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Panos Kazakos, Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. in:

Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe, page 281 - 298

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225-281

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. Panos Kazakos* Die Fakten sind bekannt, werden aber unterschiedlich interpretiert (von der Poli‐ tik und auch innerhalb des main streams der Ökonomen), je nach theoretischem Blickwinkel und oder Interessen. Jede Erklärung hat Folgen für die praktische Politik. Nach einem kurzen Rückblick und tentativer Erklärung der Krise werde ich die Logik der Anpassungsprogramme, die Anwendungsbilanz und die Aussich‐ ten und Risiken für die Zukunft besprechen. Die Fakten Die Finanzkrise erreichte Griechenland 2009, und die Wirtschaft glitt in eine Re‐ zession hinein. Für die griechische Gesellschaft ist eine “big bang“ Situation ent‐ standen, auf die sie völlig unvorbereitet war. Es war auch eine echte Überra‐ schung für die Eurozone. 2008-2009 versuchte die Regierung, die Krise durch eine expansive Fiskalpo‐ litik abzumildern. 2009 erreichte das Defizit die astronomische Höhe von 15,5 % BIP. Die Schulden schnellten auf circa 120% BIS, und das Defizit der laufenden Bilanz („Leistungsbilanz“) auf 16 % BIS (s. Graph 1 und 2)1 – die höchsten in der Eurozone. Anfang 2010 geriet das Land in Schwierigkeiten auf den Finanz‐ märkten und im Frühjahr desselben Jahres stand es vor einer plötzlichen und chaotischen Insolvenz. Es folgten drei Beistands- und Anpassungsprogramme (2010, 2012, 2015). Das erste finanzielle Beistandsabkommen und Anpassungsprogramm sicherte Griechenland Kredite in Höhe von 110 Mrd. Euro und führte zu einer Umschich‐ tung der Schulden von den Privatbanken (in erster Linie Frankreichs und Deutschlands) hin zu den Staaten der Eurozone und dem IMF. Damit war die In‐ solvenz abgewehrt. Es sollten zwei Programme 2012 und 2015, versehen mit neuen Krediten, folgen. Das erste Rettungsprogramm scheiterte. Das zweite wurde von der griechi‐ schen Regierung, nach dem Regierungswechsel vom Januar 2015, unterbrochen I. * Em. Professor, Universität Athen, School of Economics and Political Sciences. 1 OECD, Economic Surveys, Greece, April 2018. 281 – trotz Warnungen. In einem Referendum stimmte im Juli 2015 eine große Mehr‐ heit der Bevölkerung gegen jedwedes Programm und gegen ausländische Beauf‐ sichtigung. Das Ergebnis war, dass Griechenland erneut vor einer chaotischen In‐ solvenz und dem Exit aus der Eurozone (Grexit) stand. Beides wurde schließlich abgewendet, nachdem die Regierungskoalition einen unwahrscheinlichen voll‐ zog – auf Betreiben desselben Ministerpräsidenten, der zuvor für das Nein im Referendum geworben hatte. Das dritte Programm (2015-2018) lief im August dieses Jahres aus. Bis dahin hat sich der offizielle finanzielle Beistand auf circa 273 Mrd. Euro belaufen. In‐ zwischen stehen die Konturen für ein neues Anpassungsprogramm (2019-2022) fest, das nicht Programm genannt werden darf und auch nicht mit zusätzlichen Krediten gestützt wird. Ich bin geneigt, diese Entwicklung mit Hilfe der griechischen Mythologie zu deuten. Beispielsweise mit dem Mythos des Sisyphos. Bekanntlich wurde Sisy‐ phos verurteilt, einen schweren Felsbrocken einen Berg hoch zu schieben, der aber kurz vor dem Gipfel zurückfiel. Er musste den Stein immer aufs Neue nach oben schieben – mit demselben Ergebnis. War das sein Fehler? Aus der Sicht der Götter musste er für seine Ursünde bezahlen, so wie sie sie definierten. Und sie hatten die Macht. Die Ursachen der Krise Wie ist es zu der griechischen Krise gekommen? Und warum hat der Anpas‐ sungsprozess länger gedauert verglichen mit Irland, Portugal oder Zypern? Wie es Claus Offe2 kürzlich feststellte, haben im öffentlichen Diskurs zeitwei‐ lig zwei Narrative für Konfusion gesorgt und effektive Kompromisse erschwert: Das Narrativ der Integrationsgewinner, wonach diese ihre Vorteile durch Arbeit‐ stugend und besonnenes Haushalten ehrlich verdient haben, und das Narrativ der Verlierer, das in dem Vorwurf gipfelte, dass die Gewinner ihre Vorteile auf Kos‐ ten anderer erreichen. Beide Narrative sind natürlich grobe Vereinfachungen, die die Interdependen‐ zen des komplexen Europäischen Systems übersehen. Wie so oft müssen die Ur‐ sachen in einer Kombination von internen und externen Faktoren gesehen wer‐ den. Die internen Ursachen der griechischen Krise ließen sich wie folgt zusam‐ menfassen: Wegen der jahrzehntelang verfehlten Wirtschaftspolitik hatten sich große strukturelle und institutionelle Probleme sowie makroökonomische und 1. 2 Claus Offe in dialogo con Maurizio Ferrera über Riformare l’Euro – le responsabilita die paesi vincitori, Corriere della Serra, 6 Julio 2018. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 282 außenwirtschaftliche Ungleichgewichte akkumuliert. Sie spiegelten sich wider in Fiskaldefiziten, hoher Verschuldung und abnehmender Wettbewerbsfähigkeit. Politische Blockaden und traditionelle Praktiken (z.B. Klientelismus) hatten not‐ wendige Anpassungen verhindert.3 Aber jene Fehlentwicklung hatte auch eine spezifische Eurozonen-Komponente. Zunächst einmal konnte Griechenland nach dem Beitritt zur Eurozone 2001 Geld zu viel niedrigeren Zinsen als vorher leihen, mit dem Ergebnis, dass die Staatsausgaben sich ausweiteten und ein künstliches Klima der Euphorie nähr‐ ten. Vor dem Beitritt in die EU hätte dies zur Abwertung der nationalen Währung geführt, die aber nach dem Beitritt keine Option mehr war. Im Ausland freuten sich natürlich die Banken, die Fonds und die Exporteure von Luxusgütern und modernen Waffensystemen über die Schuldenfreudigkeit des griechischen Staa‐ tes. Ferner waren die sogenannten Rettungsprogramme mit schweren Mängeln be‐ haftet. Besonders das erste Programm (2010-2012) wies schwere Fehleinschät‐ zungen und Verzögerungen auf.4 Da es auf schnelle Reduktion der Haushaltsde‐ fizite ausgerichtet war, hat es unweigerlich die bereits anlaufende Rezession ver‐ schärft. Ein Teil der Diskussion drehte sich ferner um den berüchtigten Multiplikator – und konkret: die Folgen der geforderten radikalen Defizitreduktion wurden sehr unterschätzt, wie auch Olivier Blanchard5 in der Multiplikator-Debatte zugege‐ ben hat, mit dem Ergebnis, dass sich die Krise als weit tiefer erwies, als die IMF erwartet hatte,6 und die positiven Wirkungen von Reformen aufhob. Mit anderen Worten, das erste Programm baute teilweise auf falschen Prämissen und er‐ schwerte die Strukturanpassung. Ferner hatten die Zinsen des ersten Pakets Straf‐ charakter und der finanzielle Beistand hat nicht Griechenland, sondern nur euro‐ päische Banken gerettet.7 Anstelle eines Schuldenerlasses überführte man 2010 die griechischen Staatsschulden von den französischen und deutschen Banken in 3 Alexandre Alonso / Sotirios Yartaloudis / Yannis Papadopoulos, “How party linkages shape austerity politics: clientelism and fiscal adjustment in Greece and Portugal during the Eurozone crisis” in: Journal of European Public Policy, Vol 22/ 2015, No 3, pp 315-334. Siehe auch Panos Kazakos, „Griechische Politik 2009-2014, Der Kampf um Kredite und der mühsame Weg zu Reformen“ in: Ulf-Dieter Klemm und Wolfang Schultheiss (Hrsg), Die Krise in Griechenland, Ursprünge, Verlauf, Folgen, Campus, Frankfurt am Main, 2015, S. 35-53. 4 Für eine Übersicht siehe unter vielen anderen Ingeborg Tömmel, Die politische Krise der Europäischen Union – Strukturprobleme und Entscheidungsblockaden im Mehrebenensys‐ tem, in: Integration, (2) 2017, S. 141-156. 5 Siehe Olivier Blanchard and Daniel Leigh, Growth forecast errors and fiscal multipliers, IMF Working Paper 13/1, 2013. 6 Siehe IMF, Ex post evaluation of Exceptional Access under the 2010, Stand-by Arrange‐ ment, Report 13/156, June 2013. 7 Süddeutsche Zeitung 15.7.2013. Nach einer Aufstellung haben die Banken und privaten Kreditgeber 160 von bis dahin 207 Milliarden bereitgestellter Euro-Kredite in Anspruch ge‐ Panos Kazakos 283 die Hände der Staaten, das heißt: man bürdete sie den Steuerzahlern der EU-Län‐ der auf, anstatt sie bei den ursprünglichen Gläubigern – den Geschäftsbanken – zu belassen. Erst 2012 wurde ein Schuldenerlass beschlossen, der freilich auch griechische Institutionen (Universitäten, Sozialversicherungsträger, Banken) traf, die auf diese Weise einen Großteil ihrer Rücklagen einbüßten. Außerdem wurde, wie etliche Ökonomen betonen, die Last der Anpassung einseitig den schwäche‐ ren Mitgliedstaaten aufgebürdet. Last but not least, die Finanzkrise und die darauffolgende Rezession trafen nicht nur Griechenland, sondern auch andere Mitglieder der Eurozone – Portu‐ gal, Irland, Zypern. Weitere Mitglieder wie etwa Italien und Spanien gerieten un‐ ter Druck. Zwar sind die Programmländer in die Normalität zurückgekehrt, oder es scheint auch nur so, denn Spannungen entstanden erneut nach den italieni‐ schen Wahlen. Es stellt sich daher für viele die Frage, ob die Eurozone eine opti‐ male Währungsunion und folglich krisenfest ist. Immer wieder angeführte Schwächen der Euro-Währungsunion sind: Die Mobilität der Arbeit sei begrenzt, die Eurozone verfüge nicht über die in Währungsunionen sonst üblichen Aus‐ gleichsmechanismen, die wirtschaftspolitischen (oder wirtschaftskulturellen) Präferenzen und institutionellen Gegebenheiten der Mitgliedsstaaten divergieren weit voneinander. Mit anderen Worten sind die Quellen der Probleme zwar in erster Linie im In‐ neren der Mitgliedstaaten zu suchen. Aber die Probleme wurden verschärft durch die Asymmetrie zwischen monetärer und ökonomisch-politischer Integration, durch einseitige Verteilung der Anpassungslasten und ein faktisch zunehmendes Ungleichgewicht zwischen Gläubigern und Schuldnern (das nicht durch rhetori‐ sche Hinweise auf gemeinsame Prinzipien und Regeln verdeckt werden kann). Die griechische Krise sollte man vor diesem Hintergrund betrachten. Ich mei‐ ne, dass die griechischen Probleme vielleicht extrem sind, aber doch auf allge‐ meinere Probleme in Europa hindeuten. Griechenland stellt keinen Einzelfall dar, sondern eine der unterschiedlichen Facetten der europäischen Krise. Inzwischen treten neue Herausforderungen zutage wie die Immigration und die bereits anlau‐ fenden handelspolitischen Konfrontationen. Aus diesem Grunde stellt sich auch aktuell die Frage, wie man die Eurozone reformieren sollte, um zu vermeiden, dass sie angesichts der vielen Herausforderungen und der Heterogenität ihrer Mitgliedsstaaten von Krise zu Krise fällt, bis sie auseinanderbricht. nommen. Der Restbetrag wurde zum größten Teil für Zinszahlungen verwendet, kam also ebenfalls nicht der griechischen Wirtschaft zugute. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 284 Das Anpassungsmodell Das Anpassungsmodell, das zunächst in Griechenland angewandt wurde, über‐ sah die euro-spezifische Komponente und ging davon aus, dass Griechenland ein doppeltes und ausschließlich hausgemachtes Problem hätte: ein fiskalpolitisches Ungleichgewicht und ein Wettbewerbsproblem. Der finanzielle Beistand war an Bedingungen geknüpft (Konditionalität), die in sogenannten «Memoranda of Understanding» festgelegt wurden. Sie engten drastisch und direkt den Spielraum für klientelistische und oder korporatistische Politik ein. Sie sollten einen breit angelegten Prozess der Stabilisierung und De‐ regulierung einleiten oder, anders formuliert, es sollte mit dem traditionellen Eta‐ tismus Schluss gemacht werden. Kredite wurden in Tranchen ausgezahlt unter der Bedingung, dass Athen konkrete Maßnahmen traf. Außerdem unterlag die Implementierung der Maßnahmen einem einmaligen Überwachungsmechanis‐ mus, der allerdings nicht ganz effektiv gewesen ist. Viele Reformen wären wahr‐ scheinlich nicht zustande gekommen ohne die vorgesehene Konditionalität (Li‐ quidität gegen Reformen). Die Programme stellten eine Art vincolo esterno (externe Bindung) bei stren‐ ger Überwachung dar. Das weckte natürlich nationale Empfindlichkeiten. Bürger und Politiker werteten die Programme (Memoranda) als ein im Wesentlichen neoliberales Diktat von Außen, als eine verletzende externe Begrenzung der na‐ tionalen Souveränität. Die Abwehrreflexe waren entsprechend stark. Das Anpassungsmodell betraf traditionelles politisches Verhalten (Klientelis‐ mus, Kapitalismus der engen Freunde auf den oberen Etagen von Wirtschaft und Politik8 oder politisch-ökonomische Vernetzungen), schwache Institutionen vis- à-vis vorherrschenden Denkweisen und Ideen, mit anderen Worten all jene Fak‐ toren, die auch die Krise verursacht hatten. Der systemische Charakter erklärt vieles: das Ausmaß der Widerstände, dieinstitutionelle Trägheit, Widersprüche, politische Wankelmütigkeit, und auch den illusorischen Wunsch, alles beim Al‐ ten zu lassen beziehungsweise von der Vorgängerregierung vereinbarte Refor‐ men wieder rückgängig zu machen – eine Illusion, über die die konservative Re‐ gierung stürzte und die die linkspopulistische heutige Regierung an die Macht brachte. 2015 erreichten die internen Spannungen einen Höhepunkt. Die Wahlen vom Januar 2015 resultierten in einer Koalitionsregierung von linken und rechten Po‐ pulisten, die zunächst mit dem Austritt aus der Währungsunion spielte, die Re‐ formen als neoliberal denunzierte und vehement bekämpfte und effektiv neue 2. 8 In der Literatur als crony capitalism bezeichnet. Zu diesem Konzept siehe unter vielen an‐ deren Luigi Zingales, A capitalism for the people: Recapturing the lost genious of Ameri‐ can prosperity, Basso Books, New York 2012 Panos Kazakos 285 Schulden versprach. Sie war überzeugt, durch eine verstärkte Ausgabenpolitik die Wirtschaft auf Wachstumskurs bringen zu können. Das verordnete Austeri‐ tätsprogramm sei nicht aufrechtzuerhalten, da es jegliche Wirtschaftstätigkeit zum Erliegen bringen würde. Die neue Regierung ließ folgerichtig das damalige zweite Anpassungsprogramm ergebnislos auslaufen. In Regierungskreisen spiel‐ te man zudem mit der Idee einer Parallelwährung, um sich dadurch die nötige Liquidität für die Ankurbelung des Wachstums zu beschaffen. Doch eine ernsthafte oder politisch relevante Alternative zu der Politik der Memoranden gab es nicht, wie sich bald zeigte. Angesichts des drohenden Zu‐ sammenbruchs der Wirtschaft hat auch diese Regierung ihren Konfrontations‐ kurs aufgegeben. Entgegen ihren ideologischen Instinkten und populistischen Wahlversprechen betrat sie notgedrungen den langen und hindernisreichen An‐ passungsweg. Das aktuelle dritte Programm wurde im August 2015 vereinbart und ebenfalls mit einem Kreditvolumen von 86 Mrd. Euro versehen. Es lief im August 2018 aus. Seine Implementierung unterlag ebenso wie die vorigen einer engen Überwachung, die meines Erachtens nicht so effektiv war wie erwartet. Sind die Programme gescheitert? Eine kurze Bilanz. Meines Erachtens fällt die Bilanz zweideutig aus. Wenn man das reale BIP heute und vor der Krise vergleicht, steht Griechenlandmit minus ca 25% auf dem letz‐ ten Platz, gefolgt von Italien mit einem Minus von nur 5%. Dementsprechend waren die sozialen Kosten enorm. Die Arbeitslosigkeit in Griechenland hatte zwischendurch kaum tragbare 27% erreicht (2013). Inzwischen ist sie auf unter 20% gefallen. Es war die tiefste und längste Krise seit den 30er Jahren in der westlichen Welt9. Nach Angaben der Eurostat ist heute die Investitionsquote mit 12% des BIP die niedrigste in der Eurozone. Die Schulden stiegen trotz enormer Einschnitte in die öffentlichen Ausgaben weiter an und bewegen sich heute bei ungefähr 180% des BIP. Zu Beginn der Krise waren es 120 %). Finanzkrise und harte Anpassung hatten ihren Preis. Außerdem nährte die harte aber unstete An‐ passungspolitik, zusammen mit der hohen Besteuerung bei gleichzeitig starren Staatsstrukturen und einer zur Schau getragenen Distanzierung der politischen Elite von den Programmen die Unsicherheit darüber, was die Zukunft bringen wird. Dies ist nicht gerade wachstumsfördernd. Auf der anderen Seite hat sich inzwischen einiges bewegt, wenngleich Grie‐ chenland heute noch weit vom Pfad eines dauerhaften Wachstums entfernt ist. Nach den offiziellen Statistiken (Eurostat) gibt es seit 2017 einen bescheidenen 3. 9 Siehe Graph 2. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 286 Aufschwung: 1,3% in 2017 und circa 2% nach den Prognosen im Jahr 201810. Nach EU-Prognosen wird sich der Aufschwung auch in den nächsten Jahren auf dieser Höhe halten (nach einer kurzen Beschleunigung 2019), allerdings unter der Annahme, dass das aktuelle Programm voll implementiert wird und das müh‐ sam erworbene und fragile Vertrauen nicht umkippt. Längerfristig wird die Wachstumsrate bei 1% verharren11, wenn keine mutigen Reformen in Angriff ge‐ nommen werden.12 Immerhin, der Tourismus boomt zur Zeit und könnte die Härten der Austerität und der Strukturanpassung etwas lindern. Auch der relativ kleine industrielle Verarbeitungssektor erweitert seine Produktion. Nach meiner Einschätzung ist dies ein sehr bescheidener Fortschritt, der nicht ausreicht, um das Schuldenpro‐ blem zu lösen. Und er steht nicht auf festen Fundamenten. Im fiskalischen Bereich ist einiges erreicht worden. Nach der Radikalkur der ersten Krisenjahre erzielt Griechenland seit 2016 einen primären Haushaltsüber‐ schuss13, der die im laufenden Programm vereinbarten Ziele sogar übertrifft. Der Trend hält an. Aber es gibt noch viel zu tun, um eine dauerhafte Stabilisierung der Staatsfinanzen zu erreichen. Um nur ein paar Beispiele zu nennen: die Ren‐ ten werden gegenwärtig nur mit jahrelanger Verzögerung bewilligt, der Staat be‐ zahlt seine Lieferanten (insbesondere im Gesundheitssektor) zögerlich und mit Abstrichen und entzieht dadurch dem Markt dringend benötigte Liquidität, eine tiefe Ausgabenüberprüfung steht aus. Vor allem: Der Überschuss wurde in den letzten Jahren hauptsächlich durch Erhöhung der Steuern erzielt. Die Steuerquote beträgt circa 48% BIP und ist heu‐ te eine der höchsten in Europa. Kritiker meinen, dass die hohe Besteuerung ein Hindernis sei für einen dauerhaften Aufschwung.14 Dies trifft umso mehr zu, wenn man die hohe Besteuerung in Zusammenhang bringt mit einer oft provoka‐ tiven staatlichen Ausgabenpolitik zugunsten der Regierungsklientel, der eklatan‐ ten Misswirtschaft in öffentlichen Unternehmungen und der noch nicht abge‐ schlossenen Reformen im Gesundheits- und Bildungswesen, in der öffentlichen Verwaltung und in der Justiz. Es handelt sich um einen kontraproduktiven “poli‐ cy mix“, den die Troika tolerierte. Die ökonomische Orthodoxie hingegen ver‐ weist darauf, dass ein solcher Mix die Rezession vertieft. Die Lohnsenkungen und Arbeitsmarktreformen haben wahrscheinlich den kleinen Exportsektor begünstigt. Trotzdem bleibt die griechische Wirtschaft nach innen gerichtet, und die Politik steht weiterhin unter dem Einfluss von geschlos‐ 10 Siehe Graph 1. 11 Siehe Graph 4. 12 Siehe IMF, Request for stand-by arrangement, Country Report 17 229, July 2017. 13 Siehe Graph 3. 14 European Commission, Compliance Report. ESM Stability Support Programme for Greece. Third Review, January 2018, S. 10-11. Panos Kazakos 287 senen Interessengruppen (vested interests), die den status quo vehement verteidi‐ gen und die Arbeitsmarktreformen rückgängig machen und andere Reformvorha‐ ben verhindern wollen. Doch die Arbeitsmarktsituation hat sich insgesamt verbessert. Nach den letz‐ ten Schätzungen des Eurostat fiel die Arbeitslosenquote von 23,5% in 2015 auf 20,5% im Jahr 2017. Auch die Prognosen für die nächsten Jahre sind günstig. Die Eurostat erwartet, dass bis 2021 die Arbeitslosenquote stufenweise auf 15,5% fällt. Allerdings sind die im Dienstleistungssektor neu entstandenen Ar‐ beitsplätze schlecht bis gar nicht bezahlt, und zeitlich befristet. Reguläre qualifi‐ zierte Arbeitsplätze mit angemessener Bezahlung sind hingegen nur in geringer Zahl entstanden. Die Folge ist, dass hunderttausende meist gut qualifizierter jun‐ ger Menschen ihr Heil in der Auswanderung suchten und suchen. Dieser brain drain, der faktisch den Großteil der akademisch ausgebildeten Arbeitssuchenden betrifft, bildet sich zwar positiv in der Arbeitslosen-Statistik ab, wirkt aber einem gesunden Wachstum entgegen. Auf der positiven Seite der Bilanz wäre noch zu erwähnen, dass die zwischen‐ staatlichen Kredite nach 2012 die Finanzierungskosten erheblich reduziert haben, weil EFSF und ESM auf den Finanzmärkten günstige Kredite aufnahmen und den Vorteil an Griechenland weitergaben. Außerdem haben sie längere Perioden für die Rückzahlung adoptiert und damit das Schuldenprofil verbessert. Trotz‐ dem ist die Frage noch nicht beantwortet, ob der griechische Schuldenberg dau‐ erhaft bedient werden kann, d.h. ob er sustainable ist. Kommission und IMF prä‐ sentierten unterschiedliche Einschätzungen (debt sustainability analysis). Der IMF verlangte hartnäckig neue Erleichterungen, die die Kommission nicht einzu‐ räumen bereit war. Die Schuldenquote liegt, wie gesagt, mit circa 180% heute weit höher als zu Beginn der Krise (ca 120%). Meiner Meinung nach fällt die Reformbilanz zwiespältig aus. Dies ist auch die Einschätzung der Kommission in ihrem letzten Fortschrittsreport vom Mai 2018.15 Einige Reformen sind zwar in der Tat verwirklicht worden, wie bei‐ spielsweise die Rentenreform, die partielle Ablösung der traditionellen Beihilfe‐ politik nach dem Gießkannenprinzip durch ein System des garantierten Mindest‐ einkommens, die Errichtung einer unabhängigen Steuereintreibungsbehörde, um die Einflussnahme durch Politiker einigermaßen zu begrenzen. Aber – die Parteienherrschaft in der Staatsverwaltung gedeiht wie eh und je. Das Er‐ gebnis: Anstelle der angeblich angestrebten radikalen Verschlankung des Öf‐ fentlichen Sektors wurden zahlreiche neue Behörden geschaffen. Wie bereits erwähnt, ging die hohe Besteuerung einher mit einer staatlichen Ausgabenpo‐ 15 European Commission, Compliance Report. ESM Stability Support Programme for Greece, 4th Review, Brussels, June 2018. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 288 litik, die provokativ die eigene Klientel bediente und die eklatante Misswirt‐ schaft in öffentlichen Unternehmungen wie gehabt subventionierte. – Einige Privatisierungen wurden zaghaft vorgenommen. Sie wären wahr‐ scheinlich ohne die strikte Konditionalität (neue Kredite gegen Reformen) der EU und des IMF nicht zustande gekommen. Die Politik hat keine klaren Signale gegeben und tat eher so, als ob sie bei erster Gelegenheit alles rück‐ gängig machen würde. – Manche Reformen haben nur formal die vertraglichen Vereinbarungen erfüllt. Typisches Beispiel ist die Leistungsbewertung (evaluation) von Beamten und Behörden. Sie sollte eigentlich Anreize für bessere Leistungen geben und die staatlichen Strukturen renovieren. Dagegen lief die Beamtengewerkschaft Sturm. Am Ende wurden weder Anreize vorgesehen noch die Strukturen ge‐ ändert. – In wichtigen Politikbereichen gibt es noch schwebende Reformen (Gesund‐ heitswesen, Justiz, Raumordnung, Energie) oder gar eine Art Gegenreform (Bildung). Die Politisierung der Justiz und die Duldung linker gewaltbereiter Gruppen durch diesen ideologisch nahe stehenden Mitglieder der Regierung begünstigt die Rechtsunsicherheit. Der Reformprozess ist also insgesamt Stückwerk geblieben. Folglich wurden Probleme der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit nicht gelöst, mit dem Ergebnis, dass bei fast allen die Regierungsqualität betreffenden Indikatoren die Position Griechenlands sich entweder verschlechterte oder weiterhin das Schlusslicht in der Eurozone bildet.16 Abgesehen von den Anwendungsschwierigkeiten sind auch die Anpassungs‐ konzepte per se problematisch, wie ich eingangs erwähnt habe. Teilweise folgten sie weniger der ökonomischen Logik als ideologischen Voreingenommenheiten und nationalen Interessen der wichtigsten Gläubiger. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass die Programme nicht den gängigen Konzepten des IMF und seiner konventionellen ökonomischen Logik entsprachen. Die IMF Programme beinhalten in der Regel folgende Elemente: Erstens Abwertung, zweitens Schul‐ denschnitt („Schuldenrestrukturierung“), drittens makroökonomische Stabilisie‐ rung und Reformen. Im Fall Griechenlands war aber der erste wichtige Schritt – die Abwertung der Währung – nicht möglich, da es Mitglied der Eurozone war. Er wurde ersetzt durch die sogenannte innere Abwertung – die Senkung der Löh‐ ne und Gehälter. Auch bei der Forderung nach einem Schuldenschnitt stieß der IMF bei den Gläubigern auf Granit. Es blieben nur das harte Sparprogramm (Austerität) und einige Reformen. 16 Unter anderem International Institute For Management (IMD), World Competitive‐ ness Yearbook, 2017. Panos Kazakos 289 Kurzer Ausblick (nach 2018) Wie bereits erwähnt, lief das aktuelle, dritte Programm im August 2018 aus. In Abstimmung mit den EU-Institutionen steht bereits ein mittelfristiger Politikrah‐ men für die Zeit danach fest. Nichts ist daran neu, außer dass er nicht durch neue Kredite abgefedert wird. Auch in Zukunft soll die Austeritäts- und Reformpolitik fortgesetzt und nach geltenden EU-Regeln (europäisches Semester, verstärkte Überwachung nach Reg (EU) 472/2013 etc.) überwacht werden. Es bleibt die Peitsche der Gläubigerstaaten ohne das Zuckerbrot weiterer zwischenstaatlicher Kreditgarantien. Das griechische Parlament hat kürzlich unter dem Druck der EU eine mittel‐ fristige Finanzstrategie verabschiedet. Ihr Ziel ist es, primäre Überschüsse in Höhe von 3,5 % GDP für den Zeitraum bis 2022 zu erreichen und danach 2% bis 2060! Internationale Vergleiche zeigen jedoch, dass solche primären Über‐ schüsse länger als fünf Jahre unhaltbar sind.17 Um dieses extrem ehrgeizige Ziel zu erreichen, wurde bereits jetzt per Gesetz für 2019 eine weitere, politisch äu‐ ßerst heikle Kürzung der Renten beschlossen. Ab 2020 ist eine Senkung der Frei‐ beträge bei der Einkommenssteuer vorgesehen, um die Steuerbasis zu erweitern. Diese Maßnahmen wurden durch die Eurogruppe am 22.6.2018 gutgeheißen. Die Banken haben sich außerdem verpflichtet, jedes Jahr die nicht bedienten Kredite (NPLs) via Versteigerung von Immobilien zu bewältigen, etc. Sie werden von der neuen Aufsichtsbehörde TXS strenger angehalten, ihre Geschäftsmodelle und ihr Management zu ändern. Und die Verwaltung öffentlichen Vermögens wurde auf 99 Jahre unter internationale Aufsicht gestellt, was einmalig ist und eher einem Mandat an die Kolonialmächte der Vorkriegszeit ähnelt. Weitere Maßnahmen, auf die sich EU und griechische Regierung für die Zeit nach 2018 geeinigt haben, betreffen die Steuerverwaltung, das Management der Regierungsschulden gegenüber Privaten, die Fortführung der Rentenreform, einen Plan zur Modernisierung des Gesundheitssystems, die vollständige Imple‐ mentierung des sogenannten Sozialen Solidaritätseinkommens (Minimum Ein‐ kommensgarantie), die Lösung des Problems der privaten nichtbedienten Kredi‐ te, die Vereinfachung des Zulassungsverfahrens für Unternehmen, die Beschleu‐ nigung der Raumordnungsmaßnahmen (Waldkarten), Verbesserungen im Justiz‐ system, Privatisierungen, Modernisierung der Öffentlichen Verwaltung, Reform des Energiesektors.18 4. 17 Barry Eichengreen / U. Panizza, Can large primary surpluses solve Europe’s debt prob‐ lem?, vox 30.7.2014. 18 Eurogroup, Statement on Greece of 22 June 2018. Weitere konkretere Wegweiser enthält das sogenannte Komplementäre Memorandum of Understanding vom Mai 2018). Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 290 Die Finanzminister der Eurozone (Eurogroup) haben im Gegenzug folgendes in Bezug auf den Schuldendienst beschlossen:19 – Verlängerung um 10 Jahre der Laufzeiten und Zinsabschläge für Anleihen, die Griechenland von den Euro-Partnern erhalten hat. Im Jahr 2023 soll über‐ prüft werden „ob zusätzliche Schuldenerleichterungen nötig sind“. Damit sinkt faktisch die Schuldenlast, da, wie die Ökonomen uns versichern, die Anleihen wegen der Inflation weniger wertvoll werden (ihr Gegenwartswert sinkt). Griechenland hätte im Jahr 2023 die ersten Raten für die Rückzahlung aus dem zweiten Programm überweisen müssen, nun erst ab 2033. – Griechenland wird Gewinne der EZB aus einem früheren Anleihekauf erhal‐ ten. – Aus Mitteln des laufenden Programms (von den 86 Milliarden Euro sind bis heute erst circa 47 Mrd. ausgezahlt) wird ein Kapitalpuffer von circa 10 Mrd Euro aufgebaut, der unvorhergesehenen Finanzbedarf in den nächsten zwei Jahren abdeckt. Der Puffer wird mit griechischen Eigenmitteln auf 24,1 Mil‐ liarden aufgestockt. Allerdings wird die griechische Regierung diese Mittel nur im Einvernehmen mit dem ESM und der EC verwenden können. In der Debatte erwies sich als nicht konsensfähig die Idee von J. Varoufakis und P. Moscovici, Schuldenerleichterungen an künftiges Wirtschaftswachstum zu koppeln. Auch ein nomineller Schuldenerlass war nicht im Gespräch, obwohl ihn die IMF und andere Fachleute nahegelegt hatten. Die beschlossenen Erleichterungen werden unter der Bedingung gewährt, dass der Reformprozess weiterläuft. Sie entsprechen dem Grundsatz, dass Austerität allein nicht genügt, um ein Land dauerhaft aus der Schuldenkrise herauszufüh‐ ren. Es braucht Reformen und eine vernünftige Schuldenerleichterung. Ein erklärtes Ziel der griechischen Regierung ist es gewesen, das Modell der strengen, kontinuierlichen und intensiven Überwachung durch die EU und den IMF (die sogenannte Troika) zu beenden. Aus diesem Grunde hat sie den Begriff des „sauberen Exit“ (clean exit) geprägt und propagandistisch eingesetzt und da‐ rauf verzichtet, eine vorbeugende ESM-Kreditlinie (precautionary credit line) zu beantragen. Dies kann natürlich als Schuss nach hinten losgehen. Denn die ESM- Kreditlinie wäre eine gute zusätzliche Absicherung gegenüber den Märkten. Sie könnte zukünftige Zinsbelastungen in Grenzen halten und folglich den fiskali‐ schen Spielraum (fiscal space) der Regierung erweitern. Der jetzt vorgesehene Finanzpuffer stellt keinen äquivalenten Ersatz dar. Es fehlt ihm der Siegel des ESM, also einer internationalen Institution, zumal auch der IMF nicht direkt da‐ ran beteiligt ist. 19 Eurogroup, Statement on Greece of 22 June 2018. Panos Kazakos 291 Der „saubere Exit“ ist zwar kommunikativ brauchbar und wurde in der politi‐ schen Rhetorik als ein Befreiungsakt gefeiert, aber ignoriert beides – die Ver‐ pflichtungen, die die Regierung bereits eingegangen ist, und die geltenden Über‐ wachungsmechanismen (postprogram monitoring, enhanced surveillance der VO(EU) 476/2016 usw.). Auch die Stellungnahme der Eurogroup20 ist in der Hinsicht klar: Sie sieht eine verstärkte Überwachung des Reformkurses vor. Ich habe den Eindruck, dass der politischen Rhetorik um den “clean exit“ fun‐ damentale Züge der europäischen Beziehungen entgehen. Die EU und erst recht die Eurozone sind ein postmodernes Gebilde, das anstelle der alten Idee von der nationalen Souveränität ein System gegenseitiger Einmischung in die inneren Angelegenheiten der anderen Mitgliedsstaaten errichtete und entsprechend “post‐ moderne Institutionen“ schuf, um die gemeinsamen Rechte und Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten zu überwachen.21 Schließlich nährt das Schlagwort vom “sauberen Exit“ Illusionen über das Ende der Austerität und der Reformen, fördert Erwartungen und verführt die Re‐ gierenden zu Versprechen, die, wenn eingehalten, den Haushalt sprengen wür‐ den. Risiken Der für die nächste Zukunft scheinbar vorgezeichnete Weg ist mit Risiken ge‐ pflastert. Erstens, wie internationale Vergleiche zeigen und bereits erwähnt wur‐ de, konnte noch nie ein Land so hohe primäre Überschüsse über 5 und mehr Jah‐ re erzielen. Die verordnete Austerität stehen im Gegensatz zu den Wachstums‐ zielen. Zweitens bleibt die Schuldenfrage weiter ungelöst, denn die letzten mit der EU ausgehandelten Kompromisse (Verlängerung der Reife eines Teils der Anlei‐ hen um 10 Jahre usw.) sind natürlich keine überzeugende Lösung angesichts der hohen Schuldenlast. Heute beträgt die Schuldenquote circa 180% des BIP. Sind so hohe Schulden wirklich dauerhaft zu bedienen (sustainable) und zwar von einer stark geschwächten Wirtschaft, die auch noch einer dauerhaften Austerität ausgesetzt ist? Was kann man noch tun und unter welchen Bedingungen? Dazu gibt es viele interdependente und komplexe technische, juristische, ökonomische, politische und ethische Probleme. Die juristischen stehen unter dem Titel pacta sunt servanda,22 wobei die Frage ist, ob und wie geltende EU-Regeln revidiert 5. 20 Eurogroup, Statement on Greece, June 2018. 21 Robert Cooper, The Post-modern state and the world order, Demos, London 1996. 22 Siehe weiter P. Athanassiou, Of past measures and future plans for Europe’s exit from the sovereign debt crisis: What is legally possible and what is not” in: European law Review 36:2011, pp 558-578. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 292 werden sollten, wenn ihre Anwendung unerwünschte und nicht vorgesehene Fol‐ gen hat. Zu denken wäre zum Beispiel an die Vertiefung der Disparitäten in der EU und eine populistische Reaktion darauf. Die moralischen sind ebenso schwerwiegend, beispielsweise das berüchtigte moralische Risiko (moral ha‐ zard). In der Diskussion um einen Schuldenschnitt für Griechenland wurde im‐ mer wieder angenommen, dass eine frühe Aussicht auf Schuldenschnitt den Re‐ formprozess in Griechenland zum Erlahmen bringen könnte. Auch die Verteilung der Kosten auf Schuldner und Gläubiger hat eine morali‐ sche Dimension. Generell forderte die IMF einen regelrechten Schuldenerlass oder jedenfalls größere Schuldenerleichterungen als die Europäer bereit waren hinzunehmen. Ich möchte und kann hier nicht weiter auf die vielfältigen speziellen Aspekte der Schuldenproblematik eingehen. Aber generell hängen die Aussichten für eine Lösung des Problems vom Verhältnis Wachstum – Zinsbelastung – primäre Überschüsse ab, wobei allerdings eine hohe Schuldenquote die Wachstumsper‐ spektiven belastet. Auf längere Sicht muss man weitere für das Wachstum un‐ günstige Faktoren berücksichtigen, wie die Überalterung der Bevölkerung, die Abwanderung der jungen qualifizierten Menschen und die damit einhergehende Verlangsamung der totalen Faktorproduktivität.23 Auf der anderen Seite werden die Zinsen für Anleihen an den Finanzmärkten erwartungsgemäß höher ausfal‐ len. Hohe Schuldenquote und eine Verschlechterung des „r-i Verhältnisses“, d.h. des Verhältnisses von Wachtumsrate und Schuldzins, kündigen Probleme an. Vie‐ les hängt also davon ab, ob die dem Deal zugrunde liegenden Annahmen realis‐ tisch sind, dass beispielsweise das Land noch viele Jahre lang einen hohen pri‐ mären Überschuss erzielt und die erhofften Wachstumsraten erreicht. Ich bin der Meinung, und die Zeichen diesbezüglich sind bereits sichtbar, dass der zuletzt er‐ zielte Schuldendeal die Finanzmärkte nicht überzeugen wird, trotz einiger Vor‐ kehrungen wie der Bildung eines Finanzpuffers (cash buffer) für alle Eventuali‐ täten nach 2018. Viele Ökonomen und Politikwissenschaftler (und der IMF) sind daher der Meinung, dass die griechische Schuldenlast untragbar bleibt und ein späterer Schuldenschnitt unvermeidbar ist. Aber das griechische Problem konnte sich bis‐ 23 European Commission, Compliance Report. ESM Stability Support Programme for Greece. Third Review, Januar 2018, pp 37 ff. Generell ist der IMF pessimistischer als die EC. Nach seiner Einschätzung wird es in 2023 ein Wachstumsknick geben und ab 2026 bis 2059 wird die Wachstumsrate durchschnittlich nicht 1% übersteigen! Siehe IMF, Re‐ quest for stand-by arrangement, Country Report 17 229, July 2017. Auch die OECD wertet die langfristigen Wachstumsperspektiven (ab 2030) nicht besser, wenn nicht der Reform‐ prozess intensiviert wird weit über die bisherigen Vereinbarungen Griechenlands mit der EU. OECD, Greece. Economic survey, Paris, April 2018. Panos Kazakos 293 her politisch nicht auf der EU-Agenda platzieren und wurde durch den Deal in die Zukunft verschoben. Last but not least entspringen weitere Unsicherheiten aus dem inneren Politik‐ betrieb. Die politische Stabilität ist nicht gesichert. Wahlen werden spätestens im Frühjahr 2019 stattfinden. Nach diesen tritt das neue proportionale Wahlrechtsys‐ tem in Kraft. Mit großer Wahrscheinlichkeit beginnt danach eine Phase labiler Koalitionen, die die notwendigen aber noch ausstehenden Reformen nicht durch‐ führen können. Es ist natürlich auch möglich, dass die Unfähigkeit des linken Populismus, seine Versprechen einzulösen, die Bereitschaft der Gesellschaft und folglich auch der Politik verstärkt, den Reformprozess voranzutragen. Dafür gibt es schon einige Anzeichen. Sollte die Tendenz weiterhin anhalten, würde sich die Hypothese der guten Krise bestätigen. Fig. 1 Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 294 Fig. 2 Panos Kazakos 295 Fig. 3 Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 296 Fig. 4 Panos Kazakos 297

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References

Abstract

The EU’s vulnerability to crises is not a novelty, but disintegrative trends have reached a new quality. The financial and fiscal crisis shook the Union, which had just been consolidated by the Lisbon Treaty, to its foundations. The refugee crisis becomes a heavy test of European solidarity. For the first time, a member state, the United Kingdom, wants to leave the Union and in doing so, as at least the Brexiteers argue, regain its sovereignty. Even the member states themselves are not spared from moments of disintegration. One might think of the secessionist movements in Catalonia or Scotland etc. Against this background, the SIPE Congress in Hamburg has brought together high-ranking experts from all over Europe in order to explore the tension between integration and disintegration, as well as Europe’s prospects of being “united in diversity”. The discussions paint a differentiated overall panorama of the constantly challenged integration project. With contributions by Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck

Zusammenfassung

Die Krisenanfälligkeit der EU ist kein Novum, doch haben desintegrative Strömungen eine neue Qualität erreicht. Die Finanz- und Fiskalkrise erschütterte die eben erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidierte Union in ihren Grundfesten. Die Flüchtlingskrise wird zur schweren Belastungsprobe für die europäische Solidarität. Mit dem Vereinigten Königreich will erstmals ein Mitgliedstaat den Integrationsverbund verlassen und, so die Brexit-Advokaten, seine Souveränität zurückgewinnen. Auch die Mitgliedstaaten selbst bleiben von Desintegrationsmomenten nicht verschont, man denke etwa an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Vor diesem Hintergrund hat die Hamburger Jahrestagung der SIPE hochrangige Expertinnen und Experten aus ganz Europa versammelt, um im Spannungsfeld von Integration und Desintegration auszuloten, welche Zukunftschancen Europas „Einheit in Vielfalt“ hat. Die Diskussionen zeichnen ein differenziertes Gesamtpanorama des immer neu herausgeforderten Integrationsprojekts. Mit Beiträgen von Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck