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Ece Göztepe, Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration in:

Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe, page 243 - 252

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225-243

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration Ece Göztepe* Der Titel des Beitrages ist nicht vielversprechend. Er ist nicht einmal diskursiv zweideutig oder aktuell strittig. Man könnte also den Beitrag theoretisch mit einem Satz anfangen und beenden: Die Türkei verfügt nicht (mehr) über die Grundwerte der Europäischen Union und strebt sie auch nicht mehr an, sodass eine politische wie wirtschaftliche Integration ausgeschlossen ist. Doch ange‐ sichts der langjährigen Beziehungen zwischen der Türkei und der Europäischen Union beziehungsweise der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) scheint es politisch und juristisch gleichermaßen unangemessen, einen solch ra‐ dikalen Schlussstrich zu ziehen. Aus diesem Grund geht der Beitrag der simplen Frage nach, in welchem Stadium sich die Beitrittsverhandlungen der EU mit der Türkei befinden und warum die EU gegenwärtig angesichts der Frage der Rechtsstaatlichkeit unter einem besonderen Druck steht. Zu diesem Zweck wer‐ den zunächst die Ecksteine der Chronologie der EU-Türkei-Beziehungen in Erin‐ nerung gerufen, um anschließend anhand der sogenannten Kopenhagener Kriteri‐ en als Voraussetzung einer EU-Mitgliedschaft den derzeitigen Rechtszustand in der Türkei zu bewerten. Am Ende wird auf die Integrationsfrage mit einem poli‐ tisch-juristischen Vorschlag eingegangen. Der erste Antrag der Türkei zur Mitgliedschaft in der EWG/EU geht auf den 31.07.1959 zurück. Knapp vier Jahre nach diesem Antrag trat das Assoziierungs‐ abkommen EWG (sog. Ankara-Abkommen) am 1.12.1964 in Kraft. In diesem Abkommen waren drei Integrationsphasen vorgesehen: Vorbereitung (5 Jahre); Übergang und Zollunion (ab 1973 12 + 22 Jahre) sowie die Endphase. Ab 1969 folgten weitere ergänzende Protokolle und Beschlüsse wie – Beschluss Nr. 2/69 des Assoziationsrates (Errichtung eines Ausschusses für Zusammenarbeit im Zollwesen EG-Türkei), – 1970 Zusatzprotokoll + finanzielles Protokoll zur Etablierung der Zollunion (In Kraft getreten am 1. Januar 1973), – Beschluss Nr. 2/76 (20.12.1976) (Herstellung der Freizügigkeit der Arbeit‐ nehmer), * Professorin, Juristische Fakultät der Bilkent Universität / Ankara. Der Vortragsstil wurde beibehalten und Text mit Fußnoten ergänzt. 243 – Beschluss 1/80 des Assoziationsrates (Beschäftigung und Freizügigkeit der Arbeitsnehmer sowie Aufhebung von Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftspro‐ dukte ab 1987), – 1987 fand die offizielle Bewerbung für eine Vollmitgliedschaft statt, die je‐ doch von den Mitgliedstaaten 1989 einstimmig abgelehnt wurde. – Am 13.12.1995 wurde dem Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG- Türkei über die Durchführung der Endphase der Zollunion zugestimmt und somit trat die Zollunion am 1.01.1996 in Kraft. Der offizielle Beitrittskandidatenstatus der Türkei wurde auf dem EU-Gipfel in Helsinki am 10./11. Dezember 1999 zuerkannt. Die knapp 40-jährige Mitglied‐ schaftsperspektive wurde mit diesem Status konkretisiert und der institutionelle Rahmen diente der Türkei als ein realistischer Anknüpfungspunkt. Nachdem das Ziel der Vollmitgliedschaft für die Türkei konkreter geworden war, wurde mit dem Gesetz Nr. 4587 vom 4.7.2000 ein dem Ministerpräsidentenamt untergeord‐ neter Generalsekretariat für die Europäische Union eingerichtet, dessen Aufgabe die politische sowie technische Koordination der Beitrittsverhandlungen war. Mit der Rechtsverordnung Nr. 634 vom 8.06.2011 wurde dieses Amt durch die Ein‐ richtung des Ministeramtes für die EU abgelöst.1 Die ministerielle Institutionalisierung der EU-Beitrittsperspektive wurde am 19.03.2001 von einem „Nationalprogramm für den Beitritt“2 und am 19.04.2003 mit der Errichtung einer parlamentarischen EU-Anpassungskommission (AB Uyum Komisyonu) flankiert. Der Beschluss des Rates vom 19.05.2003 „Über die Grundsätze, Prioritäten, Zwischenziele und Bedingungen der Beitrittspartner‐ schaft mit der Türkei (2003/398/EG)3 diente der konkreten und zielgerichteten Heranführung des Beitrittskandidaten an die EU. Nach der Überwindung der po‐ litischen Krise nach der Aufnahme von Zypern im Jahre 2004 in die EU wurden schließlich am 3.10.2005 die Beitrittsverhandlungen aufgenommen. Abschließend zu der Chronologie sollte noch das Flüchtlingsabkommen zwi‐ schen der EU und der Türkei vom 16.12.2013 erwähnt werden, das am 18.03.2016 auf syrische Flüchtlinge erweitert wurde. Gegenüber dem Verspre‐ chen der Türkei, die türkischen Grenzen besser zu sichern und die illegalen Flüchtlinge aus Griechenland aufzunehmen, wurde von der EU ein 3 + 3 Milliar‐ den Euro umfassendes Beihilfepaket zugesagt sowie eine Visaliberalisierung in 1 KHK/634, Resmi Gazete No: 27958, 8.06.2011 (mükerrer). Geändert durch Rechtsverord‐ nungen KHK/649, Resmi Gazete No: 28028 vom 17.08.2011 und KHK/661 Resmi Gazete No: 28103 (mükerrer) vom 2.11.2011. 2 Bakanlar Kurulu Kararı No. 2001/2129 vom 19.03.2001 (Entscheidung des Ministerrates) Resmi Gazete No: 24352 vom 24.03.2001. 3 Amtsblatt der EU, L 145 vom 12.06.2003. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 244 Sicht gestellt4, die Ende 2018 noch nicht gewährt ist. Zurzeit sind 16 von 35 Bei‐ trittskapiteln eröffnet und nur eines abgeschlossen. Gegenwärtig sind die Ver‐ handlungen faktisch auf Eis gelegt, aber noch nicht offiziell abgebrochen.5 Diese lange, seit knapp 60 Jahren andauernde Beziehung der Türkei zur EU weist einerseits eine ununterbrochene Willensäußerung der Türkei zu westlichen Werten auf, die sich in der EU, der NATO sowie der EMRK versinnbildlichen. Andererseits zeigt sie die tatsächliche Unfähigkeit eines Staates, zielgerichtet und ohne Rückschritte den institutionellen Anforderungen einer EU-Mitglied‐ schaft zeitnah gerecht zu werden. Angesichts dieses offensichtlichen Dilemmas wurde kurz nach der Anerken‐ nung des Kandidatenstatus der Begriff der „privilegierten Partnerschaft” im Jah‐ re 2000 als von der EU offiziell nicht befürwortete Alternative in die politische Arena eingeworfen.6 Dieser Vorschlag wurde zum ersten Mal von dem ehemali‐ gen französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing vorgebracht und kurz darauf auch von Bundeskanzlerin Angela Merkel (2004) und dem französi‐ schen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy übernommen, wobei sein Inhalt nie wirklich konkretisiert wurde. Ob eine privilegierte Partnerschaft nur eine aktuali‐ sierte Zwischenstation auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft oder eine von der Perspektive der Vollmitgliedschaft abweichende Alternative ist, blieb bis heute ungewiss. Indirekte Erklärungen vonseiten politischer Akteure beziehungsweise bürokratischer Fachpersonen zum Sinn und Zweck eines solchen Status gibt es einige wenige.7 Der damalige CDU-Abgeordnete zu Guttenberg sieht zum Bei‐ spiel in der privilegierten Partnerschaft drei Kernelemente, nämlich 4 Dafür müssen 72 Kriterien in fünf Bereichen erfüllt sein (siehe Commission Staff Working Document Accompanying Second Report on progress by Turkey in fulfilling the require‐ ments of 175 visa liberalisation roadmap, COM (2016) 140 final (4.03.2016). Dokumentensicherheit, Migrationssteuerung, Öffentliche Ordnung und Sicherheit, Grundrechte (u.a. Presse- und Meinungsfreiheit, Versammlungsrecht, Milderung des Anti‐ terrorgesetzes) Die Rückübernahme von Migranten ohne Aufenthaltsrecht. 5 Siehe für die Chronologie T.C. Avrupa Birliği Bakanlığı Katılım Politikası Başkanlığı, Tür‐ kiye Avrupa Birliği İlişkilerinde Önemli Tarihler (1959-2017) (https://www.ab.gov.tr/siteim ages/2017_08/kronoloji.pdf) (zuletzt abgerufen am 29.11.2018). In einem wissenschaftli‐ chen Kontext Angelos Giannakopoulos, Europa-Türkei-Identität. Der „ewige Kandidat“ und die EU seit der Zollunion, 2012, S. 19-57. 6 Vgl. Ekrem Yaşar Akçay, Türkiye-AB İlişkileri ve “İmtiyazlı Ortaklık” Meselesi, in: Toros Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 3 (2016), S. 13 ff.; Beril Dedeoğlu / Seyfettin Gür‐ sel, AB-Türkiye: Üyelik Yerine Özel Statü Tasarımının Analizi, Betam Research Report Series #2, 2010, S. 3. 7 Siehe u.a. Karl-Theodor zu Guttenberg, Die Beziehungen zwischen der Türkei und der EU – eine „Privilegierte Partnerschaft“, 2004 (damals MdB für die CDU und Mitglied des Ausschusses für Außenpolitik); Pierre Mirel, „European Union – Turkey: from an illusory Ece Göztepe 245 – die Verbesserung der institutionellen Zusammenarbeit zwischen der EU und der Türkei, – die Intensivierung der Kooperation in zahlreichen Politikfeldern und die Lo‐ ckerung von Beschränkungen sowie – die Perspektive für die Türkei, auf dem Feld der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine gleichberechtigte Mitgliedschaft in den europä‐ ischen Strukturen zu werden.8 Der ehemalige EU-Beamte Pierre Mirel hebt in Bezug auf zu Guttenbergs Vor‐ schlägen eine ähnliche Umstrukturierung der EU-Türkei-Beziehungen vor:9 – eine modernisierte Zollunion, – ein neues, das Abkommen von 1963 ersetzendes Assoziierungsabkommen, – die Übernahme der europäischen Gesetzgebung in den Bereichen wie Energie oder Umwelt, – die Einbeziehung der Türkei in den Ausschuss für Außenbeziehungen. Die wissenschaftlichen Beiträge gehen dagegen eher auf die Gründe der Einfüh‐ rung einer solchen Begrifflichkeiten ein, tragen aber zur inhaltlichen Aufklärung des Begriffes kaum bei, wobei sie die politischen Statements systematisch durch‐ forsten und zu systematisieren versuchen.10 Diese langwierige Geschichte der Türkei-EU-Beziehungen sollte aber auch den Werdegang der politischen Geschichte auf beiden Seiten nicht verblenden. Die Wirtschaftskrisen in Griechenland, Italien, Spanien und Portugal, die Popu‐ lismuskrisen in Österreich, Polen, Ungarn und Deutschland, die Brexit-Krise, die den beliebten Übungsgegenstand bei juristischen Seminaren vom Austrittsrecht der Mitgliedsstaaten schockierend zur Wirklichkeit werden ließ, und nicht zuletzt die Flüchtlingskrise11 haben die Struktur, Idee und Wahrnehmung der EU grund‐ legend geändert. Während die EU bis in die 2000er Jahre als eine Idee mit viel membership to a ‚privileged partnership‘“, in: European Issues (Fondation Robert Schu‐ man), No. 437 (13.7.2017), S. 1 ff. (Director at the European Commission 2001-2003 / DG Enlargement). 8 zu Guttenberg, a.a.O., S. 6-7. 9 Mirel, a.a.O., S. 8-9. 10 Siehe u.a. Auf der Identitätskluft zwischen der Türkei der EU-Werte aufbauend vgl. Hein‐ rich August Winkler, Überdehntes Wir-Gefühl, in: Die WELT vom 28.12.2005; S. Erhan İÇener, Privileged Partnership: An Alternative Final Destination for Turkey’s Integration with the European Union?, in: Perspectives on European Politics and Society, 8 (2007), 424 ff.; Siret Gürsoy, On the edge of the EU: Turkey’s choice between ‘privileged partner‐ ship’ and non-accession, in: Asia EuR Journal, 15 (2017), S. 320 ff.; Serdar Altay, To‐ ward a “Privileged Partnership:” The EU, Turkey and the Upgrade of the Customs Union, in: Insight Turkey, 20 (2018), S. 179 ff.; “Privileged Partnership” and Franco-German Dis‐ courses on Turkey’s EU-Membership – Is Turkey the ‘Ugly Duckling?’, LSE The Euro‐ pean Institute, MSc European Studies; Ideas and Identities 2010/2011, Candidate number: 32096, S. 12 ff. 11 Siehe für einen aktuellen und interdisziplinären Überblick über die wirtschaftlichen, sozia‐ len und politischen Krisen Manuel Castells et al. (Hrsg.), Europe’s Crises, 2018. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 246 Enthusiasmus diskutiert wurde, scheint die Idee auf eine grundpragmatische Zweckgemeinschaft zurück geschrumpft zu sein. Gleichzeitig wurde die Türkei von tiefgreifenden politischen Entwicklungen erschüttert. Zwei tatsächliche (1960 und 1980) und zwei indirekte Militärinter‐ ventionen (1971 und 1997) sowie ein versuchter Putsch am 15. Juli 2016 desta‐ bilisierten die wacklige türkische Demokratie, sodass die fortschrittlichen gesell‐ schaftlichen Kräfte jedes Mal um mehrere Jahre zurückgeworfen, entkräftet, ent‐ mutigt und zerstreut wurden. Doch keine dieser genannten Unterbrechungen der Demokratie hat so viel Schaden wie der abgewendete Putschversuch im Jahre 2016 angerichtet. Auch wenn die Regierung den Putschversuch unterdrücken konnte, wurden nach dem Ausrufen des Ausnahmezustandes am 19. Juli 2016 solche Maßnahmen ergriffen, die jedweder Verhältnismäßigkeit entbehren und mit dem Ziel der Rückkehr zum Normalzustand nichts zu tun haben. Aufgrund von Ausnahmerechtsverordnungen, die unter dem Vorsitz des Staatspräsidenten durch den Ministerrat beschlossen worden sind, wurde die Grenze zwischen Norm und Durchführungsakt der Exekutive aufgehoben und mehr als 120.000 Beamte mit der Benennung ihres Namens in einem Annex der Ausnahmerechtsverordnungen wurden fristlos aus dem öffentlichen Dienst ent‐ lassen. Alle EMRK-Rechte wurden derogiert und trotz der Kerngarantien von Art. 15 EMRK die Unschuldsvermutung in Straf- sowie Disziplinarverfahren aufgehoben. Folter- und Misshandlungsvorwürfe gegen die Türkei sind nach vie‐ len Jahren wieder auf der Agenda von Menschenrechtsorganisationen.12 Selbst die gut funktionierende Marktwirtschaft hat unter dem Ausnahmezu‐ stand und damit einhergehenden Eingriffen in das Eigentumsrecht in Form von generellen Konfiskationen stark gelitten. Selbst Ernst Fraenkels Unterscheidung vom normativen Staat und Maßnahmenstaat,13 die sich auf die Freiheit und normtreues Wirken im Wirtschaftsbereich bezog, auch wenn der politische Be‐ reich nach dem Ende der Weimarer Verfassung dem totalitären Staat untergeord‐ net war, existiert in der heutigen Türkei nicht mehr. Der Dezisionismus hat seit dem Ausrufen des Ausnahmezustandes am 19. Juli 2016 die Normativität der Rechtsordnung ersetzt. Auch wenn der Ausnahmezustand am 19. Juli 2018 offi‐ ziell beendet wurde, hat das Parlament den Ausnahmezustand mit einem ordent‐ lichen Gesetz Nr. 714514 für weitere drei Jahre in die Rechtsordnung dermaßen 12 Siehe für die Auswertung des Ausnahmezustandes ab dem 19. Juli 2016 und den entkon‐ stitutionalisierten Ausnahmezustand ab dem 2014: Ece Göztepe, The permanency of the state of emergency in Turkey. The rise of a constituent power or only a new quality of the state?, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 28/4 (2018), S. 521 ff.; Ece Göztepe, „Ein Pa‐ radigmenwechsel für den Sicherheitsstaat: Die Praxis des Ausnahmezustandes im Südos‐ ten der Türkei”, in: Lemke (Hrsg.), Ausnahmezustand. Theoriegeschichte-Anwendungen- Perspektiven, 2017, S. 105 ff. 13 Ernst Fraenkel, Der Doppelstaat, in: Gesammelte Schriften, Band 2, 1999. 14 Veröffentlicht im Gesetzblatt Nr. 30495 vom 31.07.2018. Ece Göztepe 247 intensiv integriert, dass fast alle außerordentlichen Maßnahmen (wie verlängerte U-Haftzeiten, Entlassungsprozedere vom öffentlichen Dienst ohne rechtsstaatli‐ che Garantien) unter dem Normalzustand fortbestehen können. Seit dem Inkrafttreten der Verfassungsänderungen vom 16. April 2017 nach der Amtsübernahme des Staatspräsidenten am 9. Juli 2018 wurde das parlamen‐ tarische Rechtssystem zugunsten eines sogenannten „Staatspräsidentialismus“ aufgegeben. Das neue Regierungssystem gibt alle konventionellen Kontrollme‐ chanismen des Parlamentarismus auf und schafft praktisch die Gewaltenteilung und den Machtausgleich ab. Aus diesem Grund war es keine Überraschung, als am 25. April 2017 die Par‐ lamentarische Versammlung des Europarates entschied, die Türkei in Bezug auf die Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit unter Beobachtung zu stellen.15 Zuvor hatte sich schon das Europäische Parlament in einer nicht ver‐ bindlichen Entscheidung16 dafür ausgesprochen, die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei auszusetzen. Der letzte Fortschrittsbericht der Europäischen Kommis‐ sion vom April 201817 sowie die „Entschließung des Europäischen Parlaments zur aktuellen Lage der Menschenrechte in der Türkei“18 sind wohl die kritischs‐ ten Dokumente in der diplomatischen Geschichte der EU in Bezug auf einen Kandidatenstaat. Auch wenn die EU-Kommission noch keinen Abbruch der Bei‐ trittsverhandlungen empfohlen hat, bedeutet die harte Wortwahl der beiden Insti‐ tutionen doch ein Einfrieren bzw. eine faktische Unterbrechung der Beitrittsver‐ handlungen. Die Türkei-Berichterstatterin des EU-Parlaments Kati Piri dagegen hat sich mehrmals für den Abbruch von Verhandlungen ausgesprochen. Der eng‐ lische Begriff “backsliding” (Rückfall / rückfällig) wurde in dem Fortschrittsbe‐ richt 25-mal verwendet. Dieser Begriff bezog sich auf fast alle Bereiche der Rechtsstaatlichkeit: Folterverbot, Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungs‐ freiheit, Unabhängigkeit der Richter, Schutz von religiösen Minderheiten, Rechtssicherheit, Transparenz von öffentlichen Handlungen, Verhältnismäßig‐ keitsprinzip in Bezug auf den Ausnahmezustand, den wirtschaftlichen Fortschritt etc.. Wenn man die Grundsatzprinzipien der Europäischen Kommission für Rechtsstaatlichkeit als Maßstab nehmen sollte,19 die unter anderem die Gesetz‐ mäßigkeit, Rechtssicherheit, Willkürverbot, Unabhängigkeit der Gerichte sowie 15 Parliamentary Assembly Resolution 2156 (2017), The functioning of democratic institu‐ tions in Turkey. 16 Abstimmung vom 24.11.2016, 479 “Ja”, 37 “Gegen”-Stimmen und 107 Enthaltungen. 17 COM(2018)450 final vom 17.04.2018. Vgl. auch Commission Staff Working Document – Turkey 2018 Report SWD(2018)153 final vom 17.04.2018. 18 2018/2527(RSP) vom 7.02.2018. 19 Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, COM(2014)158 final (11.03.2014), S. 4. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 248 den effektiven Rechtsschutz insbesondere für Grundrechte und -freiheiten vor‐ schreibt, wird unmissverständlich klar, dass die Türkei zurzeit in keiner Weise auf dem Boden der Rechtsstaatlichkeit agiert. Die sogenannten Kopenhagener Kriterien, die beim EU-Gipfel der Staats- und Regierungschefs am 21./22. Juni 1993 verabschiedet wurden (1995 vom Europä‐ ischen Rat in Madrid bestätigt), dienen der Türkei als Wegweiser für institutio‐ nelle Reformen auf dem Weg zur Rechtsstaatlichkeit und wirtschaftlicher Wett‐ bewerbsfähigkeit. Die Grundsätze der Kriterien beruhen auf drei Bereichen, die die Aufnahmefähigkeit des Kandidatenstaates im politischen, wirtschaftlichen und juristischen Bereichen überprüfen sollen. Während das „politische Kriteri‐ um“ die institutionelle Stabilität, demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten vor‐ aussetzt, dient das „wirtschaftliche Kriterium“ dazu, eine funktionsfähige Markt‐ wirtschaft aufzubauen und die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb des EU-Binnenmarktes standzuhalten. Das sogenannte „Acquis-Kriterium“ setzt da‐ gegen die Fähigkeit voraus, sich die aus einer EU-Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen und Ziele zu eigen zu machen wie zum Beispiel die Übernahme des gemeinschaftlichen Rechtssystems, des „gemeinschaftlichen Besitzstandes“ (Acquis communautaire),20 die Übernahme der Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion. Für die Aufnahme von EU-Beitrittsverhandlungen muss ein Land das erste Kriterium (politische Voraussetzung in Form von Gewährleistung der Rechts‐ staatlichkeit) erfüllen.21 Trotz der Ablehnung ihres Antrages im Jahre 1989 hielt die Türkei an dem Vorhaben der Vollmitgliedschaft fest und agierte zweigleisig, indem hauptsächlich die wirtschaftliche Integration vorangetrieben wurde, ob‐ wohl bei politischen Kriterien sehr wenige Fortschritte zu verzeichnen waren. In‐ folgedessen trat am 1. Januar 1996 die Zollunion in Kraft, und in der Folge wur‐ de 1997 auf dem EU-Gipfel in Luxemburg entschieden, dass ein Beitritt der Tür‐ kei doch nicht ausgeschlossen sei. 1999 wurde ihr auf dem EU-Gipfel in Helsin‐ ki der Kandidatenstatus zuerkannt, und sechs Jahre später (2005) wurden die Beitrittsverhandlungen eröffnet. Die Fortschrittsberichte der Europäischen Kom‐ mission der letzten dreizehn Jahre geben ein ambivalentes Bild von der Beitritts‐ fähigkeit der Türkei ab. Obwohl die wirtschaftliche Entwicklung bis vor kurzem 20 Siehe www.consil ium.europa.eu/media/21219/72924.pdf (Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Punkt 7 A) iii). https://www.bundesregierung.de/nn_774/Content/DE/Lexikon/E UGlossar/K/2005-11-22-kopenhagener-kriterien.html. Vgl. auch Heinz Kramer, Die Türkei und die Kopenhagener Kriterien. Die Europäische Union vor der Entscheidung, SWP Studie, Nr. 39 (November 2002). 21 EUR-Lex, Glossare von Zusammenfassungen: Beitrittskriterien (Kopenhagener Kriterien), https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/accession_criteria_copenhague.html?locale =de, zuletzt abgerufen am: 7.01.2019. Ece Göztepe 249 die führende und überzeugende Kraft bei den Verhandlungen war, ist selbst auf diesem Feld ein bemerkenswerter Rückschritt festzustellen. Somit wird wiede‐ rum klar, dass das erste politische Kriterium als Schlüsselvoraussetzung zu kenn‐ zeichnen ist und das Rechtsstaatsprinzip der Erfüllung der anderen Kriterien als Grundlage und Rahmen dient. Der Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes über die Wirkung der Heranführungshilfen der EU für die Türkei bestätigt diese unvermeidliche Ver‐ zahnung.22 Der Rechnungshof bemängelt bei der Verwendung der Mittel unter anderem den politischen Willen, die rechtsstaatlichen Rahmenbedingungen zu gewährleisten und eine stabile Strukturänderung sicherzustellen. In dem Bericht wird ohne Zweifel deutlich, dass die wirtschaftlichen Reformen ohne die Veran‐ kerung der Rechtsstaatlichkeit nicht nachträglich sein können und der Versuch, die technisch-wirtschaftlichen Fortschritte von den Grundsätzen des Rechts‐ staatsprinzips abzukoppeln, nicht funktionieren kann.23 In der Hinsicht war es auch keine Überraschung, dass der Rechnungshof in einem weiteren Bericht über die Türkei das Transparenzdefizit bei der Ausgabe von Finanzhilfemitteln im Rahmen des Flüchtlingsabkommen bemängelt, das die Rechenschaftspflicht und die objektive Überprüfung von öffentlichen Ausgaben als Teil des Rechtsstaats‐ prinzips betrifft.24 Die Anfangsfrage, ob die Türkei den politischen Willen auf‐ bringen kann, kontinuierlich den Rechtsstaatsbesitzstand beizubehalten und die Grundvoraussetzung für die wirtschaftliche Stabilität gewährleisten kann, wie‐ derholt sich also in jedem offiziellen Bericht in unterschiedlichsten Variationen. Die Antworten auf diese Fragen sind für die EU als politische Union virulen‐ ter denn je. Denn die erschreckenden Rückschritte in Bezug auf die Rechtsstaat‐ lichkeit in Polen und Ungarn müssten nicht nur für die Bevölkerungen dieser Staaten, sondern auch für die EU ein Anlass dazu sein, über die Bedeutung und Zweck der politischen Union nachzudenken. Das zum ersten Mal gegenüber 22 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht: Heranführungshilfe der EU für die Türkei – bislang nur begrenzte Ergebnisse (gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV), https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_07/SR_TURKEY_DE.pdf, zuletzt abgerufen am 7.01.2019. 23 A.a.O., S. 44, Rn. 58 ff. Vgl. für eine Studie über Ungarn mit einem identischen Ansatz János Kornai, Shifting Away From Democracy – Hungary’s U-Turn, in: Public Finance and Management, 15/3 (2012), S. 172 ff. 24 Special Report on the Facility for Refugees in Turkey: helpful support, but improvement needed to deliver more value for money (pursuant to Article 287(4), second subp, TFEU), 2018 No. 27, Rn. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 250 Polen angewandte Präventivverfahren25 des Artikels 7 Absatz 1 EUV,26 nachdem das als Zwischenlösung gedachte Verfahren des EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips27 gescheitert war, bekräftigt die Bedeutung eines nicht nur formell, sondern auch materiell verfassten Rechtsstaatsgedankens. Auch Ungarn beschäftigt die Europäische Kommission insbesondere mit seinen Angriffen auf die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz.28 Polen, Ungarn und der Türkei ist gemeinsam, dass sie öfters auf Mittel zur Unterhöhlung des Rechts‐ staates mit großer Scheinlegalität zurückgreifen und aus rein positivistischer Sicht alles verfassungsmäßig in die Wege leiten. Die türkische Parlamentsmehr‐ heit griff insbesondere bei den Verfassungsänderungen in den Jahren 2010 und 2017 auf diese Methode zurück und konnte trotz knapper Mehrheiten bei den Verfassungsreferenden den Diskurs des legitimen Systemwechsels aufrecht‐ erhalten. Der rechtspopulistische Ruck im gesamten europäischen Raum, der ein rein formelles Rechtsverständnis an den Tag legt und den materiellen, über Jahrzehn‐ te herausgearbeiteten Gehalt des Rechtsstaatsdenkens bis ins Lächerliche ins Ab‐ seits stellt, müsste als die Warnstunde der europäischen politischen Integration betrachtet werden. Denn je mehr man sich zeitlich von der Gründungsidee der Europäischen Union entfernt, desto mehr verfällt man dem bürokratischen Alltag des europäischen Großwerkes, ohne über den Sinn des Ganzen nachzudenken. Das Zurückschrumpfen der politischen Union auf eine Wirtschaftsgemeinschaft wäre die Selbstaufgabe einer einmaligen europäischen Friedensidee. Die Frage einer Vollmitgliedschaftsperspektive für die Türkei ist aus diesem Gesamtbild nicht wegzudenken. Was also kann getan werden? Kann man von einer tatsächlichen Fiktion der Vollmitgliedschaft der Türkei sprechen? Sollte man dem Vorschlag des derzeitigen Ratspräsidenten Sebastian Kurz folgen und mit der Türkei endgültig abbrechen? Es muss betont werden, dass die Antwort auf diese Fragen eine prinzipielle sein muss, keine pragmatische. Denn eine pragmatische Antwort würde ein bedingungsloses „Ja“ für das Aufrechterhalten der Beitrittsverhandlungen welcher Art auch immer bedeuten, da angesichts des Flüchtlingsabkommens und der Zollunion ein Abbruch der Verhandlungen nicht 25 EuGH, Rs. C-619/18, Europäische Kommission/Republik Polen (eingereicht am 2. Okto‐ ber 2018). Siehe für die juristische Würdigung des am 8.12.2018 in Kraft getretene Gesetz über das Polnische Hohe Gericht Piotr Bogdanowicz / Maciej Taborowski, Why the EU Commission and the Polish Supreme Court Should not Withdraw their Cases from Luxem‐ bourg, in: VerfBlog, 2018/12/03. 26 Mit den Worten des Kommissionspräsidenten Barroso 2012 „die radikale Option“ des EUV wurde nun als Notbremse eingeschaltet.Siehe José Manuel Durão Barroso, Präsident der Europäischen Kommission, Rede zur Lage der Union 2012, Plenartagung des Europä‐ ischen Parlaments/Straßburg, 12.09.2012, S. 11. 27 COM(2014)158 final (11.03.2014). 28 Vgl. zuletzt das Urteil ECJ, Urteil v. 6. November 2012 – Rs. C-286/12, Vertragsverlet‐ zung eines Mitgliedsstaates, ECLI:EU:C:2012:687. Ece Göztepe 251 in Frage käme. Die pragmatische Antwort wäre also ein langwieriges, holpriges Weitermachen wie bisher. Eine „prinzipielle“ Antwort wäre jedoch auch ein „Ja“, jedoch ein bedingtes. Die fast sechzigjährige politische Geschichte zwischen der EU und der Türkei zeugt von einem Bekenntnis zu den Grundwerten eines Verfassungsstaates und zur Solidarität zum Schutz einer freiheitlichen Gesellschaftsordnung. Die EU als eine Wertegemeinschaft sollte diese Verbundenheit trotz grober Rückfälligkeit vonseiten der Türkei nicht aufgeben. Obwohl die Hälfte der türkischen Gesell‐ schaft dem gegenwärtigen Autorisierungstrend in der Türkei zujubelt, gibt es im‐ mer noch die andere Hälfte, die trotz aller Widrigkeiten und Gefahren für das ei‐ gene Dasein zu den oben genannten europäischen Grundwerten steht und dafür kämpft. Die Verteidigung dieser Grundwerte würde auf der anderen Seite auch der EU zugutekommen, da die Brexit-, Polen- und Ungarnkrisen innerhalb der EU eine Richtungs- und Sinnkrise ausgelöst haben. Die Unionsbürger müssen sich wieder des Wertes der EU als eines Raumes der Freiheit bewusst werden und sich die politische Union über den wirtschaftlichen Aspekt hinaus wieder zu eigen ma‐ chen. Europa als Idee muss also neu überdacht, diskutiert und strukturiert wer‐ den. Dabei könnte die Türkei als Beispiel für die fatalen Folgen dieses Verlustes dienen. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 252

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References

Abstract

The EU’s vulnerability to crises is not a novelty, but disintegrative trends have reached a new quality. The financial and fiscal crisis shook the Union, which had just been consolidated by the Lisbon Treaty, to its foundations. The refugee crisis becomes a heavy test of European solidarity. For the first time, a member state, the United Kingdom, wants to leave the Union and in doing so, as at least the Brexiteers argue, regain its sovereignty. Even the member states themselves are not spared from moments of disintegration. One might think of the secessionist movements in Catalonia or Scotland etc. Against this background, the SIPE Congress in Hamburg has brought together high-ranking experts from all over Europe in order to explore the tension between integration and disintegration, as well as Europe’s prospects of being “united in diversity”. The discussions paint a differentiated overall panorama of the constantly challenged integration project. With contributions by Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck

Zusammenfassung

Die Krisenanfälligkeit der EU ist kein Novum, doch haben desintegrative Strömungen eine neue Qualität erreicht. Die Finanz- und Fiskalkrise erschütterte die eben erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidierte Union in ihren Grundfesten. Die Flüchtlingskrise wird zur schweren Belastungsprobe für die europäische Solidarität. Mit dem Vereinigten Königreich will erstmals ein Mitgliedstaat den Integrationsverbund verlassen und, so die Brexit-Advokaten, seine Souveränität zurückgewinnen. Auch die Mitgliedstaaten selbst bleiben von Desintegrationsmomenten nicht verschont, man denke etwa an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Vor diesem Hintergrund hat die Hamburger Jahrestagung der SIPE hochrangige Expertinnen und Experten aus ganz Europa versammelt, um im Spannungsfeld von Integration und Desintegration auszuloten, welche Zukunftschancen Europas „Einheit in Vielfalt“ hat. Die Diskussionen zeichnen ein differenziertes Gesamtpanorama des immer neu herausgeforderten Integrationsprojekts. Mit Beiträgen von Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck