441 de la Commission du 21 décembre 2017 relative à l'équivalence du cadre juridique et du dispositif de surveillance applicables aux bourses en Suisse con‐ formément à la directive 2014/65, J.O. L 344/2017, 52, n° 25. La décision fut prorogée jusqu’au 30 juin 2019 (J.O. L 327/2018, 77). Suite à l’absence de signature de l’accord cadre par le Conseil fédéral suisse, l’équivalence n’est plus reconnue depuis le 1 juillet 2019. Voir à ce sujet Neue Zürcher Zeitung du 22 juin 2019 (p. 9) et du 10 août 2019 (p. 11). 39 Règlement 2016/679 et Directive 2016/680, J.O. L 119/2016, p. 1 et 89, Articles 45 et 36 respectivement. 40 Cf. Décision 2000/518, J.O. L 215/2000, p. 1, modifiée en dernier lieu par le Règlement 2016/2295, J.O. L 344/2016, 83. Roland Bieber 187 III. Quelques problèmes juridiques et leurs solutions envisagées L’adaptation D’une manière générale, un grand nombre d’accords cherche à établir une ho‐ mogénéité entre le droit de l’Union et le droit suisse dans le domaine couvert par l’accord bilatéral en opérant un renvoi aux dispositions du droit européen. Cependant, l’activité législative, mais aussi la jurisprudence des institutions de l’Union postérieures à l’entrée en vigueur de l’accord peuvent, à tout moment, entraîner des divergences entre le droit statique résultant de l’accord et le droit – dynamique cette fois – provenant de l’Union. Le risque d’une évolution diver‐ gente du droit dans le domaine de l’accord pourrait être évité, si un mécanisme y était inséré. Mais de par l’autonomie revendiquée par la Suisse à ce sujet, les ac‐ cords ne prévoient aucune obligation d’adaptation. En règle générale, une telle adaptation exige une révision de l’accord et doit, de ce fait, suivre la lourde procédure d’amendement. Certes, certains accords prévoient des procédures d’adaptation simplifiées pour l’ensemble ou une partie des dispositions provenant du droit européen (p. ex. l’Accord sur la libre circulation des person‐ nes, art. 18 : adaptation des annexes II et III de l’accord par le comité mixte). Deux accords (Schengen et Dublin) incitent la Suisse à l’adaptation par le biais d’une clause de cessation automatique en cas de non – adaptation (sauf consen‐ sus contraire des parties).41 Même si jusqu’à présent il n’y a pas de problèmes majeurs qui se sont pro‐ duits en pratique, l’Union souhaite d’introduire un mécanisme garantissant l’ho‐ mogénéité du droit couvert par un accord, aussi après modifications des actes auquel il se réfère. Pour les accords qui portent sur l’accès au marché intérieur, ce mécanisme devrait s’inspirer du principe de dénonciation/cessation automa‐ tique qui est une solution de dernier recours, prévue par les accords « Schengen » et « Dublin » en cas de refus de la Suisse de reprendre un acte juridique nouveau issu des accords. Le projet d’accord « facilitant les relations bilatérales entre l’Union eu‐ ropéenne et la Confédération Suisse dans les parties du marché intérieur auxquelles la Suisse participe » (« accord institutionnel ») dans sa version du 23 novembre 201842 n’introduit pas un tel mécanisme automatique. Il prévoit en re‐ vanche à ce sujet l’engagement de la Suisse d’assurer que les actes juridiques de 1. 41 Accord „Schengen“: Art. 7 para. 4; Accord „Dublin“: Art. 4 para. 7. Voir aussi le mécanis‐ me prévu à cet effet par les art. 22, paragraphe 4 et 29, paragraphe 2 de l’accord relatif à la facilitation des contrôles et des formalités lors du transport des marchandises ainsi qu’aux mesures douanières de sécurité, du 25 juin 2009, J.O. L 199/2009, 24. 42 https://www.fdfa.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte _fr.pdf (dernier accès septembre 2019). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 188 l'Union européenne adoptés dans les domaines couverts par les accords con‐ cernés sont intégrés dans l'accord correspondant aussi rapidement que possible après leur adoption (art. 5). Aussi la Suisse est impliquée dans le processus d’adoption de la législation en la matière conformément à la procédure de l’art. 12. L’adaptation de dispositions du droit de l’Union auxquelles le projet d’accord avec le Royaume Uni43 fait référence et qui sont modifiés ultérieurement par l’Union, est décidée par le comité mixte (art. 164). Ce comité peut adopter des décisions contraignantes (art. 166). L’accord sur l’Espace Économique Européen44 prévoit à cet égard une solu‐ tion similaire : Les adaptations nécessaires sont décidées par le comité mixte (art. 102) et, en l’absence d’accord, une suspension provisoire des dispositions con‐ cernées est possible (art. 102, para. 5). L’interprétation homogène Même sans modification formelle du droit de l’Union auquel se réfère un accord bilatéral, l’homogénéité d’une situation juridique recherchée dans un domaine donné peut être compromise suite à des interprétations divergentes de ce droit par les institutions de l’Union, et notamment sa Cour de justice, d’une part, et les institutions suisse, d’autre part. Or, aucune instance commune n’existe qui pour‐ rait assurer une l’interprétation contraignante et, partant, l’homogénéité de l’ap‐ plication de ces accords. Quelques accords prévoient la prise en compte « de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice (…) antérieure à la date de sa sig‐ nature ».45 Pour la jurisprudence postérieure, le Tribunal fédéral suisse considère qu’elle doit être prise en compte, même si elle ne le lie pas et qu’elle peut être écartée seulement « en présence de motif sérieux ». Toutefois, la situation actuelle ne fournit pas une sécurité juridique. Le projet d’accord « institutionnel » dans sa version du 23 novembre 201846 vise à combler cette lacune : Son art. 4 paragraphe 2 prévoit que dans la mesure où leur application implique des notions de droit de l’Union, les dispositions de l’accord et des accords concernés et les actes juridiques de l’Union européenne 2. 43 Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (projet), J.O. CI 66/2019, 1 44 Supra, note 13. 45 Article 16, paragraphe 2 de l’accord sur la libre circulation des personnes (supra, note 9); plus élaboré: Accords „Schengen“ (art. 8 – 10) et „Dublin (art. 5 – 7). Mise en italiques par l’auteur. 46 Supra, note 42. Roland Bieber 189 auxquels référence y est faite, sont interprétés et appliqués conformément à la ju‐ risprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, antérieure ou postérieure à la signature de l’accord concerné. Le projet d’accord avec le Royaume Uni prévoit à ce sujet que l’interprétation de ses dispositions doit avoir lieu en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union antérieure à la fin de la période de transition (art. 4 para. 4); (solution accord EEE : similaire, art. 6); la jurisprudence postérieure à cette date doit être prise en compte (art. 4 para. 5). Le règlement des différends En règle générale, les accords entre la Suisse et l’Union prévoient un mécanisme classique de droit international pour le règlement des différends entre les parties relatif à son interprétation ou à son application : ainsi, le comité mixte, instauré par la plupart des accords, « peut régler le différend ».47 Des mécanismes spécifiques ont été établis dans un certain nombre d’accords : ainsi, l’accord sur le transport aérien prévoit une compétence restreinte de la Cour de justice de l’Union48, alors que les accords Europol,49 l’accord relatif aux contrôles et des formalités lors du transport des marchandises50 et l’accord concernant l’assur‐ ance directe51 envisagent la possibilité d’initier une procédure d’arbitrage. L’Union souhaite l’introduction d’une solution juridictionnelle des différends qui s’inspire de l’article 111 para. 3 de l’accord EEE. Celui - ci prévoit qu’en cas de différend entre les parties au sein du comité mixte sur l’interprétation de dis‐ positions de l’accord EEE qui sont en substance identiques aux règles correspon‐ dantes du droit de l’Union, les parties contractantes peuvent saisir la Cour de jus‐ tice de l’Union afin d’obtenir une interprétation (contraignante) des règles perti‐ nentes. Toutefois, cette solution demanderait à la Suisse d’accepter de se soumettre pour ce cas de figure directement à l’autorité de la Cour. Bien que ,cette soumis‐ sion paraît « contrôlable », puisque chaque saisine de la Cour devrait être décidé d’un commun accord au sein du comité mixte et exigerait de ce fait l’accord de la Suisse, un accord sur cette solution n’a pas été trouvé. 3. 47 Article 19, paragraphe 2 de l’accord sur la libre circulation des personnes (supra note 9). 48 Article 29, Accord sur le transport aérien, du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 73. 49 Article 17, Accord entre la Confédération suisse et l’Office européen de police, du 24 septembre 2004, Feuille Fédéral suisse 2005, 895. 50 Article 29, paragraphe 3, Accord relatif à la facilitations des contrôles et des formalités lors du transport des marchandises (…), (supra, note 41). 51 Article 38, Accord concernant l’assurance directe (…), (supra, note 20). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 190 Le projet d’accord « institutionnel «52 prévoit en son art. 10 que la Suisse ou l’Union européenne peut demander qu'un tribunal arbitral règle le différend con‐ formément au Protocole n° 3 annexé à l’accord. Lorsque le différend soulève une question concernant l’interprétation ou l’ap‐ plication d’une disposition du droit de l’Union, et si son interprétation est perti‐ nente pour régler le différend et nécessaire pour lui permettre de statuer, le tri‐ bunal arbitral saisit la Cour de justice de l'Union européenne. L'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne lie le tribunal arbitral. Les décisions du tribunal sont définitives et s’imposent aux parties (art. IV.2 paragraphe 2 du Protocole). En Suisse, cette soumission indirecte à la jurisprudence de la Cour suscite encore des controverses. Ce mécanisme s’inspire de l’accord d’association conclu par l’Union avec l’Ukraine en 2014.53 Cet accord prévoit la possibilité de constituer un « groupe spécial d’arbitrage » (art. 306), composé de personnes indépendantes, qui doit demander à la Cour de justice de se prononcer sur une question concernant l’in‐ terprétation d’une disposition du droit de l’Union, soulevé par un différend entre les parties à l’accord. L’arrêt de la Cour de justice lie le groupe spécial d’arbi‐ trage (art. 322 para. 2). Le règlement des différends dans le projet d’accord avec le Royaume-Uni re‐ vient dans un premier temps au comité mixte (art. 169) et dans un deuxième temps à un « groupe spécial d'arbitrage » (art. 170). Lorsqu'un différend soumis à arbitrage soulève une question concernant l'interprétation d'un concept de droit de l'Union ou une question concernant l'interprétation d'une disposition du droit de l'Union le groupe spécial d'arbitrage ne se prononce pas sur cette question mais demande à la Cour de justice de l'Union européenne de statuer sur la question. La décision de la Cour est contraignante pour le groupe spécial d'arbi‐ trage (art. 174). La surveillance d’application L’Union avait initialement souhaité établir un mécanisme indépendant de surveil‐ lance de l’application des accords bilatéraux avec la Suisse. Un tel mécanisme aurait pu s’inspirer des articles 108 à 110 de l’accord EEE par lesquels une « autorité de surveillance » indépendante a été instaurée. Elle a comme mandat de veiller au respect des obligations découlant de cet accord. A 4. 52 Supra, note 42. 53 Accord du 21 mars 2014, J.O. L 161/2014, 3. Cf. Marco Muser / Christa Tobler, Schieds‐ gerichte in den Aussenverträgen der EU, https://jusletter.weblaw.ch, dernier accès septem‐ bre 2019. Roland Bieber 191 cet effet elle exerce des fonctions similaires à celles exercés par la Commission dans le cadre de l’Union. Or, suite au refus de la Suisse d’entrer en matière, la surveillance d’application est du ressort de chaque partie. Toutefois, l’art. 7 para‐ graphe 2 de l’accord institutionnel stipule que la Commission et les autorités su‐ isses compétentes respectivement surveillent l'application des accords concernés par l'autre partie contractante. La procédure prévue à l'article 10 pour les diffi‐ cultés d'interprétation ou d'application54 s'applique. Par contre, selon le projet d’accord avec le Royaume-Uni, la surveillance de l’application de l’accord est assurée par une autorité indépendante, instauré par le Royaume-Uni (art. 159). Vers l’application à la Suisse d’un modèle généralisé « d’association privilégiée » à l’Union En dépit des failles juridiques, la Suisse souhaite poursuivre la « voie bilatérale » pour y inclure d’autres domaines (p. ex. l’accès au marché d’électricité). L’Union, en revanche, souhaite – depuis 2008 déjà – conclure préalablement un accord-cadre général définissant plus clairement les liens l’unissant à son voisin et, surtout, pour remédier aux risques de divergences qui résulteraient d’une in‐ terprétation « autonome », propre à chacune des parties. Ce cadre permettrait d’aligner les relations entre l’Union européenne et la Suisse sur le modèle ju‐ ridique que l’Union entretient avec ses voisins. Du point de vue de l’Union un tel modèle est inhérent à la notion « des accords spécifiques » prévues à l’article 8 du Traité sur l’Union et destinés au développement « avec les pays de son voisi‐ nage des relations privilégiées, en vue d’établir un espace de prospérité et de bon voisinage ». Ainsi le Conseil de l’Union donna en 2014 mandat à la Commission à négoci‐ er un tel accord cadre avec la Suisse. Ce mandat a été confirmé en 2017 dans les termes suivants : « 5.Le Conseil constate que la Suisse a réaffirmé son attachement à l’approche secto‐ rielle. Toutefois, le Conseil rappelle que, comme préalable au développement d’une approche sectorielle, il faut toujours mettre en place un cadre institutionnel commun pour les accords existants et futurs permettant à la Suisse de participer au marché unique de l’UE, afin d’assurer l’homogénéité et la sécurité juridique dans l'intérêt tant des citoyens que des entreprises ».55 IV. 54 Supra III.3. 55 Conclusions du Conseil sur les relations de l’UE avec la Confédération suisse du 28 février 2017, http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/02/28/conclusions-eu-swiss-c onfederation/[dernier accès septembre 2019). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 192 Or, pour la Suisse aussi bien la forme (un instrument de caractère général) que la substance d’un tel accord (renforcement des institutions communes) remettraient sa position traditionnelle en cause. En novembre 2018, un texte a été négocié et publié56. Toutefois, en Suisse ce texte suscite encore des controverses et jusqu’au septembre 2019 il n’a pas été signé. De ce fait les négociations n’ont pas encore été achevées. Trois thèmes sont particulièrement controversés : – la cessation de l’ensemble des accords qui se réfèrent à l’accord institutionnel en cas de dénonciation de ce dernier (art. 22 paragraphe 2) ; – le mécanisme juridictionnel assurant l’interprétation homogène des accords;57 – les dispositions en matière d’aides d’état (art. 8 A à 8 C). Du point de vue de l’Union, ces thèmes doivent être clarifiés à partir du moment où un Etat souhaite faciliter l’accès au marché intérieur de l’Union à ses citoyens et à ses opérateurs économiques sans vouloir ou pouvoir y adhérer (ou ayant quitté l’Union). Dès lors les objets de divergence sur l’accord institutionnel ne sont pas propres aux relations entre l’Union et la Suisse et ils se retrouvent dans les accords envisagés avec les micro-Etats européens.58 Aussi le projet d’accord concernant le retrait du Royaume Uni du 14 novembre 201859 contient les mêmes indications. Ainsi commence à se dégager un modèle « d’association privilégié » que l’Union propose d’entretenir avec un groupe particulier d’Etats voisins, modèle qui s’inspire de l’accord sur l’Espace Economique Européen de 1992.60 Conclusions L’abandon de l’illusion des relations « équilibrées » en faveur d’une l’adhésion La position de la Suisse à l’égard de l’intégration européenne est unique. Elle re‐ pose sur l’hypothèse – voire l’illusion – que la Suisse puisse négocier sur un pied d’égalité ses relations avec l’Union, composée de 27 ou de 28 Etats européens, et 56 Supra note 42. 57 Voir à ce sujet notamment Christa Tobler / Jacques Belinger, Brevier zum institu‐ tionellen Abkommen Schweiz – EU, 2018; Christa Tobler, One of many challenges after ‘Brexit’ – The Institutional Framework of an Alternative Agreement – Lessons from Switzerland and Elsewhere?, in : Maastricht Journal, 4 (2016), p. 575 – 594. Voir aussi Matthias Oesch (supra note 2), p. 46, 166; Matthias Oesch / Gabriel Speck, Das geplante institutionelle Abkommen Schweiz – EU und der EuGH, in : Annuaire suisse de droit eu‐ ropéen, 2016/2017, Berne/Zurich, p. 257 – 274. 58 Francesco Maiani, Unique, yet archetypal : small – sized States and the European Union in: Gstöhl / Phinnemore (eds.), The European Union, its Neighbours, and the Prolifera‐ tion of „Privileged Partnership“, Abingdon, 2018. 59 Supra note 42.. 60 Accord du 2 mai 1992, J.O. L 1/1994, 3. Roland Bieber 193 participer à leur projet commun sans toutefois en accepter la philosophie de base, la gouvernance commune et l’intégration. Cette approche s’explique au moins partiellement par des facteurs géographiques et historiques de cet Etat qui se situe au cœur de l’Europe, notamment, par l’impact très réduit de la Deuxième Guerre Mondiale. Aussi l’échec de la tentative, entreprise en 1992 dans un moment courageux – presqu’euphorique – d’adhérer à l’Espace Economique Européen et de déposer une demande d’adhésion à l’Union, marque jusqu’à ce jour la politique eu‐ ropéenne de la Suisse. Cette politique accorde une importance sans égale à la symbolique de l’au‐ tonomie, au risque d’en payer le prix fort, c’est -à-dire de renoncer définitive‐ ment à une participation active à la création d’un ordre juridique commun eu‐ ropéen. Il s’agit notamment de la peur de se soumettre aux contraintes d’une législation commune ou même à un « juge étranger ». Cependant, vis-à-vis du droit de l’Union, l’autonomie suisse reste dans une large mesure purement formelle, car afin de pouvoir bénéficier de l’accès au marché unique, fondamen‐ tal pour ce pays, la Suisse aligne son droit sur celui de l’Union de sa propre ini‐ tiative ou en appliquant des accords spécifiques avec l’Union. Il reste que la somme des multiples accords bilatéraux combinée avec une adaptation unilatérale ne produit pas un modèle cohérent « d’intégration sui generis », susceptible d’établir une concordance entre le système constitutionnel suisse et celui de l’Union.61 Bien au contraire, cette approche atteint les limites de la praticabilité, d’une part, parce que les mythes de l’autonomie juridique et de la démocratie directe se heurtent à la réalité des engagements internationaux et d’autre part, parce que l’Union hésite de plus en plus à répondre aux demandes de la Suisse concernant l’accès à d’autres domaines du marché intérieur sans précision préalable du rôle de la Cour de l’Union. Ainsi la non-participation aux institutions décisionnelles de l’Union remet en question le rôle des institutions suisses qui se contentent bien souvent à endosser une fonction d’enregistrement. De ce fait, les négociations actuelles entre la Suisse et l’Union ne peuvent pas être considérées comme signes d’« intégration » ou d’une « désintégration ». Dans la meilleure des hypothèses elles aboutiront à une « association priv‐ ilégiée » à travers un accord-cadre, susceptible de stabiliser la proximité dans la distance. 61 Cf. Dieter Freiburghaus, Die Schweiz vor der Quadratur des europapolitischen Zirkels, Cahiers fribourgeois de droit européen n° 24 (2018), 51 – 66, voir aussi Clémentine Mazille, op. cit. (supra note 16), 679 ss. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 194 Toutefois, – un tel accord ne résoudra pas le conflit potentiel entre l’obligation de la Su‐ isse de respecter les engagements internationaux et les règles internes de la démocratie directe et – il n’assurera pas une participation de la Suisse à pied égal aux processus déci‐ sionnel de l’Union. La Suisse ne peut pas échapper aux conséquences de l’effet de gravitation d’un l’ordre juridique commun à 27/28 Etats européens et son imbrication de fait avec l’Union. En conséquence même une forme d’association telle qu’envisagée actuellement entre l’Union et la Suisse restera fragile. Seul un affrontement direct du dilemme de sa situation actuelle à travers une résolution du paradoxe de la distance formelle et la proximité matérielle par le biais d’une adhésion intégrale, permettra à la Suisse de trouver une position équilibrée et stable dans le processus d’intégration européenne. A l’heure actuelle une telle idée peut paraître utopiste, cependant, les multiples crises des systèmes de gouvernance qu’on constate actuellement en Europe et dans le monde entier, sont susceptibles de déclencher rapidement, comme ce fut le cas pour la période après 1989 une dynamique inattendue en ce sens. Roland Bieber 195

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References

Abstract

The EU’s vulnerability to crises is not a novelty, but disintegrative trends have reached a new quality. The financial and fiscal crisis shook the Union, which had just been consolidated by the Lisbon Treaty, to its foundations. The refugee crisis becomes a heavy test of European solidarity. For the first time, a member state, the United Kingdom, wants to leave the Union and in doing so, as at least the Brexiteers argue, regain its sovereignty. Even the member states themselves are not spared from moments of disintegration. One might think of the secessionist movements in Catalonia or Scotland etc. Against this background, the SIPE Congress in Hamburg has brought together high-ranking experts from all over Europe in order to explore the tension between integration and disintegration, as well as Europe’s prospects of being “united in diversity”. The discussions paint a differentiated overall panorama of the constantly challenged integration project. With contributions by Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck

Zusammenfassung

Die Krisenanfälligkeit der EU ist kein Novum, doch haben desintegrative Strömungen eine neue Qualität erreicht. Die Finanz- und Fiskalkrise erschütterte die eben erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidierte Union in ihren Grundfesten. Die Flüchtlingskrise wird zur schweren Belastungsprobe für die europäische Solidarität. Mit dem Vereinigten Königreich will erstmals ein Mitgliedstaat den Integrationsverbund verlassen und, so die Brexit-Advokaten, seine Souveränität zurückgewinnen. Auch die Mitgliedstaaten selbst bleiben von Desintegrationsmomenten nicht verschont, man denke etwa an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Vor diesem Hintergrund hat die Hamburger Jahrestagung der SIPE hochrangige Expertinnen und Experten aus ganz Europa versammelt, um im Spannungsfeld von Integration und Desintegration auszuloten, welche Zukunftschancen Europas „Einheit in Vielfalt“ hat. Die Diskussionen zeichnen ein differenziertes Gesamtpanorama des immer neu herausgeforderten Integrationsprojekts. Mit Beiträgen von Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck