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Dimitrios Parashu, Quocum procedis, EU? Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ in:

Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe, page 61 - 70

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225-61

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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Quocum procedis, EU? Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ Dimitrios Parashu* Prolog Das vorliegend behandelte Thema passt ganz vorzüglich zum Oberbegriff der XIII. SIPE-Tagung: „Integration und Desintegration in Europa“. Ausgangspunkt des Beitrags ist nämlich der Versuch der Kommission, desintegrativen und die Union gefährdenden Entwicklungen durch Möglichkeiten insbesondere weiterge‐ hender Integration1 zu begegnen. Einer Integration, welche insbesondere die Mit‐ wirkung der daran interessierten EU-Mitgliedstaaten als eine conditio sine qua non voraussetzt. Im Weißbuch zur Zukunft Europas hat die Kommission unter dem Titel „Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien”2 im März 2017 für die EU mögliche zukünftige Wege ihres Handelns beschrieben. Vier der fünf ge‐ nannten Ansätze des Weißbuches erscheinen gleichwohl bereits prima facie nicht wirklich revolutionär:3 Ein „Weiter wie bisher“4 wie auch ein „Viel mehr ge‐ meinsames Handeln“5 erscheinen unter den aktuellen krisenhaften Gegebenhei‐ ten und Umständen als utopisch und der europäischen Öffentlichkeit wohl kaum I. * Dr. iur., Mle, Dikigoros (griech. Rechtsanwalt), Habilitand und Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Juristische Fakultät, Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover. Das Vorliegende ist die Schriftform eines Vortrages im Rahmen des „Ateliers junger Wissenschaftler“ der XIII. Tagung der Societas Iuris Publici Europaei e.V., 19. Juli 2018, Bucerius Law School, Hamburg, und stellt eine Aktualisierung und thematische Weiterentwicklung früherer Befunde des Verf. aus seinem Aufsatz „Quocum procedis, Europa?“, in der Zeitschrift „European Politeia“ (1-2/2017; S. 71-100) dar. Der Beitrag ist Herrn Professor Claas Friedrich Germelmann (Hannover), Herrn Professor Vasco Pereira da Silva (Lissabon), Frau Professor Julia Iliopoulos-Strangas (Athen) und Herrn Richter am Gericht der EU und Professor Constantinos Iliopoulos herzlich gewidmet. 1 Zu einer „Typologie“ einschlägiger Differenzierungen hervorragend Eberhard Grabitz / Constantin Iliopoulos, Typologie der Differenzierungen und Ausnahmen im Gemein‐ schaftsrecht, in: Eberhard Grabitz (Hrsg.), Abgestufte Integration. Eine Alternative zum herkömmlichen Integrationskonzept? – Ergebnisse eines Forschungsprojektes des Instituts für Integrationsforschung der Stiftung Europa-Kolleg Hamburg, 1984, S. 31 ff. 2 Siehe das Weißbuch zur Zukunft Europas: Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/weissbuch_zur_zukunft _europas_de.pdf, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 3 Vgl. besagtes „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), insbes. die S. 15 ff. 4 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 16 f. 5 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 24 f. 61 erfolgreich kommunizierbar; ein „Schwerpunkt Binnenmarkt“6 als eine zu große Eingrenzung des EU-Wirkungsradius, ohne Not; ein „Weniger, aber effizienter“7 recht fatalistisch. Die dritte der Prämissen, „Wer mehr will, tut mehr“8, erscheint ihrerseits auf‐ grund bestimmter Charakteristika eher dafür geeignet, der EU Wege aus ihren vielschichtigen Krisen zu ebnen. Der Vorstoß der EU-Kommission im März 2017: „Koalitionen der Willigen“9 als eine denkbare Zukunftsperspektive? Im Rahmen dieser Prämisse sind „Koalitionen der Willigen“ von zentraler Be‐ deutung. Diese können sich im Rahmen der durch das „Weißbuch“ bestimmten Politikfelder zwecks vertiefter Kooperationen zusammenschließen, sofern dies realistisch erscheint. Die hierfür möglichen Politikfelder sind namentlich der Binnenmarkt und Handel, die Wirtschafts- und Währungsunion, Migration und Sicherheit, Außenpolitik und Verteidigung.10 Das „Szenario“ sieht mithin Vertiefungsmöglichkeiten (lediglich) bestimmter Natur für daran interessierte Mitgliedstaaten vor. Der Gedanke ist im europa‐ rechtlichen Kontext freilich nicht neu. Das „Szenario“ wiederholt Elemente der bereits wohlbekannten „Verstärkten Zusammenarbeit“ (Art. 20 EUV i.V.m. Artt. 326-334 AEUV), freilich ohne deren potentiellen thematischen Umfang gänzlich zu erreichen. Es stellt sich die Frage, inwieweit solch eine Zusammenarbeit als ein positiver Ansatz zur Bewältigung der vielschichtigen Krisen der EU erachtet werden kann. Eine Antwort hierauf wird im Folgenden auf der empirisch-praktischen Ebene versucht werden. II. 6 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 18 f. 7 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 22 f.; wenngleich dieses offenbar von der Kommis‐ sion zwischenzeitlich als präferabelster Weg gewertet und eine entsprechende Task Force eingerichtet worden ist, welche am 10. Juli 2018 Empfehlungen für ein einschlägiges wei‐ teres Vorgehen der Union vorlegte, kann auch dieser Ansatz nicht gewährleisten, dass auch zukünftig immer alle Mitgliedstaaten gleichsam an Aktionen beteiligt sein möchten. Vgl. Europäische Kommission, Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, https://ec.europa.eu/com mission/news/subsidiarity-and-proportionality-2018-jul-10_de, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 8 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 20 f. 9 Vgl. ibid. 10 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 20/21. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 62 (Empirische) Gedanken zum Positivum „Verstärkte Zusammenarbeit“ Die bis dato vorliegenden Beispiele solcher institutionalisierter Kooperationen können, dies ist vorwegzunehmen, aufgrund ihrer thematischen Diversität Mut machen. Die EU hat hierdurch bereits dokumentiert, dass sie auf einer ganzen Reihe von Politikfeldern handlungsfähig ist. Sehr namhafte, etwas ältere ein‐ schlägige Beispiele sind bereits durch die ‚Rom III‘-VO11 und Elemente des EU- Patentrechts12 zu verzeichnen. Im Folgenden soll die Diversität durch weiterge‐ hende Exempel betont werden. EU-Finanztransaktionssteuer Vor dem Hintergrund der Finanzkrise (welche die EU bereits in den vorangehen‐ den Jahren stark beschäftigte) legte die Kommission am 28. September 2011 einen Richtlinienvorschlag zur Einführung einer EU-Finanztransaktionssteuer vor.13 Zentral für diesen Vorschlag war das Ziel, den Handel mit Anteilen und Anleihen mit einem Steuersatz von mindestens 0,1 % sowie Derivatkontrakte mit einem Minimum-Steuersatz von 0,01 % zu besteuern.14 Dies sollte eine effektive Besteuerung von 85 % der zwischen Finanzinstituten durchgeführten Transaktio‐ nen bedeuten.15 Somit würden jährliche Einnahmen von etwa 57 Milliarden Euro generiert werden,16 mithin „erhebliche zusätzliche Steuereinnahmen aus dem Fi‐ nanzsektor (...), die den öffentlichen Kassen zufließen sollen“17. Nachdem allerdings nicht alle Mitgliedstaaten einem solchen Fortschritt Folge leisten mochten, kristallisierte sich recht rasch eine Anzahl von Mitgliedstaaten heraus, die solches auf Basis einer Verstärkten Zusammenarbeit in Angriff neh‐ men mochten.18 Dies wurde durch einen Beschluss des Rates vom 22. Januar III. 1. 11 Vgl. hierzu Dimitrios Parashu, II. Die VO 1259/2010 (‚Rom III’-VO), in: ders., Kompen‐ dium weiterführender Themen zur Europäischen Rechtspraxis, 3. Aufl. 2018, S. 17 ff. 12 Vgl. hierzu Dimitrios Parashu, X. Elemente des EU-Patentrechts, in: ders., Kompendium weiterführender Themen zur Europäischen Rechtspraxis, 3. Aufl. 2018, S. 101 ff. 13 Vgl. Europäische Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Rates, KOM(2011) 594 endgültig vom 28.9.2011; ebenso die Pressemitteilung der Kommission vom 28. Septem‐ ber 2011, Finanztransaktionssteuer: Der Finanzsektor wird zur Kasse gebeten, http://europ a.eu/rapid/press-release_IP-11-1085_de.htm, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 14 Vgl. Art. 8 Abs. 2 des RL-Vorschlages. 15 Vgl. die Pressemitteilung der Kommission „Finanztransaktionssteuer: Der Finanzsektor wird zur Kasse gebeten“, a.a.O. (Fn. 13). 16 Vgl. ibid. 17 Ibid. 18 Vgl. Europäische Kommission, Pressemitteilung: Kommission schlägt grünes Licht für Verstärkte Zusammenarbeit, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1138_de.htm, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. Dimitrios Parashu 63 201319 ermöglicht: Die ursprünglich teilnehmenden elf Mitgliedstaaten waren Frankreich, Deutschland, Belgien, Griechenland, Spanien, Italien, Österreich, Portugal, Slowenien, die Slowakei und Estland.20 Darauf folgte am Valentinstag 2013 ein erneuerter Richtlinienvorschlag seitens der Kommission.21 Gegen den bezeichneten Ratsbeschluss ging das Vereinigte Königreich in der Folge erfolg‐ los vor.22 Allerdings haben insbesondere technische Fragestellungen und wohl auch po‐ litische Gründe dazu geführt, dass bis dato (Ende Oktober 2018) diese Verstärkte Zusammenarbeit noch keinen Niederschlag im Rahmen eines einschlägigen EU- Sekundärrechtsaktes gefunden hat. Es ist allerdings aufgrund jüngerer politischer Äußerungen23 denkbar, dass diese Steuer nicht mehr allzu lange auf sich warten lassen wird. Internationales Privatrecht: Eheliches und Güterrecht eingetragener Partnerschaften Bezüglich der Vereinheitlichung der Regeln zur Ermittlung des anwendbaren Rechts bei Fragen ehelichen Güterrechts wurde im Rahmen einer weiteren Ver‐ stärkten Zusammenarbeit die VO 2016/110324 verabschiedet; ferner die VO 2016/110425 zur Ermittlung desselben bzgl. des Güterrechts bei eingetragenen Partnerschaften. Schon Ende 2015/Anfang 2016 bekundeten eine Reihe von Mit‐ gliedstaaten ihr Interesse an einer derartigen Kooperation,26 worauf am 9. Juni 2. 19 Beschluss (EU) 2013/52/EU des Europäischen Rates vom 22. Januar 2013 über die Er‐ mächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransaktionssteu‐ er, ABl 2013 L 22, S. 11. Vgl. in diesem Zusammenhang wegen sachlicher Einschlägigkeit insbes. auch: Council o the European Union, Financial transaction tax: Council agrees to Enhanced cooperation, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/e n/ecofin/134949.pdf, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 20 Vgl. Art. 1 des Beschlusses des Rates 2013/52/EU. 21 Vgl. den RL-Vorschlag KOM(2013) 71 endg. vom 14. Februar 2013, wobei die bereits an‐ geführten Steuersätze nunmehr in Art. 9 Abs. 2 des RL-Vorschlages anzutreffen sind. 22 Siehe EuGH, Urt. v. 30. April 2014 – Rs. C-209/13, Vereinigtes Königreich Großbritanni‐ en und Nordirland./.Rat der Europäischen Union, ECLI:EU:C:2014:283. 23 Vgl. Reuters, Scholz – Finanztransaktionssteuer wird kommen, https://de.reuters.com/artic le/deutschland-finanztransaktionssteuer-sch-idDEKCN1J31AL, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 24 Verordnung (EU) 2016/1103 des Rates vom 24. Juni 2016 zur Durchführung einer Ver‐ stärkten Zusammenarbeit im Bereich der Zuständigkeit, des anzuwendenden Rechts und der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Fragen des ehelichen Güter‐ stands (ABl. L 183 vom 8. Juli 2016, S. 1). 25 Verordnung (EU) 2016/1104 des Rates vom 24. Juni 2016 zur Durchführung der Verstärk‐ ten Zusammenarbeit im Bereich der Zuständigkeit, des anzuwendenden Rechts und der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Fragen güterrechtlicher Wirkun‐ gen eingetragener Partnerschaften (ABl. L 183 vom 8. Juli 2016, S. 30). 26 Vgl. Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1104. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 64 2016 seitens des Rates der Beschluss (EU) 2016/95427 über die Ermächtigung zu dieser verstärkten Zusammenarbeit verabschiedet wurde.28 Beteiligt waren na‐ mentlich die Mitgliedstaaten: Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Kroatien, Italien, Luxemburg, Malta, die Niederlande, Österreich, Portugal, Slowenien, Finnland und Schwe‐ den.29 Auch Zypern gesellte sich etwas später hinzu,30 so dass nunmehr 18 Mit‐ gliedstaaten an dieser VO beteiligt sind. Eines der wesentlichen Ziele der VO ist es, „den verschiedenen Systemen zur Regelung des [...] Güterstands Rechnung [zu] tragen, die in den Mitgliedstaaten angewandt werden“31, gleichsam aber auch „der zunehmenden Mobilität von Paaren während ihres Ehelebens Rech‐ nung zu tragen“32. Die VO 2016/1103 und 2016/1104 umfassen, neben ihrem internationalprivat‐ rechtlichen Kern, eine Reihe von Bestimmungen, welche die Ermittlung der ent‐ sprechenden gerichtlichen Zuständigkeit betreffen (Artt. 4-19), sowie insbes. Fragen der reziproken Anerkennung von einschlägigen Entscheidungen (Artt. 36-57). Sie sollen größtenteils ab dem 29. Januar 2019 gelten.33 Der internationalprivatrechtliche Kern der VO 2016/1103 und der VO 2016/1104 umfasst, neben einer Universalitätsklausel,34 die Notwendigkeit der „Einheit des anzuwendenden Rechts“.35 Die Ehegatten respektive Partner haben die Möglichkeit der Rechtswahl,36 in Ermangelung einer solchen wird zwecks Ermittlung des anwendbaren Rechts allgemein auf die Anknüpfungsmomente des ersten gemeinsamen gewöhnlichen Aufenthaltes der Ehegatten nach der Ehe‐ schließung,37 der Staatsangehörigkeit beider zum Zeitpunkte der Eheschlie‐ ßung38 oder einer etwa engeren Verbindung39 abgestellt. Bei den eingetragenen Partnern bemisst sich das anzuwendende Recht zunächst nach dem Recht des Begründungsstaates der Partnerschaft;40 darüber hinaus erkennt der europäische Gesetzgeber dezidiertere Fälle an, welche eine engere Verbindung zum Recht ei‐ nes anderen Staates begründen können.41 27 ABl. L 159 vom 16. Juni 2016, S. 16. 28 Vgl. Erwägungsgrund 12 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 12 zur VO 2016/1104. 29 Vgl. Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1104. 30 Vgl. ibid. 31 Erwägungsgrund 29 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 29 zur VO 2016/1104. 32 Erwägungsgrund 32 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 32 zur VO 2016/1104. 33 Vgl. Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VO 2016/1103 und Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VO 2016/1104. 34 Vgl. Art. 20 VO 2016/1103 und Art. 20 VO 2016/1104. 35 Art. 21 VO 2016/1103 und Art. 21 VO 2016/1104. 36 Vgl. Art. 22 VO 2016/1103 und Art. 22 VO 2016/1104. 37 Vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. a VO 2016/1103. 38 Vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. b VO 2016/1103. 39 Vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. c VO 2016/1103. 40 Vgl. Art. 26 Abs. 1 VO 2016/1104. 41 Vgl. Art. 26 Abs. 2 VO 2016/1104. Dimitrios Parashu 65 „Europäische Staatsanwaltschaft‘42 Per 3. April 2017 hatten insgesamt 16 Mitgliedstaaten den involvierten EU-Insti‐ tutionen mitgeteilt, dass sie an einer Verstärkten Zusammenarbeit hinsichtlich der ‚EU-Staatsanwaltschaft‘43 interessiert seien – es waren dies namentlich Bel‐ gien, Bulgarien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Kroatien, Li‐ tauen, Luxemburg, Portugal, Rumänien, die Slowakei, Slowenien, Spanien, die Tschechische Republik und Zypern.44 Kurze Zeit darauf folgten sukzessive Lett‐ land, Estland, Österreich und Italien,45 so dass die Zahl der Partizipanten seiner‐ zeit auf insgesamt 20 Mitgliedstaaten anwuchs. Die einschlägige VO wurde dann recht rasch verabschiedet: Sie trat 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amts‐ blatt der EU in Kraft,46 somit unterliegen alle nach jenem Zeitpunkt geschehenen Straftaten aus dem Kompetenzbereich der EUStA ihrer Zuständigkeit.47 Ausüben können wird die EUStA ihre entsprechenden und vielschichtigen Aufgaben erst „zu einem Zeitpunkt, der durch einen Beschluss der Kommission auf Vorschlag des Europäischen Generalstaatsanwalts nach Errichtung der EUStA festzulegen ist“,48 jedoch nicht früher als drei Jahre nach dem Inkrafttreten der VO 2017/1939 angesetzt werden kann.49 Einstweilen noch nicht partizipierende Mit‐ gliedstaaten der Union sollen gleichwohl namentlich über den Austausch strate‐ gischer Informationen und die Entsendung von Verbindungsbeamten auf Tuch‐ fühlung zur EUStA gehen können.50 Zuständig sein soll diese Staatsanwaltschaft sowohl für die strafrechtliche Un‐ tersuchung und Verfolgung als auch für die Anklageerhebung gegenüber Perso‐ nen, die als Täter oder Teilnehmer Straftaten zum Nachteil der ‚finanziellen In‐ teressen der Union‘ begangen haben.51 Diese Straftaten bestimmen sich insbe‐ 3. 42 Vgl. im Folgenden Dimitrios Parashu, IV. Elemente eines „Europäischen Strafrechts“, in: ders., Kompendium weiterführender Themen zur Europäischen Rechtspraxis, 3. Aufl. 2018, S. 35 ff. (S. 41 ff.). Der hier relevante, neue, zugrunde liegende Rechtsakt ist die Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates vom 12. Oktober 2017 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) (ABl. L 283 vom 31. Oktober 2017, S. 1). 43 Gem. Verordnungsüberschrift wie auch Art. 1 VO 2017/1939 ist die amtliche deutsche Ab‐ kürzung „EUStA“. 44 Vgl. Erwägungsgrund 8 zur VO 2017/1939. 45 Vgl. ibid. 46 Vgl. Art. 120 Abs. 1 VO 2017/1939. 47 Vgl. Art. 120 Abs. 2 Satz 1 VO 2017/1939. 48 Art. 120 Abs. 2 Satz 2 VO 2017/1939. 49 Vgl. Art. 120 Abs. 2 Satz 4 VO 2017/1939. 50 Vgl. Art. 105 Abs. 1 VO 2017/1939. 51 Vgl. Art. 4 VO 2017/1939. Zur Konkretisierung der Zuständigkeit auf der sachlichen Ebe‐ ne vgl. Art. 22 VO 2017/1939, auf der territorialen und personellen Ebene vgl. Art. 23 VO 2017/1939. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 66 sondere nach der Richtlinie (EU) 2017/137152 und der VO 2017/1939 selbst,53 und umfassen Fragen einschlägigen Betruges gem. Art. 3 der RL 2017/1371 so‐ wie anderer einschlägiger Tatbestände gem. Art. 4 derselben RL. Ihre Zuständig‐ keiten wahrnehmen kann die EUStA gem. Art. 25 Abs. 1 Satz 1 der VO 2017/1939 entweder, indem sie ein Ermittlungsverfahren einleitet,54 oder durch entsprechendes Evozieren.55 Bei Entscheidung der Ausübung ihrer Zuständigkeit durch EUStA sollen die – an sich zuständigen – nationalen Behörden ihre Kom‐ petenz ausdrücklich hinten anstellen.56 Exkurs: „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ (insbes. Art. 42 Abs. 6 und Art 46 EUV) Auf ausdrücklicher primärrechtlicher Basis, welche auch das Protokoll (Nr. 10) über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Artikel 42 des Vertrags über die Europäische Union umfasst, ist es interessierten Mitgliedstaaten mög‐ lich, auf dem Felde der Sicherheits- und Verteidigungspolitik gemeinsam struk‐ turierte Wege zu gehen. Es handelt sich hierbei um Mitgliedstaaten, welche zum einen „anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten er‐ füllen“57 und zum anderen Verpflichtungen eingehen möchten, welchen „Missio‐ nen mit höchsten Anforderungen“58 immanent sind. Konkreter gehören zu den vielschichtigen und recht ambitionierten Aufgaben aus dieser Zusammenarbeit der teilnehmenden Mitgliedstaaten u.a. „eine möglichst weit gehende Anglei‐ chung ihres Verteidigungsinstrumentariums“59 sowie „konkrete Maßnahmen zur Stärkung der Verfügbarkeit, der Interoperabilität, der Flexibilität und der Verle‐ gefähigkeit ihrer Truppen“60. Diese Form der institutionalisierten Zusammenarbeit ist insoweit von der Ver‐ stärkten Zusammenarbeit zu unterscheiden, als dass keine Mindestanzahl teilneh‐ mender Staaten für ihre Verwirklichung notwendig ist. Im Kontext der Entschei‐ dungsfindung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit ist regelmäßig Ein‐ 4. 52 Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2017 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union ge‐ richtetem Betrug, ABl. L 198 vom 28. Juli 2017, S. 29. 53 Vgl. Art. 4 VO 2017/1939. 54 Vgl. Art. 26 VO 2017/1939. 55 Vgl. Art. 27 VO 2017/1939. 56 Vgl. Art. 25 Abs. 1 Satz 2 VO 2017/1939. 57 Art. 42 Abs. 6 EUV. 58 Ibid. 59 Art. 2 lit. b des Protokolls (Nr. 10) über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Artikel 42 des Vertrags über die Europäische Union. 60 Art. 2 lit. c des Protokolls (Nr. 10) über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Artikel 42 des Vertrags über die Europäische Union. Dimitrios Parashu 67 stimmigkeit vonnöten;61 ausnahmsweise kann eine qualifizierte Mehrheit rele‐ vant sein,62 konkreter diese gem. Art. 238 Absatz 3 Buchstabe a AEUV.63 Am 11. Dezember 2017 erließ der Rat den entsprechenden, diese Zusammen‐ arbeit begründenden Beschluss;64 er folgte insoweit dem Umstand, dass bereits am 13. November 2017 eine Vielzahl von Mitgliedstaaten dem Rat und der Ho‐ hen Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU eine entsprechende Notifikation gem. Art. 46 Abs. 1 EUV vorgelegt hatten.65 Die 25 teilnehmenden Mitgliedstaaten sind, gem. Art. 2 dieses Beschlusses, Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Deutschland, Estland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Kroatien, Italien, Zypern, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungarn, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, die Slowakei, Finnland und Schweden. Derweil haben sich die partizipierenden Mitgliedstaaten bereits auf eine veri‐ table Vielzahl einschlägig relevanter und umzusetzender Aktionen geeinigt.66 Es ist derzeit (Ende Oktober 2018) freilich noch nicht möglich, eine inhaltlich ab‐ schließende Einschätzung über diese Zusammenarbeit zu tätigen; gleichwohl ist der Umstand des Zustandekommens solcher Kooperation als ein weiterer Ver‐ such effektiven Zusammenwachsens der partizipierenden Mitgliedstaaten zu werten. Eigene Vorschläge effizienter Umsetzung des Ansatzes der EU-Kommission zu „Koalitionen der Willigen“ Auch wenn dies angesichts der ursprünglichen Werte der Europäischen Gemein‐ schaften als infam erscheint, hat sich in den letzten Jahren die Tendenz verstärkt, den Mitgliedstaaten zusätzliche Anreizmomente für die Umsetzung diverser, na‐ mentlich zwischen Mitgliedstaaten und Union umstrittener Unionspolitiken zu schaffen. Als Paradebeispiel mögen etwa finanzielle Zugeständnisse seitens der Union im Kontext der Asylpolitik gesehen werden.67 IV. 61 Vgl. Art. 46 Abs. 6 EUV. 62 Vgl. etwa Art. 46 Abs. 3 Unterabss. 2, 3 EUV; Art. 46 Abs. 4 Unterabss. 2, 3 EUV. 63 Vgl. Art. 46 Abs. 4 Unterabs. 3 EUV. 64 Beschluss (GASP) 2017/2315 des Rates vom 11. Dezember 2017 über die Begründung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) und über die Liste der daran teilneh‐ menden Mitgliedstaaten (ABl. L 331 vom 14. Dezember 2017, S. 57). 65 Vgl. Erwägungsgrund 2 zum Beschluss 2017/2315. 66 Vgl. EEAS Press Team, Permanent Structured Cooperation (PESCO) – Factsheet vom 28. Juni 2018, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/34226/, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 67 Vgl. etwa die Verordnung (EU) Nr. 516/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Einrichtung des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, zur Än‐ derung der Entscheidung 2008/381/EG des Rates und zur Aufhebung der Entscheidungen Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 68 Der Ansatz der Kommission, welcher am 25. März 2017 der europäischen Öf‐ fentlichkeit breit publik gemacht wurde, entbehrt solcher zusätzlicher Anreizmo‐ mente. Wenn man aber etwas wirklich Revolutionäres hinsichtlich des hier be‐ handelten Kommissionsvorschlages formulieren wollte, so wäre dies m.E. reali‐ ter zusätzlich notwendig. Zunächst wäre es sinnvoll, eines der Kommissionsmitglieder mit einem dezi‐ dierten Portfolio zur Formulierung von Vorschlägen für zukünftige Vertiefungs‐ projekte der Union auszustatten; so, wie diese Vertiefungsprojekte freilich aus einschlägigen Impulsen des Europäischen Rates hervorgehen mögen. Der derzeit für solches wohl zuständige Kommissar Timmermans hat nämlich in seinem Portfolio nicht weniger als die Bereiche der besseren Rechtsetzung, der interin‐ stitutionellen Beziehungen, der Rechtsstaatlichkeit und der Pflege der Grund‐ rechtecharta, was in der Summe kaum zu bewältigen erscheint.68 Sodann wäre es beispielsweise denkbar, eine starke Partizipation eines Mit‐ gliedstaates bei Vertiefungsprojekten der Union institutionell zu „honorieren“. Mit ‚Stärke‘ der Partizipation ist eine bereits rein numerisch mehr als zufrieden‐ stellende Teilnahme an den vorgeschlagenen Vertiefungsprojekten gemeint, was sich auch in einer einschlägigen tabellarischen Abfolge der Mitgliedstaaten äu‐ ßern könnte (abhängig von der Anzahl der entsprechenden Vorschläge des so‐ eben angesprochenen Kommissars). Bereits auf der bestehenden Basis des Primärrechts (siehe den Reformansatz aus Art. 17 Abs. 5 EUV) wäre es etwa möglich, dass all diese, stark partizipie‐ renden Mitgliedstaaten in der Folgekommission einen Kommissar erhalten.69 Auch wenn Kommissare dezidiert von ihren nationalen Regierungen unabhängig sein müssen (Art. 17 Abs. 3 EUV), erschiene das hier skizzierte politische Signal als probat, Partizipation nachhaltig zu fördern. Denkbar wäre ferner allerdings auch, dass entsprechend partizipationswillige (und dies auch dokumentierende) Mitgliedstaaten auf der bereits bestehenden primär- und sekundärrechtlichen Basis einen (u.U. zusätzlichen) Generalanwalt zum Gerichtshof erhalten. Deren Zahl betrug ursprünglich acht,70 welches aber Nr. 573/2007/EG und Nr. 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Entscheidung 2007/435/EG des Rates (ABl. L 150 vom 20. Mai 2014, S. 168); in be‐ stimmtem Maße auch die Verordnung (EU) 2016/369 des Rates vom 15. März 2016 über die Bereitstellung von Soforthilfe innerhalb der Union (ABl. L 70 vom 16. März 2016, S. 1). 68 Vgl. den Bericht (ohne Autorenangabe) „Timmermans: ‚EU-Staaten trauen sich nicht mehr“ vom 09.07.2018, http://orf.at/stories/2446250/, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 69 Eine aus Repräsentanten von 2/3 der Mitgliedstaaten gebildete Kommission von 18 Mit‐ gliedern würde folgerichtig in einer Legislaturperiode aus Repräsentanten derjenigen Mit‐ gliedstaaten gebildet, welche im einschlägigen Partizipationsranking die ersten 18 Posi‐ tionen belegten. 70 Gem. Art. 252 Satz 1 AEUV. Dimitrios Parashu 69 per einstimmigem Ratsbeschluss (auf Betreiben des Gerichtshofes) nach oben modifiziert werden kann.71 Derzeit, und infolge eines solchen Ratsbeschlusses vom Juni 2013,72 beläuft sich die Anzahl der Generalanwälte auf elf.73 Die angeführten sind allerdings lediglich Vorschläge auf der ‚behutsamen‘ Ba‐ sis bereits bestehenden EU-Rechts. Bei Änderungen des EU-Primär- und Sekun‐ därrechts wäre freilich die Schaffung noch weitergehender Anreizmomente mög‐ lich, um den Ansatz der Kommission noch effektiver gestalten zu können. 71 Gem. Art. 252 Satz 2 AEUV. 72 Vgl. Court of Justice of the European Union, Press Release No. 139/13, https:// curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-10/cp130139en.pdf, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 73 Vgl. hierzu nicht zuletzt auch Europäischer Gerichtshof, Vorstellung der Mitglieder, einge‐ sehen unter https:/ /curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7026/de/, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 70

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Abstract

The EU’s vulnerability to crises is not a novelty, but disintegrative trends have reached a new quality. The financial and fiscal crisis shook the Union, which had just been consolidated by the Lisbon Treaty, to its foundations. The refugee crisis becomes a heavy test of European solidarity. For the first time, a member state, the United Kingdom, wants to leave the Union and in doing so, as at least the Brexiteers argue, regain its sovereignty. Even the member states themselves are not spared from moments of disintegration. One might think of the secessionist movements in Catalonia or Scotland etc. Against this background, the SIPE Congress in Hamburg has brought together high-ranking experts from all over Europe in order to explore the tension between integration and disintegration, as well as Europe’s prospects of being “united in diversity”. The discussions paint a differentiated overall panorama of the constantly challenged integration project. With contributions by Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck

Zusammenfassung

Die Krisenanfälligkeit der EU ist kein Novum, doch haben desintegrative Strömungen eine neue Qualität erreicht. Die Finanz- und Fiskalkrise erschütterte die eben erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidierte Union in ihren Grundfesten. Die Flüchtlingskrise wird zur schweren Belastungsprobe für die europäische Solidarität. Mit dem Vereinigten Königreich will erstmals ein Mitgliedstaat den Integrationsverbund verlassen und, so die Brexit-Advokaten, seine Souveränität zurückgewinnen. Auch die Mitgliedstaaten selbst bleiben von Desintegrationsmomenten nicht verschont, man denke etwa an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Vor diesem Hintergrund hat die Hamburger Jahrestagung der SIPE hochrangige Expertinnen und Experten aus ganz Europa versammelt, um im Spannungsfeld von Integration und Desintegration auszuloten, welche Zukunftschancen Europas „Einheit in Vielfalt“ hat. Die Diskussionen zeichnen ein differenziertes Gesamtpanorama des immer neu herausgeforderten Integrationsprojekts. Mit Beiträgen von Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck