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Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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Kämmerer | Kotzur | Ziller (eds.) 13 Stämpfli Verlag Integration und Desintegration in Europa Integration and Desintegration in Europe Intégration et Désintégration en Europe Societas Iuris Publici Europaei (SIPE) Band 13 BUT_Kaemmerer_6131-9.indd 2 27.11.19 13:12 Jörn Axel Kämmerer | Markus Kotzur Jacques Ziller (eds.) Integration und Desintegration in Europa Integration and Desintegration in Europe Intégration et Désintégration en Europe Nomos BUT_Kaemmerer_6131-9.indd 3 27.11.19 13:12 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. The Deutsche Nationalbibliothek lists this publication in the Deutsche Nationalbibliografie; detailed bibliographic data are available on the Internet at http://dnb.d-nb.de ISBN 978-3-8487-6131-9 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Print) ISBN 978-3-7489-0222-5 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, ePDF) ISBN 978-3-7272-1647-3 (Stämpfli Verlag AG, Print) British Library Cataloguing-in-Publication Data A catalogue record for this book is available from the British Library. ISBN 978-3-8487-6131-9 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Print) ISBN 978-3-7489-0222-5 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, ePDF) ISBN 978-3-7272-1647-3 (Stämpfli Verlag AG, Print) Library of Congress Cataloging-in-Publication Data Kämmerer, Jörn Axel / Kotzur, Markus / Ziller, Jacques Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe Jörn Axel Kämmerer / Markus Kotzur / Jacques Ziller (eds.) 356 pp. Includes bibliographic references. ISBN 978-3-8487-6131-9 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Print) ISBN 978-3-7489-0222-5 (Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, ePDF) ISBN 978-3-7272-1647-3 (Stämpfli Verlag AG, Print) 1. Auflage 2019 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2019. Printed in Germany. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. This work is subject to copyright. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying, recording, or any information storage or retrieval system, without prior permission in writing from the publishers. Under § 54 of the German Copyright Law where copies are made for other than private use a fee is payable to “Verwertungs gesellschaft Wort”, Munich. No responsibility for loss caused to any individual or organization acting on or refraining from action as a result of the material in this publication can be accepted by Nomos or the editors. BUT_Kaemmerer_6131-9.indd 4 27.11.19 13:12 Vorwort „Mein Feld ist die Welt“, bekundete einst der legendäre Hamburger Reeder Al‐ bert Ballin, Chef der HAPAG und Erfinder der Kreuzfahrt. Weltkongresse auszu‐ richten, hat die SIPE indes gar nicht im Sinn: Ihr Feld ist Europa. Dessen Größe mag begrenzt sein, aber Europa kann, um bei der landwirtschaftlichen Feld-Me‐ taphorik zu bleiben, als so etwas wie ein Musterbetrieb, eine wirtschaftlich und politisch außerordentlich erfolgreiche und dementsprechend lange Zeit attraktive Kooperative angesehen werden. Wer hier eintreten will, muss Standards erfüllen: den acquis communautaire, vor allem aber rechtsstaatliche und demokratische. Der SIPE-Vorstand und die Organisatoren haben die Hamburger Tagung unter das Generalthema „Integration und Desintegration in Europa“ gestellt. Nicht dass dieses Thema gänzlich neu wäre, aber die beiden Topoi markieren das Spannungsfeld, in dem Europa steht und eigentlich immer gestanden hat. „Euro‐ pa“ im Sinne des Titels dieses Tagungsbandes meint nicht nur die Europäische Union, sondern auch ihre Mitgliedstaaten, all jene, die ihr noch beitreten, und diejenigen, die sie wieder verlassen wollen. Letzteres ist ein ganz neues Phäno‐ men, und neu ist auch die Vehemenz desintegrativer Strömungen in manchen Mitgliedstaaten – man denke an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Dass eine Wechselwirkung zwischen mitgliedstaatlicher und uniona‐ ler Integration bzw. Desintegration besteht, zeigt sich hier deutlich: Im Falle Ka‐ taloniens könnte der Wunsch nach Partizipation an der europäischen Integration Spaniens Desintegration aufhalten, wenn die Erkenntnis Raum gewinnt, dass sich die EU-Mitgliedschaft des Altstaats auf den einer Sezession entspringenden Neustaat keineswegs automatisch überträgt. Gleichzeitig macht die Gefahr staat‐ licher Desintegration dem Vereinigten Königreich die Ablösung von der Union schwerer als gedacht. Die EU zu verlassen, hat offenkundig seinen Preis. Eine Zwischenbilanz will dieser Band auch mit Blick auf die Finanz- und Fiskalkrise ziehen, die das gerade erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidiert geglaubte Europa erdbebenartig erschütterte – und damit die Illusion, dass fiskalische Vor‐ gaben die für die gemeinsame Währungspolitik erforderliche wirtschaftliche Ko‐ härenz sichern könnten. Aus den Länderberichten in diesem Buch kann sich je‐ der ein Bild darüber machen, ob die Rekonvaleszenz der besonders betroffenen Staaten nun abgeschlossen ist und zentripetale Kräfte allmählich wieder die Oberhand gewinnen. Nicht ganz so neu ist die Krisenanfälligkeit der Union im Widerstreit von In‐ tegrationsauftrag („immer engere Union der Völker Europas“) und politischen 5 Desintegrationsbestrebungen, nur scheint sie zugenommen zu haben. Man erin‐ nere sich: Drei Vertragsprojekte sind im Laufe der Unionsgeschichte endgültig gescheitert, zwei konnten nur mit Mühe aufgegleist werden. Während der „Poli‐ tik des leeren Stuhls“ war die Union zeitweise kaum beschlussfähig; der geplante Beitritt Norwegens scheiterte spektakulär (die Beitrittspläne der Schweiz wurden eher in der Stille begraben), mit dem Abdriften Grönlands büßte die Gemein‐ schaft die Hälfte ihrer Landfläche ein. Der Euro erwies sich, wie bereits ange‐ deutet, in den Nullerjahren als so wenig wetterfest wie das Finanzsystem einiger Mitgliedstaaten. Auf Konvergenz gegründete monetäre Integration wurde, als unvorhergesehene Divergenzen auftraten, durch desintegrative Prozesse konter‐ kariert, so wie die Einheitliche Asylpolitik, die bereits 2016, in Bukarest, Ver‐ handlungsgegenstand der SIPE war, sich heute eher durch Uneinigkeit auszeich‐ net. Nicht nur in diesem Bereich, sondern mittlerweile auch bei Grundfragen der Wirtschaftspolitik und selbst fundamentalen Aufgaben wie der Verwirklichung von Grundrechten oder Justizgewährleistung beschleunigt sich das Auseinander‐ driften der Mitgliedstaaten, vom Wegdriften mancher Nichtmitgliedstaaten wie der Türkei, die ihren Beitrittswunsch wohl nur noch als Fassade aufrechterhält, gar nicht zu reden. Zu den bereits umrissenen neuen Herausforderungen, von denen mehrere Bei‐ träge dieses Tagungsbands handeln, gesellt sich nunmehr ein weiterer, der über das Thema des Hamburger Kongresses hinaus und weit in die internationalen Beziehungen hineinreicht und bei allem, was erörtert wird, mitschwingt: Desin‐ tegration – die der Union und diejenige in der Union – hat neben autonomen heute auch in immer stärkeren Maße heteronome Ursachen. Dazu gehört, dass es ein amerikanischer Präsident strategisch darauf anlegt, die EU zu schwächen, zu spalten, ihrer Integrationskraft zu berauben. Solche Schützenhilfe verleiht Desin‐ tegrationsbestrebungen innerhalb der Union, die es stets in der einen oder ande‐ ren Form gegeben hat, eine viel stärkere Dynamik als bisher. Es sind daher äuße‐ re wie innere Faktoren, die Europas „In varietate concordia“ („In Vielfalt ge‐ eint“) immer brüchiger erscheinen lassen. Man erinnere sich: Genau dieses Mot‐ to hat sich die EU zur Erklärung ihres „Woher“ und zur Bestimmung ihres „Wo‐ hin“ seit dem Jahre 1957 auf die Fahnen geschrieben. Doch angesichts der skiz‐ zierten Krisenphänomene droht die Strahlkraft der großen politischen (Eini‐ gungs-)Ideen für Europa, in seinen konstitutionellen Texten ausgeformt und weltweit rezipiert, mehr und mehr zu verblassen. „Einheit in Vielfalt“ lässt sich eben sehr viel leichter als Leitmotiv des Integrationsprozesses ausbuchstabieren als im tagtäglichen politischen Miteinander konkret leben und daraus unvermeid‐ lich resultierenden Spannungen aushalten. Auszuloten, welche Chancen Integra‐ tion angesichts gegenläufig desintegrierender Kräfte besitzt, ist ein Anliegen der Vorwort 6 SIPE und derjenigen, die zur Hamburger Tagung und damit auch zur Entstehung dieses Bandes beigetragen haben. Damit sind nicht nur diejenigen angesprochen, deren wissenschaftliche Beiträ‐ ge sich in diesem Buch finden, sondern alle Institutionen, auf deren logistische, inhaltliche und finanzielle Unterstützung gebaut werden konnte: das Europakol‐ leg Hamburg als Kooperationspartner, dessen interdisziplinär agierendes Institute for European Integration das Tagungsthema fast schon im Namen trägt, und die Bundeskanzler-Helmut-Schmidt-Stiftung, die sich in ihrer Zielsetzung als Ver‐ mächtnisnehmer eines großen Architekten Europas versteht. Beiden sei dafür ebenso herzlich gedankt wie der Zeit-Stiftung Ebelin und Gerd Bucerius und schließlich auch einem Sponsor, der nicht namentlich genannt werden will, aber maßgeblich dafür Sorge trägt, dass die in der SIPE gelebte Sprachenvielfalt nicht zu einem „lost in translation“ führt. Die Herausgeber Jörn Axel Kämmerer Markus Kotzur Jacques Ziller Vorwort 7 Preface "My turf is the world", once proclaimed the legendary Albert Ballin, head of the HAPAG shipping company and inventor of the cruising trip. However, the SIPE has no intention of hosting world congresses: its field is Europe. The latter’s size may be limited, but – sticking to the agricultural field metaphor – we may per‐ ceive Europe as something like a model enterprise, having been an economically and politically extraordinarily successful and accordingly attractive cooperative for a long time. Anyone who wants to get involved here must meet standards: the acquis communautaire, but above all the rule of law and democracy. The SIPE Executive Board and the organisers have placed the Hamburg con‐ ference under the general theme of "Integration and Disintegration in Europe". Not that this topic is completely new, but the two topoi mark the stress field in which Europe stands today and has in fact always stood. "Europe" in the sense of the title of this conference volume refers not only to the European Union, but also its Member States, those who still join it and those who wish to leave it. The latter is a completely new phenomenon, and new is also the vehemence of disin‐ tegrative currents in some Member States – think of the secessionist tendencies in Catalonia or Scotland. In the case of Catalonia, the desire to participate in European integration hampers the disintegration of Spain if the realisation gains ground that EU membership of the old State is by no means automatically trans‐ ferred to the new State created by secession. At the same time, the danger of na‐ tional disintegration makes detaching itself from the Union more difficult than expected. There is clearly a price to be paid for leaving the EU. This volume also seeks to take stock of the financial and fiscal crisis that shattered Europe, which had just been thought to have been consolidated by the Lisbon Treaty, and thus the illusion that fiscal requirements could ensure the economic coherence re‐ quired for the common monetary policy. From the country reports in this book, anyone can deduce whether the convalescence of the states particularly affected has now been completed and whether centripetal forces are gradually regaining the upper hand. Not quite as new is the Union's vulnerability to crises in the conflict between the task of integration ("ever closer union of the peoples of Europe") and politi‐ cal disintegration efforts, only it seems to have increased. Remember: three treaty projects failed in the course of the Union’s history, two others could only be launched with difficulty. During the "policy of the empty chair" the Union was at times hardly quorate; Norway's planned accession failed spectacularly 9 (Switzerland's accession plans were rather buried in silence), with Greenland's drifting away the Community lost half of its land area. As already indicated, the single currency proved to be as unstable as the financial system of some Member States in the noughties. In the wake of unforeseen divergence, monetary integra‐ tion based on convergence was counteracted by disintegrative processes, just as the Single Asylum Policy, which had already been the subject of SIPE proceed‐ ings in Bucharest in 2016, today tends to be characterised by disagreement. Not only in this area, but now also in basic issues of economic policy and even essen‐ tial tasks such as the implementation of fundamental rights or the guarantee of justice, the drifting apart of the Member States is accelerating, not to mention the drifting away of some non-Member States such as Turkey, which is probably on‐ ly maintaining as a façade its wish to join. In addition to the new challenges already outlined, several of which are the subject of this volume, there is now another that goes beyond the topic of the Hamburg Congress and extends far into international relations and resonates with everything that has been discussed: disintegration – that of the Union and that within the Union – has increasingly heteronomous causes today, which add to the autonomous ones. This includes an American president's strategic aim to weaken and divide the EU and to deprive it of its power to integrate. This gives a much stronger dynamic than before to attempts to disintegrate within the Union, which have always taken one form or another. It is therefore external and internal fac‐ tors that make Europe’s “In varietate concordia” ("United in diversity") appear increasingly fragile. Remember: it is precisely this motto that the EU has been committed to since 1957 in order to explain its "where from" and to determine its "where to". But in view of the crisis phenomena outlined above, the radiance of Europe's great political (unification) ideas, shaped in its constitutional texts and adapted worldwide, threatens to fade more and more. It is much easier to declare "united in diversity" the leitmotif of the integration process than to breathe life into it in daily political coexistence and endure the resulting tensions. It is an ob‐ jective of the SIPE and those who contributed to the Hamburg conference and thus to the creation of this volume to sound out the chances that integration pro‐ vides in view of opposing disintegrating forces. This not only addresses those whose scholarly contributions can be found in this book, but also all institutions whose logistical, content-related and financial support could be built on: the Europakolleg Hamburg as a cooperation partner, whose interdisciplinary Institute for European Integration almost bears the con‐ ference theme in its name, and the Bundeskanzler-Helmut-Schmidt-Stiftung, which sees itself in its objectives as the legatee of a great European architect. We would also like to thank the Zeit-Stiftung Ebelin and Gerd Bucerius and, finally, a sponsor who does not want to be mentioned by name, but who is responsible Preface 10 for ensuring that the linguistic diversity lived in the SIPE does not lead to a "lost in translation". The editors Jörn Axel Kämmerer Markus Kotzur Jacques Ziller Preface 11 Avant-propos « Le monde est mon champ », proclamait le légendaire armateur hambourgeois Albert Ballin, à la tête de la HAPAG, l’homme qui inventa la croisière. La SIPE n'a pas le moins du monde l'intention d’organiser des congrès mondiaux : son do‐ maine est l'Europe. Sa taille est peut-être limitée, mais pour s'en tenir à la méta‐ phore de l'agriculture, l'Europe peut être considérée comme une entreprise mo‐ dèle, une coopérative économiquement et politiquement extraordinairement prospère et donc attractive. Quiconque veut y entrer doit en respecter les normes : l'acquis communautaire, mais surtout l'État de droit et la démocratie. Le Comité exécutif de la SIPE et les organisateurs ont placé la conférence de Hambourg sous le thème général "Intégration et désintégration en Europe". Non pas que ce sujet soit totalement nouveau, mais les deux topoi marquent la zone de tension dans laquelle l'Europe se trouve et s'est toujours située. « L'Europe » au sens du titre de ces actes du congrès signifie non seulement l'Union euro‐ péenne, mais aussi ses Etats membres, tous ceux qui veulent encore y adhérer et ceux qui veulent la quitter. Ce dernier phénomène est tout à fait nouveau, tout comme la véhémence des courants désintégratifs dans certains États membres – que l’on pense seulement aux tendances sécessionnistes en Catalogne ou en Écosse. Dans le cas de la Catalogne, le désir de participer à l'intégration euro‐ péenne pourrait ralentir la désintégration espagnole dans la mesure où les acteurs se rendent compte que l'appartenance à l'UE de l'État existant n'est en aucun cas automatiquement transférée au nouvel État résultant de la sécession. En même temps, le risque de désintégration de l'État rend plus difficile pour le Royaume- Uni de se détacher de l'Union. Il est clair qu'il y a un prix à payer pour quitter l'UE. Ce volume cherche également à faire le point sur la crise financière et bud‐ gétaire qui a ébranlé l'Europe, que l'on venait de penser consolidée par le traité de Lisbonne, et donc sur l'illusion que les exigences budgétaires pouvaient assu‐ rer la cohérence économique nécessaire à la politique monétaire commune. Dans les rapports nationaux de cet ouvrage, l’on peut vérifier si la convalescence des États les plus touchés est à présent terminée et si les forces centripètes reprennent progressivement le dessus. La vulnérabilité de l'Union face à la crise, dans l’opposition entre l’objectif d'intégration (« union sans cesse plus étroite des peuples de l'Europe ») et entre les efforts de désintégration politique n'est pas en soi nouvelle, mais elle semble avoir augmenté. Rappelons-nous : trois projets de traités ont finalement échoué au cours de l'histoire de l'Union, deux n'ont pu être lancés qu'avec difficulté. Pen‐ 13 dant la « crise de la chaise vide », l'Union n'a pas toujours été calme; l'adhésion prévue de la Norvège a échoué de manière spectaculaire (les plans d'adhésion de la Suisse ont été plutôt enfouis dans le silence), la Communauté a perdu la moitié de sa superficie avec l’éloignement du Groenland. Comme indiqué précédem‐ ment, la monnaie unique s'est avérée aussi instable que le système financier de certains États membres après 2000. A la suite de divergences imprévues, l'inté‐ gration monétaire fondée sur la convergence a été contrecarrée par des processus désintégratifs, tout comme la politique d'asile commune, qui avait déjà fait l'objet des discussions de la SIPE à Bucarest en 2016, et qui tend aujourd'hui à être ca‐ ractérisée par la désunion. Non seulement dans ce domaine, mais aussi sur des questions fondamentales de politique économique et même sur la mise en œuvre des droits fondamentaux ou la garantie de la justice, l'éloignement des États membres s'accélère, sans parler de celui de certains pays tiers comme la Turquie, qui ne maintient probablement qu’en apparence sa demande d’adhésion. Outre les nouveaux défis déjà évoqués, dont plusieurs font l'objet de ces actes, il en est un autre qui dépasse le cadre du Congrès de Hambourg, qui s'étend loin dans les relations internationales et résonne avec tout ce qui a été discuté : la dés‐ intégration – celle de l'Union et celle dans l'Union – a aujourd'hui des causes tou‐ jours plus diverses et plus hétéronomes. Cela inclut l'objectif stratégique d'un président américain d'affaiblir et de diviser l'UE et de la priver de son pouvoir d'intégration. Cela donne une dynamique beaucoup plus forte qu'auparavant aux efforts de désintégration au sein de l'Union, qui ont toujours existé dans une forme ou une autre. Ce sont donc des facteurs externes et internes qui rendent l'Europe "unie dans la diversité" de plus en plus fragile. Qu’on se souvienne : « In varietate concordia », c'est précisément cette devise que l'UE a mis en avant depuis 1957 pour expliquer d'où elle vient et déterminer où elle va. Néanmoins, au vu des phénomènes de crise évoqués plus haut, le rayonnement des grandes idées politiques d'unification de l'Europe, façonnées dans ses textes constitution‐ nels et adoptées dans le monde entier, menace de pâlir de plus en plus. Il est beaucoup plus facile d'affirmer que «unie dans la diversité » est le leitmotiv du processus d'intégration que de vivre concrètement dans la coexistence politique quotidienne et de supporter les tensions qui en résultent. C'est une préoccupation de la SIPE et de ceux qui ont contribué au congrès de Hambourg et donc à la rédaction de ce volume de sonder les chances de l'intégration en vue de s'opposer aux forces en désintégration. Nous remercions non seulement ceux dont les contributions scientifiques fi‐ gurent dans cet ouvrage, mais aussi toutes les institutions dont le soutien logis‐ tique, financier et de fond nous a soutenus : le Europakolleg Hamburg en tant que partenaire de coopération, dont l'Institute for European Integration, interdis‐ ciplinaire, porte presque le thème du congrès dans son nom, et la Bundeskanzler- Avant-propos 14 Helmut-Schmidt-Stiftung, qui se considère dans ses objectifs comme l’héritier de ce grand architecte de l’Europe. Nous remercions également la Zeit-Stiftung Ebe‐ lin und Gerd Bucerius et, enfin, un mécène qui ne veut pas être nommément mentionné, mais qui a la responsabilité de veiller à ce que la diversité linguis‐ tique vécue à la SIPE ne conduise pas à un "lost in translation". Les directeurs de la rédaction Jörn Axel Kämmerer Markus Kotzur Jacques Ziller Avant-propos 15 Inhaltsverzeichnis - Table of Content - Table des Matières Dinner Speech beim Abendempfang von SIPE am 20. Juli 2018 in Hamburg 21 Friedrich-Joachim Mehmel Grußworte Welcome Addresses Allocutions de bienvenue 27 Die integrative Kraft des Rechts in Europa 29 Tilman Repgen Welcome Address Integration and Disintegration in Europe – A View from Inside and Outside 35 Clifford Larsen Grußwort: Wissenschaft hat eine Bringschuld 39 Stefan Herms Atelier junger Wissenschaftler Workshop of Junior Scholars Atelier des jeunes chercheurs 41 Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 43 Sebastian Scholz Quocum procedis, EU? Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 61 Dimitrios Parashu Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 71 Andrea Romano 17 Human Rights as a Motor of European Integration 87 Jernej Letnar Černič Allgemeine Fragen der (Des-)Integration General Aspects of (Dis-)Integration Aspects généraux de la (dés-)intégration 107 Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 109 Daria de Pretis The Relevance of Subsidiarity to European Integration 137 Francisco Balaguer Callejón La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne sous le prisme des obligations incombant aux Etats membres 157 Eleftheria Neframi Mitgliedschaft und Integration Membership and Integration Appartenance et intégration 175 “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 177 Roland Bieber 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit: How to (not) jeopardize the cohesion of the EU 197 Christian Heitsch Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit: A case study in complexity 225 Ian Forrester Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 243 Ece Göztepe Inhaltsverzeichnis 18 Integration und Fragmentierung Integration and Fragmentation Intégration et fragmentation 253 The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 255 Argelia Queralt Jiménez Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 281 Panos Kazakos The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures during the Crisis from a Multilevel Perspective 299 Ana Maria Guerra Martins Disintegration and the EU Migration Crisis? – legal divergences, current legal challenges and those lying ahead 327 Jenő Czuczai Stabilität durch differenzierte Integration? 355 Ann-Katrin Kaufhold Schlussbemerkungen 375 Markus Kotzur Epilog Epilogue Épilogue 381 Beginn der SIPE und Zustand der EU 383 Christian Starck Inhaltsverzeichnis 19 Dinner Speech beim Abendempfang von SIPE am 20. Juli 2018 in Hamburg Friedrich-Joachim Mehmel* Sehr geehrter Herr Präsident Ziller, Sehr geehrter Herr Generalsekretär Kämmerer, Sehr geehrter Frau Ehrenpräsidentin Illopoulos-Strangas, Sehr geehrter Herr Kotzur, Sehr geehrte Damen und Herren, als Präsident des Hamburgischen Verfassungsgerichts und damit Vertreter eines der drei Verfassungsorgane der Freien und Hansestadt Hamburg erlaube ich mir, Sie in Hamburg herzlich willkommen zu heißen. Als ich gebeten wurde, heute Abend bei Ihnen zu sprechen, habe ich keinen Moment gezögert. Das Thema Ihrer Tagung, Integration und Desintegration in Europa, ist dieser Tage ein wich‐ tiges Thema. Desintegrationstendenzen können wir überall beobachten. Immer wieder begegnen sie uns in europäischen Mitgliedstaaten; Trump steht für Desin‐ tegration statt für Integration, und manchmal, erlauben Sie mir diese leicht ironi‐ sche Anmerkung, scheinen auch manche Bayern nicht davor gefeit zu sein, wenn man die ein oder andere Äußerung bayrischer Politiker in Zusammenhang mit der der sogenannten Flüchtlingskrise hört. Als Präsident des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts, also als jemand, der beruflich mit Verwaltungsrechtsstreitigkeiten zu tun hat und damit an einer der Schnittstellen zwischen Staat und Bürgern steht, fallen mir zwei Themenfel‐ der ein, die jedenfalls in der öffentlichen Wahrnehmung nicht als Beispiele ge‐ lungener Integration angesehen werden, ja, mögliche Desintegrationstendenzen in Europa eher befördern. Zum einen fällt mir das Planungsrecht in diesem Kon‐ text ein, das durch das europäische Recht sehr stark beeinflusst wird. Der „slo‐ wakische Braunbär“ in der Rechtsprechung des europäischen Gerichtshofs ist da nur ein Stichwort, wurde u.a. durch diese Entscheidung unter Bezugnahme auf die Aarhuus Konvention die Popularklage für den Zugang zu Gerichten in Um‐ weltangelegenheiten ausgeweitet und in der weiteren Folge durch den EuGH die Anforderungen an die Planungsprozesse und auch an die gerichtliche Kontroll‐ dichte bei der Überprüfung immer weiter ausgebaut und so kompliziert, dass die entsprechenden Verfahren angefangen von der Planung bis hin zur letztgerichtli‐ * Präsident des Hamburgischen Verfassungsgerichts, Präsident des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts,Vorsitzender des Rechtsstandorts Hamburg. 21 chen Entscheidung und dem Beginn der Umsetzung der Baumaßnahmen viele, viele Jahre dauern. Wir in Hamburg können mit unserer Elbvertiefung ein Lied davon singen. Für Außenstehende ist es sicher schwer, all dies nachzuvollziehen. Das andere Themenfeld ist das des Ausländerrechts und der Vollziehung ge‐ richtlicher Entscheidungen in Fällen der Abschiebung. Die Anforderungen im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung sind vor dem Hintergrund der Rechtspre‐ chung des EuGH, des Menschengerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts derart hoch, dass man in Fällen z.B. von vielfach verurteilten Straftätern kaum erklären kann, warum sie ein Bleiberecht haben und warum andererseits junge ausländische Heranwachsende, die integriert, der deutschen Sprache mächtig sind und einen Ausbildungsplatz nachweisen können, mit Eintritt der Volljährig‐ keit abgeschoben werden. All dies ist sicherlich ein Katalysator für Unzufrieden‐ heit mit, Unverständnis über und möglicherweise auch Abwendung von Europa. Der heutige Tag mit den verschiedenen Vorträgen auf Ihrer Tagung mit hohem juristischem Niveau hat mich, erlauben Sie mir diese Anmerkung, doch ein we‐ nig ratlos zurückgelassen. Zugegeben: aus rechtlicher, insbesondere verfassungs‐ rechtlicher Sicht ist das Thema Integration und Reintegration in Europa von sehr hoher Komplexität. Manchmal habe ich mich allerdings gefragt, wo die Lö‐ sungsansätze sind, die uns helfen, im politischen Diskurs die Integration Europas voranzutreiben, zu unterstützen, uns weiter voranbringen. Und wie wir damit Menschen überzeugen können. Ich möchte nach diesen Vorbemerkungen doch etwas anders in das Thema einsteigen, nämlich aus der Sicht eines Verfassungsgerichtspräsidenten. Das Recht, insbesondere Staats- und Verfassungsrecht, sind von überragender Bedeu‐ tung für ein Staatswesen; es setzt den Rahmen für das Verhältnis der Gewalten zueinander, für die Rechte des Einzelnen gegenüber dem Staat so wie das Ver‐ hältnis zueinander. Erlauben Sie mir an dieser Stelle einen kurzen Ausflug zur Einordnung eines Landesverfassungsgerichtes in der föderalen Republik Deutschland, dem ich in Hamburg vorstehe: Die Bundesrepublik Deutschland ist eine föderale Republik bestehend aus 16 Bundesländern. Jedes dieser Bundeslän‐ der hat seine eigene Staatlichkeit mit einer eigenen Verfassung und dementspre‐ chend neben Parlament und Regierung auch ein (Landes-) Verfassungsgericht als weiteres Verfassungsorgan. Das Landesverfassungsgericht ist ebenso wie auf Bundesebene das Bundesverfassungsgericht nicht Teil der Judikative, der staatli‐ chen Gerichtsbarkeit. Dabei gibt es bezüglich der einzelnen Bundesländer unter‐ schiedliche Konzepte. Einige Landesverfassungsgerichte haben in Hinblick auf einen eigenen Grundrechtsteil in ihren jeweiligen Länderverfassungen entspre‐ chend auch die individuale Verfassungsbeschwerde. Andere wie das Hamburgi‐ sche Verfassungsgericht sind ein reiner Staatsgerichtshof. Im Vordergrund steht hier allein das Verhältnis der Gewalten zueinander, der Rechte und Pflichten der Dinner Speech beim Abendempfang von SIPE am 20. Juli 2018 in Hamburg 22 einzelnen Verfassungsorgane sowie neben der Wahlüberprüfung in Hamburg dann auch Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Volksgesetzgebung, die in der Hamburgischen Verfassung ausdrücklich verankert ist. Verfassungsgerichtsbarkeit ist immer auch eine politische Gerichtsbarkeit. Letztlich geht es um die Architektur des Verhältnisses der Gewalten zueinander. Es geht um die Ausbalancierung der Rechte des Einzelnen in Bezug auf den Staat und dessen Funktionsfähigkeit auf der anderen Seite. Deswegen kommen Verfassungsrecht, Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit – auch und gerade bei der Frage der Integration in Europa – eine herausragende Bedeutung zu. Lassen Sie uns in diesem Zusammenhang noch einmal kurz die Funktion des Rechtes vergegenwärtigen: Es handelt sich um von der Gesellschaft, je nach staatlicher Verfasstheit vom Parlament, Regierung oder Autokraten aufgestellte Regelungen, Normen zur Organisation eines Staates, des Zusammenlebens in einem Gemeinwesen. Das Recht hat eine Steuerungs-, Ordnungs-, ggfs. Gerech‐ tigkeitsfunktion, aber eben auch eine Machtfunktion. Gerade letzterer kommt in Bezug auf die Bedrohung des Rechtsstaats und damit auch in Bezug auf das The‐ ma Ihrer Tagung eine bedeutende Rolle zu. Recht ist immer von Menschen ge‐ setzt, je nach Verfasstheit eines Landes in unterschiedlicher Art und Weise, in unterschiedlichen Verfahren. Und bei der Verfassung handelt es sich um Rege‐ lungen, denen die Gesellschaft ein besonderes Gewicht zumessen wollte. Fast ist man versucht zu sagen, dass die Verfassung das Herzstück des Rechts- und Ge‐ sellschaftssystems eines Landes ist. Sicher wird dabei auch das Recht nicht völlig unabhängig zu sehen sein von der jeweiligen Rechtskultur, den unterschiedlichen Sitten, Gebräuchen und Kul‐ turen eines Landes, in dem das Recht gesetzt wird. Deswegen kommen insbeson‐ dere länderübergreifenden Tagungen wie der Ihrigen aus meiner Sicht eine her‐ vorragende Bedeutung zu. Gerade wenn wir letztlich doch aus unterschiedlichen Rechtskulturen kommen, ist der internationale, lassen Sie es mich einmal so be‐ zeichnen: Rechtsdialog, von großer Bedeutung. Denn Recht, dass von Menschen gemacht worden ist und dem eben auch eine die gesellschaftsregelnde, ordnende, steuernde Funktion zukommt, hat auch immer etwas mit Kommunikation, mit dem Verstehen zu tun. Dies gilt auch über die Ländergrenzen hinweg. Recht ist immer auch ein Herrschaftsinstrument, ein Machtsicherungsinstru‐ ment und dementsprechend ist die Beherrschung des Rechts immer auch ein Schlüssel für die Gewinnung gesellschaftlicher, politischer Macht. Nicht um‐ sonst beobachten wir die uns alle sorgenden Angriffe auf das Recht, auf den Rechtsstaat. Oder lassen Sie es mich dann doch etwas genauer formulieren: den demokratischen Rechtsstaat, wie wir es zurzeit in Polen, Ungarn, in der Türkei und, man muss es leider in aller Deutlichkeit sagen, auch in den USA erleben. Friedrich-Joachim Mehmel 23 Der Mechanismus ist dabei immer derselbe. Es gibt einen immer wiederkeh‐ renden Argumentationsduktus, mit dem Populisten Eingriffe in das Recht, in den Rechtsstaat legitimieren: – das Volk ist der Souverän – das Volk wählt das Parlament bzw. Präsidenten – das Parlament, der gewählte Präsident bzw. Regierungschef haben den Willen des Volkes umzusetzen, sie sind Stellvertreter des Souveräns. Wer gegen die Mehrheit des Parlamentes, den Präsidenten bzw. Regierungschefs ist, also gegen den Vertreter des Souveräns, ist gegen den Souverän und damit gegen das Volk selbst. Damit werden dann auch Eingriffe in das Recht, in den Rechtsstaat legiti‐ miert. Die öffentliche Debatte in Großbritannien im Zuge des Brexits ist ein Beleg dafür, mit welcher Radikalität und Mitteln der Denunziation gerade Presseorgane die Ausgrenzung dieser knappen Minderheit von ca. 49% aus dem weiteren öf‐ fentlichen Diskurs betrieben haben. Sie erinnern sich vielleicht an die Berichter‐ stattung in einem der sehr populistischen Presseorgane in Großbritannien, nach‐ dem ein hohes englisches Gericht entschieden hatte, dass der Brexit nur mit Be‐ teiligung des Parlamentes erfolgen könne. Nach dieser Entscheidung wurden auf der Titelseite jenes Presseorgans die drei Richter mit Fotos abgebildet, quasi an den Pranger gestellt und bei einem der Richter mit einem Rosa unterlegten Bild sinngemäß die Formulierung gewählt, dass es sich um den schwulen, ehemaligen Olympiasieger im Fechten, Justice Lord xyz handele. Bei diesen populistischen Kampagnen spielen die sogenannten neuen sozialen Medien, Fake News und sogenannte Bots eine große Rolle. Natürlich ist das al‐ les nicht neu: Fake News, Verleumdungen, Verschwörungstheorien, Denunziatio‐ nen und sogenanntes Perceptions Management gab es auch früher schon. Nur hat all das in einem bürgerlichen Kommunikationsraum stattgefunden, der allen mehr oder weniger zugänglich war und in dem der öffentliche, demokratische Diskurs über die traditionellen Medien wie Funk, Fernsehen und Zeitschriften geführt wurde. Durch die Neuen Sozialen Medien und ihren Einsatz in politi‐ schen Kampagnen, in Wahlkämpfen hat dies meines Erachtens jedoch eine völlig neue Qualität erfahren: Zu nennen sind hier die zur Verfügung stehenden großen Datenmengen, die Möglichkeit ihrer Verarbeitung durch Algorithmen und Künstliche Intelligenz sowie aufgrund des technischen Fortschritts die mögliche Geschwindigkeit der Verarbeitung von Daten. Was den Einsatz sozialer Medien meines Erachtens so gefährlich macht, ist zum einen die immense Schnelligkeit, zum andern Zielge‐ nauigkeit beim Einsatz von zum Beispiel Fake News mit dem Ziel der Enttabui‐ sierung, der Verstärkung beziehungsweise Veränderungen von Meinungen et ce‐ Dinner Speech beim Abendempfang von SIPE am 20. Juli 2018 in Hamburg 24 tera. Dabei werden vor allem die Emotionen wie zum Beispiel Wut und damit einhergehend die Hoffnung und der Glaube nach einfachen Lösungen nachhaltig verstärkt. Die Nichterreichbarkeit dieser Menschen für rationale Argumente, für einen politischen Diskurs wird signifikant verstärkt. In diesem Sinne meine ich, dass wir von einer dramatischen neuen Qualität durch den Einsatz von sozialen Medien im Bereich der politischen Auseinandersetzungen zu sprechen haben. Mit welcher Perfektion und Präzision der Einsatz dieser Mittel durchgeführt wird, zeigen die Vorgänge in Zusammenhang mit dem Einsatz von Cambridge Analytica, einem Unternehmen für Datenanlyse und Mikrotargeting, im letzten amerikanischen Präsidentenwahlkampf aber auch der Einsatz entsprechender Techniken im Wahlkampf vor der Brexit Abstimmung. Das zweite, was meines Erachtens in Zusammenhang mit dem Einsatz sozia‐ ler Medien besonders hervorzuheben ist, ist, dass ein Großteil der politischen Kommunikation sich inzwischen außerhalb des traditionellen bürgerlichen Kom‐ munikationsraums abspielt. In diesem Sinne möchte ich von einer „Schattenöf‐ fentlichkeit“ sprechen, also einem Kommunikationsraum, der sich dem traditio‐ nellen demokratischen Diskurs entzieht, mit der Folge, dass viele damit auch auf klassischem Wege nicht mehr oder kaum noch erreichbar sind. Die neuen Sozialen Medien sind sicher nicht die Ursache für die Gefährdung des demokratischen Rechtsstaats und damit auch Europas, sie stellen aber einen wesentlichen, qualitativ neuen Verstärker von Populismus dar, dem wir dement‐ sprechend große Aufmerksamkeit widmen müssen. Dass das Ganze verfängt, hat uns heute Vormittag Professor Forrester in sei‐ nem Vortrag nähergebracht. Und Professor Heitsch hat uns vor Augen geführt, warum Teile der Bevölkerung entsprechend ansprechbar sind. Letztlich geht es bei all dem immer um Macht und nicht um Moral. All das könnte uns ratlos dastehen lassen. Zu handeln ist die einzige Alternati‐ ve, aktiv zu bleiben oder zu werden, um den Tendenzen hin zu Populismus und Nationalismus, zur Einzel-Staaterei in Europa entgegen zu treten. In der Tat müs‐ sen wir, wie heute Morgen im Vortrag von Forrester angesprochen, besorgt sein, wie die Nachkriegsordnung droht zerstört zu werden. Gerade vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen ist Europa wichtiger denn je: Wie will man denn der eruptiven Politik Trumps als kleiner Nationalstaat wirksam entgegentreten können, wie will man denn den mit den Neuen Sozialen Medien, den Aktivitäten der wirtschaftlich so unglaublich potenten sogenannten Big Five – Facebook, Google, Amazon, Microsoft, Apple – verbundenen Gefah‐ ren für unsere Gesellschaft wirksam entgegen treten können, wenn nicht im europäischen Kontext, im europäischen Verbund. Oder, wie der deutsche Bun‐ despräsident es erst kürzlich formuliert hat: Es ist Zeit für ein neues europäisches Selbstbewusstsein! Friedrich-Joachim Mehmel 25 Vor diesem Hintergrund muss die Tagung europäischer Verfassungs- und Staatsrechtler mehr als nur ein wissenschaftlicher Diskurs, mehr als nur eine aka‐ demische Analyse sein. Es geht darum, hier einen Beitrag zu leisten, Lösungen anzubieten, sich einzumischen. Rechtsdogmatische Analysen allein werden, er‐ lauben Sie mir diese umgangssprachliche Formulierung, niemand hinter dem Ofen hervorholen. Staats- und Verfassungsrecht sind politisch; wir, die wir in den unterschiedli‐ chen Feldern auf diesem Gebiet tätig sind, müssen in dem uns jeweils zustehen‐ den Rahmen politisch sein und unsere Beiträge für Lösungen schaffen. SIPE mit seinen über 238 Mitgliedern aus 22 Ländern, Sie als Teilnehmerinnen und Teil‐ nehmer dieser Tagung können einen wichtigen Beitrag für Europas Zukunft leis‐ ten. Danke! Dinner Speech beim Abendempfang von SIPE am 20. Juli 2018 in Hamburg 26 Grußworte Welcome Addresses Allocutions de bienvenue Die integrative Kraft des Rechts in Europa Tilman Repgen Es ist mir Freude und Ehre zugleich, Sie, meine sehr verehrten Damen und Her‐ ren, in meiner Funktion als Dekan der Fakultät für Rechtswissenschaft zur XIII. Tagung Ihrer Societas hier an der Universität Hamburg begrüßen zu dürfen! Die‐ ser Ort passt besonders gut zu Ihrer Tagung. Lassen Sie mich das kurz erklären: Die Hamburger Fakultät hat es sich von den Tagen Ihrer Gründung im Jahr 1919 an zu ihrer besonderen Aufgabe gemacht, internationale und gerade auch euro‐ päische Fragestellungen des Rechts zu erforschen. Hervorgegangen aus dem 1908 gegründeten „Kolonialinstitut“, dessen Zweck die wissenschaftliche Er‐ schließung fremder Völker und Kulturen war, hatte die ganze Universität von Anfang an ein internationales Forschungs- und Lehrprofil. Es gehört seit Jahrhunderten zur festen Überzeugung in unserer Kultur, dass der Frieden vor allem eine Frucht des Rechts ist und auf Gerechtigkeit basiert.1 Das Recht hat insofern also eine integrative Funktion. Das trat nach dem Ende des Ersten Weltkriegs, dieser Urkatastrophe des 20. Jahrhunderts, mit neuer Deutlichkeit ins allgemeine Bewusstsein und prägte auch die im Frühjahr 1919 gegründete Hamburger Fakultät für Rechts- und Staatswissenschaft. Von Anfang an sollte die Fakultät gerade dem internationalen und Auslandsrecht besondere Aufmerksamkeit schenken, immer verbunden mit einem wachen Interesse für die Grundlagen der Rechtswissenschaft.2 Erlauben Sie, dass ich einleitend kurz ein paar Daten aus dieser Gründungszeit in Erinnerung bringe. So möchte ich in diesem Kreis zunächst aus der Weimarer Zeit besonders die Kollegen Albrecht Mendelssohn Bartholdy und Rudolf Laun herausheben. Men‐ delssohn Bartholdy, eigentlich in erster Linie Zivilprozessualist, hatte sich schon früh insbesondere für das anglo-amerikanische Recht interessiert und war in der Weimarer Zeit in Deutschland der Spezialist für diesen Gegenstand. Er hatte im Auftrag der Reichsregierung als Berater an Pariser Friedensverhandlungen nach dem Krieg teilgenommen und sich seither für die Erforschung von Kriegsursa‐ 1 Nur ganz wenige Beispiele: Eindrucksvoll und wirkmächtig etwa; als Zeugnis aus der frü‐ hen Neuzeit: Hugo Grotius, De iure belli ac pacis libri tres, Nachdruck der Ausgabe Leiden 1939, 1993, S. 170 (lib. II, cap. 1, § 2, 1): „Nam ubi iudicia deficiunt incipit bellum“; aus der Gegenwart cf. die Inschrift am Haager Friedenspalast: „Si vis pacem cole iustitiam“. 2 Weiterführend: Tilman Repgen, Eine kurze Geschichte der Fakultät anstelle eines Vorworts, in: Florian Jeßberger / Markus Kotzur / Tilman Repgen (Hrsg.) unter Mitarbeit von Sa‐ rah Bachmann, 100 Jahre Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg, 2019, S. 1-17. Dort auch Nachweise zu den hier erwähnten Daten und Personen der Fakultätsgeschichte. 29 chen und die Voraussetzungen internationalen Friedens interessiert. Mendelssohn Bartholdy war ein politischer Kopf. Seit 1923 publizierte er eine Zeitschrift unter dem Titel: „Europäische Gespräche – Hamburger Monatshefte für Auswärtige Politik“.3 Sein Bild von Europa war durch wichtige historische Ereignisse kon‐ stituiert, geprägt durch die Suche nach einer stabilen „europäische[n] Identität“. „Europa“, so Mendelssohn Bartholdy, solle man nicht zur Bemäntelung nationa‐ ler Interessen im Munde führen. Mendelssohn Bartholdy zeichnete dann das Bild einer langen Geschichte Europas, die verbunden ist mit dem Christentum, dem Dualismus von Kirche und Staat, geprägt durch Humanismus, Reformation, Kunst und Philosophie der Aufklärung. Europa war ihm ein politisch-kultureller Raum. In diesem politischen Raum gelte es, so Mendelssohn Bartholdy im Jahre 1923, eine Form der Ordnung zu finden, einen „im letzten einige[n], recht gehal‐ tene[n], aber in aller lebendigen Vielfältigkeit seiner Glieder auch freie[n] Bund“.4 In dieser Forderung lag bereits der Akzent auf dem Recht. Ein Vertrag sollte die „lebendige Vielfältigkeit“ integrieren. Wenn Sie sich in dieser Tagung den Fragen von Integration und Desintegrati‐ on in Europa zuwenden, so geschieht das aus einer betont rechtlichen Perspekti‐ ve. Mendelssohn Bartholdy hatte einerseits darauf aufmerksam gemacht, wie wichtig die Einigkeit ist (Integration), andererseits aber auch die Akzeptanz von Vielfältigkeit eingefordert, die stets das Risiko der Desintegration in sich birgt.5 Vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg hat die Idee „Europa“ dann rechtliche Gestalt angenommen. Walter Hallstein beschrieb dieses Europa, diese europäi‐ sche Gemeinschaft als „eine Schöpfung des Rechts […] Die Majestät des Rechts soll schaffen, was Blut und Eisen in Jahrhunderten nicht vermochten“.6 Die inte‐ grative Kraft des Rechts sollte zu einer gemeinsamen Friedensordnung führen. Auch zu dieser Rechtsgemeinschaft hat die Hamburger Fakultät dann seit den 1950er-Jahren, beginnend mit dem Laun-Schüler Hans-Peter Ipsen, wichtige Beiträge geleistet und namentlich die Besonderheit europäischen Gemeinschafts‐ rechts als eines transnationalen Rechts herausgearbeitet, das aber nicht Völker‐ recht, sondern sui generis sei. Als zweiten Namen der Hamburger Fakultät hatte ich Rudolf Laun erwähnt.7 Auch er war – auf österreichischer Seite – an den Pariser Friedensverhandlungen 3 Zum Folgenden mit den entsprechenden Nachweisen Thomas Duve, Idee Europas bei Albrecht Mendelssohn Bartholdy und in der ersten Nachkriegszeit, in: Tilman Repgen (Hrsg.), Europa als Idee, 2016, S. 13-33, insbesondere S. 19 ff. 4 Albrecht Mendelssohn Bartholdy, Europäische Politik, in: Europäische Gespräche, 1923, S. 13 (S. 21 f.). 5 Mendelssohn Bartholdy (wie Fn. 4). 6 Walter Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat. Europäische Erfahrungen und Erkennt‐ nisse, 1969, S. 33. 7 Zum Folgenden: Markus Kotzur, Rudolf Laun (1882-1975) – Staatsrechtslehre, Völker‐ rechtslehre und Rechtsphilosphie in den Umbrüchen des 20. Jahrunderts, in: 100 Jahre Die integrative Kraft des Rechts in Europa 30 beteiligt. In seiner Rektoratsrede 1947/48 sprach er über „den dauernden Frie‐ den“. Hier fand die schon nach dem Ersten Weltkrieg in Paris verhandelte Völ‐ kerbund-Idee, die faktisch in den 1930er-Jahren gescheitert war, in der Forde‐ rung nach einem „Weltbund“ neue Nahrung. Wieder begegnet uns die Idee des Zusammenhangs von Recht und Frieden. Markus Kotzur hat im Anschluss an Rolf Stödter den „Kampf gegen alle Formen von Willkür und Gewalt“ als Leit‐ motiv in Launs Forschung ausgemacht. Er habe dem „wahren Recht“ zur Durch‐ setzung verhelfen wollen.8 Das leitet bei Laun über zu seinen Reflexionen über den Zusammenhang von Recht und Sittlichkeit, zu seiner Überzeugung, dass es Normen gibt, die unabhängig von staatlicher oder auch überstaatlicher Rechtsset‐ zung Gültigkeit haben. Auch das ist in der hier zugrunde gelegten Beziehung von Frieden und Recht mitgedacht, soll aber an dieser Stelle nicht vertieft werden. Die Themen der in diesem Band dokumentierten Vorträge dieser Tagung be‐ rühren heute wichtige Grundfragen der europäischen Rechtsordnung: Fragen der Justiz und ihrer Funktion, das so wichtige Thema der Subsidiarität. Es geht um politisch brisante Fragen der Desintegration, ob es die Schweiz, Großbritannien, Katalonien oder die Türkei betrifft, aber auch die Flüchtlingskrise und die Fi‐ nanzkrise mit ihren jeweils zentrifugalen Kräften. Bei alledem, so scheint mir, kommt man kaum zu befriedigenden Ergebnissen, wenn man sich nicht der Antwort auf die Frage nähert, was Europa eigentlich „ist“. Heute, am 20. Juli, ist der Jahrestag des Stauffenbergschen Attentatsver‐ suchs auf Adolf Hitler. Der deutsche Widerstand gegen Hitler hatte – bei allen unterschiedlichen Nuancen – eine Idee von Europa. Die „Weiße Rose“ hatte in München in ihrer letzten Flugblattaktion 1943 ein „neues, geistiges Europa“ ge‐ fordert.9 Helmuth James Graf von Moltke, der im Zusammenhang mit den Ge‐ schehnissen des 20. Juli hingerichtet worden ist, sprach von einer „geistigen Ein‐ heit“ Europas, die Konflikte verhindere, den Frieden aufrichte.10 Die politische Zielrichtung des maßgeblich durch von Moltke geführten Kreisauer Kreises lässt sich mit einigen Schlagworten umreißen: europäische Friedens- und Einigungs‐ politik, Menschenrechte, soziale Gerechtigkeit, gleiche Bildungschancen, Rechtsstaat.11 In einer von der amerikanischen Journalistin Dorothy Thompson Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg (wie Fn. 2), S. 255-272. Umfassend zu Laun: Rainer Biskup, Rudolf Laun (1882-1975). Staatsrechtler zwischen Republik und Diktatur, 2010. 8 Kotzur, Rudolf Laun (wie Fn. 7), S. 263. 9 Cf. das Faksimile des sechsten und letzten Flugblattes der „Weißen Rose“ von Mitte Fe‐ bruar 1943 in: Horst Möller / Volker Dahm / Hartmut Mehringer (Hrsg.) unter Mitarbeit von Albert A. Feiber, Die tödliche Utopie. Bilder, Texte, Dokumente, Daten zum Dritten Reich, 7. Aufl., 2016, S. 508. 10 Cf. Günter Brakelmann, Helmuth James von Moltke. 1907-1945. Eine Biographie, 2007, S. 58. 11 Cf. Brakelmann, Helmuth James von Moltke (wie Fn. 10), S. 60. Tilman Repgen 31 überlieferten Mitteilung von Moltkes erklärte dieser, er wolle in Deutschland bleiben, um zu helfen, das [NS-]Regime zu stürzen. Und dann: „Auf jeden Fall wird eines Tages – vielleicht in dreißig Jahren – in Deutschland wie‐ der das Gesetz herrschen. Ich hoffe, einer der Leute zu sein, die helfen werden, dieses Gesetz zu schaffen.“12 Auch hier begegnet uns einmal mehr die Idee, dass das Recht den Weg zur Eini‐ gung (Integration) weisen sollte. Das möchte ich heute nicht vertiefen. Lassen Sie mich vielmehr mein Grußwort mit einer kleinen Geschichte beenden:13 Der polnische Dichter Andrzej Szczypiorski setzte sich in seinem erstmals 1986 publizierten Roman „Die schöne Frau Seidenman“14 in meisterhafter Weise mit Personen und Charakteren auseinander, denen gemeinsam ist, dass sie in der Zeit des Nationalsozialismus in Warschau gelebt haben. Die ineinander ver‐ schlungenen Biographien handeln von Schurken, aber auch aufrechten Men‐ schen, von gebrochenen und zerbrochenen, von solchen, die sterben müssen, und anderen, die davonkommen. Einer von denen, die davonkommen, ist der 19-jäh‐ rige Pawełek Kryński, der seinen besten Freund aus Kindertagen, Henryk Fich‐ telbaum, an die Hölle des Warschauer Ghettos verliert. Henryk nimmt „fast die gesamte Welt“ des Pawełek in diese Hölle mit und lässt „nur wertlose Krümel“ zurück.15 Diese „gesamte Welt“ hatte sehr viel mit dem „Europa“ der Zwischen‐ kriegszeit zu tun, von dem hier im Zusammenhang mit Mendelssohn Bartholdy die Rede war. Von Pawełek heißt es dann: „Immer verfolgte ihn das Gefühl, er habe im Laufe des Krieges etwas Großes verlo‐ ren. Später träumte er von den Städten Europas, die er nicht kannte und nie gesehen hatte. Er träumte von Kathedralen, Schlössern, Brücken und Straßen. Es waren Träu‐ me, in denen er sich wohl fühlte, um nach dem Erwachen erneut den Verlust zu emp‐ finden. Später reiste er nach Europa. Ein fremder Gast aus fernen Landen. Und er büßte seine Träume ein. Die Kathedralen, Schlösser und Brücken gab es zwar, sie waren aber nicht sein Eigentum, er fand sich dort nicht wieder. Mein europäisches Bewusstsein existiert nicht mehr, dachte er bedauernd, vielleicht hat es sogar nie existiert, vielleicht war es nur eine Illusion, das Streben nach einer Identifikation, die mir nie gegeben war?“16 Ist Europa eine Illusion? – Gerne würde ich Pawełek widersprechen. Europa ist vor allem eine Idee! Aber es hängt von uns, die wir in Europa leben, die das Le‐ 12 Wiedergegeben bei Brakelmann, Helmuth James von Moltke (wie Fn. 10), S. 364. 13 Das Folgende bereits zum Teil in: Tilman Repgen, Europa als Idee – Vorwort, in: ders. (Hrsg.), Europa als Idee, 2016, S. 5. 14 Polnische Erstausgabe 1986, deutsch zuerst 1988. 15 Andrzej Szczypiorski, Die schöne Frau Seidenman, 1991, S. 200. 16 Szczypiorski, Die schöne Frau Seidenman (wie Fn. 15), S. 202. Die integrative Kraft des Rechts in Europa 32 ben in Europa mitgestalten, ab, ob diese Idee jenseits der Kathedralen17, Schlös‐ ser und Brücken – jenseits der Geschichte und ihrer Sinnbilder, auch Realität wird. Die europäische Geschichte birgt viele Chancen, leider auch viele Verirrun‐ gen und abscheuliche Verbrechen, doch die Geschichte erzwingt weder das eine noch das andere. Es sind die Lebenden, die die Verantwortung für die Gegenwart tragen, in der auch heute die Idee Europas mit Leben erfüllt werden kann, mit einem rechtlich geordneten, friedlichen Leben. 17 Das zerstörerische Feuer in der Pariser Kathedrale Notre Dame am 15./16. April 2019 hat die identitätsstiftende Funktion solcher Baudenkmäler nachdrücklich in Erinnerung geru‐ fen. Tilman Repgen 33 Welcome Address Integration and Disintegration in Europe – A View from Inside and Outside Clifford Larsen Ladies and Gentlemen, good morning. My name is Clifford Larsen, I am Professor of Law, Dean of the Master of Law and Business Program, and Vice-President of the Bucerius Law School here in Hamburg. On behalf of the Bucerius Law School, and especially on behalf of my colleague, Professor Jörn Axel Kämmerer, Secretary General of SIPE, I welcome you to this XIIIth SIPE conference. Je voudrais également souhaiter la bievenue à nos invités francophones – und möchte natürlich auch unsere deutschsprachi‐ gen Gäste willkommen heißen. At first glance, I may be the least appropriate person in this room to be speak‐ ing to you today, as I am neither a European, nor a Public Law scholar. A further look, however, will make clear why it is perhaps appropriate – and certainly a pleasure – for me to join you here. One reason is that while I represent the Bucerius Law School, one of the two co-organizing institutions of this Congress, I was also a student, many years ago, here at the other co-sponsoring institution, the University of Hamburg. It is here that I first studied outside of my home country, the United States. Thus, it is al‐ ways a privilege for me to be back on this campus. Another reason why I am pleased to be at this SIPE Congress is that for some 40 years, I have been following the European integration project. I am both an outsider and an insider to your discussions today. I am an outsider, in that I come from the mixed legal jurisdiction of Louisiana and practiced law in New York City. Yet I have also been fortunate to spend over 20 years living in Europe. That time began with study here in Hamburg and at Oxford, thus exposing me to two very different perspectives on what is “European”. As a French lawyer in Paris, as a professor in Hamburg, and as a parent here, I have also had the opportunity to see what European integration means on both the professional and everyday personal level. From both my “external” and “internal” perspectives, your topic, “Integration and Disintegration in Europe”, seems particularly timely and well-chosen. Euro‐ pean Union integration has, of course, been an enormous success story. Older Congress participants, such as myself, are well-placed to affirm the tremendous 35 advances Europe has made in the past decades. In some ways, the European Union is the victim of its own success, in that these advances now seem to many to be self-evident and irreversible, and thus that European integration can contin‐ ue only in one direction. European integration has always faced challenges, however. It would be sur‐ prising if it were otherwise. Well over 200 years since the American “integra‐ tion” project began, the topics with which the Founding Fathers wrestled – the proper role of the central government versus that of the individual member states, methods of representation, open markets, movement between citizens of different states, and many others – are still debated intensely and controversially today. It is also the case the some of today’s challenges to European integration are neither new nor unexpected. In the 1970’s, there were already predictions that, as the power of the European Union expanded at the cost of the European Union Member States, old ressentiments would resurface, leading to centrifugal forces that could tear the European Member States apart. Recent experience regarding Catalonia has highlighted exactly this issue. Yet it is probably fair to say that the diversity of challenges to European inte‐ gration has seldom been greater than it is today. As well as the Catalan experi‐ ence, there is the obvious example of the decision of the United Kingdom to leave the European Union. In addition, there is the feeling – justified or not – in many E.U. countries that the European integration has proceeded too far, too fast, without the necessary groundwork being laid for the project to be supported by significant segments of the population. This feeling is ignored at the peril of those supporting more integration, for it transcends traditional party boundaries and is even creating new political landscapes in countries throughout the Euro‐ pean Union, with Euro-sceptic parties now playing a significant role in various Member States. The challenges that European integration faces are not only those recognized by what our French-speaking colleagues refer to as le grand public, but also those of a more technical nature. Thus, it is to be welcomed that topics such as integration of E.U. financial markets are on the SIPE Congress agenda. In addi‐ tion, your conference organizers have wisely decided to include non-E.U. per‐ spectives from Turkey and Switzerland in your discussions. From my “out‐ sider’s” perspective, the influence of the European integration project – whether in connection with trade regulation, the influence of the jurisprudence of the European Court of Justice in non-E.U. countries, or in other areas – is both enor‐ mous and often overlooked outside of specialist circles here in Europe. Finally, speakers at this Congress include not just academics, but also politicians and judges who must address European integration issues in very concrete circum‐ Integration and Disintegration in Europe – A View from Inside 36 stances. The presence of these individuals will add immensely to your discus‐ sions. This Congress focuses, as conferences tend to do, on the presentation of pa‐ pers. Yet the personal interaction that takes place here will be particularly impor‐ tant as well, especially in those cases in which SIPE members do not share the same perspective. In the United States, we have seen all too often that individu‐ als and groups with opposing views simply do not speak with each another any‐ more. Yet it is often interactions between individuals with different backgrounds – as difficult as those interactions are in practice – that can advance the discus‐ sion, or at least prevent what one refers to in French as a dialogue des sourds. Finally, it is my pleasure to welcome you here to my adopted city of Ham‐ burg. You could hardly have chosen a more appropriate location for this Congress. For centuries, Hamburg has been a trading city open to the world. (The city’s nickname is indeed “Gateway to the World”). During your visit, you will perhaps have the opportunity to visit Hamburg’s thriving port and the city’s new landmark, the Elbe Philharmonic Hall. Some 1.8 million people live here; of those, some 320,000 are non-German and over 200,000 are from countries out‐ side of the European Union. The percentage of Hamburg’s population that is for‐ eign has grown from 13% in 2013 to over 18% today – a 38% increase in only 4 years. Over 185 nationalities are represented here. Despite – or perhaps directly because of – this openness, the city continues to thrive. Hamburg is an excellent example of European integration – with the many advantages, and some of the challenges, that such integration brings. For example, every year, my students and I visit not only the city’s many economic and cultural highlights, but also take a Hamburg tour given by the city’s organization of homeless people – an organization that includes people from many countries from within and without the European Union. Many of the homeless have moved here in the hope of find‐ ing work, but have wound up living on the streets; some are here legally, others are not. How should European cities react to such circumstances? The answers to such difficult questions will also play a role in determining the success of the European integration project. You have a full Congress agenda in the upcoming days, during which time you will address topics of central importance to the further development – or not – of European integration. I wish you a stimulating XIIIth SIPE Congress here in Hamburg and a safe journey home upon its conclusion. Clifford Larsen 37 Grußwort: Wissenschaft hat eine Bringschuld Stefan Herms Gern bin ich der Bitte gefolgt, anlässlich ihrer diesjährigen Tagung ein Grußwort von Seiten der Bundeskanzler Helmut-Schmidt-Stiftung zu sprechen. Diese sechste der deutschen Politikergedenkstiftungen existiert kraft Bundesgesetz seit Januar 2017. Wir haben nicht nur den grundsätzlichen Auftrag das Andenken an das Wirken des Europapolitikers Helmut Schmidt zu wahren und fortzuentwi‐ ckeln, sondern sollen uns auch in seinem Sinne mit den europäischen und globa‐ len Herausforderungen des 21. Jahrhunderts befassen. Für uns ist es bewusste strategische Mission, diesen zukunftsgerichteten Auf‐ trag in Kooperationen mit der Wissenschaft zu erfüllen. Das Europa-Kolleg, eng verbunden mit dem Europarecht der juristischen Fakultät der Universität Ham‐ burg, ist für uns hier ein zentraler Partner. Ich freue mich, dass wir mit der SIPE- Tagung ein erstes gemeinsames Projekt realisieren können. Das Thema der Tagung ist erschreckend aktuell. Integration und Desintegrati‐ on waren zum Zeitpunkt der ersten Überlegungen zu dieser Tagung vielleicht nur akademische Überschriften – jetzt sind sie praktische Herausforderungen. Erlau‐ ben Sie mir dazu in der kurzen Zeit eines Grußwortes aus Sicht einer wissen‐ schaftlich-anwendungsorientierten Helmut-Schmidt-Stiftung eine Anmerkung: Wir hier – und Sie als zentrale Multiplikatoren im juristischen Wissenschaftsbe‐ trieb besonders – haben nicht nur die Pflicht, wissenschaftliche Erkenntnisse im Bereich der europäischen Integration und des Europarechts zu generieren, son‐ dern – mit den Worten des langjährigen Mitglieds des Senats der Max-Planck- Gesellschaft Helmut Schmidt: Wissenschaft hat eine Bringschuld. Sie soll ihre Erkenntnisse in Politik und Gesellschaft hineintragen und für ihre Wirksamkeit sorgen. Übertragen auf das Bild des sportlichen Spielfelds, sollten wir uns nicht als Zuschauer der Ereignisse, sondern als engagierte Spieler verstehen. Den wissen‐ schaftlichen Diskurs darin zu unterstützen, ist Aufgabe unserer Stiftung. Unser Europa, das wir immer als selbstverständlichen aquis communautaire wahrge‐ nommen und empfunden haben, ist gefährdet. Frau Ehrenpräsidentin Iliopoulos-Strangas, wir haben beide die bewegende Veranstaltung der Verleihung der Ehrendoktorwürde der Universität Athen an Helmut Schmidt hier in Hamburg im Rathaus erlebt. Alle waren gespannt – wird Helmut Schmidt reden? Er tat es. Er hielt vor dem Hintergrund der damaligen hitzigen Debatten zum deutsch-griechischen und -europäischen Verhältnis eine 39 geschliffen formulierte Rede über Kooperation und Solidarität in Europa. Ge‐ schichtsbewusst und zukunftsweisend. Ich wünsche Ihnen und uns allen, dass auch diese Tagung in diesem Geist We‐ ge in die weitere europäische Zukunft weist und bahnt. Grußwort: Wissenschaft hat eine Bringschuld 40 Atelier junger Wissenschaftler Workshop of Junior Scholars Atelier des jeunes chercheurs Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung Sebastian Scholz* Einleitung Das Soft Law der EU ist in aller Munde. Auch wenn Regelungsinstrumente jen‐ seits der klassischen rechtsnormativen Verhaltenssteuerung seit jeher eine gewis‐ se Rolle im europäischen Integrationsprozess gespielt haben,1 hat ihre Bedeutung insbesondere in den vergangenen beiden Jahrzehnten exorbitant zugenommen. Vor Kurzem wurde im Kontext der Integration durch Soft Law gar von einer „Changing Nature of EU Law“ gesprochen.2 Als Hauptgrund für den immer häu‐ figeren Einsatz von Soft Law lässt sich dessen Eignung zur flexiblen, aber gleichwohl überaus effektiven Verhaltenssteuerung anführen.3 Die SIPE hat sich bereits in ihrer 7. Tagung 2010 in Straßburg eingehend mit dem Soft Law der europäischen Organisationen befasst.4 Der vorliegende Beitrag konzentriert sich auf einen spezifischen Aspekt der Thematik – und zwar auf das Spannungsver‐ hältnis zwischen dem integrativen Potential von EU‑Soft Law auf der einen und seinen rechtsstaatlichen und damit desintegrativen Risiken auf der anderen Seite. Ausgehend von einer Analyse dieses Spannungsfeldes (Pkt. III. und IV.) soll am Ende der Abhandlung der Frage nachgegangen werden, ob und inwieweit Soft Law in diesem Lichte als adäquates Mittel der europäischen Integration er‐ scheint. (Pkt. V). I. * Dr. iur., Universitätsassistent (post doc), Institut für Staats- und Verwaltungsrecht, Universität Wien. 1 Siehe etwa Linda Senden, Soft Law in European Community Law, 2004, S. 4; Anne Peters, Typology, Utility and Legitimacy of European Soft Law, in: Epiney / Haag/ Heine‐ mann (Hrsg.), Die Herausforderung von Grenzen/Le défi des frontières/Challenging boun‐ daries: Festschrift für Roland Bieber, 2007, S. 405 (S. 405). 2 Fabien Terpan, Soft Law in the European Union – The Changing Nature of EU Law, in: European Law Journal 21 (2015), S. 68 ff. 3 Z.B. Thomas Müller, Soft Law im europäischen Wirtschaftsrecht – unionsverfassungs‐ rechtliche Grundfragen, in: Journal für Rechtspolitik, 2014, S. 112 (S. 114). 4 Siehe die Beiträge, in: Iliopoulos-Strangas / Flauss (Hrsg.), Das soft law der europä‐ ischen Organisationen – The Soft Law of European Organisations – La soft law des organi‐ sations européennes, 2012; da die Tagung das Soft Law der europäischen Organisationen behandelte, beschränkte sie sich nicht auf das Soft Law der EU, sondern widmete sich etwa auch dem Soft Law im Rahmen des Europarates. 43 Begriffsbestimmung Zu allererst erscheint jedoch eine Begriffsbestimmung angezeigt, zumal der Be‐ griff des EU‑Soft Law5 im Schrifttum sehr uneinheitlich verwendet wird.6 Bei diesem Vorhaben handelt es sich freilich um eine rechtswissenschaftliche Be‐ griffsbildung, die nicht unter Wahrheitsanspruch steht, sondern nach Zweck‐ mäßigkeitsgesichtspunkten vorzunehmen ist.7 Als Richtschnur fungiert dabei die mit der Begriffsbildung verfolgte Zielsetzung.8 Diese besteht im vorliegenden Zusammenhang darin, dem Wortsinn von „Soft Law“ entsprechend bestimmte menschliche Direktiven9 unter einem Begriff zusammenzufassen, die als Teil des positiven Rechts zu qualifizieren sind, sich aber von verbindlichen Rechtsnor‐ men durch spezifische Eigenschaften (ihre „Softness“)10 unterscheiden. Konkret werden in der vorliegenden Untersuchung unter EU‑Soft Law der Union zure‐ chenbare Direktiven verstanden, die in keiner verbindlichen Rechtsform im Sin‐ ne des Art. 288 AEUV (Verordnung, Richtlinie, Beschluss) erzeugt werden und daher mit keiner für verbindliche Rechtsnormen charakteristischen Befolgungs‐ pflicht11 ausgestattet sind, die jedoch vom jeweiligen Normadressaten12 aufgrund II. 5 Der Befund einer uneinheitlichen Begriffsverwendung gilt keineswegs nur für den Bereich des EU‑Soft Law; vgl. – im Zusammenhang mit einer „ebenenübergreifenden“ Begriffsbil‐ dung – eingehend zu den unterschiedlichen Begriffsverwendungen Matthias Knauff, Der Regelungsverbund: Recht und Soft Law im Mehrebenensystem, 2010, S. 213 ff.; mit Blick auf das internationale Soft Law siehe etwa Jaye Ellis, Shades of Grey: Soft Law and the Validity of Public International Law, in: Leiden Journal of International Law, 25 (2012),. 6 Siehe den Überblick über den Meinungsstand bei Knauff (wie Fn. 5), S. 296 ff; vgl. ferner etwa die Begriffsbildungen bei Peter‑Christian Müller‑Graff, Das „Soft Law“ der europäischen Organisationen, in: Europarecht, 2012, S. 18 ff; Terpan (wie Fn. 2), S. 70 ff. 7 Siehe dazu – mit Blick auf den Rechtsbegriff – z.B. Heinz Peter rill, Grundlegende Fra‐ gen bei der Entwicklung eines Rechtsbegriffs, in: Griller / Rill (Hrsg.), Rechtstheorie – Rechtsbegriff – Dynamik – Auslegung, 2011, S. 1 (1 f.). 8 So – hinsichtlich der Bildung des Rechtsbegriffs – etwa Michael Potacs, Rechtstheorie, 2. Aufl., 2019, S. 15. 9 Zum Begriff der Direktiven grundlegend Kazimierz Opalek, Theorie der Direktiven und der Normen, 1986, insb. S. 86 ff. 10 Formulierung nach Robert Walter, Soft Law aus rechtstheoretischer und verfassungs‐ rechtlicher Sicht, in: Lang / Schuch / Staringer (Hrsg.), Soft Law jedoch in der Praxis, 2005, S. 21 (S. 22), der Soft Law im Unterschied zum hier entwickelten Begriffsverständ‐ nis als außerhalb des positiven Rechts angesiedeltes Phänomen qualifiziert. 11 Siehe zur Befolgungspflicht als Charakteristikum verbindlicher Rechtsnormen aus rechts‐ theoretischer Perspektive z.B. Clemens Jabloner, Richterrecht als Rechtsquelle?, in: Jab‐ loner / Kolonovits / Kucsko‑Stadlmayer / Laurer / Mayer / Thienel (Hrsg.), Ge‐ denkschrift Robert Walter, 2013, S. 185 (S. 196, 198); Sebastian Schmid, Zuständigkeit und Zuständigkeitsübertragung, 2017, S. 217 f. 12 Normadressat können dabei der Setzer der Soft Law‑Direktive selbst (etwa die Kommissi‐ on in Bezug auf ermessenskonkretisierendes Soft Law – dazu noch unten Pkt. III) oder an‐ dere Behörden (etwa im Fall von aus dem Primär‑ oder Sekundärrecht abgeleiteten mit‐ gliedstaatlichen Berücksichtigungspflichten – dazu noch unten Pkt. III) beziehungsweise Private sein; vgl. auch Daniel Sarmiento, European Soft Law and National Authorities: Incorporation, Enforcement and Interference, in: Iliopoulos-Strangas / Flauss (Hrsg.), Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 44 unionsrechtlicher Vorgaben rechtlich „berücksichtigt“ werden müssen.13 Inhalt und Intensität der Pflicht zur Berücksichtigung können dabei ein unterschiedli‐ ches Ausmaß annehmen. Hierauf wird nachfolgend noch Bezug genommen.14 Wesentlich erscheint, dass auf Basis der hier vorgeschlagenen Terminologie nicht die Bezeichnung eines unionalen Aktes etwa als Empfehlung, Leitlinie oder Mitteilung für seine Qualifikation als Soft Law ausschlaggebend ist.15 Viel‐ mehr wird der (zumeist sprachlich zum Ausdruck kommende) Sinngehalt eines der EU zurechenbaren direktiven Aktes16 hier nur dann als Soft Law angesehen, wenn durch Primärrecht (einschließlich der allgemeinen Rechtsgrundsätze) oder Sekundärrecht die (im positiven Recht unterschiedlich ausgestaltete) Pflicht zu seiner Berücksichtigung angeordnet wird. Auch Soft Law‑Direktiven bedürfen demnach eines rechtlichen „Deutungsschemas“,17 auf das sich ihre rechtliche Geltung18 und ihre (auf eine Berücksichtigungspflicht begrenzte) spezifische „abgestufte Normativität“19 zurückführen lässt. Aufgrund dieser „Rückbindung“ an das Hard Law der EU20 sowie angesichts des Umstandes, dass an die Nichtbe‐ Das soft law der europäischen Organisationen – The Soft Law of European Organisations – La soft law des organisations européennes, 2012, S. 261 (S. 265) – mit der Unterschei‐ dung zwischen „internal soft law“ und „external soft law“; möglich ist es auch, dass ein Akt sowohl Selbstbindungseffekte als auch externe Berücksichtigungspflichten entfaltet. Wer rechtlich betrachtet Adressat eines Soft Law‑Aktes ist, ist stets durch Interpretation des betreffenden positiven Rechts zu ermitteln. 13 Vgl etwa Werner Schroeder, Art. 288 AEUV, in: Streinz (Hrsg), EUV/AEUV, 3. Aufla‐ ge, 2018, Rz. 131; grundlegend zur Verpflichtung mitgliedstaatlicher Behörden zur Be‐ rücksichtigung von EU‑Soft Law Daniel Sarmiento (wie Fn. 12), S. 266 ff.; vgl. auch Markus U. Brohm, Die „Mitteilungen“ der Kommission im Europäischen Verwaltungs‑ und Wirtschaftsraum, 2012, S. 130 ff. 14 Siehe Pkt. III. 15 Vgl. dazu auch Clemens Jabloner, Private Rechtssetzung – Begriff und verfassungsrecht‐ licher Rahmen, in: Studiengesellschaft für Wirtschaft und Recht (Hrsg.), Privatisierung der Rechtssetzung, 2018, S. 1 (S. 10 f.). 16 Zur Eigenschaft von Normen als Sinngehalt von intentional auf das Verhalten anderer Menschen gerichteter Willensakte grundlegend Hans Kelsen, Reine Rechtslehre, 2. Aufla‐ ge, 1960, S. 4; zur Qualifikation von Rechtsnormen als „Sinngehalt zumeist sprachlicher Äußerungen“ m.w.N. Potacs (wie Fn. 8), S. 45 ff. 17 Gemeint ist damit, dass man die rechtliche Wirkung etwa einer Empfehlung der Kommis‐ sion nicht alleine im Wege der Interpretation ihres sprachlichen Ausdrucks ermitteln kann, sondern sich die Pflicht zur Berücksichtigung der betreffenden Direktive erst durch Einbe‐ ziehung der diese Berücksichtigungspflicht anordnenden Rechtsnormen erschließt; grund‐ legend zur Funktion von Normen als Deutungsschemata (für andere Normen) Kelsen (wie Fn. 16), S. 3 f.; spezifisch zum Erfordernis eines Deutungsschemas bei Soft Law Clemens Jabloner / Wolf Okresek, Theoretische und praktische Anmerkungen zu Phänomenen des „soft law“, in: Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht, 1983, S. 217 (S. 219 f.). 18 Zur Geltung von Soft Law vgl. insbesondere Walter (wie. Fn. 10), S. 22 f.; Müller (wie Fn. 3), S. 114. 19 Von „graduated normativity“– wenngleich in einem etwas weiteren Sinne – sprechend Peters (wie Fn. 1), S. 410 ff.; siehe auch müller (wie Fn. 3), S. 114. 20 Vgl. allgemein zur Verbindung von Soft Law mit „dem Mutterboden des Rechts“ Walter (wie. Fn. 10), S. 22. Sebastian Scholz 45 rücksichtigung der einschlägigen Akte regelmäßig Sanktionen geknüpft sind,21 erscheint es bereits aus theoretischer Perspektive gerechtfertigt, unionales Soft Law im hier verstandenen Sinn als Teil der EU‑Rechtsordnung zu qualifizieren. Darüber hinaus ist im Unionsrecht ein Soft Law umfassender Rechtsbegriff nach zutreffender Auffassung22 bereits aufgrund von Art. 288 Abs. 5 AEUV „positiv‐ rechtlich geboten“. Werden doch in dieser Bestimmung Empfehlungen und Stel‐ lungnahmen als – wenngleich ausdrücklich als „nicht verbindlich“ bezeichnete – Rechtsakte der Union angeführt. Funktionen von Soft Law und sein integratives Potential Was aber sind nun die Funktionen von EU‑Soft Law, und wie ist sein integratives Potential einzuschätzen? Im Sinne einer funktionellen Typologie kann man im Anschluss an Linda Senden und Ton van den Brink23 zunächst zwischen „soft re‐ gulatory rule-making“ und „soft administrative rule-making“ unterscheiden. Re‐ gulatorisches Soft Law intendiert dabei nicht (primär) die Steuerung des Voll‐ zugs von bestehendem EU‑Recht, sondern erfüllt insofern eine „para-legislative“ Funktion, als es an Stelle von oder in Ergänzung zum EU‑Hard Law Regelungen mit abgestufter Normativität schafft.24 Es findet sich daher insbesondere in jenen Bereichen, in denen der Union unterstützende, koordinierende und ergänzende Kompetenzen zukommen.25 Angesichts seiner Eignung zur Politikkoordinierung weist regulatorisches Soft Law prinzipiell erhebliches integratives Potential auf.26 Bekannte Beispiele für regulatorisches Soft Law sind die Empfehlungen des Rates über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Union nach Art. 121 Abs. 2 AEUV sowie die beschäftigungspolitischen Leitlini‐ III. 21 Siehe dazu unten Pkt. III. 22 Armin Von Bogdandy / Jürgen Bast / Felix Arndt, Handlungsformen im Unionsrecht. Empirische Analysen und dogmatische Strukturen in einem vermeintlichen Dschungel, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht, 2002, S. 77 (S. 114); siehe ferner Jür‐ gen Bast, Grundbegriffe der Handlungsformen der EU – entwickelt am Beschluss als pra‐ xisgenerierter Handlungsform des Unions‑ und Gemeinschaftsrechts, 2006, S. 181 ff.; vgl. auch Florian Aleman, Die Notwendigkeit eines formalen Rechtsbegriffes der Unions‐ rechtsordnung, in: Der Staat, 45 (2006) S. 383 ff.; Elisabeth Johanna Dickschen, Empfeh‐ lungen und Leitlinien als Handlungsform der Europäischen Finanzaufsichtsbehörden, 2016, S. 13; Schroeder (wie Fn. 13 ), Rz. 7. 23 Linda Senden / Ton van den Brink, Checks and balances of soft rule-making in the EU, Study for the European Parliament, 2012, S. 11 ff. 24 Senden/Van Den Brink (wie Fn. 23), S. 12 f. – mit Hinweis auf die Bedeutung von Soft Law im Rahmen der sog. „Offenen Methode der Koordinierung“; vgl. auch Senden (wie Fn. 1), S. 155 ff. 25 Senden/Van Den Brink (wie Fn. 23), S. 13. 26 Siehe auch Senden / Van Den Brink (wie Fn. 23), S. 13. Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 46 en des Rates nach Art. 148 Abs. 2 AEUV.27 In beiden Fällen bestehen primär‐ rechtlich verankerte Berücksichtigungspflichten,28 deren Nichteinhaltung Sank‐ tionen29 bis hin zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens30 nach sich ziehen kann. Im Unterschied zu regulatorischem Soft Law erfüllt administratives Soft Law insofern eine „post-legislative“ Funktion, als es die Auslegung, Konkretisierung 27 Die beschäftigungspolitischen Leitlinien des Rates müssen gemäß Art. 148 Abs. 2 AEUV „mit den nach Artikel 121 Absatz 2 verabschiedeten Grundzügen in Einklang stehen“. Da‐ zu näher Matthias Niedobitek, Artikel 146 AEUV, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, 3. Aufl., 2018, Rz. 9; seit 2005 werden die Empfehlungen über die Grundzüge der Wirt‐ schaftspolitik gemeinsam mit den beschäftigungspolitischen Leitlinien als sog. Integrierte Leitlinien vorgelegt, wobei sie aber aufgrund der unterschiedlichen Beschlussverfahren formal getrennt kundgemacht werden. Siehe Markus Schulte, Artikel 121 AEUV, in: Von Der Groeben / Schwarze / Hatje (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, 7. Aufl., 2015, Rz. 20; siehe zuletzt Empfehlung (EU) 2015/1184 des Rates vom 14. Juli 2015 über die Grundzüge der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten und der Europäischen Union, ABl. 2015 L 192/27, sowie Beschluss (EU) 2015/1848 des Rates vom 5. Oktober 2015 zu Leitlinien für beschäftigungspolitische Maßnahmen der Mitgliedstaaten für 2015, ABl. 2015 L 268/28, die zusammen die integrierten Leitlinien zur Umsetzung der Strategie Europa 2020 bilden (siehe den 3. Erwägungsgrund der zitierten beschäftigungspolitischen Leitlinien). 28 Vereinzelt wird in der Lehre die Auffassung vertreten, es handle sich bei der in Art. 148 Abs. 2 AEUV verankerten mitgliedstaatlichen Berücksichtigungspflicht um eine Befol‐ gungspflicht. So wohl Eckhard Kreßel, Artikel 148 AEUV, in: Becker / Hatje / Schoo / Schwarze (Hrsg.), EU‑Kommentar, 4. Auflage, 2019, Rz. 29; zutreffend a.A. Arnold Hemmann, Artikel 148 AEUV, in: Von Der Groeben / Schwarze / Hatje (Hrsg.), Rz. 15, dem zufolge, auch die vom Rat seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon prakti‐ zierte Erlassung der Leitlinien in Beschlussform nichts an der im Vertrag grundgelegten bloßen Berücksichtigungspflicht ändert. Im Ergebnis ebenso etwa Thilo Marauhn / Sven Simon, Artikel 148 AEUV, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 64. EL, Mai 2018, Rz. 11; Empfehlungen nach Art. 121 Abs. 2 AEUV sind nach allgemeiner Ansicht in der Lehre im Sinne des Art. 288 Abs. 5 AEUV nicht verbindlich. Siehe nur Ulrich Häde, Artikel 121 AEUV, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 5. Aufl., 2016, Rz. 5; freilich ist zu beachten, dass die Mitgliedstaa‐ ten nach Art 120 AEUV ihre Wirtschaftspolitik so ausrichten müssen, „dass sie im Rah‐ men der in Artikel 121 Absatz 2 genannten Grundzüge zur Verwirklichung der Ziele der Union im Sinne des Artikels 3 des Vertrags über die Europäische Union beitragen“, womit die in der Empfehlung niedergelegten Grundsätze mit einer erheblichen Berücksichti‐ gungspflicht ausgestattet sind. Ähnlich etwa auch Bernhard Kempen, Artikel 121 AEUV, in: Streinz (Hrsg), EUV/AEUV, 3. Aufl., 2018, Rz. 7. 29 Zu den Empfehlungen nach Art. 121 Abs. 2 AEUV siehe nur Rüdiger Bandilla, Arti‐ kel 121 AEUV, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 64. EL, 2018, Rz. 10 ff; zu den Leitlinien nach Art. 148 Abs. 2 AEUV Matthias Niedobitek, Artikel 148 AEUV, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, 3. Auflage, 2018, Rz. 15 ff. 30 Da die Nichtberücksichtigung der Empfehlung nach Art. 121 Abs. 2 AEUV in der Regel auch gegen Art 120 AEUV verstoßen wird (siehe dazu Fn. 28), kann dies in ein Vertrags‐ verletzungsverfahren münden; vgl. auch Doris Hattenberger, Artikel 121 AEUV, in: Becker / Hatje / Schoo / Schwarze (Hrsg.), EU‑Kommentar, 4. Auflage, 2019, Rz. 19; für die Möglichkeit eines Vertragsverletzungsverfahrens bei Verstoß gegen das Be‐ rücksichtigungsgebot nach Art. 148 Abs. 2 AEUV z.B. Niedobitek (wie Fn. 29), Rz. 12. Sebastian Scholz 47 oder Ergänzung von bestehendem verbindlichem EU‑Recht betrifft.31 Man kann daher auch von vollzugsbezogenem Soft Law sprechen.32 Im Bereich des direk‐ ten Vollzugs verwendet die Kommission Soft Law‑Akte insbesondere zur Vor‐ strukturierung von rechtsverbindlichen Ermessensentscheidungen.33 Bekannte Beispiele sind etwa die Bußgeldleitlinien (einschließlich der Kronzeugen‑Mittei‐ lung)34 und die De-minimis-Bekanntmachungen35 der Kommission im Kartell‐ recht sowie die Bankenmitteilungen der Kommission im Beihilfenrecht.36 Diese führen nach der Rechtsprechung des EuGH aufgrund der allgemeinen Rechts‐ grundsätze des Vertrauensschutzes und des Gleichbehandlungsgrundsatzes in ge‐ wissem Ausmaß zu einer Selbstbindung der Kommission.37 Eine große Bedeutung kommt Soft Law aber auch in Bezug auf den indirekten Vollzug von Unionsrecht zu. Hier liegt seine Aufgabe vor allem in der Förderung einer einheitlichen Anwendung und Auslegung des EU‑Rechts in den Mitglied‐ staaten,38 womit ihm auch eine eminente integrative Funktion zukommt. Eine zentrale Rolle spielt dabei das „Auslegungs‑Soft Law“,39 mit dem vor allem die Kommission ihr Verständnis von der zutreffenden Auslegung des Primär- bezie‐ hungsweise Sekundärrechts kundtut. Auch wenn die entsprechenden Akte zum Teil sprachlich narrativ gehalten sind, ändert das nichts an der dahinter stehenden Intention einer (direktiven) Verhaltenssteuerung der Mitgliedstaaten und/oder 31 Senden (wie Fn. 24 ), S. 120, S. 457 ff.; siehe ferner Joanne Scott, In legal limbo: Postlegislative guidance as a challenge for European administrative law, in: Common Market Law Review, 48 (2011), S. 329 ff.; Senden / Van Den Brink (wie Fn. 23 ), S. 12, S. 14; Linda Senden, Soft Post‑Legislative Rulemaking: A Time for More Stringent Control, in: European Law Journal, 19 (2013), S. 58 (S. 60 ff.). 32 Angelehnt an Brohm (wie Fn. 13), S. 30 ff., der von „vollzugsbezogenen Mitteilungen“ spricht. 33 Dazu etwa Brohm (wie Fn. 13), S. 31 ff. 34 Leitlinien der Kommission für das Verfahren zur Festsetzung von Geldbußen gemäß Arti‐ kel 23 Absatz 2 Buchstabe a) der Verordnung (EG) Nr. 1/2003, ABl. 2006 C 210/2, sowie Mitteilung der Kommission über den Erlass und die Ermäßigung von Geldbußen in Kar‐ tellsachen, ABl. 2006 C 298/17; dazu eingehend Jürgen Schwarze, Soft Law im Recht der Europäischen Union, in: Zeitschrift für Europarecht, 2011, S. 1 (S. 10 ff.). 35 Zuletzt Mitteilung der Kommission – Bekanntmachung über Vereinbarungen von geringer Bedeutung, die im Sinne des Artikels 101 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Kommission den Wettbewerb nicht spürbar beschränken (De‑minimis‑Be‐ kanntmachung), ABl. 2014 C 291, S. 1 ff; vgl. zur Vorgängerbekanntmachung EuGH, Urt. v. 13. Dezember 2012 – Rs. C‑226/11, Expedia, ECLI:EU:C:2012:795, Rn. 14 ff. 36 Zuletzt Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen ab dem 1. August 2013 auf Maßnahmen zur Stützung von Banken im Kontext der Finanzkrise („Bankenmitteilung“), ABl. 2013 C 216/1; vgl. dazu EuGH, Urt. v. 30. September 2016 – Rs. C‑526/14, Kotnik u.a., ECLI:EU:C:2012:795. 37 Z.B. EuGH 28.6.2005, Rs. C‑189/02 P, Dansk Rørindustri u.a. /Kommission, ECLI:EU:C:2005:408, Rn. 209 ff.; EuGH 13.12.2012, Rs. C‑226/11, Expedia, ECLI:EU:C:2012:795, Rn. 28 ff; siehe dazu noch näher unter Pkt. IV. 38 Dazu nur Senden (wie Fn. 31), S. 60; Brohm (wie Fn. 13), S. 36 ff. 39 In Anlehnung an den häufig verwendeten Begriff der „Auslegungsmitteilungen“ bezie‐ hungsweise „interpretierenden Mitteilungen“. Siehe z.B. Brohm (wie Fn. 13), S. 36 ff. Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 48 von Privaten.40 In Bezug auf Empfehlungen der Kommission hat der EuGH in seinem grundlegenden Urteil in der Rs Grimaldi41 ausdrücklich eine rechtliche Berücksichtigungspflicht der mitgliedstaatlichen Gerichte postuliert. Wenngleich Empfehlungen für die Rechtsunterworfenen „keine vor den innerstaatlichen Ge‐ richten durchsetzbaren Rechte begründen“ könnten, seien sich nicht „als recht‐ lich völlig wirkungslos zu qualifizieren“. Denn die nationalen Gerichte seien „verpflichtet, bei der Entscheidung der bei ihnen anhängigen Rechtsstreitigkeiten die Empfehlungen zu berücksichtigen“. Das gelte „insbesondere dann, wenn die‐ se Aufschluss über die Auslegung zu ihrer Durchführung erlassener innerstaatli‐ cher Rechtsvorschriften geben oder wenn sie verbindliche gemeinschaftliche Vorschriften ergänzen sollen“.42 Der Gerichtshof hat diese Rechtsprechung in der Folge auch auf Empfehlungen anderer Organe bzw. Stellen übertragen.43 In der Lehre wird die erwähnte mitgliedstaatliche Berücksichtigungspflicht mit der in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Loyalitätspflicht dogmatisch fundiert44 und über die Gerichte hinaus auch auf nationale Verwaltungsbehörden übertragen.45 In jüngerer Zeit finden sich im Sekundärrecht spezifische mitgliedstaatliche Berücksichtigungspflichten,46 wobei zunehmend mit europäischen Agenturen und Netzwerken alternative Urheber von Soft Law in Erscheinung treten47 und die Soft Law‑Steuerung im Rahmen kooperativer Verfahren48 im sogenannten 40 Vgl. auch Sarmiento (wie Fn. 13), S. 274. 41 EuGH, Urt. v. 13. Dezember 1989 – Rs. C‑322/88, Grimaldi, ECLI:EU:C:1989:646; in diese Richtung wiesen bereits zuvor einige Urteile des Gerichtshofs. Siehe dazu Sarmien‐ to (wie Fn. 12), S. 266 f. 42 EuGH, Urt. v. 13. Dezember 1989 – Rs. C‑322/88, Grimaldi, ECLI:EU:C:1989:646, Rn. 16 und 18. 43 Siehe EuGH, Urt. v. 11. September 2003 – Rs. C‑207/01, Altair Chimica, ECLI:EU:C:2003:451, Rn 41, betreffend eine Empfehlung des Rates; vgl. auch EuGH, Urt. v. 21. Jänner 1993 – Rs. C‑188/91, Deutsche Shell AG, ECLI:EU:C:1993:24, Rn. 18, wo der EuGH die Grimaldi‑Rechtsprechung auch auf Empfehlungen eines „Gemischten Ausschusses“, der in einem völkerrechtlichen Vertrag der EG mit den EFTA‑Staaten vor‐ gesehen war, übertragen hat; dazu Dickschen (wie Fn. 22), S. 159 f. 44 Siehe etwa Stefan Thomas, Die Bindungswirkung von Mitteilungen, Bekanntmachungen und Leitlinien der EG‑Kommission, in: Zeitschrift Europarecht, 44 (2009), S. 423 (S. 434 ff.); Brohm (wie Fn. 13), S. 111 ff. 45 Z.B. Brohm (wie Fn. 13 ), S. 111 ff; Sarmiento (wie Fn. 12 ), S. 267; Láncos, A Hard Core Under the Soft Shell: How Binding is Union ‘Soft Law for Member States?, in: Euro‐ pean Public Law, 29 (2018), S. 755 (S. 762 f.). 46 Ausführlich Brohm (wie Fn. 13), S. 138 ff. 47 Eingehend dazu Marloes Van Rijsbergen, On the Enforceability of EU Agencies‘ Soft Law at the National Level: The Case of the European Securities and Markets Authority, in: Utrecht Law Review, 10 (2014), S. 116 ff.; Andreas Orator, Möglichkeiten und Grenzen der Einrichtung von Unionsagenturen, 2017, S. 80 ff. 48 Grundlegend zur europäischen Behördenkooperation z.B. Wolfgang Kahl, Europäische Behördenkooperation – Typen und Formen von Verbundsystemen und Netzwerkstruktu‐ ren, in: Holoubek/Lang (Hrsg.), Verfahren der Zusammenarbeit von Verwaltungsbehör‐ den in Europa, 2012, S. 15 ff. Sebastian Scholz 49 Verwaltungsverbund49 erfolgt. So sind die nationalen Regulierungsbehörden im Kontext des telekommunikationsrechtlichen Marktanalyse‑ und Marktdefiniti‐ onsverfahrens zur „weitestgehenden Berücksichtigung“ verschiedener Soft Law‑Akte verpflichtet.50 Im Rahmen des Europäischen Systems für Finanzauf‐ sicht (ESFS) besteht an verschiedener Stelle die Verpflichtung der nationalen Fi‐ nanzaufsichtsbehörden,51 „alle erforderlichen Anstrengungen“ zu unternehmen, um den Leitlinien und Empfehlungen der Europäischen Aufsichtsbehörden nach‐ zukommen, wobei eine Abweichung von den betreffenden Soft Law‑Akten nur unter Abgabe von Gründen zulässig ist („comply‑or‑explain‑Mechanismus“)52 und der Umstand sowie allenfalls auch die Gründe für die Nichteinhaltung von den europäischen Finanzaufsichtsbehörden veröffentlicht werden.53 Rechtsstaatliche Herausforderungen Nach dieser Betrachtung der Funktionen von EU‑Soft Law sind nun die mit sei‐ ner Verwendung verbundenen rechtsstaatlichen Herausforderungen in den Blick zu nehmen. Diese relativieren die Eignung der Instrumente zur Erfüllung ihrer (prinzipiell durchaus integrativen) Funktionen doch ein Stück weit.54 Ein erstes zentrales Problem stellt die nach wie vor bestehende Unklarheit über die genauen rechtlichen Wirkungen der verschiedenen Soft Law‑Instrumente dar. Das gilt für regulatorisches Soft Law gleichermaßen wie für auf den (direkten und indirek‐ ten) Unionsvollzug bezogenes administratives Soft Law. So wird zwar weitge‐ hend übereinstimmend davon ausgegangen, dass die Empfehlungen beziehungs‐ weise Leitlinien des Rates nach Art. 121 Abs. 2 AEUV bzw. Art. 148 Abs. 2 AEUV eine mitgliedsstaatliche Berücksichtigungspflicht (und keine inhaltliche IV. 49 Zu diesem siehe etwa die Beiträge in: Schmidt‑Aßmann / Schöndorf‑Haubold (Hrsg.), Der Europäische Verwaltungsverbund – Formen und Verfahren der Verwaltungszusam‐ menarbeit in der EU, 2005; Wolfgang Kahl, Der Europäische Verwaltungsverbund – Strukturen – Typen – Phänomene, in: Der Staat, 50 (2011), S. 353 ff. 50 Dazu etwa Kerstin Tobisch, Kooperative Verfahren der Telekommunikationsregulierung – Ausgestaltung – Verfahrensgarantien – Rechtsschutz, 2017, insb. S. 102 ff. 51 Zudem bestehen auch an die Finanzinstitute adressierte Pflichten, „alle erforderlichen An‐ strengungen zu unternehmen“, um den betreffenden Empfehlungen und Leitlinien nachzu‐ kommen. Siehe etwa Art. 16 Abs. 3 der VO EU/1093/2010, ABl. 2010, L 331/12; vgl. ein‐ gehend z.B. Alexander Russ / Raimund Bollenberger, Leitlinien der europäischen Auf‐ sichtsbehörden im Rahmen des ESFS – Rechtsqualität und Auswirkung auf Kundenverträ‐ ge, in: Österreichisches Bankarchiv – Zeitschrift für das gesamte Bank‑ und Börsenwesen, 2015, S. 806 (S. 807 ff.); Thorsten Wörner, Rechtlich weiche Verhaltenssteuerungsformen Europäischer Agenturen als Bewährungsprobe für die Rechtsunion, 2017, S. 158 f. 52 Dazu ausführlich Dickschen (wie Fn. 22), S. 124 ff.; Wörner (wie Fn. 51), S. 153 ff. 53 Siehe nur Russ / Bollenberger (wie Fn. 51), S. 807; vgl. ferner Stefan Storr, Agenturen und Rechtsschutz, in: Braumüller / Ennöckl / Gruber / N. Raschauer (Hrsg.), Die neue europäische Finanzmarktaufsicht, 2011, S. 77 (S. 79). 54 Vgl. auch Senden (wie Fn. 31), S. 64 ff. Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 50 Befolgungspflicht) auslösen. Die näheren Konturen dieser primärrechtlichen Verpflichtung sind allerdings weitgehend ungeklärt. Unter rechtsstaatlichen Ge‐ sichtspunkten ist dies insbesondere deshalb problematisch, weil sich an die Ver‐ letzung der (primärrechtlichen) Berücksichtigungspflichten erhebliche Sanktio‐ nen (bis hin zu Vertragsverletzungsverfahren) knüpfen können.55 Ungewissheit besteht aber auch über die Rechtswirkungen von ermessenskon‐ kretisierendem Soft Law der Kommission im Rahmen des direkten Vollzugs, ins‐ besondere im Wettbewerbs‑ und Beihilferecht. Derartige Akte führen nach der Rechtsprechung des EuGH zwar aufgrund des Vertrauensschutzes und des Gleichbehandlungsgrundsatzes in gewissem Ausmaß zu einer Selbstbindung der Kommission.56 Idealtypisch sollen sie damit zur Rechtssicherheit beitragen.57 Da jedoch die Kommission nach der Judikatur des EuGH durch den Erlass derartiger Leitlinien nicht auf eine primärrechtlich vorgeschriebene Ermessensübung ver‐ zichten kann58 und überdies eine Bindung an rechtswidrige Leitlinien ausschei‐ den soll,59 bedeutet deren Einhaltung durch Marktteilnehmer keineswegs auto‐ matisch einen „sicheren Hafen“.60 Ferner ist im Schrifttum umstritten, ob die zu Empfehlungen geprägte Grimal‐ di‑Rechtsprechung auch auf anders bezeichnete Soft Law‑Akte wie Leitlinien, Mitteilungen oder Bekanntmachungen übertragen werden kann.61 Dies ist nach Teilen der Lehre dann zu bejahen, wenn es sich bei den betreffenden Akten funk‐ tionell betrachtet um vollzugsbezogene Empfehlungen handelt.62 Der EuGH lässt diesbezüglich keine einheitliche Linie erkennen.63 Vereinzelt hat der Gerichtshof die Grimaldi‑Rechtsprechung ausdrücklich auf den indirekten Vollzug steuernde 55 Siehe oben Pkt. III. 56 Z.B. EuGH, Urt. v. 28. Juni 2005 Rs. C‑189/02 P, Dansk Rørindustri u.a. / Kommission, ECLI:EU:C:2005:408, Rn. 209 ff.; EuGH, Urt. v. 13. Dezember 2012, Rs. C‑226/11, Expe‐ dia, ECLI:EU:C:2012:795, Rn. 28 ff.; siehe bereits oben Pkt. III. 57 Vgl. etwa auch Senden (wie Fn. 31), S. 64 ff. 58 Z.B. EuGH, Urt. v. 30. September 2016 – Rs. C‑526/14, Kotnik u.a., ECLI:EU:C:2016:570, Rn. 41. 59 Z.B. EuGH, Urt. v. 13. Juni 2002 – Rs. C‑382/99, Niederlande / Kommission, ECLI:EU:C:2002:363, Rn. 24. 60 Näher dazu Albrecht Von Graevenitz, Mitteilungen, Leitlinien, Stellungnahmen – Soft Law der EU mit Lenkungswirkung, in: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2013, S. 169 (S. 172); Dickschen (wie Fn. 22), S. 152 ff. 61 Siehe nur einerseits Senden (wie Fn. 1), S. 162 f., S. 393 f., und andererseits Brohm (wie Fn. 13), S. 121 ff. 62 So Brohm (wie Fn. 13 .), S. 121 ff (mit zahlreichen Beispielen auf S. 67 ff.); zustimmend etwa Müller (wie Fn. 3), S. 117; allgemein zum Verhältnis von Bezeichnung und Inhalt eines Unionsaktes im Hinblick auf dessen Rechtsnatur Martin Nettesheim, Artikel 288 AEUV, in: Grabitz / Hilf / Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 51. EL, 2013, Rz. 79. 63 Vgl. jüngst eingehend Emilia Korkea‑Aho, National Courts and European Soft Law: Is Grimaldi Still Good Law?, in: Yearbook of European Law, 37 (2018), S. 470 (insb. S. 474 ff.). Sebastian Scholz 51 Kommissionsleitlinien übertragen.64 In anderen Entscheidungen65 hat er Leitlini‐ en explizit als „nicht zu den in Art. 288 AEUV aufgeführten Rechtsakten der Union“ gehörend qualifiziert (und damit der Qualifikation als vollzugsbezogene Empfehlung im Sinne des Art. 288 Abs. 5 AEUV eine Absage erteilt), aber zu‐ gleich festgehalten, dass sie dennoch „zweckdienliche Anhaltspunkte für die Auslegung der maßgeblichen Bestimmungen des Unionsrechts liefern und damit zu deren einheitlicher Anwendung beitragen“ könnten.66 Auf ermessenskonkreti‐ sierende Leitlinien, Mitteilungen, Bekanntmachung et cetera scheint der EuGH die in der Rs. Grimaldi postulierten mitgliedsstaatlichen Berücksichtigungs‐ pflichten generell nicht zu übertragen.67 Im Urteil Expedia hat er jedoch immer‐ hin eine Berücksichtigungsbefugnis der mitgliedsstaatlichen Wettbewerbsbehör‐ den anerkannt.68 Aber auch der genaue Inhalt und Umfang der nach der Grimaldi‑Rechtspre‐ chung bestehenden Berücksichtigungspflichten nationaler Behörden und Gerich‐ te sind keineswegs abschließend geklärt. Häufig wird dazu ausgeführt, dass kei‐ ne Befolgungspflicht bestehe, sondern ein Abweichen von Empfehlungen und vergleichbarem Soft Law unter Angaben von Gründen zulässig sei.69 Das wirft sogleich die Frage auf, ob diese Pflicht tatsächlich rein prozedural ausgestaltet ist und jedwede Begründung zu ihrer Erfüllung ausreicht. Verneint man dies zutref‐ fend, stellt sich wiederum die Folgefrage, aus welchen (rechtlichen und/oder tat‐ sächlichen) Gründen eine Abweichung gestattet ist. Noch schwieriger fällt die Bestimmung der Grenze zwischen „Soft Law‑freundlicher“ und „Soft Law‑kon‐ 64 Allerdings dürfte Voraussetzung hierfür nach Ansicht des EuGH sein, dass ein Sekundär‐ rechtsakt auf die Leitlinie Bezug nimmt; vgl. Sarmiento (wie Fn. 12 .), S. 267; siehe auch EuGH, Urt. v. 3. September 2014 – Rs. C‑410/13, Baltlanta, ECLI:EU:C:2014:2134, Rn. 61; vgl. auch EuGH, Urt. v. 3. Dezember 1998 – Rs. C‑368/96, Generics (UK) u.a., ECLI:EU:C:1998:583, Rn. 28. 65 EuGH, Urt. v. 6. September 2012 – Rs. C‑308/11, Chemische Fabrik Kreussler, ECLI:EU:C:2012:548, Rn. 23 ff.; dazu auch Claudia Steinböck, Arzneimittelrecht, in: Holoubek / Potacs (Hrsg.), Handbuch Öffentliches Wirtschaftsrecht I, 4. Aufl. (im Druck); vgl. auch EuGH, Urt. v. 10. September 2015 – Rs. C‑106/14, FCD und FMB, ECLI:EU:C:2015:576, Rn. 25; EuGH, Urt. v. 7. Dezember 2017 – Rs. C‑329/16, Snitem und Philips France, ECLI:EU:C:2017:947, Rn. 33 und 37. 66 Dazu grundlegend Korkea‑Aho (wie Fn. 63), S. 487 ff. 67 Vgl. m.w.N. Dickschen (wie Fn. 22), S. 160 f. 68 EuGH, Urt. v. 13. Dezember 2012 – Rs. C‑226/11, Expedia, ECLI:EU:C:2012:795, Rn. 31; vgl. dazu Thomas Müller / Sebastian Scholz, Banken I: EuGH zur Bankenmitteilung 2013 – gleichzeitig ein Beitrag zu Grundfragen des unionalen Soft Law, in: Jaeger / Has‐ linger (Hrsg.), Jahrbuch Beihilferecht 2017, 2017, S. 485 (S. 491 f.); im Unterschied zum EuGH gehen GAin Juliane Kokott und GA Nils Wahl sehr wohl von einer Übertragbar‐ keit der Grimaldi‑Rechtsprechung auf ermessenskonkretisierendes Soft Law der Kommis‐ sion im Kartell‑ und Beihilferecht aus; siehe GAin Kokott, Schlussanträge v. 6. September 2012, Rs. C‑226/11, Expedia, ECLI:EU:C:2012:544, Rn. 38; GA Wahl, Schlussanträge v. 18. Februar 2016, Rs. C‑526/14, Kotnik u.a., ECLI:EU:C:2016:102, Rn. 38. 69 Vgl. Brohm (wie Fn. 13, S. 120 f. Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 52 former“ Interpretation70 dort, wo Berücksichtigungspflichten sekundärrechtlich verschärft sind.71 Dies ist zum Beispiel im Telekommunikations- und Finanz‐ marktaufsichtsrecht der Fall.72 Weitere rechtsstaatliche Grundfragen betreffen das Verhältnis von Soft Law und unionaler Kompetenzordnung. Die Gefahr der Aushöhlung der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten bestünde besonders dann, wenn man mit Teilen der Literatur die Geltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung für Soft Law verneinte. Wäre diesem doch dadurch ein gera‐ dezu unbegrenzter Anwendungsbereich eingeräumt. Im Lichte der Rechtspre‐ chung des EuGH73 und der wohl überwiegenden Lehre74 ist die Geltung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung jedoch angesichts seiner rechtlicher Wirkungen auch für Soft Law zu bejahen. Freilich kommt der Kommission nach verbreiteter Auffassung dennoch eine weitreichende Soft Law‑Kompetenz zu.75 Auch in Bezug auf andere Unionsorgane fasst die Lehre die Soft Law‑Kompe‐ tenz der sonstigen Organe relativ weit, indem sie diese als von der Sachkompe‐ tenz der jeweiligen Organe (implizit) erfasst qualifiziert.76 Nicht von der jeweili‐ gen Soft Law‑Kompetenz gedeckt sind hingegen Akte, die nur pro forma für Soft Law‑Akte gängige Bezeichnungen wählen, bei materieller Betrachtung aber Be‐ folgungspflichten erzeugen sollen.77 Sie stellen eine besondere Gefahr für die vertikale Kompetenzverteilung dar. Ferner birgt die Verhaltenssteuerung durch Soft Law auch Risiken für das in‐ stitutionelle Gleichgewicht der Union und damit die horizontale Kompetenzver‐ teilung in sich.78 Das gilt zum einen für Soft Law der Kommission und die damit verbundene Gefahr der Umgehung von Parlament und Rat. Zum anderen er‐ scheint die ständig zunehmende Übertragung von Soft Law‑Kompetenzen auf Agenturen und ähnliche Einrichtungen, noch dazu oftmals verknüpft mit einer Pflicht zur „weitestgehenden Berücksichtigung“, mit Blick auf deren schwach ausgeprägte demokratische Legitimation als durchaus problematisch. Ob die in 70 Vgl. Brohm (wie Fn. 13), S. 119 ff. 71 Siehe dazu etwa jüngst EuGH, Urt. v. 15. September 2016 – Rs. C‑28/15, Koninklijke KPN u.a, ECLI:EU:C:2016:692, Rn. 34 ff. 72 Siehe dazu bereits weiter oben unter Pkt. IV. 73 Siehe etwa EuGH, Urt. v. 30. September 2016 – Rs. C‑526/14, Kotnik u.a., ECLI:EU:C:2016:570, Rn. 39. 74 M.w.N. Brohm (wie Fn. 13), S. 123 ff. 75 Dazu m.w.N. Franz Merli, Artikel 292 AEUV, in: Jaeger / Stoeger (Hrsg.), Kommentar zum EUV und AEUV, 170. Lieferung, 2014, Art. 292 AEUV, Rz. 15 ff. 76 Vgl. Senden / Van Den Brink (wie Fn. 23), S. 23. 77 Dazu etwa Müller (wie Fn. 3), S. 116. 78 Grundlegend dazu – freilich noch vor dem Vertrag von Lissabon – Linda Senden, Soft Law and its Implications for Institutional Balance in the EC, in: Utrecht Law Review, 1 (2005), S. 77 ff; zur Rechtslage nach dem Vertrag von Lissabon Senden / Van Den Brink (wie Fn. 23), S. 16 f., S. 22, S. 25. Sebastian Scholz 53 jüngerer Zeit eher großzügige Rechtsprechung des EuGH zur Zulässigkeit der Übertragung von Rechtssetzungskompetenzen auf Agenturen (Stichwort „Leer‐ verkaufsentscheidung“)79 wirklich überzeugt, erscheint zumindest diskussions‐ würdig. Von ganz grundlegender Bedeutung für die materielle Rechtsstaatlichkeit der EU sind die Grundrechte. Wie bereits angesprochen, können gleichheitsrechtli‐ che Gewährleistungen eine gewisse Selbstbindung des Soft Law‑Setzers bewir‐ ken. Auch Verfahrensgrundrechte wie das Verbot rückwirkender Strafe spielen in diesem Zusammenhang nach der Judikatur eine Rolle.80 Gleichheitsrechtliche Selbstbindungseffekte werden zum Teil auch für den Bereich des indirekten Voll‐ zugs, etwa für Empfehlungen und Leitlinien der Europäischen Finanzaufsichts‐ behörden, angenommen.81 In Bezug auf die Freiheitsrechte (insb. Art. 15-17 GRC) stellt sich die Frage, inwieweit Soft Law‑Akte in deren Schutzbereich ein‐ greifen beziehungsweise in der Terminologie der GRC zu deren „Einschrän‐ kung“ führen können.82 Für die prinzipielle Eingriffseignung von Soft Law im Hinblick auf das unionale Eigentumsgrundrecht spricht jedenfalls die jüngere Rechtsprechung des EuGH83 zu Bankensanierungsmaßnahmen.84 Damit die Grundrechte auch tatsächlich ihrer rechtsstaatlichen Schutzfunktion gerecht werden können, sind freilich effektive Rechtsschutzeinrichtungen unab‐ dingbar. Dazu ist zunächst anzumerken, dass direkter Rechtsschutz gegen Soft Law‑Akte mittels Nichtigkeitsklage im Lichte der Rechtsprechung in vielen Fäl‐ len nicht möglich ist. Das gilt zum einen deshalb, weil diese nach Meinung des EuGH oftmals keine verbindlichen Rechtswirkungen im Sinne des Art. 263 AEUV erzeugen sollen.85 Dies ist aber nach der Rechtsprechung des EuGH Vor‐ aussetzung für die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage ist.86 Zum anderen scheidet selbst bei Bejahung dieses Erfordernisses nicht selten mangels Vorliegens einer 79 EuGH, Urt. v. 22. Jänner 2014, Rs. C‑270/12, Vereinigtes Königreich/Parlament und Rat, ECLI:EU:C:2014:18, Rn. 41 ff; dazu etwa Wörner (wie Fn. 51), S. 308 ff. 80 Siehe dazu insb. EuGH, Urt. v. 28.6.2005, Rs. C‑189/02 P, Dansk Rørindustri u.a. / Kom‐ mission, ECLI:EU:C:2005:408, Rn. 209 ff. 81 Siehe Wörner (wie Fn. 51), S. 188 ff. 82 Eingehend dazu am Beispiel der Finanzmarktaufsicht Wörner (wie Fn. 51), S. 345 ff. 83 EuGH, Urt. v. 20.9.2016, verb. Rs. C-8/15, Ledra Advertising/Kommission und EZB, ECLI:EU:C:2016:701, Rn. 66 ff. (Memorandum of Understanding über spezifische wirt‐ schaftspolitische Auflagen vom 26. April 2013 zwischen der Republik Zypern und dem Europäischen Stabilitätsmechanismus); EuGH, Urt. v. 30. September 2016 – Rs. C‑526/14, Kotnik, ECLI:EU:C:2016:570,, Rn. 70 ff. (Bankenmitteilung 2013). 84 Dazu näher Müller / Scholz (wie Fn. 68), S. 495 f m.w.N. 85 Vgl. Jörg Gundel, Rechtsschutz gegen Empfehlungen der EU‑Kommission? – Anmer‐ kung zum Urteil des EuGH (GK) v. 20.2.2018, Rs. C‑16/16 P (Belgien/Kommission), in: Zeitschrift für Europarecht, 2018, S. 593 (S. 602 ff.); siehe dazu auch Timo Radema‐ cher, Realakte im Rechtsschutzsystem der Europäischen Union, 2014, S. 36 ff. und S. 126 ff. 86 Z.B. EuGH, Urt. v. 20.2.2018, Rs. C‑16/16 P, Belgien / Kommission, ECLI:EU:C:2018:79, Rn. 31; vgl. etwa allgemein Oliver Dörr, Artikel 263 AEUV, in: Grabitz / Hilf / Nettes‐ Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 54 der Alternativen nach Art. 263 Abs. 4 AEUV87 eine Anfechtung durch natürliche und juristische Personen aus, weil sie in aller Regel weder Adressaten der betref‐ fenden Akte noch unmittelbar und individuell von ihnen betroffen sind und über‐ dies häufig nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind.88 Zugelassen hat der Gerichtshof demgegenüber Nichtigkeitsklagen der Mit‐ gliedstaaten gegen Mitteilungen der Kommission, wenn diese das geltende ver‐ bindliche Recht unrichtig ausgelegt haben.89 Dadurch stellten sie nämlich nach Ansicht des EuGH Handlungen dar, die neue, nicht bereits in den Verträgen ent‐ haltene, Rechtswirkungen erzeugen sollten. Dem EuGH scheint dabei der An‐ schein der Schaffung neuer verbindlicher Rechtswirkungen für die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage zu genügen,90 weshalb ihr in diesem Zusammenhang teil‐ weise der Charakter einer Feststellungsklage attestiert wird.91 Ausdrücklich aus‐ genommen von der Nichtigkeitsklage sind nach Art. 263 Abs. 1 AEUV Empfeh‐ lungen und Stellungnahmen. Wie der EuGH jedoch jüngst in einem Urteil zu einer Kommissionsempfehlung im Glückspielsektor betont hat, kann es aus‐ nahmsweise sehr wohl möglich sein, gegen eine Empfehlung Nichtigkeitsklage zu erheben.92 Dies soll dann gelten, „wenn die angefochtene Handlung aufgrund ihres Inhalts keine echte Empfehlung ist“,93 weil sie verbindliche Rechtswirkun‐ gen erzeugt beziehungsweise erzeugen soll. Soweit die Analyse des betreffenden Aktes hingegen das Vorliegen einer „echten“ (keine inhaltliche Befolgung bean‐ spruchenden) Empfehlung ergibt, scheint der Gerichtshof auch allfällige Rechts‐ verletzungen durch diese nicht als für die Begründung der Klagelegitimation nach Art. 263 AEUV ausreichend anzusehen.94 Damit werden wohl auch als Empfehlungen bezeichnete Akte unter den für Mitteilungen geltenden Vorausset‐ heim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 49. EL, 2012, Rz. 38 ff.; Wolfgang Cremer, Artikel 263 AEUV, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 5. Aufl., 2016, Rz. 13 ff. 87 Zu diesen allgemein und eingehend nur Dörr (wie Fn. 86), Rz. 56 ff.; Cremer (wie Fn. 86), Rz. 30 ff. 88 Siehe insb. Dickschen (wie Fn. 22), S. 232 ff.; spezifisch zum Umstand, dass zumeist na‐ tionale Durchführungsmaßnahmen erforderlich sein werden, Gundel (wie Fn. 85), S. 604. 89 Siehe EuGH, Urt. v. 9. Oktober 1990 – Rs. C‑366/88, Frankreich / Kommission, ECLI:EU:C:1990:348, Rn. 16 ff; EuGH, Urt. v. 13. November 1991, Rs. C‑303/90, Frank‐ reich / Kommission, Rn. 15 ff, ECLI:EU:C:1991:424; EuGH, Urt. v. 16. Juni 1993, Rs. C‑325/91, Frankreich / Kommission, ECLI:EU:C:1993:245, Rn. 14 ff. 90 Jörg Gundel, Artikel 288 AEUV, in: Pechstein / Nowak / Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV/AEUV/GRC, 2017, Rz. 116; Gundel (wie Fn. 85), S. 594. 91 M.w.N. Rademacher (wie Fn. 85), S. 38 f. 92 Die Unterscheidung zwischen „echten“ und „unechten“ Empfehlungen war bereits im Ur‐ teil Grimaldi angelegt. Siehe EuGH, Urt. v. 13. Dezember 1989 – Rs. C‑322/88, Grimaldi, ECLI:EU:C:1989:646, Rn. 16. 93 EuGH, Urt. v. 20.2.2018, Rs. C‑16/16 P, Belgien / Kommission, ECLI:EU:C:2018:79, Rn. 29. 94 Vgl. EuGH, Urt. v. 20.2.2018, Rs. C‑16/16 P, Belgien / Kommission, ECLI:EU:C:2018:79, Rn 28: „Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Belgien genügt es somit nicht, dass Sebastian Scholz 55 zungen mit Nichtigkeitsklage anfechtbar sein,95 wobei nach Meinung des EuGH die Bezeichnung als Empfehlung ein gewichtiges Zeichen gegen die Intention der Erzeugung verbindlicher Rechtswirkungen darstellt.96 Fraglich ist beim der‐ zeitigen Stand der Unionsrechtsprechung, in welchen Fällen eine Nichtigkeits‐ klage gegen Soft Law‑Akte zulässig ist, bezüglich derer die Berücksichtigungs‐ pflicht sekundärrechtlich verdichtet ist und damit ein besonderes Rechtsschutzin‐ teresse besteht. Der EuG hat in Bezug auf telekommunikationsrechtliche Stel‐ lungnahmen, deren „weitestgehende Berücksichtigung“ sekundärrechtlich ange‐ ordnet ist, mangels Vorliegens verbindlicher Rechtswirkungen die Anfechtbar‐ keit verneint.97 In der Lehre umstritten ist, ob diese Rechtsprechung auch auf an‐ dere Bereiche wie jenen des Finanzmarktaufsichtsrechts übertragbar ist.98 Für natürliche und juristische Personen wird allerdings auch bei Bejahung verbindli‐ cher Rechtswirkungen mangels Vorliegens einer der drei Alternativen nach Art. 263 Abs. 4 AEUV in der Regel eine Nichtigkeitsklage ausscheiden.99 Angesichts des begrenzten Anwendungsbereichs der Nichtigkeitsklage kommt dem Vorabentscheidungsverfahren in der Praxis besondere Bedeutung für die Gewährleistung von effektivem gerichtlichem Rechtsschutz gegen Soft Law der Union zu.100 Das gilt insbesondere deshalb, weil der EuGH entgegen manchen Stimmen im Schrifttum101 im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens neben Auslegungsfragen Gültigkeitsvorlagen prinzipiell auch dann für zulässig hält, wenn die Voraussetzungen für eine Nichtigkeitsklage mangels „Rechtswirkung gegenüber Dritten“ i.S.d. Art. 263 AEUV nicht gegeben sind.102 Dieser Recht‐ sprechung ist beizupflichten, zumal Art. 267 AEUV schlechthin von „Handlun‐ eine von einem Organ angenommene Empfehlung gegen bestimmte Grundsätze und Ver‐ fahrensregeln verstoßen soll, damit gegen diese Empfehlung eine Nichtigkeitsklage erho‐ ben werden kann, auch wenn sie keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugt“. 95 So auch Gundel (wie Fn. 85), S. 602 f. 96 Siehe EuGH 20.2.2018, Rs. C‑16/16 P, Belgien / Kommission, ECLI:EU:C:2018:79, Rn. 30; Gundel (wie Fn. 85), S. 602 f. 97 Vgl. die Nachweise bei Tobisch (wie Fn. 50), S. 148 f. 98 Für die Übertragung der Rechtsprechung des EuG zum Telekommunikationsrecht auf Leitlinien und Empfehlungen der Europäischen Finanzmarktaufsichtsbehörden etwa Gundel (wie Fn. 90), Rz. 129, Fn. 572; für die grundsätzliche Anfechtbarkeit der betref‐ fenden Akte (freilich nur durch die Mitgliedstaaten, nicht aber durch Einzelne) z.B. Bern‐ hard Raschauer, „Leitlinien“ europäischer Agenturen, in: Österreichische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2013, S. 34 (S. 37 f.). 99 Vgl. z.B. Gundel (wie Fn. 85), S. 604; Wörner (wie Fn. 51), S. 471 ff. 100 Grundlegend Matthias Knauff, Europäisches Soft Law als Gegenstand des Vorabent‐ scheidungsverfahrens, in: Zeitschrift Europarecht, 2011, S. 735 ff. 101 Z.B. Scott (wie Fn. 31), S. 345 f., Fn. 84. 102 Deutlich zuletzt EuGH, Urt. v. 20.2.2018, Rs. C‑16/16 P, Belgien / Kommission, ECLI:EU:C:2018:79, Rn. 44: „Auch wenn Art. 263 AEUV die Überprüfung von Hand‐ lungen mit Empfehlungscharakter durch den Gerichtshof ausschließt, verleiht ihm im Üb‐ rigen Art. 267 AEUV die Befugnis, im Wege der Vorabentscheidung über die Gültigkeit und die Auslegung von Handlungen der Unionsorgane ohne jede Ausnahme zu entschei‐ den“; siehe aber bereits EuGH, Urt. v. 30. September 2016 – Rs. C‑526/14, Kotnik u.a., Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 56 gen“ der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union spricht, und im Unterschied zu Art. 263 AEUV gerade keine „Rechtswirkung gegenüber Drit‐ ten“ verlangt.103 Da somit auch in Bezug auf Soft Law eine umfassende Kompe‐ tenz des EuGH zur Gültigkeitsprüfung besteht, bezieht sich sein Verwerfungs‐ monopol auch auf solche Akte.104 Vor diesem Hintergrund sind die mitgliedstaat‐ lichen Gerichte i.S.d. Art. 267 AEUV bei Gültigkeitszweifeln zur Vorlage an den EuGH verpflichtet.105 Anderes gilt nur dann, wenn ein derart schwerwiegender und offenkundiger Mangel vorliegt, dass von der Nicht‑Existenz des potentiellen Soft Law‑Aktes auszugehen ist.106 Insofern kann man – in der Terminologie der Wiener Rechtstheoretischen Schule – von einem Fehlerkalkül für unionales Soft Law sprechen.107 Wenn aber letztlich jeder Soft Law‑Akt einer Überprüfung in einem Vorabent‐ scheidungsverfahren zugänglich ist, gibt es dann überhaupt die oft konstatierten Rechtsschutzlücken? Dazu ist zunächst zu sagen, dass dem Einzelnen nach stän‐ diger Rechtsprechung des EuGH kein subjektives Recht auf Vorlage durch ein staatliches Gericht zukommt.108 Aus rechtsstaatlicher Sicht ist aber vor allem zu betonen, dass das Fehlen direkten Rechtsschutzes gegen Soft Law für Marktteil‐ nehmer dort problematisch ist, wo das Zuwarten auf einen formal rechtsverbind‐ lichen Akt angesichts des erheblichen wirtschaftlichen Risikos unter dem Ge‐ sichtspunkt der Rechtssicherheit nicht zumutbar ist. Das gilt gerade für die ge‐ nannten Bereiche des Kartell‑ und Beihilferechts, aber etwa auch für das Finanz‐ marktrecht. Hier stellen oftmals weder der Rechtsschutz im Rahmen eines Vor‐ abentscheidungsverfahrens noch die ebenfalls bestehende Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit eines Soft Law‑Aktes nach Art. 277 AEUV im Wege der Inzi‐ denzrüge geltend zu machen,109 adäquate Alternativen zur Nichtigkeitsklage dar. ECLI:EU:C:2016:570, Rn. 46 ff., wo der EuGH insgesamt fünf Gültigkeitsfragen beant‐ wortete, nachdem er zuvor (Rn. 35 ff.) die Bindungswirkung der betreffenden Mitteilung der Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten verneint hatte; vgl. zur jüngsten Judika‐ turentwicklung auch Korkea‑Aho (wie Fn. 63), S. 491 ff. 103 Siehe bereits Knauff (wie Fn. 100), S. 736. 104 So auch Wörner (wie Fn. 51), S. 185 f. 105 Vgl. auch Gundel (wie Fn. 90), Rz. 106; a.A. aber etwa Brohm (wie Fn. 13 .), S. 131. 106 Dazu allgemein Claudia Annacker, Der fehlerhafte Rechtsakt im Gemeinschafts‑ und Unionsrecht, 1998, S. 81 ff; mit Blick auf Soft Law Dickschen (wie Fn. 22), S. 174. 107 Zur Lehre vom Fehlerkalkül siehe grundlegend Adolf Merkl, Die Lehre von der Rechts‐ kraft, 1923, S. 293 f; Adolf Merkl; Allgemeines Verwaltungsrecht, 1927, S. 196. 108 Dies wird aus EuGH, Urt. v. 6. Oktober 1982, Rs. C‑283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, Rn. 9; geschlossen. Siehe dazu m.w.N. Theo Öhlinger / Michael Potacs, EU‑Recht und staatliches Recht, 6. Aufl., 2017, S. 199; allerdings kann eine Ver‐ letzung der Vorlagepflicht sowohl in Österreich als auch in Deutschland als Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter geltend gemacht werden; siehe für Österreich z.B. Theo Öhlinger / Harald Eberhard, Verfassungsrecht, 11. Aufl., 2016, Rz. 956; für Deutschland etwa Ulrich Ehricke, Artikel 267 AEUV, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, 3. Aufl., 2018, Rz. 52. 109 Dazu Wörner (wie Fn. 51), S. 514 ff. Sebastian Scholz 57 Aufgrund des Erfordernisses einer schnellen Reaktion auf nachteilige Soft Law‑Akte wird wohl in vielen Fällen auch sekundärer Rechtsschutz in Gestalt einer Amtshaftungsklage nach Art. 340 Abs. 2 AEUV, die im Lichte der Recht‐ sprechung des EuGH grundsätzlich auch gegen Soft Law‑Akte prinzipiell mög‐ lich erscheint,110 primären Rechtsschutz nicht zu substituieren vermögen.111 Bewertung Damit ist abschließend auf die eingangs gestellte Frage einzugehen, ob und in‐ wieweit Soft Law im Lichte des Spannungsverhältnisses zwischen integrativem Potential und rechtsstaatlichen Problemlagen als adäquates Mittel der europä‐ ischen Integration anzusehen ist. Zunächst ist zu betonen, dass sowohl regulato‐ risches als auch administratives Soft Law prinzipiell ein erhebliches integratives Potential aufweisen. In Bezug auf regulatorisches Soft Law ist dabei besonders dessen Koordinierungsfunktion hervorzuheben, während administratives Soft Law im Bereich des direkten Vollzugs vorwiegend eine entscheidungsvorstruktu‐ rierende und ermessenskonkretisierende Funktion erfüllt und im Bereich des in‐ direkten Vollzugs der einheitlichen Auslegung und Anwendung des Unionsrechts dienen soll. Diesem integrativen Potential stehen jedoch auf der anderen Seite er‐ hebliche rechtsstaatliche und damit desintegrative Risiken gegenüber, wobei die enorme Rechtsunsicherheit im Zusammenhang mit den genauen Rechtswirkun‐ gen der verschiedenen Soft Law‑Akte sowie die konstatierten Rechtsschutzlü‐ cken besonders ins Gewicht fallen. Was aber sind nun die Konsequenzen dieses Befundes? Sollte man etwa dafür plädieren, dass die Union angesichts der skizzierten rechtsstaatlichen Risiken auf Soft Law‑Steuerung künftig verzichtet? Eine solche Forderung erschiene nicht nur realitätsfremd und damit wenig zielführend, sondern auch überzogen. Recht‐ sprechung und Lehre befinden sich in Bezug auf das EU‑Soft Law vielmehr in einem rechtsstaatlichen Aufarbeitungsprozess, der noch keineswegs abgeschlos‐ sen ist. Der Lehre obliegt in diesem Zusammenhang die Aufgabe, die Soft Law‑Praxis der Legislativ‑ und Exekutivorgane der Union sowie die Judikatur der Unionsgerichte kritisch zu begleiten und auf die Einhaltung rechtsstaatlicher Standards zu pochen. Jedenfalls sollten bestehende Rechtsschutzlücken, soweit der EuGH seine Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Nichtigkeitsklagen gegen V. 110 EuGH, Urt. v. 20.9.2016, verb. Rs. C-8/15 P, Ledra Advertising/Kommission und EZB, ECLI:EU:C:2016:701, Rn. 31 ff., 62 ff; in der Lehre wird freilich darauf hingewiesen, dass in vielen Fällen nicht sämtliche Voraussetzungen für eine außervertragliche Haftung der Union gegeben sein werden. Siehe m.w.N. Dickschen (wie Fn. 22), S. 238 ff.; vgl. aber andererseits auch Rademacher (wie Fn. 85), S. 286 ff. 111 Siehe auch Dickschen (wie Fn. 22), S. 239 f., Fn. 1036. Integration durch Soft Law – eine rechtsstaatliche Herausforderung 58 Soft Law‑Akte nicht grundlegend ändert (was aber eher nicht zu erwarten ist),112 im Rahmen künftiger Vertragsänderungen geschlossen werden. 112 Siehe insbesondere das eindringliche Plädoyer von GA Michael Bobek für eine Ände‐ rung der Rechtsprechung des EuGH zur Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage (von Mit‐ gliedstaaten) gegen Empfehlungen der Kommission, die vom EuGH in seinem Urteil nicht aufgegriffen wurden: GA Bobek, Schlussanträge v. 12. Dezember 2017, Rs. 16/16 P, Belgien / Kommission, ECLI:EU:C:2017:959, Rn. 59 ff., 144 ff. Sebastian Scholz 59 Quocum procedis, EU? Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ Dimitrios Parashu* Prolog Das vorliegend behandelte Thema passt ganz vorzüglich zum Oberbegriff der XIII. SIPE-Tagung: „Integration und Desintegration in Europa“. Ausgangspunkt des Beitrags ist nämlich der Versuch der Kommission, desintegrativen und die Union gefährdenden Entwicklungen durch Möglichkeiten insbesondere weiterge‐ hender Integration1 zu begegnen. Einer Integration, welche insbesondere die Mit‐ wirkung der daran interessierten EU-Mitgliedstaaten als eine conditio sine qua non voraussetzt. Im Weißbuch zur Zukunft Europas hat die Kommission unter dem Titel „Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien”2 im März 2017 für die EU mögliche zukünftige Wege ihres Handelns beschrieben. Vier der fünf ge‐ nannten Ansätze des Weißbuches erscheinen gleichwohl bereits prima facie nicht wirklich revolutionär:3 Ein „Weiter wie bisher“4 wie auch ein „Viel mehr ge‐ meinsames Handeln“5 erscheinen unter den aktuellen krisenhaften Gegebenhei‐ ten und Umständen als utopisch und der europäischen Öffentlichkeit wohl kaum I. * Dr. iur., Mle, Dikigoros (griech. Rechtsanwalt), Habilitand und Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Juristische Fakultät, Gottfried Wilhelm Leibniz Universität Hannover. Das Vorliegende ist die Schriftform eines Vortrages im Rahmen des „Ateliers junger Wissenschaftler“ der XIII. Tagung der Societas Iuris Publici Europaei e.V., 19. Juli 2018, Bucerius Law School, Hamburg, und stellt eine Aktualisierung und thematische Weiterentwicklung früherer Befunde des Verf. aus seinem Aufsatz „Quocum procedis, Europa?“, in der Zeitschrift „European Politeia“ (1-2/2017; S. 71-100) dar. Der Beitrag ist Herrn Professor Claas Friedrich Germelmann (Hannover), Herrn Professor Vasco Pereira da Silva (Lissabon), Frau Professor Julia Iliopoulos-Strangas (Athen) und Herrn Richter am Gericht der EU und Professor Constantinos Iliopoulos herzlich gewidmet. 1 Zu einer „Typologie“ einschlägiger Differenzierungen hervorragend Eberhard Grabitz / Constantin Iliopoulos, Typologie der Differenzierungen und Ausnahmen im Gemein‐ schaftsrecht, in: Eberhard Grabitz (Hrsg.), Abgestufte Integration. Eine Alternative zum herkömmlichen Integrationskonzept? – Ergebnisse eines Forschungsprojektes des Instituts für Integrationsforschung der Stiftung Europa-Kolleg Hamburg, 1984, S. 31 ff. 2 Siehe das Weißbuch zur Zukunft Europas: Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/weissbuch_zur_zukunft _europas_de.pdf, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 3 Vgl. besagtes „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), insbes. die S. 15 ff. 4 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 16 f. 5 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 24 f. 61 erfolgreich kommunizierbar; ein „Schwerpunkt Binnenmarkt“6 als eine zu große Eingrenzung des EU-Wirkungsradius, ohne Not; ein „Weniger, aber effizienter“7 recht fatalistisch. Die dritte der Prämissen, „Wer mehr will, tut mehr“8, erscheint ihrerseits auf‐ grund bestimmter Charakteristika eher dafür geeignet, der EU Wege aus ihren vielschichtigen Krisen zu ebnen. Der Vorstoß der EU-Kommission im März 2017: „Koalitionen der Willigen“9 als eine denkbare Zukunftsperspektive? Im Rahmen dieser Prämisse sind „Koalitionen der Willigen“ von zentraler Be‐ deutung. Diese können sich im Rahmen der durch das „Weißbuch“ bestimmten Politikfelder zwecks vertiefter Kooperationen zusammenschließen, sofern dies realistisch erscheint. Die hierfür möglichen Politikfelder sind namentlich der Binnenmarkt und Handel, die Wirtschafts- und Währungsunion, Migration und Sicherheit, Außenpolitik und Verteidigung.10 Das „Szenario“ sieht mithin Vertiefungsmöglichkeiten (lediglich) bestimmter Natur für daran interessierte Mitgliedstaaten vor. Der Gedanke ist im europa‐ rechtlichen Kontext freilich nicht neu. Das „Szenario“ wiederholt Elemente der bereits wohlbekannten „Verstärkten Zusammenarbeit“ (Art. 20 EUV i.V.m. Artt. 326-334 AEUV), freilich ohne deren potentiellen thematischen Umfang gänzlich zu erreichen. Es stellt sich die Frage, inwieweit solch eine Zusammenarbeit als ein positiver Ansatz zur Bewältigung der vielschichtigen Krisen der EU erachtet werden kann. Eine Antwort hierauf wird im Folgenden auf der empirisch-praktischen Ebene versucht werden. II. 6 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 18 f. 7 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 22 f.; wenngleich dieses offenbar von der Kommis‐ sion zwischenzeitlich als präferabelster Weg gewertet und eine entsprechende Task Force eingerichtet worden ist, welche am 10. Juli 2018 Empfehlungen für ein einschlägiges wei‐ teres Vorgehen der Union vorlegte, kann auch dieser Ansatz nicht gewährleisten, dass auch zukünftig immer alle Mitgliedstaaten gleichsam an Aktionen beteiligt sein möchten. Vgl. Europäische Kommission, Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit, https://ec.europa.eu/com mission/news/subsidiarity-and-proportionality-2018-jul-10_de, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 8 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 20 f. 9 Vgl. ibid. 10 Vgl. das „Weißbuch“, a.a.O. (Fn. 2), S. 20/21. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 62 (Empirische) Gedanken zum Positivum „Verstärkte Zusammenarbeit“ Die bis dato vorliegenden Beispiele solcher institutionalisierter Kooperationen können, dies ist vorwegzunehmen, aufgrund ihrer thematischen Diversität Mut machen. Die EU hat hierdurch bereits dokumentiert, dass sie auf einer ganzen Reihe von Politikfeldern handlungsfähig ist. Sehr namhafte, etwas ältere ein‐ schlägige Beispiele sind bereits durch die ‚Rom III‘-VO11 und Elemente des EU- Patentrechts12 zu verzeichnen. Im Folgenden soll die Diversität durch weiterge‐ hende Exempel betont werden. EU-Finanztransaktionssteuer Vor dem Hintergrund der Finanzkrise (welche die EU bereits in den vorangehen‐ den Jahren stark beschäftigte) legte die Kommission am 28. September 2011 einen Richtlinienvorschlag zur Einführung einer EU-Finanztransaktionssteuer vor.13 Zentral für diesen Vorschlag war das Ziel, den Handel mit Anteilen und Anleihen mit einem Steuersatz von mindestens 0,1 % sowie Derivatkontrakte mit einem Minimum-Steuersatz von 0,01 % zu besteuern.14 Dies sollte eine effektive Besteuerung von 85 % der zwischen Finanzinstituten durchgeführten Transaktio‐ nen bedeuten.15 Somit würden jährliche Einnahmen von etwa 57 Milliarden Euro generiert werden,16 mithin „erhebliche zusätzliche Steuereinnahmen aus dem Fi‐ nanzsektor (...), die den öffentlichen Kassen zufließen sollen“17. Nachdem allerdings nicht alle Mitgliedstaaten einem solchen Fortschritt Folge leisten mochten, kristallisierte sich recht rasch eine Anzahl von Mitgliedstaaten heraus, die solches auf Basis einer Verstärkten Zusammenarbeit in Angriff neh‐ men mochten.18 Dies wurde durch einen Beschluss des Rates vom 22. Januar III. 1. 11 Vgl. hierzu Dimitrios Parashu, II. Die VO 1259/2010 (‚Rom III’-VO), in: ders., Kompen‐ dium weiterführender Themen zur Europäischen Rechtspraxis, 3. Aufl. 2018, S. 17 ff. 12 Vgl. hierzu Dimitrios Parashu, X. Elemente des EU-Patentrechts, in: ders., Kompendium weiterführender Themen zur Europäischen Rechtspraxis, 3. Aufl. 2018, S. 101 ff. 13 Vgl. Europäische Kommission, Vorschlag für eine Richtlinie des Rates, KOM(2011) 594 endgültig vom 28.9.2011; ebenso die Pressemitteilung der Kommission vom 28. Septem‐ ber 2011, Finanztransaktionssteuer: Der Finanzsektor wird zur Kasse gebeten, http://europ a.eu/rapid/press-release_IP-11-1085_de.htm, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 14 Vgl. Art. 8 Abs. 2 des RL-Vorschlages. 15 Vgl. die Pressemitteilung der Kommission „Finanztransaktionssteuer: Der Finanzsektor wird zur Kasse gebeten“, a.a.O. (Fn. 13). 16 Vgl. ibid. 17 Ibid. 18 Vgl. Europäische Kommission, Pressemitteilung: Kommission schlägt grünes Licht für Verstärkte Zusammenarbeit, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-12-1138_de.htm, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. Dimitrios Parashu 63 201319 ermöglicht: Die ursprünglich teilnehmenden elf Mitgliedstaaten waren Frankreich, Deutschland, Belgien, Griechenland, Spanien, Italien, Österreich, Portugal, Slowenien, die Slowakei und Estland.20 Darauf folgte am Valentinstag 2013 ein erneuerter Richtlinienvorschlag seitens der Kommission.21 Gegen den bezeichneten Ratsbeschluss ging das Vereinigte Königreich in der Folge erfolg‐ los vor.22 Allerdings haben insbesondere technische Fragestellungen und wohl auch po‐ litische Gründe dazu geführt, dass bis dato (Ende Oktober 2018) diese Verstärkte Zusammenarbeit noch keinen Niederschlag im Rahmen eines einschlägigen EU- Sekundärrechtsaktes gefunden hat. Es ist allerdings aufgrund jüngerer politischer Äußerungen23 denkbar, dass diese Steuer nicht mehr allzu lange auf sich warten lassen wird. Internationales Privatrecht: Eheliches und Güterrecht eingetragener Partnerschaften Bezüglich der Vereinheitlichung der Regeln zur Ermittlung des anwendbaren Rechts bei Fragen ehelichen Güterrechts wurde im Rahmen einer weiteren Ver‐ stärkten Zusammenarbeit die VO 2016/110324 verabschiedet; ferner die VO 2016/110425 zur Ermittlung desselben bzgl. des Güterrechts bei eingetragenen Partnerschaften. Schon Ende 2015/Anfang 2016 bekundeten eine Reihe von Mit‐ gliedstaaten ihr Interesse an einer derartigen Kooperation,26 worauf am 9. Juni 2. 19 Beschluss (EU) 2013/52/EU des Europäischen Rates vom 22. Januar 2013 über die Er‐ mächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransaktionssteu‐ er, ABl 2013 L 22, S. 11. Vgl. in diesem Zusammenhang wegen sachlicher Einschlägigkeit insbes. auch: Council o the European Union, Financial transaction tax: Council agrees to Enhanced cooperation, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/e n/ecofin/134949.pdf, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 20 Vgl. Art. 1 des Beschlusses des Rates 2013/52/EU. 21 Vgl. den RL-Vorschlag KOM(2013) 71 endg. vom 14. Februar 2013, wobei die bereits an‐ geführten Steuersätze nunmehr in Art. 9 Abs. 2 des RL-Vorschlages anzutreffen sind. 22 Siehe EuGH, Urt. v. 30. April 2014 – Rs. C-209/13, Vereinigtes Königreich Großbritanni‐ en und Nordirland./.Rat der Europäischen Union, ECLI:EU:C:2014:283. 23 Vgl. Reuters, Scholz – Finanztransaktionssteuer wird kommen, https://de.reuters.com/artic le/deutschland-finanztransaktionssteuer-sch-idDEKCN1J31AL, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 24 Verordnung (EU) 2016/1103 des Rates vom 24. Juni 2016 zur Durchführung einer Ver‐ stärkten Zusammenarbeit im Bereich der Zuständigkeit, des anzuwendenden Rechts und der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Fragen des ehelichen Güter‐ stands (ABl. L 183 vom 8. Juli 2016, S. 1). 25 Verordnung (EU) 2016/1104 des Rates vom 24. Juni 2016 zur Durchführung der Verstärk‐ ten Zusammenarbeit im Bereich der Zuständigkeit, des anzuwendenden Rechts und der Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Fragen güterrechtlicher Wirkun‐ gen eingetragener Partnerschaften (ABl. L 183 vom 8. Juli 2016, S. 30). 26 Vgl. Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1104. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 64 2016 seitens des Rates der Beschluss (EU) 2016/95427 über die Ermächtigung zu dieser verstärkten Zusammenarbeit verabschiedet wurde.28 Beteiligt waren na‐ mentlich die Mitgliedstaaten: Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Deutschland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Kroatien, Italien, Luxemburg, Malta, die Niederlande, Österreich, Portugal, Slowenien, Finnland und Schwe‐ den.29 Auch Zypern gesellte sich etwas später hinzu,30 so dass nunmehr 18 Mit‐ gliedstaaten an dieser VO beteiligt sind. Eines der wesentlichen Ziele der VO ist es, „den verschiedenen Systemen zur Regelung des [...] Güterstands Rechnung [zu] tragen, die in den Mitgliedstaaten angewandt werden“31, gleichsam aber auch „der zunehmenden Mobilität von Paaren während ihres Ehelebens Rech‐ nung zu tragen“32. Die VO 2016/1103 und 2016/1104 umfassen, neben ihrem internationalprivat‐ rechtlichen Kern, eine Reihe von Bestimmungen, welche die Ermittlung der ent‐ sprechenden gerichtlichen Zuständigkeit betreffen (Artt. 4-19), sowie insbes. Fragen der reziproken Anerkennung von einschlägigen Entscheidungen (Artt. 36-57). Sie sollen größtenteils ab dem 29. Januar 2019 gelten.33 Der internationalprivatrechtliche Kern der VO 2016/1103 und der VO 2016/1104 umfasst, neben einer Universalitätsklausel,34 die Notwendigkeit der „Einheit des anzuwendenden Rechts“.35 Die Ehegatten respektive Partner haben die Möglichkeit der Rechtswahl,36 in Ermangelung einer solchen wird zwecks Ermittlung des anwendbaren Rechts allgemein auf die Anknüpfungsmomente des ersten gemeinsamen gewöhnlichen Aufenthaltes der Ehegatten nach der Ehe‐ schließung,37 der Staatsangehörigkeit beider zum Zeitpunkte der Eheschlie‐ ßung38 oder einer etwa engeren Verbindung39 abgestellt. Bei den eingetragenen Partnern bemisst sich das anzuwendende Recht zunächst nach dem Recht des Begründungsstaates der Partnerschaft;40 darüber hinaus erkennt der europäische Gesetzgeber dezidiertere Fälle an, welche eine engere Verbindung zum Recht ei‐ nes anderen Staates begründen können.41 27 ABl. L 159 vom 16. Juni 2016, S. 16. 28 Vgl. Erwägungsgrund 12 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 12 zur VO 2016/1104. 29 Vgl. Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 11 zur VO 2016/1104. 30 Vgl. ibid. 31 Erwägungsgrund 29 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 29 zur VO 2016/1104. 32 Erwägungsgrund 32 zur VO 2016/1103 und Erwägungsgrund 32 zur VO 2016/1104. 33 Vgl. Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VO 2016/1103 und Art. 70 Abs. 2 Satz 2 VO 2016/1104. 34 Vgl. Art. 20 VO 2016/1103 und Art. 20 VO 2016/1104. 35 Art. 21 VO 2016/1103 und Art. 21 VO 2016/1104. 36 Vgl. Art. 22 VO 2016/1103 und Art. 22 VO 2016/1104. 37 Vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. a VO 2016/1103. 38 Vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. b VO 2016/1103. 39 Vgl. Art. 26 Abs. 1 lit. c VO 2016/1103. 40 Vgl. Art. 26 Abs. 1 VO 2016/1104. 41 Vgl. Art. 26 Abs. 2 VO 2016/1104. Dimitrios Parashu 65 „Europäische Staatsanwaltschaft‘42 Per 3. April 2017 hatten insgesamt 16 Mitgliedstaaten den involvierten EU-Insti‐ tutionen mitgeteilt, dass sie an einer Verstärkten Zusammenarbeit hinsichtlich der ‚EU-Staatsanwaltschaft‘43 interessiert seien – es waren dies namentlich Bel‐ gien, Bulgarien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Kroatien, Li‐ tauen, Luxemburg, Portugal, Rumänien, die Slowakei, Slowenien, Spanien, die Tschechische Republik und Zypern.44 Kurze Zeit darauf folgten sukzessive Lett‐ land, Estland, Österreich und Italien,45 so dass die Zahl der Partizipanten seiner‐ zeit auf insgesamt 20 Mitgliedstaaten anwuchs. Die einschlägige VO wurde dann recht rasch verabschiedet: Sie trat 20 Tage nach ihrer Veröffentlichung im Amts‐ blatt der EU in Kraft,46 somit unterliegen alle nach jenem Zeitpunkt geschehenen Straftaten aus dem Kompetenzbereich der EUStA ihrer Zuständigkeit.47 Ausüben können wird die EUStA ihre entsprechenden und vielschichtigen Aufgaben erst „zu einem Zeitpunkt, der durch einen Beschluss der Kommission auf Vorschlag des Europäischen Generalstaatsanwalts nach Errichtung der EUStA festzulegen ist“,48 jedoch nicht früher als drei Jahre nach dem Inkrafttreten der VO 2017/1939 angesetzt werden kann.49 Einstweilen noch nicht partizipierende Mit‐ gliedstaaten der Union sollen gleichwohl namentlich über den Austausch strate‐ gischer Informationen und die Entsendung von Verbindungsbeamten auf Tuch‐ fühlung zur EUStA gehen können.50 Zuständig sein soll diese Staatsanwaltschaft sowohl für die strafrechtliche Un‐ tersuchung und Verfolgung als auch für die Anklageerhebung gegenüber Perso‐ nen, die als Täter oder Teilnehmer Straftaten zum Nachteil der ‚finanziellen In‐ teressen der Union‘ begangen haben.51 Diese Straftaten bestimmen sich insbe‐ 3. 42 Vgl. im Folgenden Dimitrios Parashu, IV. Elemente eines „Europäischen Strafrechts“, in: ders., Kompendium weiterführender Themen zur Europäischen Rechtspraxis, 3. Aufl. 2018, S. 35 ff. (S. 41 ff.). Der hier relevante, neue, zugrunde liegende Rechtsakt ist die Verordnung (EU) 2017/1939 des Rates vom 12. Oktober 2017 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA) (ABl. L 283 vom 31. Oktober 2017, S. 1). 43 Gem. Verordnungsüberschrift wie auch Art. 1 VO 2017/1939 ist die amtliche deutsche Ab‐ kürzung „EUStA“. 44 Vgl. Erwägungsgrund 8 zur VO 2017/1939. 45 Vgl. ibid. 46 Vgl. Art. 120 Abs. 1 VO 2017/1939. 47 Vgl. Art. 120 Abs. 2 Satz 1 VO 2017/1939. 48 Art. 120 Abs. 2 Satz 2 VO 2017/1939. 49 Vgl. Art. 120 Abs. 2 Satz 4 VO 2017/1939. 50 Vgl. Art. 105 Abs. 1 VO 2017/1939. 51 Vgl. Art. 4 VO 2017/1939. Zur Konkretisierung der Zuständigkeit auf der sachlichen Ebe‐ ne vgl. Art. 22 VO 2017/1939, auf der territorialen und personellen Ebene vgl. Art. 23 VO 2017/1939. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 66 sondere nach der Richtlinie (EU) 2017/137152 und der VO 2017/1939 selbst,53 und umfassen Fragen einschlägigen Betruges gem. Art. 3 der RL 2017/1371 so‐ wie anderer einschlägiger Tatbestände gem. Art. 4 derselben RL. Ihre Zuständig‐ keiten wahrnehmen kann die EUStA gem. Art. 25 Abs. 1 Satz 1 der VO 2017/1939 entweder, indem sie ein Ermittlungsverfahren einleitet,54 oder durch entsprechendes Evozieren.55 Bei Entscheidung der Ausübung ihrer Zuständigkeit durch EUStA sollen die – an sich zuständigen – nationalen Behörden ihre Kom‐ petenz ausdrücklich hinten anstellen.56 Exkurs: „Ständige Strukturierte Zusammenarbeit“ (insbes. Art. 42 Abs. 6 und Art 46 EUV) Auf ausdrücklicher primärrechtlicher Basis, welche auch das Protokoll (Nr. 10) über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Artikel 42 des Vertrags über die Europäische Union umfasst, ist es interessierten Mitgliedstaaten mög‐ lich, auf dem Felde der Sicherheits- und Verteidigungspolitik gemeinsam struk‐ turierte Wege zu gehen. Es handelt sich hierbei um Mitgliedstaaten, welche zum einen „anspruchsvollere Kriterien in Bezug auf die militärischen Fähigkeiten er‐ füllen“57 und zum anderen Verpflichtungen eingehen möchten, welchen „Missio‐ nen mit höchsten Anforderungen“58 immanent sind. Konkreter gehören zu den vielschichtigen und recht ambitionierten Aufgaben aus dieser Zusammenarbeit der teilnehmenden Mitgliedstaaten u.a. „eine möglichst weit gehende Anglei‐ chung ihres Verteidigungsinstrumentariums“59 sowie „konkrete Maßnahmen zur Stärkung der Verfügbarkeit, der Interoperabilität, der Flexibilität und der Verle‐ gefähigkeit ihrer Truppen“60. Diese Form der institutionalisierten Zusammenarbeit ist insoweit von der Ver‐ stärkten Zusammenarbeit zu unterscheiden, als dass keine Mindestanzahl teilneh‐ mender Staaten für ihre Verwirklichung notwendig ist. Im Kontext der Entschei‐ dungsfindung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit ist regelmäßig Ein‐ 4. 52 Richtlinie (EU) 2017/1371 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2017 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union ge‐ richtetem Betrug, ABl. L 198 vom 28. Juli 2017, S. 29. 53 Vgl. Art. 4 VO 2017/1939. 54 Vgl. Art. 26 VO 2017/1939. 55 Vgl. Art. 27 VO 2017/1939. 56 Vgl. Art. 25 Abs. 1 Satz 2 VO 2017/1939. 57 Art. 42 Abs. 6 EUV. 58 Ibid. 59 Art. 2 lit. b des Protokolls (Nr. 10) über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Artikel 42 des Vertrags über die Europäische Union. 60 Art. 2 lit. c des Protokolls (Nr. 10) über die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Artikel 42 des Vertrags über die Europäische Union. Dimitrios Parashu 67 stimmigkeit vonnöten;61 ausnahmsweise kann eine qualifizierte Mehrheit rele‐ vant sein,62 konkreter diese gem. Art. 238 Absatz 3 Buchstabe a AEUV.63 Am 11. Dezember 2017 erließ der Rat den entsprechenden, diese Zusammen‐ arbeit begründenden Beschluss;64 er folgte insoweit dem Umstand, dass bereits am 13. November 2017 eine Vielzahl von Mitgliedstaaten dem Rat und der Ho‐ hen Vertreterin für die Außen- und Sicherheitspolitik der EU eine entsprechende Notifikation gem. Art. 46 Abs. 1 EUV vorgelegt hatten.65 Die 25 teilnehmenden Mitgliedstaaten sind, gem. Art. 2 dieses Beschlusses, Belgien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Deutschland, Estland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Kroatien, Italien, Zypern, Lettland, Litauen, Luxemburg, Ungarn, die Niederlande, Österreich, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien, die Slowakei, Finnland und Schweden. Derweil haben sich die partizipierenden Mitgliedstaaten bereits auf eine veri‐ table Vielzahl einschlägig relevanter und umzusetzender Aktionen geeinigt.66 Es ist derzeit (Ende Oktober 2018) freilich noch nicht möglich, eine inhaltlich ab‐ schließende Einschätzung über diese Zusammenarbeit zu tätigen; gleichwohl ist der Umstand des Zustandekommens solcher Kooperation als ein weiterer Ver‐ such effektiven Zusammenwachsens der partizipierenden Mitgliedstaaten zu werten. Eigene Vorschläge effizienter Umsetzung des Ansatzes der EU-Kommission zu „Koalitionen der Willigen“ Auch wenn dies angesichts der ursprünglichen Werte der Europäischen Gemein‐ schaften als infam erscheint, hat sich in den letzten Jahren die Tendenz verstärkt, den Mitgliedstaaten zusätzliche Anreizmomente für die Umsetzung diverser, na‐ mentlich zwischen Mitgliedstaaten und Union umstrittener Unionspolitiken zu schaffen. Als Paradebeispiel mögen etwa finanzielle Zugeständnisse seitens der Union im Kontext der Asylpolitik gesehen werden.67 IV. 61 Vgl. Art. 46 Abs. 6 EUV. 62 Vgl. etwa Art. 46 Abs. 3 Unterabss. 2, 3 EUV; Art. 46 Abs. 4 Unterabss. 2, 3 EUV. 63 Vgl. Art. 46 Abs. 4 Unterabs. 3 EUV. 64 Beschluss (GASP) 2017/2315 des Rates vom 11. Dezember 2017 über die Begründung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (PESCO) und über die Liste der daran teilneh‐ menden Mitgliedstaaten (ABl. L 331 vom 14. Dezember 2017, S. 57). 65 Vgl. Erwägungsgrund 2 zum Beschluss 2017/2315. 66 Vgl. EEAS Press Team, Permanent Structured Cooperation (PESCO) – Factsheet vom 28. Juni 2018, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en/34226/, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 67 Vgl. etwa die Verordnung (EU) Nr. 516/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Einrichtung des Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds, zur Än‐ derung der Entscheidung 2008/381/EG des Rates und zur Aufhebung der Entscheidungen Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 68 Der Ansatz der Kommission, welcher am 25. März 2017 der europäischen Öf‐ fentlichkeit breit publik gemacht wurde, entbehrt solcher zusätzlicher Anreizmo‐ mente. Wenn man aber etwas wirklich Revolutionäres hinsichtlich des hier be‐ handelten Kommissionsvorschlages formulieren wollte, so wäre dies m.E. reali‐ ter zusätzlich notwendig. Zunächst wäre es sinnvoll, eines der Kommissionsmitglieder mit einem dezi‐ dierten Portfolio zur Formulierung von Vorschlägen für zukünftige Vertiefungs‐ projekte der Union auszustatten; so, wie diese Vertiefungsprojekte freilich aus einschlägigen Impulsen des Europäischen Rates hervorgehen mögen. Der derzeit für solches wohl zuständige Kommissar Timmermans hat nämlich in seinem Portfolio nicht weniger als die Bereiche der besseren Rechtsetzung, der interin‐ stitutionellen Beziehungen, der Rechtsstaatlichkeit und der Pflege der Grund‐ rechtecharta, was in der Summe kaum zu bewältigen erscheint.68 Sodann wäre es beispielsweise denkbar, eine starke Partizipation eines Mit‐ gliedstaates bei Vertiefungsprojekten der Union institutionell zu „honorieren“. Mit ‚Stärke‘ der Partizipation ist eine bereits rein numerisch mehr als zufrieden‐ stellende Teilnahme an den vorgeschlagenen Vertiefungsprojekten gemeint, was sich auch in einer einschlägigen tabellarischen Abfolge der Mitgliedstaaten äu‐ ßern könnte (abhängig von der Anzahl der entsprechenden Vorschläge des so‐ eben angesprochenen Kommissars). Bereits auf der bestehenden Basis des Primärrechts (siehe den Reformansatz aus Art. 17 Abs. 5 EUV) wäre es etwa möglich, dass all diese, stark partizipie‐ renden Mitgliedstaaten in der Folgekommission einen Kommissar erhalten.69 Auch wenn Kommissare dezidiert von ihren nationalen Regierungen unabhängig sein müssen (Art. 17 Abs. 3 EUV), erschiene das hier skizzierte politische Signal als probat, Partizipation nachhaltig zu fördern. Denkbar wäre ferner allerdings auch, dass entsprechend partizipationswillige (und dies auch dokumentierende) Mitgliedstaaten auf der bereits bestehenden primär- und sekundärrechtlichen Basis einen (u.U. zusätzlichen) Generalanwalt zum Gerichtshof erhalten. Deren Zahl betrug ursprünglich acht,70 welches aber Nr. 573/2007/EG und Nr. 575/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Entscheidung 2007/435/EG des Rates (ABl. L 150 vom 20. Mai 2014, S. 168); in be‐ stimmtem Maße auch die Verordnung (EU) 2016/369 des Rates vom 15. März 2016 über die Bereitstellung von Soforthilfe innerhalb der Union (ABl. L 70 vom 16. März 2016, S. 1). 68 Vgl. den Bericht (ohne Autorenangabe) „Timmermans: ‚EU-Staaten trauen sich nicht mehr“ vom 09.07.2018, http://orf.at/stories/2446250/, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 69 Eine aus Repräsentanten von 2/3 der Mitgliedstaaten gebildete Kommission von 18 Mit‐ gliedern würde folgerichtig in einer Legislaturperiode aus Repräsentanten derjenigen Mit‐ gliedstaaten gebildet, welche im einschlägigen Partizipationsranking die ersten 18 Posi‐ tionen belegten. 70 Gem. Art. 252 Satz 1 AEUV. Dimitrios Parashu 69 per einstimmigem Ratsbeschluss (auf Betreiben des Gerichtshofes) nach oben modifiziert werden kann.71 Derzeit, und infolge eines solchen Ratsbeschlusses vom Juni 2013,72 beläuft sich die Anzahl der Generalanwälte auf elf.73 Die angeführten sind allerdings lediglich Vorschläge auf der ‚behutsamen‘ Ba‐ sis bereits bestehenden EU-Rechts. Bei Änderungen des EU-Primär- und Sekun‐ därrechts wäre freilich die Schaffung noch weitergehender Anreizmomente mög‐ lich, um den Ansatz der Kommission noch effektiver gestalten zu können. 71 Gem. Art. 252 Satz 2 AEUV. 72 Vgl. Court of Justice of the European Union, Press Release No. 139/13, https:// curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2013-10/cp130139en.pdf, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. 73 Vgl. hierzu nicht zuletzt auch Europäischer Gerichtshof, Vorstellung der Mitglieder, einge‐ sehen unter https:/ /curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7026/de/, zuletzt abgerufen am 31. Oktober 2018. Bestandsaufnahme und Gedanken zur „Verstärkten Zusammenarbeit“ 70 Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality Andrea Romano* Introduction Antagonism among Member States in the field of migration and asylum is any‐ thing but new, characterising, as it did, the acquisition and ensuing enhancement of EU competences in those areas.1 Yet, it has taken on a new and crucial role in the context of the debates on the potential disintegration of the EU project. It has become apparent that migration-related topics entail certain disruptive potential, and the frequency with which Member States invoke the argument of constitu‐ tional or national identity in order to shield themselves from the application of the EU law can be taken as a clear sign of this process.2 The way in which the topic of this conference – ‘Integration and Disintegration in Europe’ – interacts with the questions of migration and asylum can be explored in many ways. In this paper, it will be argued that the response to the 2015 migration and refugee crisis has not only questioned the capacity of the EU to manage transnational mobility from outside and within Europe; it has had far-reaching consequences, triggering a regression that undermines one of the milestones of EU integration – its territoriality. To that end, some features of the EU territoriality will be outlined (II). Next, the paper will focus on how the current fraught interaction between Schengen and Dublin – exemplified by the need to reinstate border control in an effort to impede secondary movements and confront the terrorist threat – is undercutting the integrity of the territoriality of the EU (III). Last, some actions that might I. * Phd, Sapienza University of Rome. 1 For an overview of the Europeanization process in this area see Jürgen Bast, Ursprünge der Europäisierung des Migrationsrechts in: Jochum et al. (ed.), Grenzüberschreitendes Recht – Crossing Frontiers: Festschrift für Kay Hailbronner, 2013, p. 3 et seq.. 2 On the nexus between constitutional identity and migration see Gábor Halmai, The Hungar‐ ian Constitutional Court and Constitutional Identity, https://verfassungsblog.de/the-hungaria n-constitutional-court-and-constitutional-identity, last accessed 30 October 2018; ECJ, Judgment of 6 September 2017 – Case C-643/15 and C-647/15, Slovakia and Hungary v Council, ECLI:EU:C:2017:631, spec. para. 302; the argument of constitutional identity in order to prevent the application of EU law has also been invoked a following case: see ECJ, Opinion of Advocate General, para. 122. Generally on the issue of constitutional identity see Pietro Faraguna, Constitutional identity in the EU – A Shield or a Sword, in: German Law Journal, 18 (2017), p. 1617 et seq.. 71 counteract the destabilising potential characterising current approaches to migra‐ tion and asylum will be advanced (IV), before some final remarks putting the EU territoriality in perspective with the disharmonised asylum systems in the inter‐ national protection procedure carried out by asylum decision-makers (V). The rise and fall of the EU territoriality In a manner that brings to mind other constitutional concepts – such as citizen‐ ship – the evolution of the EU integration has had very real repercussions on the notions of borders and territory,3 particularly through the incorporation of the Schengen acquis into EU law. Since the Treaty of Amsterdam, Schengen has be‐ come one of the essential features of the EU itself, acquiring a profoundly sym‐ bolic power. It is worth mentioning that this symbolic nature of borders and terri‐ tory dates back to the birth of modern states in Europe, which meant a “paradigm shift”4 in the nature and functions of borders. Historians have extensively shown that the birth of modern state borders gradually brought about a spatial turn from the “frontière-zone” – i.e. a border region or area not clearly defined – to the “frontière-ligne”, a clear sign that distinguished one state from another.5 It fol‐ lows that border linearity represents a modern achievement, essentially hitched with the need of modern states to define the exact point to which their sovereign‐ ty ends, with borders therefore representing a “territorial projection” of sovereignty.6 The construction of an area without internal border control among EU States thus comes as a new chapter in the constitutional history of borders and territory, enabling us to consider the progressive configuration of an EU territoriality. The latter is characterised “externally” by the existence of an integrated management system for external borders,7 and internally as an area without internal border control.8 Cross-border mobility within this EU territoriality is the result of a compound apparatus, where three intertwined systems interact with each other. II. 3 On the concept of territory in the EU see Jacques Ziller, The European Union and the Ter‐ ritorial Scope of European Territories, in: Victoria Univesity of Wellington Law Review, 38 (2007), p. 51 ff. 4 Daniel E. Kahn, Die deutschen Staatsgrenzen, 2004, p. 12. 5 The literature on this aspect is extensive: see Paul Guichonet / Claude Raffestin, Géogra‐ phie des frontières, 1974, p. 5 ff. 6 Klaus Ferdinand Gärditz, Territoriality, Democracy and Borders: A Retrospective on the “Refugee Crisis”, in: German Law Journal, 17 (2016), p. 907; Anuscheh Farahat / Nora Markard, Forced Migration Governance: In Search of Sovereignty, in: German Law Jour‐ nal, 17 (2016), p. 923. 7 Article 77, 1(c), TFUE. 8 Article 67 TFUE and Regulation 2016/399 (Schengen Borders Code), OJ EU No. L 77/1 of 23.3.2016. Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 72 The first system is the free movement of persons in the EU, as referred to in Arti‐ cle 3(2) TEU and Article 21 TFEU, which sets out the right of EU citizens to move and reside freely within the territory of the Member States. The second system is the Schengen acquis, which comprises a wide array of rules geared to‐ wards ensuring an area where individuals’ freedom of movement between States is guaranteed. The third system is the Dublin Regulation,9 which sets out the rules and criteria that determine which state is responsible for examining an ap‐ plication for international protection. However, this EU territoriality does not resemble the early modern State’s process of territorialisation, as – perhaps similar to EU citizenship – it does not replace but is additional to national territoriality.10 Furthermore, since the out‐ break of the migration crisis, the progressive erosion of the Common European Asylum System and the weaknesses of the Dublin system have paved the way for that territoriality to enter a phase of deep involution. The advancement of EU territorial integration is therefore now challenged by the possibility that EU terri‐ toriality will progressively disintegrate, or that it will endure by virtue of new models of differentiated integration. The nexus between Schengen and Dublin and their controversial coexistence since the 2015 crisis The Dublin and Schengen systems share common historical and regulatory fea‐ tures.11 They are the result of the intergovernmental cooperation on visas, migra‐ tion and asylum that took place in the 80 s and 90 s and they were subsequently communitarized once the Treaty of Amsterdam established EU competence in those areas.12 This shared lineage is crucial to understanding how both systems have worked over time. Indeed, their incorporation into the EU in 1999 notwith‐ standing, they have always retained a sort of intergovernmental character, with governments of Member States maintaining ample margin for manoeuvre. The functioning of Dublin and Schengen is strictly interconnected. The 1990 Dublin Convention was intended to ensure that in an area without internal border control there exists a system of common asylum policies and rules, making it possible to III. 9 Regulation 604/2013, OJ EU No. L 180/31 of 29.6.2013. 10 In this sense see also Jürgen Bast, Völker- und unionsrechtliche Anstöße zur Entterritoria‐ lisierung des Rechts, in: VVDStRL, 76 (2017), p. 278. 11 On the relationship between the two conventions see J.J. Bolten, From Schengen to Dublin: The new Frontiers of refugee law, in: H. Meijers et al., Schengen. Internationalisa‐ tion of central chapters of the law on aliens, refugees, security and the police, 1994, p. 8 ff. 12 For a thorough overview of the EU competence in this area see Daniel Thym, Entry and Border Controls, in: Hailbronner / Thym (eds.), EU Immigration and Asylum Law, 2nd Edition, 2016, p. 31 ff.. Andrea Romano 73 identify one and only one state responsible for each asylum application. Though both systems require the other to operate fully, their coexistence is problematic for two countervailing rationales that characterise them: whereas Schengen aims to enhance free movement of people within its area, the main objective of Dublin is to impede secondary movement, i.e. to contain cross-border movements within the Schengen area. Furthermore, the interplay between the Schengen and Dublin systems needs also to be connected with the wider regulatory framework under‐ pinning the free movement of persons in the EU. Currently, intra-EU mobility of third country nationals is faced with several limitations, and that is relevant and salient as regards current deficiencies of the EU asylum system. For instance, whereas beneficiaries of international protection formally comply with Schengen and Dublin requirements, they are not entitled to enjoy free movement within the EU under the same conditions as EU nationals. The former can move to another Member State only after obtaining the EU long residence permit, i.e. 5 years af‐ ter applying for international protection. And in any case, under Article 79(5) TFEU and secondary legislation Member States retain the power to establish fur‐ ther barriers to limit the entry and stay of beneficiaries of international protection who are in possession of an EU long term residence permit, based on integration criteria and labour-market restrictions. That said, Dublin and Schengen have coexisted peacefully so far. Yet, the combined effect of increased arrivals of migrants and refugees since 2014 and the fear of secondary movements lays the groundwork for an unprecedented phe‐ nomenon to take hold: the massive reinstatement of internal border control for reasons of internal security and public order grounded on the need to contain mi‐ gration flows.13 This has cast doubt on the coexistence of the Schengen and the Dublin systems: as a knock-on effect, the structural and innate gaps of the Dublin rules have had repercussions on the ordinary course of Schengen rules, whose existence has rarely been controversial (excluding some limited Member States tensions). What has become apparent from the crisis is that neither the Schengen system, nor the Dublin system is properly equipped to face sudden turmoil, the 13 Galina Cornelisse, What’s Wrong with Schengen? Border Disputes and the Nature of In‐ tegration in the Area Without Internal Borders”, in: Common Market Law Review, Vol. 51, No. 3, 2014, p. 741; Maartje Van der Woude & Patrick Van Berlo, Crimmigration at the Internal Borders of Europe? Examining the Schengen Governance Package, in: Utrecth Law Review, 1 (2015), p. 61 (p. 76); Andrea Romano, La rinascita delle frontiere interne: il declino (irreversibile?) di Schengen, in: Savino, La crisi migratoria fra Italia e Unione europea: diagnosi e prospettive, 2017, p. 249 (p. 262). Chiara Favilli, La politica dell’Unione in materia di immigrazione e asilo tra carenze strutturali e antagonismo tra gli Stati membri in: Quaderni costituzionali 2 (2018), p. 367. Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 74 former affording Member States too much discretionary power, and the latter re‐ vealing itself to be unfair, a fact which is exacerbated by the current crisis.14 As we already know, Member States agreed to establish an area without bor‐ der control on the condition that border checks could be reintroduced temporarily in three circumstances, provided for in Chapter II of the Schengen Borders Code (SBC).15 First, under Article 25 SBC, States may reactivate border control for ei‐ ther foreseeable or unforeseeable events, i.e. when a threat of internal security and public policy arises and second, under Article 28 SBC, for the same reasons where there exists a situation that requires an immediate action. Third – because of the 2013 amendment – under Article 29 SBC in exceptional circumstances, where the overall functioning of the area without internal border control is put at risk as a result of persistent serious deficiencies relating to external border con‐ trol and insofar as those circumstances constitute a serious threat to public policy or internal security, the Council can recommend that Member States reintroduce border control for up to two years. Since the onset of the migration crisis, relevant new features tied to the appli‐ cation of the Schengen Borders Code can be detected.16 The first new feature is that in 2015 we experienced for the first time a wave of Schengen “exceptions”, with several Schengen States almost contemporaneously reintroducing border control and triggering a domino effect. Starting from September 2015, internal border controls have been reintroduced and then extended in Germany, Austria, Sweden, Slovenia, Denmark, Norway, Hungary, Malta and France.17 Due to the subsequent application of Article 25 and Article 29 SBC, between 2015 and the time of writing (July 2018) internal border controls have been prolonged or rein‐ stated in some of the above-mentioned countries many times, with the effect of a chain reintroduction of border controls, leaving the Schengen area in a perma‐ nent “state of exception” regime. The second feature is that in the context of the general reinstatement of inter‐ nal border controls in 2015/2016, Member States justified their measures by claiming a serious threat to their public policy and internal security arising as an unexpected consequence of the sheer flow of migrants and refugees not regis‐ 14 For a conceptual study on the scope and significance of the crisis linked to the EU integra‐ tion see Augustín José Menéndez, The Refugee Crisis: Between Human Tragedy and Symptom of the Structural Crisis of European Integration, in: European Law Journal, 22 (2016), p. 388 ff.. 15 Kees Groenendijk, Reinstatement of Controls at the Internal Borders of Europe: Why and Against Whom?, in: European Law Journal, 10 (2004), p. 150. 16 Steve Peers, The Future of the Schengen System, http://www.sieps.se/en/publications/2013 /the-future-of-the-schengen-system-20136, last accessed 27 October 2018. 17 All the data containing the reintroduction and prolongation of internal border checks in the mentioned States are available at the website of the European Council, http://www.consiliu m.europa.eu/register/en/content/int/?lang=EN&typ=ADV, last accessed 27 October 2018. Andrea Romano 75 tered in their first EU State of arrival. That was an absolute novelty, as in the past internal border controls were rarely reinstated and in any case, when they were, this almost exclusively entailed non-migration-related purposes (G8, internation‐ al meetings, and so on). Moreover, that clashes with Recital No. 26 of the SBC, which states “Migration and the crossing of external borders by a large number of third-country nationals should not, per se, be considered to be a threat to pub‐ lic policy or internal security”. The third feature to highlight is perhaps the response of EU institutions. First of all, the Commission has not only limited itself to confirming that the excep‐ tions to the ordinary Schengen regime are in line with the SBC, but has affirmed their necessity as measures required to maintain the Schengen system: Although in 2013 the legislators agreed that migratory flows cannot per se justify the reintroduction of checks at internal borders, the Commission takes the view that the uncontrolled influx of high numbers of undocumented or inadequately documented persons, not registered upon their first entry to the EU, may constitute a serious threat to public policy and internal security and thus may justify the application of this ex‐ traordinary measure available under the SBC. Later, the need to retain the exceptional regime of the Schengen area was also upheld by the EU Council. When the time-frame for the temporary reintroduc‐ tion of border control provided for under Article 25 SBC expired, the EU Coun‐ cil adopted a recommendation under Article 29 SBC so that Austria, Denmark, Germany and Sweden could reinstate border control for an additional period of 6 months. When that period too expired in May 2018, those States reactivated bor‐ der control anew, this time under Article 25 SBC. Lastly, in the proposal of September 2017, the Commission proposed several changes to the Schengen rules, trying to combine two countervailing interests. On the one hand, it accom‐ modated national interests and thus “legalise[d] current illegal practice of Mem‐ ber States” – in the words of the Rapporteur of the EU Parliament – by establish‐ ing an extended period for border control reinstatement. On the other hand, it made a case for the EU by introducing new procedural rules dedicated to enhanc‐ ing the assessment of border control reinstatement as a last resort measure. In sum, the reaction of the Commission and the EU Council, including the proposed changes to the SBC, seems to be the following: the message is that faced with the progressive erosion of the Schengen rules, but also aware that such erosion might give way to a disintegration of the Schengen acquis, EU in‐ stitutions opt for a cautious and accommodating approach. Yet, rather than ame‐ liorate the controversial relationship between Dublin and Schengen, this seems to aggravate it. Contrary to those proposals, it may be useful to recall that in 2011 the Commission's proposed centralisation of decisions on the reintroduction of border control would have helped to neutralize the current political conflict and to avoid the domino effect in the reactivation of border control. This aspect has Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 76 regrettably disappeared from the political debate. Further, the above-mentioned approach once again confirms what was stated at the outset, i.e. the prevalence of the national and intergovernmental nature of the Schengen acquis, which rests in the hands of national Governments and is not subject to any parliamentary con‐ trol. Three ways ahead: Dublin criteria, free movement for beneficiaries of international protection and legal pathways to reach the EU Alongside the intervention on the SBC, EU asylum action follows and persists on a rationale of containment. Yet, it has become clear that the mechanical and automatic logic of the Dublin system – which holds that the first State of arrival is the country responsible for processing asylum applications – does not guaran‐ tee that rationale and in fact generates a counterproductive effect. It is not easy to systemize the factors that drive secondary movements;18 there can be little doubt that a portion of them can be partially explained by some of the Common Euro‐ pean Asylum System's most prominent weaknesses.19 The incentives that might lead asylum seekers to move from one State to another include the existence of family, social, or work ties that are not considered by Dublin rules for determin‐ ing the responsible State (in the case of unaccompanied minors they are consid‐ ered only to a limited degree). Another relevant problem concerns the different recognition rates of asylum claims among EU countries – mainly a factor of the national competence on the recognition of asylum claims (so-called asylum lot‐ tery), which may lead asylum seekers to seek asylum in a certain EU country. Further, different reception standards may also have a significant impact, with measures entitling asylum seekers vastly different rights depending on the coun‐ try they stay in pending processing of their asylum application. This is another circumstance caused by the lack of harmonization in asylum seekers and refugees reception conditions. The last factor is the provision that entitles benefi‐ ciaries of international protection, with a permanent resident permit allowing them to circulate freely within the Schengen area only after five years (see infra). Furthermore, we should recall that the Dublin Regulation entrusts individual States with the possibility to correct secondary movements by transferring asy‐ lum seekers to the responsible State: however, such transfers are rare, and non- IV. 18 See on the issue Jan-Paul Brekke & Grete Brochmann, Stuck in Transit: Secondary Mi‐ gration of Asylum Seekers in Europe, National Differences, and the Dublin Regulation, in: Journal of Refugees Studies, 2015, p. 145 ff.. 19 Francesco Maiani, The reform of the Dublin system and the dystopia of “sharing people”, in: Maastricht Journal of European Law, 2017, p. 622 ff. Andrea Romano 77 responsible States will usually process asylum claims that, according to Dublin rules, should have been submitted to other States. In order to counter the disintegration of Schengen, both the Dublin Regulation and the functioning of the CEAS might be improved through several lines of ac‐ tion. Given space limits, three priority actions will be considered here. The first priority is to alleviate the coercive and ineffective nature of Dublin, reforming the criteria under which Member States are responsible for examining applica‐ tions for international protection. In this regard, the recent EU Parliament pro‐ posal includes positive elements, though the possibility that it will be adopted might appear unrealistic. Faced with the proposal of the EU Commission to re‐ form the Dublin Regulation, the Parliament took the view that the so-called “first country of entry rule” should be replaced by a “bold but pragmatic proposal”20 based on incentives that would lead Member States to adopt the new rules. Whilst under the current Dublin system, responsibility for processing asylum ap‐ plications is often determined by seemingly “random” rules, the European Parlia‐ ment proposes to enhance the match between Member States and asylum seek‐ ers, by setting up a system whereby asylum seekers will have their applications examined in the State where they have stronger family, social or other links.21 The second priority is to reduce limitations on intra-EU mobility for benefi‐ ciaries of international protection, limitations which call into question the link between Schengen, Dublin and the free movement of persons in the EU. The rec‐ tification of this underestimated problem might have the fortuitous effect of min‐ imising the risk of secondary movement and may reduce the controversial as‐ pects of the relationship between Dublin and Schengen rules. As we have said, beneficiaries of international protection are allowed to circulate freely and estab‐ lish themselves in another State only after they obtain a long-term resident per‐ mit, which is possible five years after they have applied for international protec‐ tion.22 Actually, the Qualification Directive already enables Member States to this rule: not only must asylum seekers have their applications for asylum pro‐ cessed in the first Dublin country of entry system, but they are “stuck” within that State even when their international protection has been granted for the next 20 European Parliament, Report on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast), COM(2016)0270 – C8-0173/2016 – 2016/0133(COD), 6 November 2017. 21 Marcello Di Filippo, The allocation of competence in asylum procedure under EU law: the need to take the Dublin bull by the horns, in: Revista de Derecho Comunitario Europeo, 59 (2018), p. 41 ff. 22 This is the result of the extension of the scope of Directive 2003/109 introduced by Direc‐ tive 2011/51, which included the beneficiaries of international protection within the cat‐ egories of third-country nationals that may be granted a long-term residence permit. Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 78 five years. A new legal framework allowing mobility for beneficiaries of interna‐ tional protection could be envisaged by advancing reforms in three areas: first, the possibility of Member States to issue resident permits before the conditions for a long-term residence permit are met; second, the mutual recognition of posi‐ tive asylum decisions; and third, the transfer of protection.23 Under the first area, it could be debated whether Member States can grant residence permits to bene‐ ficiaries of international protection before they meet the condition to have a long-term residence permit recognized. It has to be noted that certain categories of third-country nationals already enjoy the possibility to move to another Mem‐ ber State before obtaining a long-term residence permit.24 Such a possibility may be extended to beneficiaries of international protection for family or work rea‐ sons by virtue of an amendment in the Qualification Directive.25 The second area looks at the State enabling rights attached to the recognition of international pro‐ tection,26 while the third concerns the State responsible for protection. Enhancing mobility for beneficiaries of international protection may be reached by interven‐ ing in one of those areas or in both. On the one hand, according to the current legal framework nothing impedes Member States from recognising refuge or subsidiary protection granted by another Member State. Yet, this rarely occurs in practice and it has no clear EU legal basis. Thus, a legal basis on the mutual recognition would provide beneficiaries of international protection with the right to have their protection recognised in every Member State. EU institutions would have to agree on whether such recognition could be automatic – i.e. immediately after one State grants protection – or it could be triggered after a period of legal residence in the first State that granted protection.27 On the other hand, Member State may transfer the protection from one State to another according to the European Agreement on the Transfer of Responsibility for Refugees, adopted in the context of the Council of Europe in 1980. Nevertheless, this instrument has several drawbacks, as several Member States are not part of this Agreement and it does not cover beneficiary of international protection, inter alia. Therefore, some scholars have proposed to intervene in this area and to enable for a transfer of international protection after two years following the recognition of interna‐ 23 Steve Peers, Transfer of International Protection and European Union Law, in: Internation‐ al Journal of Refugee Law, 2012, pp. 527 ff. 24 See, for instance, the Directive 2009/50 (Blue Card Directive), Art. 16. 25 Similar to the Blue Card holders specific derogations from Directive 2003/109 might be included in the Qualification Directive. 26 I.e. the State that granted protection remains responsible for its revocation but the benefi‐ ciary of such protection may move to another Member State and enjoy the list enshrined in the Qualification Directive (Arts. 20-35). 27 Valsamir Mitsilegas, Humanizing solidarity in European refugee law: the promise of mu‐ tual recognition, in: Maastricht Journal of European and Comparative Law, 24 (2017), p. 721 ff. (p. 737). Andrea Romano 79 tional protection. Such a new legal framework would allow greater mobility to refugees, and beneficiaries of international protection might be reached by amending the Qualification Directive.28 Be that as it may, enhancing free movement for beneficiaries of international protection would have several beneficial effects. First, it would strengthen the protection dimension of the CEAS, enhancing rights and living conditions at‐ tached to the status of refugees and those in receipt of subsidiary protection. It would also have a positive impact on the institutional aspect of the CEAS, giving coherence to the EU’s ambition for “a uniform status of asylum for nationals of third countries, valid throughout the Union” as enshrined in Article 78 TFEU. Then, it would readjust the mutual recognition’s imbalance between positive asy‐ lum decisions and return decisions, where only the latter are observed and imple‐ mented by other Member States.29 Last, it would also have a relevant impact on the functioning of the CEAS as a whole, discouraging Dublin loopholes and pro‐ viding for incentives to respect the EU asylum framework. Should migrants be allowed to move freely to another State once their application has been recog‐ nised – or shortly afterwards – the phenomenon of secondary movements might be reduced. The third priority is to reckon with the opportunities to reach the EU legally, both setting up legal avenues to access the EU labour market and providing for resettlement chances for vulnerable people in need of urgent protection in third countries of first asylum. As a matter of fact, the increase of migrants and refugees’ arrivals on EU shores during the so-called refugee crisis in 2014 has led EU institutions to strengthen the legal avenues to access the European Union. Among the several instruments proposed to that end, resettlement has turned out to be one of the crucial aspects of the reform of the Common European Asylum System, with some resettlement instruments already activated and further pro‐ posals to be adopted in this area.30 To begin with, this recent trend is not flaw‐ less. First, the gap in terms of the compliance rate of EU resettlement pro‐ 28 European Council of Refugees and Exilees (ECRE), Mutual recognition of positive asylum decisions and the transfer of international protection status within the EU, 2014, https://ww w.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Mutual-recognition-of-positive-asylum-dec isions-and-the-transfer-of-international-protection-status-within-the-EU_November-2014.p df. 29 According to the current legal framework in the field of return decisions Member States may either recognize a return decision issued by another Member State under Directive 2001/40, or adopt a second return decision under Directive 2008/115]. See on the “asym‐ metry” on mutual recognition between return decisions and positive asylum claims Kris Pollet, A Common European Asylum System under Construction: Remaining Gaps, Challenges and Next Steps, in: Chetail / De Bruycker / Maiani, Reforming the Com‐ mon European Asylum System, 2016, p. 74 (p. 85). 30 As regards the actions already undertaken see the 2015 Council Conclusion, at https://ww w.consilium.europa.eu/en/meetings/jha/2015/07/20/. As for the next actions see European Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 80 grammes among Member States reveals the ongoing lack of homogeneity con‐ cerning the use of resettlement in the EU,31 with few Member States complying with EU resettlement actions and others practically ignoring their implementa‐ tion. Second, there has been a (problematic) conceptual shift in the use of reset‐ tlement: both the EU-Turkey statement and the more recent EU Commission pro‐ posal to establish a Union Resettlement Framework include provisions that make the entry of refugees in the EU conditional upon the efforts of third countries from which resettlement will take place in fighting against irregular immigra‐ tion.32 This approach is questionable since the relevance of security and immi‐ gration control interests may have the effect of undermining the humanitarian and solidarity potentials that should accompany resettlement policies. Be that as it may, the recent EU intervention on resettlement also entails meaningful per‐ spectives. Particularly noticeable is the effort of the EU to strengthen the number of people resettled each year in the EU, and especially to promote the use of re‐ settlement in EU non-resettling countries such as Italy or Spain – given that re‐ settlement has traditionally been an instrument adopted only by certain EU coun‐ tries, such as the Nordic countries, Germany, and the Netherlands, inter alia. Further, Member States that have long based their action on the containment ra‐ tionale may find such intervention appealing, given the need to rationalise the distortion of the current situation whereby individuals apply for asylum in a bid to have a temporary authorization to stay while their application is being pro‐ cessed.33 Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council es‐ tablishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council,), 13 July 2016 COM(2016)468 final / 2016/0225(COD. The last intervention in this area is represented by European Commis‐ sion, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the Regions on the Deliv‐ ery of the European Agenda on Migration, Brussels, 27 September 2017, COM(2017) 558 final, which further instate Member States to resettle 50.000 persons by October 2019. 31 See, for instance, the compliance rate of the 2015 Council Conclusion indicated in the An‐ nex to the report from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council progress report on the European Agenda on migration resettlement, swd (2017) 372 final, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/poli cies/european-agenda-migration/20171114_annex_7_resettlement_en.pdf, last accessed 27. October 2018, which illustrates an average compliance rate of around 82%. However this result reflects uneven efforts among Member States, with some of them complying with their assigned resettlement quota and some others completely having ignored it. 32 See the EU-Turkey statement and Art. 4 (d), of the Proposal cited supra at note 31. 33 For resettlement in Europe see also European Commission: European Migration Network (EMN), EMN Synthesis Report: Resettlement and Humanitarian Admission Programmes in Europe – what works?, 2016, http://emn.ie/cat_publication_detail.jsp?clog=1&itemID= 3007&t=6, last accessed 27 October 2018. Andrea Romano 81 Final remarks I would like to conclude this paper putting the territorial integrity of the EU in perspective with two broader questions that I will only briefly refer to here and that deserve further research. Beyond the impact of Dublin and the CEAS on Schengen, there are two more general areas of tension that interact with the preservation of the territoriality of the EU, namely the qualification of who is en‐ titled to protection and the national administrative procedure that will inform such assessment. The first problem involves the distinction between economic migrants and persons entitled to international protection – a wellspring of open questions in the integrated EU migration system. The concept of the EU safe country of ori‐ gin is probably one of the most seminal examples of the practical effects of such distinction, with people coming from a country deemed as “safe” being presum‐ ably considered as having voluntarily left their places of origin. More recently, in the context of the “hotspot approach” and relocation decisions, this distinction has become even more salient and legally crucial, as it is an approach based on the objective of quickly organising migration flows, distinguishing those persons who will be returned from those who will be funnelled into the system of inter‐ national protection procedure. However, to reduce the debate to the necessity of distinguishing between refugees and economic migrants oversimplifies the com‐ plex nature of migration flows and the political debate tends to conceive them as fixed and dogmatic categories underestimating the fact that they are much more blurred than they are deemed to be.34 First, this approach underestimates the ex‐ istence of complementary forms of protection,35 which at least in the EU is rep‐ resented by the subsidiary protection introduced by the Qualification Directive: even when the fear of persecution is unfounded – i.e. the claimant is not a refugee – there may be compelling reasons to grant international protection.36 Second, this approach overestimates the existence of several non-refugee cat‐ egories: individuals who are non-removable under international obligations of EU states or enjoy more favourable standards provided at national level in sever‐ al EU countries.37 Furthermore – and from a more sociological perspective – it cannot be taken for granted that decisions to migrate remain the same from the V. 34 On the distinction between economic migrants and refugees see Fulvio Cortese, La diffi‐ cile classificazione dei migranti, in: Savino, supra at note 13, who challenges the simplifi‐ cation of distinguishing between refugees and economic migrants. 35 Jane McAdam, Complementary Protection in International Refugee Law, 2007. 36 See Directive 2011/95/UE, Article 15, which list three different hypothesis for a person be‐ ing eligible for subisdiary protection. 37 On the issue of non-removable third-country nationals see Benedita Menezes Queiroz, Non-removable Migrants in Europe: An Atypical Migration Status?, in: European Public Law, 2 (2018), p. 281 ff. Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 82 country of origin to the one of destination, as migratory routes may last years or even decades, with people deciding to establish themselves in one country and then taking the decision to re-settle elsewhere years later. In those cases, people may have been forced to migrate from their country of origin and after having lived in a given country they decide to move again to another country.38 Further‐ more, an economic migrant may become a sur place refugee if the well-founded fear of persecution arises only after the person in question has left his country of origin; this further contributes to the need to adopt a critical attitude towards the categorization of migrants between refugees and economic migrants. Lastly, it may be particularly difficult to distinguish between forced migration and migrati‐ on driven by economic factors when, for instance, the lack of basic goods effec‐ ted or influenced by the State may amount to an inhuman or degrading treatment. What is more – and moving to the second problem – such a distinction is sub‐ ject to the interpretation of national decision-makers, whose action is practically unaddressed by the Geneva Convention39 and only limitedly covered by EU asy‐ lum legislation. As is known, the harmonisation of the CEAS is not complete and severe discrepancies exist among Member States’ asylum systems, one of the most significant of which is the different recognition rates of asylum claims in EU countries.40 This phenomenon is a product of the national competence on the recognition of asylum claims, which itself comes with far-reaching conse‐ quences. For instance, Eurostat data illustrate that some nationalities may have stronger chances of obtaining a positive assessment of their application depend‐ ing on the particular EU country in which they apply. Further, from the same Eu‐ rostat data one may derive the hypothesis that also the type of protection recog‐ nised (i.e. refugee status, subsidiary protection, residence permits granted on the basis of national legislation, such as humanitarian protection) may vary from 38 See the cases mentioned in Heaven Crawley / Dimitris Skleparis, Refugees, migrants, neither, both: categorical fetishism and the politics of bounding in Europe’s ‘migration cri‐ sis’, in: Journal of Ethnic and Migration Studies, 44 (2018), 48 ff. 39 See UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, HCR/IP/4/Eng/REV.1 Reedited, January 1992, also accessible at http://www.unhcr.org/4d 93528a9.pdf, last accessed 27 October 2018, spec. par. 189: “The 1951 Convention and the 1967 Protocol define who is a refugee for the purposes of these instruments. It is obvious that, to enable States parties to the Convention and to the Protocol to implement their provisions, refugees have to be identified. Such identification, i.e. the determination of refugee status, although mentioned in the 1951 Convention (cf. Article 9), is not specifically regulated. In particular, the Convention does not indicate what type of procedures are to be adopted for the determination of refugee status. It is therefore left to each Contracting State to establish the procedure that it considers most ap‐ propriate, having regard to its particular constitutional and administrative structure.”. 40 Recognition rates of asylum claims for every EU country can be accessed on the Eurostat portal at http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_asydcfsta&lang =en, last accessed 27 October 2018. Andrea Romano 83 Member State to Member State, with countries without humanitarian or other forms of national protection boasting greater numbers in terms of subsidiary pro‐ tection or refugee status granted. Moreover, decision-makers, rather than apply‐ ing an orthodox case-by-case approach, may be deeply influenced by presump‐ tions based on the country from which the applicants come, triggering a “process of inclusion and exclusion on the basis of nationality-based categories”,41 with asylum claims filed by nationals of certain countries more easily disregarded or recognized. This is further evidence that the dichotomy between real and fake refugees cannot be taken at face value, but needs to be problematized, as this dis‐ tinction is influenced by many factors and rests ultimately in the hands of nation‐ al decision-makers. In that context, the relationship between law and the admin‐ istration of the EU asylum acquis becomes inconsistent.42 On the one hand, the EU struggles to deepen the harmonisation of asylum law. On the other hand, na‐ tional decision makers are bound to EU law but – as different recognition rates illustrate – are also deeply influenced by both national practices and by the char‐ acteristics of the administrative system within which they operate (e.g. number of decision-makers, budget of the administration, backlog and delays, etc.). This entails negative consequences as far as the relationship between Dublin and Schengen is concerned and therefore represents a further threat to the integrity of the territoriality of the EU. Indeed, if the existence of severely disharmonised ad‐ ministrative systems means that national decision-makers will examine and qual‐ ify asylum claims differently, this represents a strong incentive for secondary movements, with a clear fallout for the functioning of the Dublin system and hence on the integrity of the Schengen rules. In this regard, it is possible to glimpse at a forward-looking prospect in the 2016 proposal of the Commission43 (amended in September 201844) to transform the current European Asylum Support Office (EASO) into a European Union Agency for Asylum (EUAA). Being tasked with new meaningful functions – such as monitoring activities and substantive tasks in the examination of applica‐ tions for international protection – the expanded mandate of the EUAA aims at ensuring convergence among Member States in the assessment of asylum claims and enhancing uniformity in the implementation of the CEAS. Naturally, it will 41 Crawley cit. provides valid evidences of this, spec. at p. 52. 42 Matthias Wendel, The Refugee Crisis and the Executive: On the Limits of Administrative Discretion in the Common European Asylum System, in: German Law Journal, 2016, p. 1005 ff. 43 European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Asylum and repealing Regulation (EU) No 439/2010, 4. May 2016, COM(2016) 271 final / 2016/0131 (COD). 44 European Commission, Amended proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the European Union Agency for Asylum and repealing Regulation (EU) No 439/2010, 12 September 2018, COM(2018) 633 final 2016 / 0131 (COD). Integration/Disintegration: Schengen, Dublin and the Future of the EU Territoriality 84 have to be carefully watched so as to prevent the harmonization of national asy‐ lum systems from being tantamount to downgrading higher standards of protec‐ tion. Nonetheless, the reform at stake might be a relevant step to realising the ambition that the rules under which asylum applications are examined should be the same irrespective of the country where such applications are submitted.45 It remains to be seen whether this reform – and more generally the next steps in the reconstruction of the CEAS – will be sufficient to contain the disintegrating pro‐ cess of the EU territoriality and allow the coexistence between Schengen and Dublin, which will also depend on the ability to ensure coherence between law and administration of the EU asylum acquis. 45 See Evanglia (Lilian) Tsourdi, Bottom-up Salvation? From Practical Cooperation To‐ wards Joint Implementation Through the European Asylum Support Office, in: European Papers, 3 (2016), p. 997 ff. Andrea Romano 85 Human Rights as a Motor of European Integration Jernej Letnar Černič* Abstract Human rights and fundamental freedoms are essential preconditions for the func‐ tioning of every constitutional democracy based on the rule of law. They provide fundamental foundations for pluralistic, tolerant and open societies, which states are obliged to guarantee through their negative and positive obligations. In the past, human rights have been used as a necessary tool move away from authori‐ tarian and totalitarian exercises of state power, mostly in Central and Eastern Eu‐ rope. This chapter therefore asks whether human rights can serve as an efficient motor of integration between different parts of Europe, unifying them in the common European public order, which is based on constitutional democracy, the rule of law and respect for human rights. More specifically, it concentrates on human rights as a motor of integration between Western and Nordic European countries on the one hand and Central and Eastern European Countries on the other in the past three decades after the fall of totalitarian regimes behind the Iron Curtain. It will attempt to examine human rights as a motor integration by examining the compliance with the European Convention as not only the princi‐ pal human rights document in Europe, but also that of European integration. It will do so also by examining judgments of the European Court of Human Rights against countries of Central and Eastern Europe and their execution in domestic constitutional systems. Introduction Over the last century, the European continent has suffered from several challen‐ ges to the rule of law and human rights protection. More recently from 1945 to 1990, it has been divided in two parts: one that was based on constitutional de‐ mocracy and the rule of law; and the other that has been governed by totalitarian and authorities regimes which ruled by law and systematically violated human I. * Associate Professor of Constitutional and Human Rights Law, Faculty of Government and European Studies Nova Univerza, Ljubljana and Kranj. 87 rights.1 In the past decade, human rights and fundamental freedoms have been highlighted as one of the principle factors in overturning totalitarian and authori‐ tarian rule in Central and Eastern European. They are essential preconditions for the functioning of every constitutional democracy based on the rule of law, as they curtail excessive power of societal and governmental elites. They provide fundamental foundations for pluralistic, tolerant and open societies, which states are obliged to guarantee through their negative and positive obligations.2 In the past, human rights and the rule of law have used as a necessary tool to move away from authoritarian and totalitarian exercises of state power, mostly in Cen‐ tral and Eastern Europe.3 The preamble of the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR or European Convention) provides that it is based on the “profound belief in […] fundamental freedoms which are the foun‐ dation of justice and peace in the world and are best maintained on the one hand by an effective political democracy and on the other by a common understanding and observance of the human rights upon which they depend, ” and “as the go‐ vernments of European countries which are like-minded and have a common he‐ ritage of political traditions, ideals, freedom and the rule of law, to take the first steps for the collective enforcement of certain of the rights stated in the Univer‐ sal Declaration”.4 However, the European Convention has been adopted only by Western and Nordic European States, as in 1950 several states from Central, Eas‐ tern and Southern Europe were under totalitarian rule, which did not protect indi‐ viduals against the arbitrary power of state authorities. Nonetheless, after the fall of these totalitarian regimes, the European Convention has been taken up by the newly democratised and independent states of Central and Eastern Europe.5 They have at least formally taken up human rights standards in their positive law and 1 See, for instance, Thimothy Snyder, Bloodlands: Europe Between Hitler and Stalin, 2010; Tony Judt, Thinking the Twentieth Century With Tony Judt, 2012; Thimothy Snyder, Black Earth: The Holocaust as History and Warning, 2015; Timothy Garton Ash, The File: A Personal History, 1997; Timothy Garton Ash, In Europe's Name: Germany and the Divi‐ ded Continent, 1993; Timothy Garton Ash The Magic Lantern: The Revolution of 1989 wit‐ nessed in Warsaw, Budapest, Berlin, and Prague, 1990; Timothy Garton Ash, The Uses of Adversity: Essays on the Fate of Central Europe, 1989. 2 See, for example, Martti Koskenniemi, The Gentle Civilizer of Nations, The Rise and Fall of International Law 1870–1960, 2011. 3 Giovanni Palombella, The rule of law and its core, in: Giovanni Palombella / Niel Wal‐ ker (eds), Re-locating the rule of law, 2009, p. 17–42; and Michael Rosenfeld, The Rule of Law and the Legitimacy of Constitutional Democracy, in: Southern California Law Rev, 74 (2001), p. 1307. 4 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 213 U.N.T.S. 222, 3. September 1953. 5 Ibid. Human Rights as a Motor of European Integration 88 introduced checks and balances of the rule of law.6 However, it appears this tran‐ sition has been neither fully, nor successfully completed.7 It has been difficult to change the mentality of people living and working in these countries.8 It seems that therefore the values of the rule of law have not been fully internalized.9 Human rights protection and the rule of law are backbones of every constitu‐ tional democracy. They are pillars that safeguard the basic rights of vulnerable individuals against the often arbitrary power of state authorities. This chapter therefore asks whether human rights can serve as an efficient motor of integrati‐ on between different parts of Europe, unifying them in the common European public order, which is based on constitutional democracy, the rule of law and re‐ spect for human rights. More specifically, it concentrates on human rights as a motor of integration between Western and Nordic European countries on the one hand and Central and Eastern European Countries on the other hand in the past three decades after the fall of totalitarian regimes behind the Iron Curtain. It will attempt to examine human rights as a motor of integration by examining the compliance with the European Convention as not only the principal human rights document in Europe, but also that of European integration. It will do so also by examining judgments of the European Court of Human Rights against countries of Central and Eastern Europe and their execution in domestic constitutional sys‐ tems. Divided in five sections, this chapter first deals in Section II with the concept of Human Rights as a Motor of European Integration: first, by examining the concept of human rights; and second, by providing theoretical underpinnings of Human Rights as a Motor of European Integration. Section III examines the his‐ torical experiences of Central and Eastern European countries, thereby providing historical background for the human rights and rule of law crises of Central and Eastern European Countries. Section IV explores the workings of the European Court of Human Rights as a motor of European Integration between mature con‐ stitutional democracies in Nordic and Western Europe on the one hand, and tran‐ 6 Martin Krygier, The rule of law, in: Michel ROSENFELD / András SAJÓ (eds.), Oxford handbook of comparative constitutional law, 2012, p. 233–249. See also Martin Krygier, The rule of law: pasts, presents, and two possible futures, in: Annual Review Law Soc Sci, 12 (2016), p. 199–229. 7 Bojan Bugarič / Alenka Kuhelj, Slovenia in Crisis: A Tale of Unfinished Democratization in East-Central Europe, in: Communist and Post-Communist Studies, 48 (2015), p. 273–279. 8 Alenka Kuhelj / Bojan Bugarič, A day in the life of post-communist Europe, in: Hague journal on the rule of law, 8 (2016), p. 183-190; Michael Bobek, The Fortress of Judicial Independence and the Mental Transitions of the Central European Judiciaries, in: European Public Law, 14 (2008), p. 1, p. 15, p. 16. 9 Bojan Bugarič, The rule of law derailed: lessons from the post-communist world, in: Ha‐ gue J Rule Law, 7 (2015), p. 175–197; Czarnota / Krygier / Sadurski, Introduction, in: Martin Krygier / Wojciech Sadurski (eds.), Rethinking the rule of law after communism, 2015. Jernej Letnar Černič 89 sitional democracies from Central and Eastern Europe on the other. It investiga‐ tes if constitutional and human rights protections reforms have also been transla‐ ted into practice. In this way, Section V drafts some suggestions as to how to proceed with reform in order for Central and Eastern European countries to deve‐ lop into fully-fledged constitutional democracies based on the effective applicati‐ on of the rule of law and human rights protections. All in all, this chapter argues that human rights can be employed as a motor of European Integration, but also as a driver of societal change. The Concept of Human Rights as a Motor of European Integration This section first studies concepts of human rights and thereafter in the second part develops the theoretical underpinnings of human rights protection as a motor of European Integration. The Concept of Human Rights Human rights and fundamental freedoms are the concept which concretises va‐ lues of human dignity, freedom, equality, solidarity and pluralism.10 They belong to human beings by the fact of their existence. Human dignity, as an individual and a collective value particularly underpins the functioning of the democratic society.11 It includes both the physical and intellectual integrity of human beings.12 They are in theory universal in nature, but in practice it is more appro‐ II. 10 See, for example, Heiner Bielefeldt, Philosophical and Historical Foundations of Human Rights, in: Catarina Krause / Martin Scheinin (eds.), International Protection of Human Rights: A Handbook, 2009, p. 3-18. Marie-Bénédicte Dembour, What Are Human Rights? Four Schools of Thought, in: Hu‐ man Rights Quarterly 32 (2010), p. 1 – 20. See also Jürgen Habermas, The Concept of Human Dignity and the Realistic Utopia of Human Rights, in: Metaphilosophy, 41 (2010), p. 464 – 480. 11 Jernej Letnar Černič, Varstvo človekovega dostojanstva v slovenski družbi, in: Tine HRIBAR (ed.) et al. Prenova Evrope, 2017, p. 159-169. See also Chirstopher McCruden, Human Dignity and Judicial Interpretation of Human Rights, in: European Journal of In‐ ternational Law, 19 (2008), pp. 686-694. See also UN Human Rights Committee, Manuel Wackenheim v. France, no. 854/1999, U.N. Doc. CCPR/C/75/D/854/1999 (2002), para 7.4. 12 Andrew Clapham, Human Rights Obligations of Non-State Actors, 2006, p. 214. See also Lovro Šturm, in: Lovro Šturm (ed.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 2002, p. 362. See also Janez Juhant, Etična presoja človekovega dostojanstva, in: Bogoslovni vestnik, 64 (2004), p. 445-458 (p. 456-457); Neomi Rao, Three Concepts of Dignity in Constitutio‐ nal Law, in: Notre Dame L. Rev., 86 (2013), p. 183. Human Rights as a Motor of European Integration 90 priate to refer to relative universality within specific geographic areas.13 All hu‐ man beings have equal and inalienable rights by virtue of their inherent dignity and are entitled to enjoy these rights fully. Human rights primarily protect indivi‐ duals; however they are beneficial to society as a whole. Shue notes that “[r]ights are basic [...] if enjoyment of them is essential to the enjoyment of all other rights.”14 States are obliged primarily to observe the enjoyment of fundamental human rights as the lowest common denominator. Human rights protect predomi‐ nant and overriding values that are arguably common and shared in all societies across the world.15 They are grounded in the essential minimum of the values of human dignity, equality, and freedom, which most communities worldwide share consensus over. They have derived their legitimacy from the inherent tenets of the value system which forms a part of positive law in most national legal orders. It may therefore appear that a lowest common denominator can be drawn in rela‐ tion to human rights and fundamental freedoms of individuals. There exists a significant universal interest and consensus in protecting funda‐ mental norms to prevent shocking and egregious conduct by states and other ac‐ tors. Some fundamental human rights arguably amount to rules which are “ac‐ cepted and recognized by the international community of States as a whole as norms from which no derogation is permitted.”16 It is argued that such prohibiti‐ on applies also in relation to non-state actors. Most of those norms derive from national legal orders, but some of them also represent rules of customary interna‐ tional law and possibly peremptory rules of international law. Taken together, it appears that this approach has the advantage of preventing or reducing challen‐ ges to the proposition that states, individuals and corporations have minimum human rights obligations. It does so by advancing the philosophical and moral foundations of fundamental human rights which are common to cultures and so‐ cieties in different parts of the world. Such arguments are backed by acknow‐ ledgments that normative orders must first ensure protection of the most funda‐ mental human rights, as their enjoyment appears as a conditio sine qua non for the enjoyment of all other rights. This focus on fundamental human rights does not attempt to question that all human rights are interconnected and interdepen‐ 13 See, for example, Jack Donnelly, The Relative Universality of Human Rights”, in: Hu‐ man Rights Quarterly, 29 (2007), p. 281-306; Jack Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice, 3rd ed., 2013; Eva rems, Human Rights: Universality and Diversity, 2001; Eva Brems s, Reconciling Universality and Diversity in International Human Rights Law, in: András Sajó (ed.), Human Rights with Modesty. The Problem of Universalism, 2004, p. 213-230. 14 Heny Shue, Basic Rights: Subsistence, Affluence and the U.S. Foreign Policy, 2 d ed., 1996, p. 19. 15 Eva Brems, Human Rights: Universality and Diversity, 2001, pp. 13-16. 16 Vienna Declaration on the Law of the Treaties, 23 May 1969, 1155 U.N.T.S. 331; 8 I.L.M. 679 (1969), Article 53. Jernej Letnar Černič 91 dent of human rights, but rather seeks to argue that a concentration on human rights is appropriate also from the point of view of applying them as an integrati‐ on motor. Theoretical Underpinnings of Human Rights Protections as a Motor of European Integration Human rights hereby refer to all human rights and fundmental freedoms.17 Hu‐ man rights protections can serve as a motor of European Intergration in at least two aspects, particularly in transitional environments aiming to distance themsel‐ ves from turbulent times ripped with human rights violations. For instance, the European Convention emerged in November 1949 from the schocks caused by the atrocities, crimes and human rights violations after the Second World War.18 The preparatory works of the European Convention reveal that the drafters have one prinicipal aim in mind, namely that the atrocities of the Second World War should never be repeated on the Europen continent.19 One can partly agree with Duranti that "if not for the exceptional circumstances of the immediate postwar period, representatives from over a dozen nations would never have agreed on such a text".20 One thing is certain – it would have taken much longer for such a text giving the right to individual applicants to be adopted. Human rights can be used in the integration process and propel constitutional changes in two ways. First, human rights protections can be used as instruments of constitutional reform in transitional countries escaping from totalitarian and authoritarian regimes. In this way they constitute a language that transitional countries are required to adopt in order to proceed with constitutional reform with the objective of introducting the values, principles and rules of constitutio‐ nal democracy and placing themselves in the common European public space. This can be described as a formal phase and can either be compulsory or volun‐ tary, though it is mostly cumpolsory. In the European context, human rights pro‐ tections have been employed mostly as teaching tools for countries from Eastern 17 Philip Alston, A Third Generation of Solidarity Rights: Progressive Development or Ob‐ fuscation of International Human Rights Law?, in: Netherlands International Law Review, 29 (1982), p. 307-322; Susan MARKS, Emerging Human Rights: A New Generation for the 1980 s? in: Rutgers Law Review, 33 (1980), p. 435. 18 Ed Bates, The Evolution of the European Convention on Human Rights: From Its Incepti‐ on to the Creation of a Permanent Court of Human Rights, 2010, pp. 77-107. 19 Collected Edition of the “Travaux Préparatoires” of the European Convention on Human Rights: Preparatory Commission of the Council of Europe, Committee of Ministers, Con‐ sultative Assembly, 11 May-8 September 1949, Council of Europe, Brill, Strasbourg, 1975. 20 Marco Duranti, The Conservative Human Rights Revolution: European Identity, Transna‐ tional Politics, and the Origins of the European Convention, 2017, p. 386. Human Rights as a Motor of European Integration 92 Europe and elsewhere.21 In the final stages of the adoption of the European Con‐ vention, David Maxwell Fyfe supported its adoption as "a beacon to our friends who are now in the darkness of totalitarianism" and as "a passport for the return of their countries in our midst".22 However, once domestic systems have adhered to international or regional treaties such as the European Convention, they are obliged to execute the judgments and decisions mostly on the basis of domestic constitutions. The Venice Commission noted the following in its 2014 report: [...] the domestic legal order becomes a factor facilitating the implementation of in‐ ternational human rights obligations, particularly the respect for international monito‐ ring bodies’ decisions. However, this does not imply that the judgments are always perfectly implemented and that there is no resistance from national authorities.23 States can by complying with judgements of regional and international bodies strengthen both international and domestic rule of law. Second, human rights as a motor of European intergration can be successful only if it is followed up in the subsequent practice of stare institutions and the private sector. Constitutional normative reform needs to be followed by the dilli‐ gent and strict application of those rules by the practices of state, which are ba‐ sed on the rule of law and democracy. In other words, constitutional changes have to be reflect in practice to have any positive result.24 Legal historians have in the past proved that, for instance, the European Convention has been employ‐ ed as a tool for modernizing backward societies.25 However, its success depends much on how constitutional reform can be translated into the reform of mentali‐ ty, practices and ways of doing business. In this way it asks how successful Cen‐ tral and Eastern European states have been in translating the liberal values of Eu‐ ropean Convention in domestic constitutional systems.26 21 See, for example, Jochen Frowein, The transformation of the constitutional law through the ECHR, in: Israel Law Review, 41 (2008), pp. 489-499. 22 Report of the Sitting of the Consultative Assembly, 25 August 1950, morning, VI TP 74-143, p. 82, quoted in Willam Schabas, The European Convention on Human Rights : A Commentary, 1st edition, 2015, p. 8. 23 Council of Europe, European Commission for Democracy through Law (Venice Commis‐ sion), Report on the Implementation of International Human Rights Treaties in domestic law and the role of Courts, Study No. 690/2012, 8 December 2014, para. 36. 24 Tanja A. Börzel, When Europeanization hits limited statehood, KFG Working Papers 30, 2011; Cowles / Caporaso / Risse-Kappen, Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change, 2001; Frank Schimmelfennig, The International Promotion of Political Norms in Eastern Europe: A Qualitative Comparative Analysis, in: CES Central & Eastern Europe Working Paper No. 61, 2004, pp. 1-21. 25 See, for example, Marco Duranti, European Integration, Human Rights, and Romantic Internationalism, in: Nicholas Doumanis (ed.), The Oxford Handbook of European Histo‐ ry, 1914-1945, 2016, pp. 440-458. 26 Dia Anagnostou (ed.), The European court of human rights: implementing Strasbourg’s judgments on domestic policy, 2013,pp. 1-24; Mads Andenas / Eirik Bjorge, National implementation of ECHR rights, in: Føllesdal / Peters / Ulfstein (eds.), Constituting Jernej Letnar Černič 93 All in all, human rights can serve as an integration tool at many levels: educa‐ tional, psychological and societal. They can function on intra-levels. However, the ultimate measure of success will be how often and how successful they are used in practice. The mentality of societies can often only be changed through long-term educational processes with the assistance of normative reform. Such processes can in turn cause societal reform that can change daily practices in both private and institutional spheres. The Historical Experience of Central and Eastern European Countries Central and Eastern European Countries have in the past century suffered under totalitarian regimes which have trampled on the human rights and fundamental freedoms of ordinary individuals.27 Ordinary people have been subjected to a plethora of violations and arbitrary interference of state authorities, whilst politi‐ cal and institutional elites indulged themselves in the privileges of totalitarian re‐ III. Europe – the European court of human rights in a national, European and global context, 2013, pp. 181-262. 27 Pavel Jamnik, Post-World War Two Crimes on the Territory of Slovenia: Police Investiga‐ tion and proof regarding criminal offences that do not fall under the statute of limitations, in: Peter Jambrek (ed.), Crimes Committed by Totalitarian Regimes, Slovenian Presidency of the Council of the European Union, 2008, p. 207. See also Jože Dežman, Communist Repression and Transitional Justice in Slovenia, in: Peter Jambrek (ed.), Ibid., p. 204; and Jerca Vodušek Starič, Kako se čistila Jugoslavija? Gordogan, 2004, p. 36–50. See also Jože Dežman,, Mass Post-War Killings, in: Drago Jančar (ed.), The Dark Side of the Moon, A Short History of Totalitarianism in Slovenia 1945–1990, 1998, p. 39–52; Mateja Jančar / Jernej Letnar Černič (eds.), Poročilo o pobojih : vmesno poročilo o raziskovan‐ ju povojnih množičnih pobojev Preiskovalne komisije Državnega zbora Republike Slove‐ nije o raziskovanju povojnih množičnih pobojev, pravno dvomljivih procesov in drugih to‐ vrstnih nepravilnosti, ki jo je vodil dr. Jože Pučnik, Ljubljana: Inštitut dr. Jožeta Pučnika, 2010; Lovro Šturm, O kratenju človekovih pravic in temeljnih svoboščin v Sloveniji v ob‐ dobju 1945-1950. V: Temna stran meseca: kratka zgodovina totalitarizma v Sloveniji 1945-1990 in Drago Jančar (ed.), Ljubljana: Nova revija, 1998, pp. 65-112. Lovro Šturm, Revolucionarno kazensko pravo na Slovenskem po drugi svetovni vojni. V: Brezpravje v imenu ljudstva: Zbirka Totalitarizmi- vprašanja in izzivi 5, in Mateja Čoh Kladnik (ed.), Ljubljana: Študijski center za narodno spravo, 2016, pp. 46-61. See also Gašper Dovžan, Urška Tekavec; Zgodovinski uvod v Komentar slovenske ustave. Temne strani slovenske pravne preteklosti v luči slovenske ustave: Argumenti Ustavnega sodišča Republike Slove‐ nije o hudih množičnih in strukturnih kršitvah človekovih pravic in svoboščin v Sloveniji v času prevlade ideologije in prakse komunizma 1945-1990. Dignitas – tematska številka, no. 11–12. Ljubljana, 2001. Peter Jambrek, Slovenska taborišča za prisilno delo – kdaj in zakaj. in: Peter Jambrek (ed.), Ženska taborišča: ženska kazenska taborišča za prisilno de‐ lo v Sloveniji 1949-1950, Kranj, Nova Gorica: Fakulteta za državne in evropske študije, Evropska pravna fakulteta, 2014, pp. 13-20. See also in detail Lovro Šturm, Ústavní sou‐ vislosti vyrovnávání se s totalitní minulostí ve Slovinsku, pp. 69–112, in edition: Vy‐ rovnání se s komunistickou minulostí ve státech střední Evropy : sborník příspěvků z Kon‐ ference středoevropských ústavních soudů. Brno: Linde Praha, 2003. Human Rights as a Motor of European Integration 94 gimes.28 Most violations of human rights have concerned systematic and general violations of human rights ranging from crimes against humanity to violations of the right to life, prohibition of torture, inhumane degrading treatment and punish‐ ment, and the right to fair trial.29 Additionally, those regimes have attempted to curtail freedoms such as the freedoms of religion, expression, assembly and asso‐ ciation. The Parliamentary Assembly of the Council of Europe has in its Resolu‐ tion 1481 (2006) on the “Need for international condemnation of crimes of tota‐ litarian communist regimes” observes that, (t)he totalitarian communist regimes which ruled in central and eastern Europe in the last century, and which are still in power in several countries in the world, have been, without exception, characterised by massive violations of human rights. The violati‐ ons have differed depending on the culture, country and the historical period and have included individual and collective assassinations and executions, death in con‐ centration camps, starvation, deportations, torture, slave labour and other forms of mass physical terror, persecution on ethnic or religious grounds, violation of freedom of conscience, thought and expression, of freedom of the press, and also lack of poli‐ tical pluralism.30 It continues: The crimes were justified in the name of the class struggle theory and the principle of dictatorship of the proletariat. The interpretation of both principles legitimised the “elimination” of people who were considered harmful to the construction of a new society and, as such, enemies of the totalitarian communist regimes. A vast num‐ ber of victims in every country concerned were its own nationals. It was the case par‐ 28 See for example, Czarnota / Krygier / Sadurski, Introduction, in: Czarnota / Kry‐ gier / Sadurski (eds.), Rethinking the rule of law after communism, 2005, pp. 1-6. See also Bojan Bugarič, The rule of law derailed: lessons from the post-communist world, in: Hague Journal on the Rule of Law 7 (2015), p. 175–197; Alenka Kuhelj / Bojan Buga‐ rič, A day in the life of post-communist Europe, in: Hague Journal on the Rule of Law 8 (2016): p. 183–190; Paul Blokker, New democracies in crisis: a comparative constitutio‐ nal study of the Czech Republic, Hungary, Poland, Romania and Slovakia, 2012, pp. 1-9; Bojan Bugarič, Slovenia in crisis: a tale of unfinished democratization in East-Central Europe, in: Communist Post-Communist Stud, 48 (2015), p. 274. 29 See, for example Anne Applebaum, Gulag: A History, 2003; Anne Applebaum, Iron Cur‐ tain: The Crushing of Eastern Europe, 1944–1956, 2012; Anne Applebaum, Gulag Voices : An Anthology, 2011. See also Anne Applebaum, Red Famine: Stalin's War on Ukraine, Penguin Randomhouse, 2017; Cynthia Horne / Lavinia Stan (eds.), Transitional Justice and the Former Soviet Union: Reviewing the Past and Looking Toward the Future, 2018; Lavinia Stan / Lucian Turcescu (eds.), Justice, Memory and Redress: New Insights from Romania, 2017; Lavinia Stan / Diane Vancea (eds.), Post-Communist Romania at 25: Linking Past, Present and Future, 2015. See also Lavinia Stan / Nadya Nedelsky (eds.), Post-Communist Transitional Justice: Lessons from 25 Years of Experience, 2015. 30 The Parliamentary Assembly of the Council of Europe has in its Resolution 1481 (2006), “Need for international condemnation of crimes of totalitarian communist re‐ gimes«, Section 2. See also Gentian Zyberi / Jernej Letnar Černič, Transitional justice processes and reconciliation in the former Yugoslavia : challenges and prospects, in: Nor‐ dic journal of human rights, 13 (2015), p. 132-157; Bojan Bugarič /Alenka Kuhelj, Slovenia in Crisis: A Tale of Unfinished Democratization in East-Central Europe, in: Com‐ munist and Post-Communist Studies, 48 (2015), p. 273–279. Jernej Letnar Černič 95 ticularly of the peoples of the former USSR who by far outnumbered other peoples in terms of the number of victims.31 Ordinary persons have been treated by totalitarian regimes not as subjects of rights, but as objects with which state authorities can interfere as and when they please. In this way, totalitarian regimes in Central and Eastern Europe have de‐ molished endless numbers of individuals and families in order to maintain and preserve the power and privileges of the governing elites at various levels of Communist parties. Institutional governance in those countries did not followed the principle of the separations of powers and the rule of law, thereby creating an environment that was far removed from the rule of law. There was no – or only an artificial – separation of powers, as all branches of state were controlled by one party with effectivel control over all institutions and private spheres. State authorities were far removed from the rule of law, as they were based instead on rule by law. Law and legal instruments were only been used as instruments to preserve power and justify the excesses of ruling regimes. They turned state in‐ stitutions into their private outlets, ready to protect their own private interests. Such practices have therefore undermined the functioning of the rule of law in Central and Eastern Europe long after the totalitarian regimes have fallen apart.32 Such systematic human rights violations have been condemned by constitutional courts. The Slovenian Constitutional Court, for instance, submitted that “the for‐ mer Yugoslav, and within its framework the Slovenian constitutional and state in‐ stitutional system, in contrast with this tradition of European legal civilisation, did not put forward human rights and did not pose clear legal restrictions to the state authority and its tyranny. Therefore, it opened up possibilities for arbitrary power, and its Constitution was not a fully legal document in the sense of a mo‐ dern European legal civilisation.”33 It also added that: An essential novelty of the current Slovenian Constitution in comparison to the last valid Constitution is the transition from the principle of unity of power to the prin‐ ciple of separation of power...These constitutional values do not originate only in his‐ torical experience of the international and in particular the European legal civilisation based on democracy and human rights, but also on the particular Slovenian democra‐ tic and historical experience and tradition of spiritual and public opposition to the former system of hegemony of the monopolistic political party. This is why the histo‐ rical mission of Slovenian Constitution has also been made to comprise the basic ob‐ jective of preventing any attempt of reestablishment of a totalitarian system; and its 31 Ibid., Section 3. 32 Noel Calhoun, Dilemmas of Justice in Eastern Europe’s Democratic Transitions, 2004; Lavinia Stan (ed.) Transitional Justice in Eastern Europe and the Former Soviet Union: Reckoning with the Communist Past, 2008; Monika Nalepa, Skeletons in the Closet: Transitional Justice in Post-Communist Europe, 2010. 33 Constitutional Court of the Republic of Slovenia, U-I-158/94, 9 March 1995, para. 13. Human Rights as a Motor of European Integration 96 most important direct objective remains to be the protection of fundamental human rights and freedoms of every person here and now.34 The former totalitarian and authoritarian regimes in Central and Eastern Europe have in a systematic and general manner undermined the fundamental values of human dignity, equality, freedom, solidarity and pluralism in order to realize their private ideological interests. They unified power in one political party and/or in a personality cult, thereby controlling almost every aspect of state insti‐ tutions and private life. The power exercised by state authorities has been neither limited nor supervised, thereby allowing for its unimaginable excesses.35 Such practices have undermined the essence of the rule of law and resulted in negative consequences that are still present in the institutional and private lives of the ma‐ jority of Central and Eastern European States.36 By the time of democratisation at the end of 1980 s and beginning of 1990 s, those states had therefore been completely stripped of the fundamental values of constitutional democracy and had to commence often painful processes of internalization in the daily lives of a newly freed societies. The European Court of Human Rights as a Motor of European Integration between Western and Eastern Europe In the wake of democratisation and the fall authoritarian and totalitarian regimes, Central and Eastern European States have gradually acceded to the European Convention and the Council of Europe, the only exceptions being Belarus and Kosovo, which are still not state parties of the European Convention.37 The Eu‐ ropean Convention has been thereafter employed as one of the instruments which have assisted those states in introducing normative human rights protections and the rule of law into their national systems. It has been utilized as one the plat‐ forms for constitutional normative reforms in the countries of Central and Eas‐ tern Europe. Most of their constitutions have derived their chapters from the con‐ IV. 34 Constitutional Court of the Republic of Slovenia, U-I-109/10, 26 September 2011, para. 14-16. 35 Lovro Šturm, Omejitev oblasti, Ljubljana, Nova revija, 1998, p.23. See also Separate opinion of Judge Lovro Šturm, No. U-I-121/97, 23 May 1997, Point 2. Matej Accetto, On Law and politics in the federal balance: lessons from Yugoslavia. Rev Central EastEur Law, 2007 32(2):191–231. 36 Giovanni Palombella, The rule of law and its core, in: Giovanni Palombella / Niel Walker (eds.), Re-locating the rule of law, 2009, p. 17–42. 37 See, for instance, Jernej Letnar Černič, The European Court of Human Rights in the Sta‐ tes of the Former Yugoslavia, East European Yearbook on Human Rights (1), 2018, pp. 32-54; Jernej Letnar Černič, Impact of the European Court of Human Rights on the Rule of Law in Central and Eastern Europe, in: Hague journal on the rule of law, 10 (2018), p. 111-137. Jernej Letnar Černič 97 tent of the European Convention. It has therefore served as a kind of motor of European integration between Western, Central and Eastern European States – at least in the sense of introducing normative standards. Individuals from Central and Eastern Europe have thereafter resorted to the European Court of Human Rights in their masses, perceiving it as a domestic, not an international court. However, it remains to be seen what the contribution of the European Conventi‐ on and the European Court to human rights protection has been in practice.38 Has the normative reform also been followed by a change in the mentality illustrated by the increased respect for human rights? Have these countries, after decades of the suppression of human rights and fundamental freedoms, turned the page and ensured the every-day respect of human rights in practice? Figure 1 illustrates the top ten states parties of the European Convention ran‐ ked on the number of judgements finding at least one violation. Most such judge‐ ments have been delivered against Central and Eastern European States. There are six Central and Eastern European states in this ranking, though one has to keep in mind that countries such Italy, France and Greece have been state parties of the European Convention for much longer. Figure 1: Top ten Member States of the Council of Europe ranked by the number judgements of the European Court finding at least one violation of the European Convention (1959-2017).39 State Number judgments finding at least one violation Turkey 2998 Russian Federation 2128 Italy 1819 Romania 1202 Ukraine 1188 Poland 958 Greece 864 France 728 Bulgaria 588 Hungary 448 38 See generally Hellen Keller / Alec Stone Sweet, Introduction: the reception of the ECHR in national legal orders, in: Hellen Keller / Alec Stone Sweet, (eds.) A Europe of rights: The impact of the ECHR on national legal systems, 2008, p. 3–28; Hellen Keller / Alec Stone Sweet, Assessing the impact of the ECHR on national legal systems, in: Hel‐ len Keller / Alec Stone Sweet (eds.), A Europe of rights: The impact of the ECHR on national legal systems, 2008, p. 677–712; Hellen Keller /Alec Stone Sweet, A Europe of rights – the impact of the ECHR on national legal systems, 2008. 39 European Court of Human Rights, Violations by Article and by State (1959-2017). Human Rights as a Motor of European Integration 98 The European Court has brought about positive changes in the constitutional frameworks of Central and Eastern European countries. It has introduced norma‐ tive standards concerning absolute rights, such as the right to life and the prohi‐ bition of torture,40 the right to liberty,41 and the right to fair trial,42 dealing with the past in transitional societies of Central and Eastern Europe43 and the freedom of expression necessary for a pluralistic society.44 Those and other judgments have introduced minimum standards which the states of Central and Eastern Eu‐ rope are required to respect. Those changes were mostly positive and the coun‐ 40 Šilih v Slovenia, no. 71463/01, 9 April 2009; Y v. Slovenia, no. 41107/10, 28 May 2015; L. M. v. Slovenia, no. 32863/05, 12 June 2014; Mučibabić v. Serbia, no. 34661/07, 12 July 2016; Mladenović v. Serbia, no. 1099/08, 22 May 2012; M and others v. Croatia, no. 50175/12, 2 May 2017; Biblija and Blažević v. Croatia, no. 62870/13, 6 June 2016; B and others v. Croatia, no. 71593/11, 19 October 2015; Starčević v. Croatia, no. 80909/12, 13 February 2015; Bljakaj and others v. Croatia, no. 74448/12, 16 February 2015; Jelić v. Croatia, no. 57856/11, 13 October 2014; Kudra v. Croatia, no. 13904/07, 18 March 2013; Bajić v. Croatia, no. 41108/10, 13 February 2013; Jularić v. Croatia, no. 20106/06, 20 April 2012; Skendžić and Krznarić v. Croatia, no. 16212/08, 20 April 2011; Branko To‐ mašič and others v. Croatia, no. 71463/01, 15 April 2009. 41 See, for example, Mandić and Jovič v. Slovenia, no. 5774/10 and 5985/10, 20 October 2011; Vitkovsky v Ukraine, No. 24938, 26 September 2013; Rezmives and others v Roma‐ nia, No(s). 61467/12, 39516/13, 48231/13, 68191/13, 25 April 2017, Neshkov and Others v. Bulgaria, nos. 36925/10, 21487/12, 72893/12, 73196/12, 77718/12 and 9717/13, 27 Ja‐ nuary 2015; and Varga and Others v. Hungary, nos. 14097/12, 45135/12, 73712/12, 34001/13, 44055/13, and 64586/13, 10 March 2015. 42 Lukenda No II. v. Slovenia, no. 16492/02, 13 April 2006; Dimitrov and Hamanov v. Bulga‐ ria, nos. 48059/06 and 2708/09, 10 May 2011; Rutkowski and Others v. Poland, no. 72287/10, 7 July 2015; Parlov Taklčič v. Croatia, application no. 24810/06, judgment of 22 December 2009. 43 Kononov v Latvia, no. 36376/04, 24 July 2008; Kolk and Kislyiy v. Estonia, No. 24018/04, ECtHR (Dec.) (17 January 2006); Streletz, Kessler and Krenz v. Germany, Nos. 34044/96, 35532/97 and 44801/98, ECtHR (Grand Chamber) (22 March 2001); Ecaterina Mirea and others v Romania, no. 43626/13 and 69 other applications, 12 April 2016; Association‘21 December 1989’ and other v Romania, no. 33810/07 and 18817/08, 24 May 2011. Preda And Others v Romania, no. 9584/02, 29 April 2014, Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, 22 June 2004 Fatullayev v Azerbaijan, no. 40984/07, 22 April 2010. AUzeyir Jafrov v Azerbaijan, no. 54204/08, 29 January 2015; Klein v. Slovakia, no. 72208/01, 31.10.2006. Ziembinski v. Poland (no. 2), no. 1799/07, 5 July 2016; Wizerkaniuk v Poland, no. 18990/05, 5 July 2011, para. 65, Kaperzynski v Poland, no. 43206/07, para. 74; Malo‐ ne and others v Moldova, no. 13936/02, 17 September 2009, para. 111. Partidul Comuni‐ stilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, 3 February 2005, para. 44, United Com‐ munist Party and others v Turkey, (1998) 26 EHRR 1211, para. 45. Veniamin Tymoshenko and others v Ukraine, no. 48408/12, 2 October 2014. Promo Lex and others v Moldova, no. 42757/09, 24 February 2015; Navalnyy and Yashin v Russia, no. 76204/11, 4 Decem‐ ber 2014. Kasparov and others v Russia (no. 2), no. 51988/07, 13 December 2016. Naidin v Romania, No. 38162/07, 21 October 2014, para. 49. See also Turek v. Slovakia, No. 57986/00, 14 February 2006; Sidabras and Dziautas v. Lithuania, Nos 55480/00 and 59330/00, 27 July 2004. ECtHR, Rainys and Gasparavicius v. Lithuania, Nos 70665/01 and 74345/01, 7 April 2005. Kasparov and others v. Russia (no. 1), no. 21613/07, 3 Octo‐ ber 2013. Janowiec and others v Russia, no 55508/07 and 29520/09, 16 April 2012; Jano‐ wiec and others v Russia (Grand Chamber), (55508/07 in 29529/09), 21 October 2013. 44 Savva Terentyev v. Russia, no. 10692/09, 28 August 2018; Mladina v. Slovenia, no. 20981/10, judgment of 17 April 2014. Jernej Letnar Černič 99 tries were asked to introduce them into their constitutions and legislations. Whe‐ reas most countries introduce them, a substantial number of countries from Cen‐ tral and Eastern Europe has not fully executed the judgements of the Court. Countries are traditionally asked to pay out just compensation to the applicant and to adopt individual and general measures. Figure 2 illustrates that there are seven Central and Eastern European States among the ten top states with the highest non-executed judgements. Most of tho‐ se countries have shown institutional resistance towards reforming their constitu‐ tional and legislative frameworks. Figure 2 : Top ten Member States of the Council of Europe ranked by the number of non-executed judgements of the European Court.45 State Pending non-executed judgments Russian Federation 1689 Turkey 1466 Ukraine 1156 Romania 553 Italy 389 Greece 305 Moldova 271 Bulgaria 207 Hungary 205 Azerbaijan 197 However, despite those changes the applications from most of the countries of Central and Eastern European keep flowing, alleging several violations of the European Convention, which appears to suggest that the rule of law and human rights protection is still under stress at least in some Central and Eastern Euro‐ pean States. Figure 3, for instance, outlines Romania, the Russian Federation, Ukraine and Poland as the states with the most pending applications allocated to a judicial formation at the European Court. 45 Council of Europe, Committee of Ministers, Annual Report 2018, p. 64-66. Human Rights as a Motor of European Integration 100 Figure 3: Member States of the Council of Europe with the most pending cases before the European Court46 How can one explain such high numbers of applications from some Central and Eastern European States? One plausible explanation is that the influence of the European Court has only worked on the normative level and that reforms have not been fully implemented in daily practice, particularly in ensuring an independent, impartial and fair judiciary which would be able to secure human rights and the rule of law effectively in domestic constitutional systems. Individuals have therefore turned in large numbers to the European Court to remedy their human rights violations, as domestic courts have not been able or willing to guarantee the right to effective legal remedy. Ziemele in this way observes that, ‘in some Central and Eastern European countries even more fundamental issues, such as the independence of the judiciary and relevant guarantees, are still in need of serious work”.48 Old practices and old ways of doing business still appear to be present in the state institutions of some Central and Eastern European countries. Zobec and Černič submitted with regard to Slovenia that ‘its judiciary is characterised by a lack of mental and intellectual independence, lack of free, open, and courageous legal (as well as democratic) thought and internal autonomy of judges”.49 Perhaps the impact of the European Court has been therefore limited, as it has been 48 Ineta ZIEMELE, Conclusions, in: Iulia MOTOC / Ineta ZIEMELE (eds.), The Impact of the ECHR on Democratic Change in Central and Eastern Europe. Judicial Perspectives, 2016, p. 497. 49 Jan ZOBEC / Jernej LETNAR ČERNIČ, The remains of the authoritarian mentality within the Slovene judiciary, in: Michael Bobek (ed.), Central European judges under the European influence: the transformative power of the EU revisited, Vol. 2, 2015, p. 125-148. See also Bojan BUGARIČ, Administrative law developments in postcommunist Slovenia : between West European ideals and East European reality’, in: European public law, 22 (2016), p. 25-48. See also Violeta BEŠIREVIĆ, Governing without judiciary: the politics of the Constitutional Court of Serbia, in: Int JConst Law, 12 (2014), p. 954–979. Pending applications allocated to a judicial formation, 1 January 2018 Romania Remaining 37 states Russian Federation Turkey Ukraine Italy Hungary Azerbaijan Georgia Armenia Poland How can one explain such high numbers of applications from some Central and Eastern European States? One plausible explanation is that the influence of the European Court has only worked on the normative level and that reforms have not been fully implemented in daily practice, particularly in ensuring an indepen‐ dent, impartial and fair judiciary which would be able to secure human rights and the rule of law effectively in domestic constitutional systems. Individuals have therefore turned in large numbers to the European Court to remedy their human rights violations, as domestic courts have not been able or willing to guarantee the right to effective legal remedy. Ziemele in this way observes that, ‘in some Central and Eastern European countries even more fundamental issues, such as the independence of the judiciary and relevant guarantees, are still in need of se‐ rious work”.47 Old practices and old w ys of doing business still appear to be present in e state institutions of some Central and Eastern European countries. Zobec a d Černič submitt d with regard to Slovenia that ‘its judiciary is charac‐ terised by a lack of mental and intellectual independence, lack of free, open, and courageous legal (as well as democratic) thought and internal autonomy of jud‐ 46 European Court of Human Rights, Pending applications allocated to a judicial formation, 1 January 2018, https://www.echr.coe.int/Documents/Stats_pending_2018_BIL.pdf. 47 Ineta Ziemele, Conclusions, in: Iulia Motoc / Ineta Ziemele (eds.), The Impact of the ECHR on Democratic Change in Central and Eastern Europe. Judicial Perspectives, 2016, p. 497. Jernej Letnar Černič 101 ges”.48 Perhaps the impact of the European Court has been therefore limited, as it has been blocked by those old practices still being employed by the people and elites occupying public posts in the institutions of formally democratizes states. Nonetheless, the impact of the European Convention and European Court should not be underestimated, as it has brought about at least constitutional reforms following the example of mature constitutional democracies. In an earlier contribution I submitted that, “the Court’s impact in Central and Eastern Europe cannot be underestimated. It has contributed to forming of nor‐ mative orders based on the rule of law and protection of human rights […] On the other hand, its influence has been limited, since it has not been possible to convince the domestic elites to internalize the values of the Convention and to fully establish the rule of law de facto.”49 It is far less demanding to reform nor‐ mative structures than to change how people behave within a normative environ‐ ment, as this requires starting from below through educational processes. I have also further observed that, “the Court has contributed to the rule of law de iure frameworks, whereas such normative structures have not been translated into practice and translated in the rule of law de facto. Such a transition appears quite troubling, or even impossible, in the current practice of most Central and Eastern European countries”.50 However, not all has been so grim, as persons across Central and Eastern Europe attempt to internalize the values of constitutional de‐ mocracy and human rights. Grosecu, for example, reports that, “while no direct external pressures were exerted on Romania concerning the investigation of communist crimes, local justice entrepreneurs and judicial officials made sense of, and recast, the anti-impunity strategies and the legal reasoning of other coun‐ tries and of international and regional courts, and finally opened previously blo‐ cked avenues of justice.”51 The Romanian example shows that international frameworks have echoed positively in at least some parts of domestic human rights protections and the exercise of the rule of law. Further, constitutional courts have been particularly successful, not only in reforming normative safe‐ 48 Jan Zobec / Jernej Letnar Černič, The remains of the authoritarian mentality within the Slovene judiciary, in: Michael Bobek (ed.), Central European judges under the European influence: the transformative power of the EU revisited, Vol. 2, 2015, p. 125-148. See also Bojan Bugarič, Administrative law developments in post-communist Slovenia : between West European ideals and East European reality’, in: European public law, 22 (2016), p. 25-48. See also Violeta Beširević, Governing without judiciary: the politics of the Consti‐ tutional Court of Serbia, in: Int JConst Law, 12 (2014), p. 954–979. 49 Jernej Letnar Černič, Impact of the European Court of Human Rights on the Rule of Law in Central and Eastern Europe, in: Hague journal on the rule of law, 10 (2018), p. 111 (133). 50 Ibid. 51 Raluca Grosescu, Judging Communist Crimes in Romania: Transnational and Global In‐ fluences, in: International Journal of Transitional Justice, 11 (2017), p. 505 (524). Human Rights as a Motor of European Integration 102 guards, but also in attempting to be harbingers of societal change.52 Nonetheless, much depends on the mentality within the institutional frameworks of the rule of law state.53 The values of human rights often go against the status quo of institu‐ tional, political and economic elites, which have therefore resisted their full in‐ troduction in the daily activities of state institutions and public administration. In order to ensure that constitutional democracies guarantee full and effective hu‐ man rights protections and protect individuals against the arbitrary powers of sta‐ te and informal networks, it is necessary to adopt strong and independent super‐ visory mechanisms which could effectively detect and address the corrupt and kleptocratic practices often found in states institutions across Central and Eastern European countries. How to Proceed with the Reform? How to proceed with reforming this lack of full realization of effective human rights protection and the rule of law? In order to enable human rights to have the fullest effect in Central and Eastern Europe, state institutions and public adminis‐ trations in those countries have to agree to conduct full, mental, value-based re‐ form.54 This means that persons holding posts and those in public administrati‐ ons have to be fully committed and successful in eradicating old practices, postsocialist authoritarian formalistic mentality, corruption, clientelism and klepto‐ cracy from institutional practices.55 Further, the principle of separation of powers should not only be followed on paper, but should primarily be applied in prac‐ tice, if necessary through constitutional reform.56 All branches of government, from the legislative to the judicial to the executive, should avoid and limit the influence of actual or perceived conflict of interests on their decision-making. V. 52 Wojciech Sadurski, Rights before courts—a study of constitutional courts in postcommu‐ nist states of Central and Eastern Europe, 2nd edn., 2014; Wojciech Sadurski, Postcom‐ munist Constitutional Courts in Search of Political Legitimacy, European University Insti‐ tute Law Working Paper No. 2001/11. 53 Rafael Mańko, The Culture of Private Law in Central Europe After Enlargement: A Polish Perspective, in: European Law Journal, 11 (2005), p. 527-548; Rafael Mańko, Is the Socialist Legal Tradition “dead and buried“?: The Continuity of the Certain Elements of Socialist Legal Culture in Polish Civil Procedure, in: Wilhelmsson / Paunio / Pohjolainen (eds.), Private Law and the Many Cultures of Eu‐ rope, 2007, p. 83-103; Zdenek Kühn, The Judiciary in Central and Eastern Europe: Me‐ chanical Jurisprudence in Transformation?, 2011, p. 163. 54 Zdenek Kühn, Worlds apart: Western and Central European judicial culture at the onset of the European enlargement, in: American Journal Comp Law, 52 (2004), p. 531. 55 Alan Uzelac, Survival of the Third Legal Tradition, in: Supreme Court Law Review, 49 (2010), SCLR, p. 377. 56 Iulia Motoc / Ineta Ziemele (eds), The impact of the ECHR on democratic change in Cen‐ tral and Eastern Europe. Judicial perspectives, 2016. Jernej Letnar Černič 103 The judiciary should fight not only against political influence from outside, but also from inside the judiciary.57 However, in order to achieve such objectives strong states are to proceed with strong normative and constitutional reforms that would effectively enable the internal and external supervision of conduct within state institutions and public administration. Moreover, what is necessary is to effectively combat state capture and the de‐ ep state, including eliminating the influence of informal economic and political networks and even organised crime groups. Guaranteeing human dignity should be streamlined in the centre of all state institutions and public administration. Probably the most successful tool would be for persons in public positions and working elsewhere in public administration to lead by example, thereby provi‐ ding guidance to others working in state institutions. In this way, a sample of per‐ sons acting in a fair, transparent and honest way could step-by-step and eventual‐ ly create systematic and general practices across different branches of state insti‐ tutions and elsewhere in public administration. Such practice would, in turn, lead to the strengthening and maturing of state institutions and public administration, which would enjoy greater legitimacy and credibility among the general public. Strong institutions would also be decisive in creating a better economic and in‐ vestment environment, which would in turn result in faster economic and human development and a better standard of living.58 Conclusion This chapter has attempted to describe and analyse how human rights can be em‐ ployed as a tool of European integration, spreading the liberal values of human rights and fundamental freedoms across different parts of Europe and bringing together the countries of Nordic, Western, Central and Eastern Europe. It has il‐ lustrated that normative human rights protections have been well translated into the domestic constitutional systems of Central and Eastern Europe, whilst much room for improvement exists in their application in practice. The human rights norms that have been translated into previously arbitrary environments have be‐ en met with resistance by the existing values and prevailing mentality among the VI. 57 Jernej Kosec, How Communist is the Judiciary in Slovenia, Centre for Research into Post- Communist Economies (CRCE), Briefing Paper, 2018; Samuel Spac, Judiciary develop‐ ment after the Breakdown of Communism in the Czech Republic and Slovakia, 2013; Zoltán Fleck, Judicial Independence in Its Environment in Hungary, in: Přibáň / Roberts / Young (eds.), Systems of Justice in Transition. Central European Experiences since 1989, 2003. 58 See, for example Acemoglu / Johnson / Robinson, Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth«, NBER Working Paper No. 10481, 2004. Human Rights as a Motor of European Integration 104 institutional elites in the institutional and private lives of Central and Eastern Eu‐ rope. These have been accustomed to go about their business by employing nontransparent and corrupt practices of business as the norm. For those reasons their institutions have been described as weak. This has in a way blocked the introduc‐ tion of liberal human rights practices in the domestic fora. By contrast, ordinary people have taken the European Court and the European Convention as their do‐ mestic courts, as can be seen from the very high number of applications stem‐ ming from most Central and Eastern European States, and consequently also in the high number of judgements. Despite external pressures, institutional elites have nonetheless aimed to preserve their privileges and have only slowly started to take up the values of human rights and to reform the persisting mentality among institutional elites. The effectiveness of human rights as a tool of Euro‐ pean Integration, therefore, depends greatly on the ability and willingness of in‐ stitutional elites to reform the rule of law in practice. Human rights protections and the rule of law in Central and Eastern Europe can only be reformed through a reform of the established practices overwhelmin‐ gly present in the institutions and private spheres of Central and Eastern Euro‐ pean States. Such reform depends on honest individuals with integrity capable of changing the mentality within institutions, however it will take time that the rule of law and human rights protections will also be implemented in practice. The rule of law should be able to prevent effectively the power of institutional, politi‐ cal and economic elites to abuse constitutional and international human rights protections. By all accounts, human rights are to serve not only as a motor of Eu‐ ropean Integration, but as an engine of societal change in the transitional and post-transitional environments of Central and Eastern Europe. All in all, the suc‐ cess of human rights as both a motor of European integration and constitutional and societal reforms will depend on the people within state institutions and the private sphere. Jernej Letnar Černič 105 Allgemeine Fragen der (Des-)Integration General Aspects of (Dis-)Integration Aspects généraux de la (dés-)intégration Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können Daria de Pretis* Vorbemerkung: Das italienische Verfassungsgericht und die beiden europäischen Gerichte EuGH und EGMR Hauptthema meines Beitrags sind die möglichen Spaltungen zwischen dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) und dem italienischen Verfassungsgericht (ICC), sowie die Frage, wie man diese gegebenenfalls überwinden kann. Zunächst halte ich es jedoch für angebracht, kurz auf die Beziehungen zwi‐ schen der italienischen Verfassungsrechtsordnung und dem System der Europä‐ ischen Menschenrechtskonvention (EMRK) einzugehen. Der Vergleich zwischen dieser doppelten Ordnung der Beziehungen und der Beleuchtung eines Kontexts, in dem nicht zwei, sondern drei Akteure interagieren (ICC, EuGH, EGMR), er‐ laubt es uns zunächst, die uns hauptsächlich interessierenden Besonderheiten des Verhältnisses zwischen EuGH und der Corte costituzionale besser herauszustel‐ len. Andererseits ermöglicht es uns, ein Phänomen zu berücksichtigen, das sich als Folge der Interferenzen und Verflechtungen zwischen den jeweiligen drei Rechtechartas ergibt: Die gar nicht mehr so seltene Umwandlung des sogenann‐ ten Dialogs zwischen den Gerichten in einen Trilog, an dem sowohl das Verfas‐ sungsgericht als auch die beiden europäischen Gerichte beteiligt sind. Bis 2001 gab es einen wichtigen Unterschied hinsichtlich der italienischen Verfassungsgrundlage der beiden europäischen Systeme. Das Gemeinschaftssys‐ tem wurde in der Verfassung zwar nicht ausdrücklich erwähnt, aber die verfas‐ sungsrechtliche Grundlage für die in den europäischen Verträgen vorgesehenen Einschränkungen der Oberhoheit war direkt in Artikel 11 der Verfassung ermit‐ telt worden, wo es heißt: «Italien [...] stimmt [...] den Beschränkungen der staat‐ lichen Oberhoheit zu, sofern sie für eine Rechtsordnung nötig sind, die den Frie‐ den und die Gerechtigkeit unter den Völkern gewährleistet; es fördert und be‐ günstigt die auf diesen Zweck gerichteten überstaatlichen Zusammenschlüsse»1. I. * Professorin, ehem. Rektorin der Università di Trento, Richterin des Verfassungsgerichts der Italienischen Republik. 1 Artikel 11 fährt fort: «Italien lehnt den Krieg als Mittel des Angriffes auf die Freiheit ande‐ rer Völker und als Mittel zur Lösung internationaler Streitigkeiten ab; unter der Bedingung der Gleichstellung mit den übrigen Staaten stimmt es den Beschränkungen der staatlichen Oberhoheit zu, sofern sie für eine Rechtsordnung nötig sind, die den Frieden und die Ge‐ 109 Auf dieser Grundlage sind insbesondere die in der Rechtsprechung des EuGH festgelegten Bedingungen für die Anwendung (Vorrang und unmittelbare Wir‐ kung) gerechtfertigt worden. Die anderen internationalen Verträge dagegen, und darunter die EMRK, ge‐ nossen im innerstaatlichen System den Rang einer Durchführungsquelle und wa‐ ren daher dem ordentlichen Gesetz gleichgestellt. Im Jahr 2001 wurde eine wichtige Verfassungsänderung eingeführt. Aufgrund des neuen Artikels 117 Abs. 1 der Verfassung ist der italienische (staatliche und regionale) Gesetzgeber verpflichtet, nicht nur die sich aus dem „Gemeinschafts‐ recht" (jetzt ausdrücklich erwähnt), sondern auch die sich aus „internationalen Verpflichtungen" ergebenden Auflagen zu beachten. Diese Bestimmung, die möglicherweise nicht im vollen Bewusstsein ihres Ausmaßes eingeführt wurde, hat zu einer breiten Debatte geführt. Hinsichtlich der EMRK hat das Verfas‐ sungsgericht mit zwei wichtigen Urteilen aus dem Jahr 2007 (Nr. 348 und 349 vom 22 Oktober 2007) jedenfalls bestätigt, dass die Verletzung der Konvention durch ein Gesetz als Mangel an Verfassungsrechtmäßigkeit anzusehen ist. Ge‐ nauer gesagt wird dort behauptet, dass die Bestimmung der Konvention ein „zwischengeschaltetes“ verfassungsrechtliches Kriterium für die Verfassungsmä‐ ßigkeit des Gesetzes darstellt; dass sie im Sinne der Rechtsprechung des Straßburger Gerichts in die italienische Rechtsordnung einzieht; dass dies jedoch nicht bedeutet, dass die so interpretierte Norm die Kraft von Verfassungsnormen erlangt: «Gerade weil es sich um Rechtsnormen handelt, die das Verfassungskri‐ terium ergänzen, aber dennoch auf einer Ebene unterhalb der Verfassung verblei‐ ben, müssen sie verfassungskonform sein»2. Die Verfassungsreform von 2001 schafft daher eine potentiell brisante Situati‐ on für das Verfassungsgericht. Denn während die EU-Verträge und die Europäi‐ sche Charta der Grundrechte die Staaten nur in den Anwendungsbereichen des EU-Rechts binden (s. Artikel 51 der Charta3), bindet die EMRK die nationalen Behörden innerhalb der besagten Grenzen in jedem Bereich. Während sich da‐ rüber hinaus der EuGH nur indirekt – im Rahmen eines Vorabentscheidungsver‐ fahrens (außer dem Vertragsverletzungsverfahren) auf Initiative eines nationalen Gerichts, das ihm seine Zweifel hinsichtlich der Auslegung oder Gültigkeit des europäischen Rechts vorgelegt hat – mit staatlichen Gesetzen befasst, entscheidet der EGMR auf Klage eines – im allgemeinen – mit den Entscheidungen der Bin‐ rechtigkeit unter den Völkern gewährleistet; es fördert und begünstigt die auf diesen Zweck gerichteten überstaatlichen Zusammenschlüsse». 2 ICC. Urt. Nr. 348/2007. 3 Über den Umfang der Bestimmung in der Rechtsprechung des EuGH siehe zuletzt Urt. v. 26. Februar 2013, Rs. C-617/10 Åkerberg Fransson, beziehungsweise der ICC Urt. Nr. 63/2016 und Nr. 80/2011. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 110 nengerichte nicht zufriedenen privaten Bürgers unmittelbar über die Verletzung der durch die Konvention geschützten Rechte. In diesem Zusammenhang ist es klar, dass das Verhältnis zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten eher „kooperativ" ist (das ist der Sinn des Vorlagebeschlusses), während das Verhältnis zwischen dem Europäischen Gerichtshof in Straßburg und den nationalen Gerichten eher „oppositiv" ist, da Artikel 35 EMRK (Verpflichtung zur vorherigen Erschöpfung aller innerstaatli‐ chen Rechtsbehelfe) dafür sorgt, dass der EGMR im Wesentlichen als letztin‐ stanzliches Gericht fungiert und damit den italienischen Gerichten entgegenge‐ stellt ist.4 In Bezug auf den gerichtlichen Schutz sind die Kontraste im EMRK-System daher „physiologischer" als in der EU.5 Wird das Verfassungsgericht im Rahmen eines nationalen Verfahrens mittels eines Verfassungsmäßigkeitsverfahrens auf dem Wege der Vorfrage befasst, wird der EGMR normalerweise zwangsläufig später, als zweiter, über Konventions‐ konformität des Gesetzes entscheiden. Es kann jedoch auch vorkommen, dass er zuerst entscheidet: Bekanntlich weicht er nicht selten von Art. 35 EMRK ab (weil die innerstaatlichen Rechtsbehelfe nur dann zwangsweise erschöpft sein müssen, wenn sie zugänglich und effektiv sind) und vertritt die Ansicht, dass der Antrag auf Feststellung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes durch ein Ge‐ richt nicht nötig sei.6 In diesem Sinne lässt der EGMR gelegentlich die (direkte) Beanstandung des nationalen Rechts in Straßburg zu, unabhängig von der Einlei‐ tung eines gewöhnlichen Verfahrens.7 Angesichts dieser Situation hat das Verfassungsgericht seine Beziehungen zum EGMR wie folgt gestaltet8. In erster Linie stellte es fest, dass nationale Ge‐ setze, von denen man annimmt, dass sie im Widerspruch zur EMRK stehen, vom nationalen Gericht nicht direkt unangewandt gelassen werden können, sondern dass das Gericht, sobald es die Unmöglichkeit einer konventionskonformen Aus‐ legung des Gesetzes festgestellt hat, vor dem Verfassungsgericht die Frage seiner 4 Unbeschadet, dass die tatsächlichen Auswirkungen der EGMR auf die innerstaatlichen Ent‐ scheidungen im Lichte der im Art. 46 EMRK vorgeschriebenen Wirksamkeit zu würdigen ist: siehe ICC Urtt. Nr. 123/2017 und Nr. 93/2018 über die Wiederaufnahme von gegen einen EGMR Urt. verstoßende rechtskräftigen innerstaatlichen Entscheidungen im Verwal‐ tungs- und Zivilbereich. 5 Der Vergleich ist natürlich nur im Bereich der Grundrechte stichhaltig. 6 Vgl. z. B. EGMR Urt. v. 26 Juli 2011 Paleari gg. Italien. 7 Vgl. z. B. EGMR Urt. v. 28 August 2012 Costa u. Pavan gg. Italien, in Sachen Präimplanta‐ tionsdiagnostik: «Abgesehen davon kann den Bf. nicht vorgeworfen werden, von einem Be‐ gehren Abstand genommen zu haben, das – wie auch die Regierung einräumt – vom Gesetz ausnahmslos verboten wird»; s. auch früheres Ministerpräsidenten Italiens Berlusconi Klage zur italienischen Regelung der Gründe für eine mangelnde Kandidierbarkeit aufgrund des Gesetzesdekrets Nr. 235/2012. 8 Urtt. Nr. 348 und Nr. 349/2007 und nachfolgende. Daria de Pretis 111 Verfassungsmäßigkeit erheben muss. Außerdem, während das Unionsrecht nur den „Gegengrenzen“ (controlimiti: das heißt die obersten Prinzipien der Verfas‐ sung9) unterliegt, muss die EMRK alle Verfassungsnormen respektieren. Bevor also das Verfassungsgericht über die Konformität des nationalen Rechts mit der EMRK urteilt, muss es erstens prüfen, ob die konventionelle (wie vom EGMR verstandene) Bestimmung nicht im Widerspruch zur Verfassung steht. Wenn diese Beschränkung der EMRK konkret nur eine geringe Bedeutung hat (da die Hypothese der Verfassungswidrigkeit der EMRK-Bestimmung die Aus‐ nahme ist), ist die Beschränkung aufgrund der Verbindlichkeit der Urteile des EGMR umso relevanter. Trotz Artikel 46 EMRK (der den Staaten vor‐ schreibt, «in allen Rechtssachen, in denen sie Partei sind, das endgültige Urteil des Gerichtshofs zu befolgen»), ist das Verfassungsgericht der Auffassung, dass ein vom Straßburger Gerichtshof bereits kritisiertes nationales Gesetz aufrecht erhalten werden kann, obwohl es ein EMRK-Recht verletzt und somit gegen Ar‐ tikel 117 Abs. 1 der Verfassung verstößt, wenn es ein insgesamt „positives" Er‐ gebnis für die Verfassungsrechtsordnung erzeugt; daher ist Artikel 117 Abs. 1 der Verfassung eine Bestimmung, die mit den anderen Verfassungsbestimmungen abzuwägen und zu gewichten ist.10 Diese Gewichtung kann als „weiche“ Version der Technik der Gegengrenzen (controlimiti) verstanden werden11, die einen chil‐ ling effect auf Artikel 117 Abs. 1 der Verfassung ausübt. Mit Urteil Nr. 264/2012 hat das Verfassungsgericht erstmals diese Gewichtung vorgenommen und die Verfassungswidrigkeit einer Gesetzesbestimmung abgelehnt, der der Straßburger Gerichtshof die Unrechtmäßigkeit im Sinne der Konvention bescheinigt hatte. Betrachtet man die möglichen Verbindungstechniken zwischen Rechtsordnun‐ gen (unmittelbare Wirkung, Vorabentscheidungsvorlage, verbindliche Befol‐ gung, Kontrolle der Konventionskonformität, konforme Auslegung)12, so er‐ scheint es letztendlich offensichtlich, daß das Verfassungsgericht im Verhältnis EMRK-System und nationale Rechtsordnung die Kontrolle der Konventionskon‐ formität (wobei es die verbindliche Befolgung der Urteile des EGMR nicht als absolut ansieht, wenn dieser bereits über das Gesetz entschieden hat) und die 9 Dazu unten § 4. 10 ICC Urt. Nr. 348/2007, § 4.7.: «Es ist außerdem auszuschließen, dass die Urteile des Ge‐ richtshofs in Straßburg zwecks Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der nationalen Gesetze bedingungslos bindend sind. Diese Kontrolle muss sich immer an einer vernünftigen Ge‐ wichtung zwischen den aus den internationalen Verpflichtungen hervorgehenden Auflagen, entsprechend Art. 117, Abs. 1 Cost. und dem in anderen Artikeln der Verfassung enthalte‐ nen verfassungsmäßig gewahrten Interessensschutz orientieren». 11 E. Scoditti, Se un diritto umano diventa diritto fondamentale: la Cedu come parametro interposto di costituzionalità, in Foro it., 2013, III, 788. 12 Zu den Fittingmethodiken zwischen verschiedenen Rechtsordnungen, vgl. G. De Vergot‐ tini, Oltre il dialogo tra le Corti, Giudici, diritto straniero, comparazione, Bologna, il Mu‐ lino, 2010, S. 53 ss. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 112 konventionskonforme Auslegung des Gesetzes wie vom EGMR verstanden in Wert setzt. Zur Verbindlichkeit der Auslegung der EMRK durch den Gerichtshof in Straßburg ist zu unterstreichen, dass das Verfassungsgericht in den letzten Jahren versucht hat, Anwendungsbereich und Grenzen genauer zu definieren, und insbe‐ sondere deutlich gemacht hat, dass nicht jedes Urteil des EGMR automatisch die nationalen Gerichte bindet und dass ein italienisches Gericht «nur bei Vorliegen eines „konsolidierten Rechts“ oder eines „Piloturteils“ zur Übernahme der in Straßburg ermittelten Regel verpflichtet ist, wobei er sein Entscheidungskriteri‐ um dieser anpasst, um etwaige Widersprüche zu einem nationalen Gesetz zu überwinden, und zwar zunächst durch „jedes ihm zur Verfügung stehende herme‐ neutische Instrument" bzw., falls das nicht möglich ist, durch Rückgriff auf die Zwischenfrage der Verfassungsmäßigkeit»13. Überschneidung zwischen die Zuständigkeit des EuGH und der Corte costituzionale Die Gegensätze zwischen EuGH und Corte costituzionale können entweder den allgemeinen Aufbau der Beziehungen zwischen den beiden Systemen (dazu ge‐ hören sowohl die Beziehungen zwischen europäischen Quellen und nationaler Rechtsordnung, als auch die Beziehungen zwischen den beiden europäischen Gerichtshöfen) oder die Entscheidungen in einer bestimmten Frage betreffen. Ich werde mich daher getrennt mit diesen beiden Themen befassen, doch vor‐ ab scheint es mir sinnvoll, daran zu erinnern, inwieweit sich die Gerichtsbarkei‐ ten des EuGH und des Verfassungsgerichts überschneiden. Der EuGH entscheidet über europäische Rechtshandlungen (aufgrund Nich‐ tigkeitsklagen und Vorabentscheidungen über die Gültigkeit) und nationale Rechtshandlungen (aufgrund Vertragsverletzungsverfahren); indirekt kann er sich mit letzteren aber auch im Falle eines auslegenden Vorabentscheidungsver‐ fahrens befassen. Das Verfassungsgericht wiederum urteilt formell nur über italienische Geset‐ ze14, kann sich in Wirklichkeit aber auch mit den Verträgen (möglicherweise mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit in parte qua des nationalen Durch‐ führungsgesetzes) und den daraus abgeleiteten europäischen Quellen (indem es möglicherweise die Verfassungswidrigkeit des nationalen Durchführungsgeset‐ zes zu den Verträgen feststellt, unter Bezugnahme auf die Bestimmung, die die II. 13 ICC Urt. Nr. 49/2015; siehe auch Urt. Nr. 184/2015 und Beschluss Nr. 187/2015. 14 Artikel 134 der Verfassung schränkt die Zuständigkeit der ICC auf Gesetze und Dekrete mit Gesetzcharakter des Staates und der Regionen. Daria de Pretis 113 Wirksamkeit der abgeleiteten Quelle erlaubt) befassen, wenn sie gegen die obers‐ ten Grundsätze der Verfassung verstoßen (die sogenannten „Gegengrenzen“). Nachdem festgestellt wurde, dass die Trennung der Gegenstände der Verfah‐ ren nur scheinbar ist, weil es in Wirklichkeit zu Überschneidungen kommen kann, ist es notwendig, das Augenmerk auf das andere Element des Verfahrens zu lenken, nämlich den Prüfungsmaßstab. Auch in Bezug auf dieses Element gibt es mittlerweile einen breiten gemeinsamen Raum. Die Europäisierung und die Anwendung nationaler Grundsätze (Verhältnismä‐ ßigkeit und Grundrechte) durch den EuGH in der Phase der stärksten Entwick‐ lung des Gemeinschaftsrechts entstanden aus dem Wunsch heraus, die europä‐ ischen Rechtshandlungen zu begrenzen, um die nationalen Verfassungsgerichte zu „beruhigen", die über die Durchsetzung des Vorrangs des Gemeinschafts‐ rechts besorgt waren15 (im gleichen Zeitraum, d.h. in den 70er Jahren, wurde denn auch die Rechtslehre der Gegengrenzen entwickelt). Im Jahre 1992 hat Art. 6 der Verträge von Maastricht den „Rezeptiv-Mechanismus" der Rechte ko‐ diert und anschließend hat die Charta der Rechte (der der Vertrag von Lissabon, der seit 2009 in Kraft ist, den gleichen Stellenwert wie den Verträgen selbst bei‐ misst) den Inhalt der einzelnen Rechte, d.h. das Ergebnis der Rechtsprechung des EuGH kodiert. Diese Rechte stellen heute im Rahmen der Anwendung des europäischen Rechts vor allem für die nationalen Quellen eine Grenze dar, so dass man sogar von Heterogenese der Zwecke in Bezug auf den „Einzug“ der Grundrechte ins europäische Recht sprechen könnte. Die breite inhaltliche Übereinstimmung zwischen der Charta und der Verfas‐ sung hat mindestens zwei Konsequenzen: Einerseits wirft sie Fragen nach der „Regelung" von Gesetzen auf, die im Widerspruch zur Charta stehen, und nach dem Verhältnis, das zwischen dem EuGH und dem Verfassungsgericht bestehen muss, wenn über solche Gesetze entschieden wird (vgl. § 3); andererseits akzen‐ tuiert sie das Phänomen der sogenannten „Europäisierung" der Gegengrenzen in dem Sinne, dass die unverletzlichen Rechte, die die verfassungsmäßige Identität des Staates kennzeichnen, zunehmend im europäischen Recht verwurzelt zu sein scheinen und dies am Ende die Aktivierung der Gegengrenzen zu einer rein theo‐ retischen Übung machen könnte16 (vgl. § 4). 15 Vgl. zuletzt A. Bernardi, I controlimiti al diritto dell’Unione europea e il loro discusso ruolo in ambito penale, in A. Bernardi (Hrsg.), I controlimiti. Primato delle norme euro‐ pee e difesa dei principi costituzionali, Napoli Jovene, 2017, XIV. 16 S. auch die Artikel 2, 4, Abs. 2, und 6 des EU-Vertrags. Zur Europäisierung der controlimi‐ ti vgl. M. Cartabia / M. Gennusa, Le fonti europee e il diritto italiano, Torino Giappi‐ chelli, 2009, S. 76; A. Bernardi, I controlimiti, cit., XXI.; F. Vecchio, Primazia del di‐ ritto europeo e salvaguardia delle identità costituzionali, Torino, Giappichelli, 2012, S. 86 f. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 114 Das Thema möglicher Kollisionen zwischen dem EuGH und dem Verfas‐ sungsgericht sollte uns schließlich auch an die Möglichkeit erinnern, dass diese auch von der starken Ausweitung der europäischen Zuständigkeiten abhängen, denn der wichtigste Fall eines Gegensatzes zwischen dem EuGH und dem Ver‐ fassungsgericht (Fall Taricco, auf den wir zurückkommen werden) betrifft eine Strafsache, in die der EuGH entscheidend eingreifen kann, wie sich seit dem Fall Pupino gezeigt hat17. Die sogenannte „doppelte Vorfrage" und ihre jüngsten Entwicklungen. Wie bereits erwähnt, sagt die italienische Verfassung fast nichts über die Bezie‐ hungen zur europäischen Rechtsordnung: Auch die Verfassungsänderung von 2001 war über das Thema nicht wirklich innovativ, weil sie im Verfassungstext nur die vom EuGH festgelegte und von der Corte costituzionale bereits seit Jahr‐ zehnten anerkannte Vorrangstellung des europäischen Rechts ausdrücklich for‐ muliert hat. Genau wie die übrigen internationalen Verträge sind auch die europäischen Verträge mit ordentlichen Gesetzen in die nationale Rechtsordnung eingeflossen, die sich auf deren Durchführung beschränkt haben, ohne zusätzliche Regeln vor‐ zugeben. Daher muss man sich die Verfassungsrechtsprechung ansehen, um die Beziehungen zwischen dem Unionsrecht und der nationalen Rechtsordnung zu rekonstruieren. Es ist wichtig festzustellen, dass das italienische Verfassungsgericht und der EuGH diese Beziehungen nicht in gleicher Weise einstufen. Die Corte costituzio‐ nale hat auf jeden Fall einen „Gemeinschaftsweg"18 eingeschlagen, der es veran‐ lasst hat, die anfänglichen Divergenzen gegenüber dem EuGH zu überwinden, obwohl es die EU weiterhin als eine autonome und eigenständige Rechtsordnung gegenüber der nationalen – wenn auch damit koordiniert – ansieht.19 Die erste Etappe dieses Wegs geht auf das Jahr 1964 zurück, als das nationale Gericht im Rahmen desselben Verfahrens zunächst die Frage der Verfassungsmä‐ ßigkeit stellte und dann (vor der Entscheidung des Verfassungsgerichts) die An‐ gelegenheit zur Vorabentscheidung an den EuGH (Rechtssache Costa/Enel, be‐ treffend das Gesetz über die Verstaatlichung der Elektrizität) verwies. Mit Urteil Nr. 14/1964 bezeichnete die Corte costituzionale das Gesetz zur Umsetzung des EWG-Vertrages als ein mit den anderen ordentlichen Gesetzen gleichgestelltes III. 17 EuGH Urteil v. 16 Juni 2005 – Rs. C-105/03 Pupino. 18 So V. P. Barile, Il cammino comunitario della Corte, in Giur. cost., 1973, 2406. 19 Vgl. ex multis, M. Cartabia / M. Gennusa, op. cit., S. 61 ff.; R. Bin / P. Caretti / G. Pitruzzella, Profili costituzionali dell’Unione europea, Bologna Mulino, 2015, S. 104 ff. u. 235 ff. Daria de Pretis 115 Gesetz, die daher Vorrang haben konnten, sofern sie später erlassen wurden, vor‐ behaltlich der internationalen Haftung des Staates20. Sie hat deshalb auf den EWG-Vertrag auch das chronologische Kriterium angewandt, das das Verhältnis zwischen den Verträgen und dem innerstaatlichen Recht bis 2001 geregelt hat. Der EuGH antwortete bekanntlich mit der Ansicht, dass «der EWG-Vertrag eine eigene, in die Rechtsordnung der Mitgliedstaaten integrierte Rechtsordnung geschaffen hat» und erklärte «die Unmöglichkeit für die Staaten, eine weitere einseitige Maßnahme gegen eine von ihnen unter der Bedingung der Gegensei‐ tigkeit akzeptierte Rechtsordnung durchzusetzen».21 Das Verfassungsgericht antwortete wiederum mit dem Urteil Nr. 98 von 1965, das bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zur Umsetzung des EGKS-Vertrags einerseits die Unterscheidung zwischen Gemeinschafts‐ rechtsordnung und nationaler Rechtsordnung vertrat22 und andererseits begann, die Rechtslehre der Gegengrenzen zu entwickeln.23 1973 bestätigte die Corte costituzionale (mit dem Urteil über die Verfassungs‐ mäßigkeit des Durchführungsgesetzes des EWG-Vertrags, betreffend die Vor‐ schrift, die die Wirksamkeit der europäischen Verordnungen vorsieht) die dualis‐ tische Sichtweise der Beziehung zwischen den beiden Rechtsordnungen und ent‐ wickelte die Theorie der Gegengrenzen (siehe § 4), schloss sich aber insoweit der EuGH-Auffassung an, das nationale Recht könne unmöglich von einer früheren europäischen Verordnung abweichen (Urteil Nr. 183/1973).24 Mit Urteil Nr. 232 von 1975 führte sie dann weiter aus, dass diese Unmöglichkeit zur Einleitung ei‐ 20 «Die Vorschrift [Art. 11] bedeutet, dass es bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen mög‐ lich ist, Verträge abzuschließen, mit denen die Oberhoheit eingeschränkt wird, und diese durch ordentliche Gesetze auszuführen; das bedeutet jedoch keine Abweichung von den geltenden Regeln betreffend die Wirksamkeit der vom Staat in den Beziehungen zu ande‐ ren Staaten übernommenen Pflichten im Binnenrecht, da Art. 11 dem ordentlichen Gesetz, das den Vertrag ausführbar macht, keine höhere Wirksamkeit als die dieser Rechtsquelle eigenen verliehen hat». 21 EuGH Urt. v. 15 Juli 1964 Rs. C-6/64 Costa gg. Enel. 22 Weil die nationale Ordnung «die Gemeinschaftsordnung anerkannt hat, aber nicht, um sie in sein System einzufügen, sondern um in diesem die zu seinen Zwecken gehörende inter‐ nationale Zusammenarbeit arbeitsfähig zu machen, und um die Fälle einzugrenzen, in de‐ nen die Tätigkeiten, zu deren Ausübung die Gemeinschaftsorgane im Bereich ihrer jeweili‐ gen Zuständigkeiten berechtigt sind, interne Auswirkungen haben». 23 Siehe unten § 4. 24 «Weiterhin entspricht es der Logik des Gemeinschaftssystems, dass die EWG-Verordnun‐ gen – vorausgesetzt sie haben dispositiven Inhalt, der normalerweise die intersubjektiven Normen auszeichnet – als unmittelbare Quelle für Rechte und Pflichten sowohl für die Staaten als auch für deren Bürger in ihrer Eigenschaft als Rechtssubjekte der Gemeinschaft nicht Gegenstand von staatlichen Maßnahmen wiedergebender, ergänzender oder umset‐ zender Natur sein dürfen, die ihr Inkrafttreten aufschieben oder konditionieren können, und sie auch nicht ersetzen, davon abweichen oder sie abschaffen können, auch nicht teil‐ weise». Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 116 nes Verfassungsmäßigkeitsverfahrens vor dem Verfassungsgericht selbst führen müsse, da die Gerichte das nationale Recht nicht direkt „unanwenden“ dürften.25 Der EuGH reagierte sehr deutlich, indem er erklärte, die nationalen Gerichte seien verpflichtet, die mit der unmittelbar anwendbaren europäischen Vorschrift kollidierenden nationalen Vorschriften auch in dem Falle nicht anzuwenden, in dem die nationalen Vorschriften nach der europäischen Quelle verabschiedet worden seien (Urteil vom 9. März 1978, in der Rechtssache C-106/77 Simmen‐ thal26). Mit Urteil Nr. 170 von 1984 passte sich die Corte costituzionale den Forde‐ rungen des EuGH an und erarbeitete eine komplexe Theorie zur Rechtfertigung der Nichtanwendung des Gesetzes, die ein Grundprinzip der Verfassung aus den Angeln hebt (Art. 101 Abs. 2: „Die Richter sind nur dem Gesetz unterworfen") und europäischen Rechtsquellen eine „Vorzugsstellung“ gegenüber der Verfas‐ sung einräumt, da die Richter sich nicht über verfassungswidrige Gesetze hin‐ wegsetzen dürfen (sondern vor dem Verfassungsgericht die Frage der Verfas‐ sungsmäßigkeit stellen müssen). Die Nichtanwendung des Gesetzes wird kraft eines zwischen den Rechtsordnungen (und nicht zwischen den Rechtsquellen) bestehenden Zuständigkeitsverhältnisses gerechtfertigt27: Mit Urteil Nr. 168 von 1991 stellte das Verfassungsgericht klar, dass es sich nicht um eine wahre Nicht‐ 25 «Hinsichtlich der späteren nationalen Vorschriften, die per Gesetz oder durch Handlungen mit Wert ordentlicher Gesetze erlassen worden sind, ist dieses Gericht der Auffassung, dass die geltende Rechtsordnung dem italienischen Recht nicht ausgehend von einem all‐ gemeinen Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem Staatsrecht die Befugnis zu ihrer Nichtanwendung verleiht. Gewiss kann nicht die vom Kassationsgericht angedeutete und abgewiesene Lösung einer Nichtigkeitserklärung des späteren nationalen Gesetzes ange‐ nommen werden, da auszuschließen ist, dass die Übertragung der Befugnis zum Erlass von Rechtsnormen auf die Gemeinschaftsorgane auf der Grundlage eines klaren Kompetenz‐ verteilungskriteriums für bestimmte Sachgebiete „zwecks Erfüllung ihrer Aufgaben und nach Maßgabe dieses Vertrags” (vgl. Art. 189 der Römischen Verträge) einen radikalen Wirksamkeitsentzug des hoheitlichen Willens der Legislativorgane der Mitgliedsstaaten mit sich bringt, auch wenn dieser in den Bereichen gezeigt wird, die der Regelung durch die Gemeinschaft vorbehalten ist; diese Übertragung wirft dagegen das Problem der Ver‐ fassungsmäßigkeit der einzelnen gesetzgeberischen Handlungen auf». 26 «Aus alledem folgt, dass jeder im Rahmen seiner Zuständigkeit angerufene staatliche Richter verpflichtet ist, das Gemeinschaftsrecht uneingeschränkt anzuwenden und die Rechte, die es den einzelnen verleiht, zu schützen, indem er jede möglicherweise entge‐ genstehende Bestimmung des nationalen Rechts, gleichgültig, ob sie früher oder später als die Gemeinschaftsnorm ergangen ist, unangewendet läßt» (§ 21). 27 «Die Wirkung im Zusammenhang mit seiner [der europäischen Verordnung] Gültigkeit ist daher nicht die Hinfälligmachung – im eigentlichen Sinne des Begriffs – der unvereinba‐ ren nationalen Norm, sondern die Verhinderung ihrer Heranziehung für die Beilegung der Streitigkeit vor dem nationalen Gericht. Auf jeden Fall ist das betreffende Phänomen von der Abschaffung bzw. von anderen auslöschenden oder abweichenden Wirkungen, die die Bestimmungen innerhalb einer gleichen staatlichen Rechtsordnung betrifft, zu unterschei‐ den. Im übrigen wird die dem Gemeinschaftsrecht widersprechende interne Bestimmung – das wird im Urteil Nr. 232/75 festgestellt und ist auch hier erneut zu betonen – von keiner Nichtigkeit betroffen, die vom ordentlichen Richter festgestellt und erklärt werden könnte. Daria de Pretis 117 anwendung (die einen Mangel des Rechtsaktes voraussetzt), sondern um eine Nichtanwendung handelt, und zwar in dem Sinne, dass das Gericht entscheiden muss, welche Rechtsordnung zuständig ist und folglich die dort vorhandene Rechtsquelle anwenden muss.28 Diese Konstruktion muss darüber hinaus dem Umstand Rechnung tragen, dass das Verfassungsgericht die Gültigkeit des mit je‐ der Art europäischer Quelle kollidierenden nationalen Gesetzes im Hauptverfah‐ ren und die Gültigkeit des mit der nicht self-executing europäischen Rechtsquelle kollidierenden nationalen Gesetzes im Zwischenverfahren beurteilt. In Prinzip vermeidet der Mechanismus der Nichtanwendung der mit der selfexecuting europäischen Quelle kollidierenden nationalen Vorschrift mögliche Gegensätze zwischen EuGH und Verfassungsgericht, da die Antinomie zwischen den Quellen nicht zu einer Frage der Verfassungsmäßigkeit führt. Die Nichtan‐ wendbarkeit des nationalen Gesetzes impliziert die Unerheblichkeit der dieses Gesetz betreffenden Frage der Verfassungsmäßigkeit: Im Falle einer „doppelten (europäischen und verfassungsrechtlichen) Interferenz" muss sich das Verfas‐ sungsgericht zunächst an den EuGH wenden, der auch über die unmittelbare An‐ wendbarkeit des EU-Rechts entscheiden kann. Das Erscheinen der Charta der Grundrechte hat es erforderlich gemacht, diese Struktur der Beziehungen zwischen den beiden Gerichten zu überprüfen. Da die Charta einen ähnlichen Inhalt wie die Verfassung hat, eröffnet ihre Gleichstel‐ lung mit den Verträgen zwei mögliche Szenarien: Das Aufkommen einer „ver‐ breiteten“ Nachprüfung der italienischen Richter, wenn die Vorschriften der Charta als unmittelbar anwendbar angesehen werden29; die Annäherung des Vor‐ abentscheidungsersuchens an den EuGH an eine „Vorfrage der Verfassungsmä‐ Es sollte in diesem Zusammenhang daran erinnert werden, dass die Verordnung aufgrund ihrer Eigenschaft als Gemeinschaftshandlung wirksam ist und kollidierende nationale Nor‐ men nicht abschaffen, ändern oder derogieren, und auch deren Entscheidungen nicht un‐ gültig machen kann. Anders wäre es, wenn die Rechtsordnung der Gemeinschaft und die des Staates – und die jeweiligen Gesetzgebungsprozesse – einheitlich redigiert würden. Nach Ansicht des Gerichtshofes sind sie zwar koordiniert, aber getrennt und gegenseitig selbständig. Und kraft der Unterscheidung zwischen den beiden Rechtsordnungen ist der Vorrang der EWG-Verordnung so zu verstehen, wie es dieses Urteil tut: In dem Sinne, dass sich das nationale Gesetz nicht in den von dieser Handlung besetzten Bereich einmischt, der ausschließlich unter das Gemeinschaftsrecht fällt». 28 Im Urteil Nr. 389 von 1989 hat die Corte costituzionale die Pflicht der Nichtanwendung auch auf die Öffentliche Verwaltung ausgedehnt. Ebenfalls im Urteil 389/1989 und im Ur‐ teil 113/1985 («Dieser Grundsatz [vom Urteil 170/1984 festgelegt] […] gilt nicht nur für die von den Organen der EWG per Verordnung getroffenen Regelungen, sondern auch für die sich aus den Auslegungsurteilen des EuGH ergebenden Entscheidungen») hat das Ge‐ richt auch den Urteilen des EuGH auf dem Wege der Vorabentscheidungsersuchen und der Verurteilung wegen Zuwiderhandlung direkte Wirkung zuerkannt. 29 In diesem Sinne R. Bin / P. Caretti / G. Pitruzzella, Profili, cit., 271; s. auch A. Barbe‐ ra, La Carta dei diritti: per un dialogo fra la Corte italiana e la Corte di giustizia, in Quad. cost., 1/2018, S. 151 ff. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 118 ßigkeit", der dieses zunehmend ähneln würde, nur unter einem anderen Namen, mit anderen Kriterien und vor einem anderen Richter. Es kann deswegen passieren, dass eine in einem Gerichtsverfahren angewand‐ te nationale Bestimmung gleichzeitig Zweifel an ihrer Verfassungsmäßigkeit und ihrer Konformität mit der Charta aufkommen lässt. Das Thema wurde von der italienischen Rechtslehre untersucht, und maßgebliche Stimmen dieser Rechts‐ lehre haben mögliche Lösungen für eine geteilte Regelung vorgeschlagen30. Im Zuge dessen, was in diesem Zusammenhang, wenn auch mit gewissen Unter‐ schieden, bereits in Frankreich und Österreich31 geschehen war, war die Frage dann Ende 2017 Gegenstand einer umstrittenen Entscheidung des italienischen Verfassungsgerichts. Ähnliche Anklänge wie im italienischen Urteil finden sich auch in einer jüngeren Entscheidung des BVerfG. Am Ende eines langen obiter dictums postulierte das Urteil Nr. 269 von 2017, dass «wenn ein Gesetz sowohl in Bezug auf die durch die italienische Verfassung geschützten Rechte als auch in Bezug auf die durch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union im Rahmen der Gemeinschaftsrelevanz garantierten Rechte Zweifel an der Rechtswidrigkeit aufkommen lässt, die Frage der Verfas‐ sungsmäßigkeit unbeschadet des Antrags auf Vorabentscheidung zu Fragen der Auslegung oder Ungültigkeit des Unionsrechts gemäß Artikel 267 AEUV ge‐ stellt werden muss». Das Verfassungsgericht hat also seine bisherige Lösung im Fall der „doppelten Vorfrage" invertiert und die Bedeutung des erga omnes-Ef‐ fekts seiner Intervention im Vergleich zu einer Nichtanwendung durch ein or‐ dentliches Gericht hervorgehoben.32 Andernfalls – so hat das Verfassungsgericht betont – würde es zu einer «unzulässigen diffusen Prüfung der Verfassungsmä‐ ßigkeit des Gesetzes» kommen. Es stellte ferner fest, dass die Möglichkeit des 30 A. Barbera, La Carta dei diritti: per un dialogo fra la Corte italiana e la Corte di Giusti‐ zia, in Rivista AIC, 4/2017. 31 In Frankreich ist die Neuerung mit einer Verfassungsänderung (Art. 61 und 62 Verf.) ein‐ geführt worden; in Österreich ist sie auf den Fall beschränkt worden, dass der Inhalt der Bestimmung der Charta in Geist und Wort der Verfassung entspricht und die Frage der Verfassungsmäßigkeit damit perfekt die Gemeinschaftsfrage absorbiert (VerfGH 14 März 2012, U 466/11-18; U 1836/11-13). Man kann daran erinnern, dass das französische orga‐ nische Gesetz vom 10. Dezember 2009, Nr. 1523, das die Zwischenfrage der Verfassungs‐ mäßigkeit geregelt hat, festgelegt hat, dass im Falle der „doppelten Vorfrage” (einerseits international, also auch gemeinschaftlich, und andererseits verfassungsrechtlich) der Frage der Verfassungsmäßigkeit Vorrang einzuräumen ist. Diese Vorschrift ist Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens an den EuGH seitens des Cour de cassation betreffend ihre Vereinbarkeit mit Art. 267 AEUV gewesen, und im Jahre 2010 hat der EuGH das im Text zitierte Urteil Melki gesprochen. Zu dieser Frage siehe u.a. V. Sciarabba, La “manuten‐ zione” della giustizia costituzionale in Italia e in Europa: spunti dalla Francia e dal Lus‐ semburgo (caso Melki), in C. Decaro / N. Lupo / G. Rivosecchi (a cura di), La “manu‐ tenzione” della giustizia costituzionale. Il giudizio sulle leggi in Italia, Spagna e Francia, Torino 2012, 123 ss. 32 Darauf A. Barbera, op. cit., 157 ss. Daria de Pretis 119 ordentlichen Gerichts auf Beantragung einer Vorabentscheidung nach eventueller Abweisung der Frage der Verfassungsmäßigkeit unbeschadet bestehen bleibt.33 Offensichtlich gibt es im Hintergrund das Problem der Kohärenz mit dem Prinzip der „Freiheit" des Kommunikationskanals zwischen dem nationalen Richter und dem EuGH. Der EuGH postulierte in der Tat: «dass Art. 267 AEUV Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats entgegensteht, mit denen ein Zwischen‐ verfahren zur Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit nationaler Gesetze eingeführt wird, soweit die Vorrangigkeit dieses Verfahrens zur Folge hat, dass sowohl vor der Übermittlung einer Frage der Verfassungsmäßigkeit an das mit der Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen betraute nationale Gericht als auch ge‐ gebenenfalls nach Erlass der Entscheidung dieses Gerichts zu der betreffenden Frage alle anderen nationalen Gerichte an der Wahrnehmung ihrer Befugnisse oder der Erfüllung ihrer Verpflichtung gehindert sind, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen». (Urteil 22. Juni 2010, Melki und Abdeli, C-188 und 189/10, Rn. 57). Nach Ansicht des EuGH würde die Notwendigkeit, zuerst das nationale Verfassungsgericht anrufen zu müssen, auch den innerstaat‐ lichen Richter daran hindern, seiner Pflicht zur unmittelbaren Nichtanwendung des mit den europäischen Vorschriften kollidierenden innerstaatlichen Rechts nachzukommen. Die Entscheidung blieb nicht ohne Kritik. Ich kann und möchte mich nicht zur Sache der Entscheidung des Verfassungsgerichts, dort dieses Thema zu behan‐ deln, äußern, und auch nicht zu der beschlossenen Lösung, sondern werde mich auf drei Überlegungen beschränken. Erstens, dass das Urteil die „typisch verfassungsrechtliche Prägung" der Char‐ ta in Wert setzt und betont, dass der Auslegungsvorrang der in der Verfassung verankerten Rechte – anstelle des Anwendungsvorrangs des europäischen Rechts – es der Corte costituzionale erlaubt, die Merkmale der Verfassungstradition zu definieren, mit denen auch die in der Charta verankerten Rechte harmonisiert sein müssen. 33 «Andererseits kann das Hinzukommen der von der GRC vorgesehenen Rechte zu den von der italienischen Verfassung vorgesehenen zu einem Wettbewerb von Rechtsbehelfen füh‐ ren. Bezüglich dieser Fälle der „doppelten Vorfrage” – d. h. Streitigkeiten, die zu Fragen der Verfassungswidrigkeit und gleichzeitig zu Fragen der Vereinbarkeit mit dem Unions‐ recht Anlass geben können – hat der EuGH seinerseits festgestellt, dass das Unionsrecht der vorrangigen Natur der den nationalen Verfassungsgerichten obliegenden Verfassungs‐ klage nicht entgegensteht, solange die ordentlichen Gerichte frei sind, dem EuGH «in jeder ihnen angemessen erscheinenden Phase bis auch am Ende des Zwischenverfahrens zur all‐ gemeinen Kontrolle der Gesetze jede ihrer Ansicht nach nötige Vorfrage zu unterbrei‐ ten»; «jede nötige Maßnahme zur Gewährleistung des vorläufigen Schutzes der von der Rechtsordnung der Union übertragenen Rechte anzuwenden»; «am Ende des Zwischenver‐ fahrens zur Klärung der Verfassungsmäßigkeit die betreffende nationale Gesetzesbestim‐ mung, die die Hürde der Verfassungsmäßigkeit genommen hat, nicht anzuwenden, wenn sie sie in anderer Hinsicht als dem Unionsrecht entgegenstehend ansehen». Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 120 Die Beanspruchung des ersten Wortes durch das Verfassungsgericht zu Fra‐ gen, die die von der Verfassung geschützten Grundrechte betreffen – die zweite Überlegung – steht im Einklang mit der aktiven Rolle, die die Corte costituzio‐ nale (wie andere Verfassungsgerichte) auf der europäischen Bühne mit der er‐ folgten Nutzung des Vorlagebeschlusses zu spielen begonnen hat. Dies geschah zum ersten Mal im Jahr 2008 (Beschluss Nr. 103), im Rahmen eines Hauptsache‐ verfahrens zur Freizügigkeit (es handelte sich um ein Regionalgesetz, das eine Steuer auf das Anlaufen von Häfen und Landen von Flugzeugen im Tourismus‐ verkehr in Sardinien einführte), dann erneut im Jahr 2013 in einem Zwischenver‐ fahren zum Prekariat in der Schule (Beschluss Nr. 207 Mascolo) und schließlich im Jahr 2017 in dem bekannten Fall Taricco (Beschluss Nr. 24). In dieser neuen Angelegenheit erneuert das Verfassungsgericht die Genese der Garantie der Grundrechte in der EU-Rechtsordnung34, indem es dem EuGH sei‐ ne Auslegung der Grundrechte anbietet. Rechte, deren Schutz in Ermangelung von Bestimmungen in den Gründungsverträgen in den 60er und 70er Jahren von den Verfassungsgerichten beim Gerichtshof in Luxemburg angemahnt wurde. Die dritte Überlegung ist, dass die Rechtsprechung des EuGH über die von mir genannten klaren Aussagen nicht hinaus eine gewisse Bereitschaft entbehrt, unter bestimmten Bedingungen35 zuzulassen, dass eine nationale Rechtsordnung eine erga omnes Nichtigkeitsklage vor einem Verfassungsgericht vorschreiben kann – einmal im Melki-Urteil selbst, das ich zitiert habe, und noch stärker in den Urteilen A vs. B vom 11. September 2014, in C-112/13 und Kernkraftwerke vs. Hauptzollamt Osnabrück vom 4. Juni 2015 in C-5/14. Soweit, dass einige Kommentatoren in diesen Entscheidungen einen Trend zum Überdenken des Simmenthal-Urteils und den ausdrücklichen Ausschluss jeder Möglichkeit des Eingriffs in das direkte Verhältnis zwischen ordentlichem Richter und europäi‐ schem Recht für die nationalen Gerichte, seien sie auch die Verfassungsgerichte, gesehen haben. Gut drei Monate nach dem italienischen Urteil stellte das BVerfG mit einem Beschluss in Sachen Verbraucherinformation im Lebens- und Futtermittelsek‐ tor36 die gleiche Frage der Aufwertung des Verfassungsmäßigkeitsprofils einer internen Regel und definierte dieses Profil als logischerweise vorrangig gegen‐ über dem Profil der Vereinbarkeit mit dem EU-Recht. Nachdem das BVerfG ge‐ 34 Von dem es Spuren in der Bezugnahme auf die den Mitgliedstaaten gemeinsamen Verfas‐ sungstraditionen gibt, die sowohl in der Charta (Art. 52) als auch im Lissaboner Vertrag (Art. 6) enthalten sind. 35 Dass die anderen Gerichte die Frage zu jedem Zeitpunkt dem EuGH vorlegen können, auch am Ende des verfassungsgerichtlichen Verfahrens; dass sie auf jeden Fall vorläufige Maßnahmen zum Schutz der aus EU-Recht abgeleiteten Rechte gewähren können; dass sie auf jeden Fall die nationale Norm am Ende des Zwischenverfahrens nicht anwenden kön‐ nen. 36 21.3.2018 – 1 BvF 1/13. Daria de Pretis 121 klärt hat: «Der Normenkontrolle steht auch nicht entgegen, dass teilweise ange‐ nommen wurde, das Unionsrecht regele die Öffentlichkeitsinformation hier ab‐ schließend und entfalte gegenüber weitergehenden mitgliedsstaatlichen Informa‐ tionsregelungen Sperrwirkung, so dass die Informationspflicht nach § 40 Abs. 1. 1 a LFGB nicht mit dem europäischen Sekundärrecht vereinbar sei.... », heißt es dort weiter: «Selbst wenn neben den verfassungsrechtlichen Bedenken weiterhin Zweifel an der Vereinbarkeit von § 40 Abs. 1. 1 a LFGB mit europäischem Se‐ kundärrecht bestünden, könnte das Bundesverfassungsgericht unabhängig hier‐ von auf einen Normenkontrollantrag hin zu der Vereinbarkeit von § 40 Abs. 1 a LFGB mit dem Grundgesetz überprüfen». Das BVerfG, wie die Corte costituzionale, hat sich damit auch das erste Wort gegenüber Luxemburg gesichert, wenn es sich um Grundrechtfragen handelt, die das Grundgesetz als Maßstab haben. Das Gegenteil der vom Verfassungsgericht selbst – wie auch von der Corte costituzionale – in dem Fall praktizierten Lö‐ sung, in dem der Schutz der Verfassungswerte gegenüber der Anwendung des europäischen Rechts ins Spiel kommt, wo es dagegen beide Gerichte vorgezogen haben, das letzte Wort zu behalten37. Obwohl in diesem Fall nicht die Interferenz zwischen einer Verfassungsbe‐ stimmung und einer Chartabestimmung, sondern zwischen ersterer und dem EU- Sekundärrecht Gegenstand des Beschlusses war, ist die Aussage des BVerfG dennoch bedeutsam, da – wie einer der ersten Kommentatoren zu Recht feststell‐ te – «wegen der dessen Anwendbarkeit folgenden Anwendbarkeit der EU- Grundrechte (Art. 51 Abs. 1 GRC) – zugleich Primärrecht, nämlich die Grund‐ rechte-Charta, im Raum steht»38. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass sich die Situation sowohl im Hin‐ blick auf die Beziehungen zwischen den Quellen als auch zwischen den Gerich‐ ten noch nicht stabilisiert hat. Im Übrigen ist die Sorge des Verfassungsgerichts um das Recht, das „erste Wort" zu haben, kein Selbstzweck, sondern eine Bedingung, um die „Verfas‐ sungstraditionen" (auf die in Art. 6 EUV und Art. 52 Abs. 4 der Charta verwiesen wird) am Leben zu erhalten, das geltende italienische Recht zu erklären und das Verhältnis zwischen dem beanstandeten Gesetz und den verschiedenen ins Spiel kommenden Verfassungsinteressen zu bewerten: Alles Elemente, die dann für die Urteilsfindung des EuGH nützlich sein könnten (für den Fall, dass die Frage 37 Siehe für BVerfG BVerfGE 73, 339, 366 ff.; 126, 286, 298 ff.; 140, 317, 334 ff.; für die Corte cost. zuletzt Taricco. 38 F. Wollenschläger, Die Verbraucherinformation vor dem Bundesverfassungsgericht, § 2 Buchst. a), S. 14. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 122 der Verfassungsmäßigkeit abgewiesen und der Richter sich dann an den EuGH wenden würde).39 Eine ähnliche Besorgnis wurde im übrigen auch vom EuGH selbst in einem ganz anderen Kontext geäußert. Unter den zahlreichen Gründen für seine ableh‐ nende Stellungnahme zum Entwurf eines Abkommens über den Beitritt der EU zur EMRK (Gutachten 2/13 vom 18. Dezember 2014) gehörte auch die fehlende Regelung des Verhältnisses zwischen dem Vorlagebeschluss an den EuGH und dem Vorabentscheidungsersuchen gemäß Protokoll Nr. 16 der EMRK, betreffend den Fall, dass die in der Charta garantierten Rechte den von der EMRK aner‐ kannten Rechten entsprechen. Die Lehre der controlimiti (Gegengrenzen) Wie gesehen, wurde Art. 11 der italienischen Verfassung, obwohl er ursprünglich dazu gedacht war, den Beitritt Italiens zur UNO zu „legitimieren", in seiner Aus‐ legung weiterentwickelt, und wurde dann zur verfassungsmäßigen Grundlage der italienischen Beteiligung an den Europäischen Gemeinschaften (bis 2001). Die sich aus der europäischen Rechtsordnung ergebenden «Einschränkungen der Souveränität» betreffen nicht nur die ordentliche Gesetzgebungs-, Verwaltungsund Verfassungsfunktion, sondern geben den EU-Organen auch die Möglichkeit, von „einzelheitlichen" Verfassungsregeln abzuweichen, wie z.B. denen, die die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Staat und Regionen regeln.40 Artikel 11 der Verfassung gehört nämlich zu den „Grundprinzipien" der Verfassung und kann daher über die nicht grundlegenden Verfassungsbestimmungen „verfügen". Doch auch er kann nicht den Verzicht des Staates auf die obersten Prinzipien der Verfassung (die auch der Verfassungsrevision entzogen sind: Urteil IV. 39 Man muss darauf hinweisen, dass die Kammer für Arbeitssachen des Kassationsgerichts mit Beschluss vom 30.5.2018, Nr. 13678 direkt ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH in einem Fall möglicher Kollision (u.a.) mit dem Diskriminierungsverbot in Art. 21 der Charta der Rechte gerichtet hat, wobei sie darauf hingewiesen hat, dass die Vorgaben des Urteils 269/2017 in einem nicht bindenden obiter dictum enthalten sind und dass die Corte costituzionale die Befugnis des ordentlichen Gerichts zur Vorlage eines Vorabent‐ scheidungsersuchens an den EuGH unbeschadet lasse: siehe Punkt 16 zu Diritto. Siehe auch das Urteil des Kassationsgerichts, Kammer für Arbeitssachen, vom 17.5.2018, Nr. 12108, das die Problematik des Urteils 269/2017 der Corte costituzionale (siehe die Punkte 12-14 zu Diritto) anspricht. 40 ICC Urt. Nr. 126/1996: «In Abweichung von den bisherigen Ausführungen zur Einhaltung des nationalen verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsrahmens können die Gemeinschafts‐ normen wegen organisatorischer Erfordernisse der Europäischen Union rechtmäßigerweise eigene Durchführungsformen vorsehen, also staatliche Vorschriften in Abweichung von diesem normalen Rahmen der verfassungsrechtlichen Verteilung der internen Zuständig‐ keiten, vorbehaltlich der Einhaltung der grundlegenden und unabweichlichen Verfassungs‐ grundsätze». Daria de Pretis 123 Nr. 1146/1988) legitimieren: daher das Konstrukt der sogenannten controlimiti (Gegengrenzen). Die Rechtslehre der Gegengrenzen wurde, wie bereits erwähnt, 1965 vom Verfassungsgericht umrissen (Urteil Nr. 98/1965). In seinem Urteil zur Verfas‐ sungsmäßigkeit des Durchführungsgesetzes zum EGKS-Vertrag vertrat die Corte costituzionale die Ansicht, dass die internen Auswirkungen der Tätigkeit der Ge‐ meinschaftsorgane «ohne Beeinträchtigung des Rechts des Einzelnen auf gericht‐ lichen Schutz zu bestimmen sind; dieses Recht ist eines der unverletzlichen Rechte des Menschen, das die Verfassung in Artikel 2 garantiert, wie sich auch aus den einschlägigen Betrachtungen in Artikel 6 der Europäischen Menschen‐ rechtskonvention ergibt». Die umfassendste Formulierung dieser Rechtslehre findet sich im bereits er‐ wähnten Urteil Nr. 183/1973: «Es ist kaum notwendig hinzuzufügen, dass auf der Grundlage von Art. 11 der Verfassung Beschränkungen der Souveränität nur für die Erreichung der dort genannten Zwecke zulässig sind; und es muss daher aus‐ geschlossen werden, dass solche Einschränkungen, die in den Römischen Verträ‐ gen konkret festgelegt sind – Verträge, die von Ländern unterzeichnet wurden, deren Rechtssysteme sich an den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit orientieren und die wesentlichen Freiheiten der Bürger garantieren – für die Organe der EWG eine unzulässige Befugnis zur Verletzung der Grundprinzipien unserer Verfassungsordnung oder der unveräußerlichen Rechte des Menschen mit sich bringen können. Und es liegt auf der Hand, dass, wenn Artikel 189 jemals in einer abweichenden Weise ausgelegt werden sollte, die gerichtliche Überprüfung der anhaltenden Vereinbarkeit der Verträge mit den vorgenannten Grundprinzipi‐ en durch dieses Gericht stets gewährleistet würde». Die erste Anwendung der Gegengrenzen haben wir im Urteil Nr. 232 von 1989. Ein Richter hatte vor dem Verfassungsgericht die Frage der Verfassungs‐ mäßigkeit der Artikel 1 und 2 des Durchführungsgesetzes des EWG-Vertrags aufgeworfen, «wegen Kollision mit den Artikeln 23, 24 und 41 der Verfassung, in dem Teil, indem sie Art. 177 der Verträge in die nationale Rechtsordnung übernehmen und damit dem EuGH die Befugnis der zeitlichen Begrenzung der Auswirkungen von Vorabentscheidungen übertragen, die zur Gültigkeit von Ver‐ mögensleistungen auferlegenden regulatorischen Bestimmungen ergangen sind, und dabei aus den Wirkungen der Ungültigkeitserklärung die Durchführungs‐ handlungen ausschließen, die vor dem Urteil erfolgt sind, auch wenn sie Gegen‐ stand der Streitigkeit selbst sind, die zur Vorabentscheidungsvorlage geführt hat». Nachdem die Corte costituzionale seine Zuständigkeit für die Überprüfung der Vereinbarkeit der wie vom EuGH ausgelegten Vertragsbestimmungen mit Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 124 den obersten Grundsätzen der Verfassung bekräftigt41 und Artikel 24 der Verfas‐ sung als obersten Grundsatz bezeichnet hat, postuliert sie wie folgt: …«wenn das Urteil die Handlung oder Handlungen selbst, die Gegenstand der Streitigkeit sind, die das Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ausgelöst hat, von der Wirksamkeit der Nichtigkeitserklärung ausschließt, lassen sich schwere Zweifel an der Vereinbarkeit der Vorschrift, die ein solches Urteil erlaubt, mit dem wesentlichen Inhalt des Rechts auf Rechtsschutz nicht verbergen.»42 Ob‐ wohl das Urteil zum ersten Mal die Anwendung von Gegengrenzen in Bezug auf das europäische Recht in Aussicht stellt, wagt das Verfassungsgericht nicht den letzten Schritt und schließt – da die fragliche europäische Verordnung durch ein Urteil des EuGH im Jahr 1980 für ungültig erklärt worden war43 – mit einer Ent‐ scheidung der Unzulässigkeit der Frage wegen Unerheblichkeit. In jüngerer Zeit hat sich im komplexen Fall Taricco die Möglichkeit der „Läh‐ mung" einer Entscheidung des EuGH, da sie mit den Grundsätzen der Verfas‐ sung in Strafsachen kollidiert, abgezeichnet. Dieser Fall wurde kürzlich mit dem Urteil Nr. 115 des Verfassungsgerichts aus dem Jahre 2018 abgeschlossen (siehe weiter unten). 41 «Das bedeutet nicht, dass die Zuständigkeit dieses Gerichts wegfällt, durch die Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit des Durchführungsgesetzes zu prüfen, ob irgendeine Vorschrift der Verträge, so wie sie von den Institutionen und Organen der Gemeinschaft ausgelegt und angewendet wird, nicht mit den Grundprinzipien unserer Verfassungsordnung kolli‐ diert oder die unveräußerlichen Rechte des Menschen verletzt. Auch das hoch Unwahr‐ scheinliche ist immer möglich; außerdem ist auch zu berücksichtigen, dass man zumindest theoretisch nicht mit Sicherheit behaupten kann, dass alle Grundprinzipien unserer Verfas‐ sungsordnung zu den den Rechtsordnungen der Mitgliedsstaaten gemeinsamen Prinzipien gehören und damit in der Rechtsordnung der Gemeinschaft enthalten sind». 42 «Erkennt man die Bedeutung des von Art. 177 Römische Verträge zwecks Umsetzung ei‐ nes vollständigen Systems des Rechtsschutzes zur Gewährleistung der Rechte des Einzel‐ nen in der gemeinschaftlichen Rechtsordnung an, steht die Hypothese, dass das Urteil des Zwischenverfahrens im Verfahren, das dieses Zwischenverfahren ausgelöst hat, nicht aner‐ kannt wird, zwangsläufig im Widerspruch zur eigentlichen Natur des Zwischenurteils und zur nötigen Beziehung zwischen dem Zwischenverfahren und dem Hauptverfahren»; «das Recht des Einzelnen auf einen Richter und ein Gericht für jede Streitigkeit würde seines Inhalts entleert, wenn der Richter, der Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer von ihm anzu‐ wendenden Norm hat, von der Rechtsprechungsinstanz, an die er sich zu wenden hat, zu hören bekäme, dass die Norm zwar nicht gültig ist, diese Ungültigkeit jedoch keine Wir‐ kung in der den Gegenstand des Hauptverfahrens bildenden Streitigkeit hat, die daher un‐ ter Anwendung einer als unrechtmäßig anerkannten Vorschrift entschieden werden müss‐ te». 43 «Die Streitigkeit, die dem Richter a quo vorgelegt wird, ist nicht die, die zur Ungültigkeits‐ erklärung der beanstandeten Verordnung geführt hat; sie steht daher nicht in der nötigen Verbindung zwischen dem Haupt- und dem Zwischenverfahren. Außerdem wurde das Ver‐ fahren – wie der EuGH festgestellt hat – ein Jahr nach Veröffentlichung des Urteils vor dem nationalen Gericht eingeleitet». Daria de Pretis 125 Die Positionen der Corte costituzionale und des BVerfG im Vergleich Der Ansatz des italienischen Verfassungsgerichts und des BVerfG hinsichtlich der Beziehungen zur Europäischen Rechtsordnung hat verschiedene Gemeinsam‐ keiten. Auf der Grundlage einer ähnlichen Verfassungsregelung (bekanntlich sieht Art. 24 GG die Übertragung von «Hoheitsrechte[n] auf zwischenstaatliche Einrichtungen» und «Beschränkungen seiner Hoheitsrechte» für «eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa» vor) ist auch das BVerfG dem dualistischen Ansatz gefolgt und hat die EWG als eigenständige Rechtsordnung qualifiziert, zu deren Gunsten Teile der Hoheitsrechte abgetreten wurden.44 In den gleichen Jah‐ ren, in denen das italienische Verfassungsgericht Gegengrenzen ermittelte, mach‐ te auch das BVerfG deutlich, dass Art. 24 GG nicht den Weg für «eine Änderung der Grundstruktur der Verfassung, auf der seine Identität beruht» (Urteil Solange I von 1974) öffnet.45 Es mag interessant sein, sich daran zu erinnern, dass das BVerfG im Urteil Solange I klargestellt hat, dass sich das nationale Gericht bei Zweifeln an der Einhaltung der Gegengrenzen zunächst an den EuGH wenden muss, und nur wenn der Zweifel im Anschluss an die „authentische" Auslegung des EuGH fort‐ besteht, darf es dem BVerfG die Frage der Verfassungsmäßigkeit des europä‐ ischen Rechts unterbreiten.46 Diese Reihenfolge wurde vom BVerfG im Urteil Mangold/Honeywell im Jahre 201047 erneut bekräftigt und dann mit der ersten Vorabentscheidungsvorlage des BVerfG im Jahre 2014 konkret umgesetzt (Fall OMT/Gauweiler). Ein ähnlicher Weg wurde, wie wir sehen werden, vom italieni‐ schen Verfassungsgericht in der Rechtssache Taricco eingeschlagen, da sich das Gericht vor der Aktivierung der Gegengrenzen mit der Bitte um Klärungen der bereits in der ersten Entscheidung zu diesem Punkt enthaltenen Auslegung an den EuGH gewandt hat. Während also die Corte costituzionale für die Prüfung der nationalen Quellen vorzugsweise selbst entscheidet – siehe die in den Urtei‐ len 269/2017 behandelten Fälle – hat sie im Fall der Prüfung der europäischen Quellen dem EuGH das erste Wort überlassen, auch wenn der Vorlagebeschluss Nr. 24/2017, bereits ihre Orientierung zum Ausdruck brachte. Die Verwendung des Vorabentscheidungsersuchens ist ein weiteres gemeinsa‐ mes Element zwischen dem italienischen Verfassungsgericht und dem BVerfG, V. 44 Dazu s. z. B. F. Vecchio, op. cit., S. 43 ff. 45 Übringens hat das BVerfG auch Argumente verwendet, die heute überschritten werden: das Fehlen «eines unmittelbar demokratisch legitimierten, aus allgemeinen Wahlen hervor‐ gegangenen Parlaments» und «noch eines kodifizierten Grundrechtskatalogs». S. nachher das Urteil Solange II, 1986 und die Bananen-Entscheidung 2000. 46 S. F. Vecchio, op. cit., S. 45 f., der von «justizieller Zusammenarbeit» spricht. 47 S. A. Anzon Demmig, La Corte costituzionale è ferma sui “controlimiti”, ma rovescia sul‐ la Corte europea di Giustizia l’onere di farne applicazione bilanciando esigenze europee e istanze identitarie degli Stati membri, in www.osservatorioaic.it, 2017, S. 8. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 126 sowohl im Hinblick auf den Zeitpunkt, zu dem diese „Öffnung" stattfand (wie gesehen, hat die Corte costituzionale seine erste Vorlage im Jahr 2013 getätigt und das BVerfG im Jahr 2014, woran sich dann ein zweites im Jahr 201748 an‐ schloss), als auch, weil beide Verfassungsgerichte die Verweisung nicht nur zum Zweck der Zusammenarbeit, sondern auch zur „Ermahnung" verwendeten49. Natürlich gibt es auch Unterschiede in den Beziehungen zwischen den beiden Verfassungsgerichten und dem EuGH. Seit 1992 ist die EU „offiziell" in das GG eingezogen und der neue Art. 23 GG befasst sich speziell mit Gegengrenzen, die stattdessen nicht ausdrücklich in der italienischen Verfassung anerkannt werden. Darüber hinaus ist festzustellen, dass das BVerfG, während in den Solange-Ur‐ teilen der Schwerpunkt noch auf den Grundrechten lag, nach 1992 das demokra‐ tische Prinzip der Gegengrenzen aufgewertet hat, indem es festgestellt hat, dass eine durch EU-Zuständigkeiten hervorgerufene „Aushöhlung" des Wahlrechts gemäß Art. 38 GG die Gegengrenzen auslösen könnte (Urteile Maastricht vom 12. Oktober 1993 und Lissabon vom 30. Juni 2009); das BVerfG hat sich beson‐ ders sensibel gegenüber der Entscheidungsautonomie des Deutschen Bundesta‐ ges in Finanzfragen gezeigt und im Urteil Lissabon auch eine Reihe von Sachbe‐ reichen aufgeführt, in denen das nationale Parlament einen erheblichen Hand‐ lungsspielraum behalten muss50. Das italienische Verfassungsgericht hingegen hat allgemein auf die obersten Grundsätze der Verfassung und auf unverletzliche Rechte hingewiesen: In gewisser Weise ist also das BVerfG bei der theoretischen Ausarbeitung von Gegengrenzen weiter vorgestoßen, auch weil viele „europäi‐ sche" Fragen durch individuelle Verfassungsbeschwerden, die ein breites Spek‐ trum von Beanstandungen ermöglichen, an das Gericht herangetragen wurden. Letzteres ist ein weiterer wichtiger verfahrenstechnischer Unterschied. In Deutschland (und nicht in Italien) gibt es die direkte Verfassungsbeschwerde, was die Unterbreitung von die Europäische Union betreffenden Angelegenheiten erleichtert, wobei auch zu berücksichtigen ist, dass das BVerfG die Zulässig‐ keitskriterien in diesem Bereich flexibler anwendet51. Die direkte Anrufung des BVerfG ist somit der Hauptweg, über den sich das Gericht in „europäischen" An‐ gelegenheiten geäußert hat (durch Entscheidung von Verfassungsbeschwerden sind der Beschluss des 1. Senats vom 18. Oktober 196752, das Urteil Solange II 48 Vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 18 Juli 2017, mit dem dem EuGH die Frage der Gültigkeit einer Maßnahme der EZB betreffend das Programm zum Ankauf ge‐ deckter Schuldverschreibungen vorgelegt wurde. 49 S. Fall Taricco in Italien und Fall Gauweiler – OMT in Deutschland. 50 S. z. B. P. Faraguna, Il Bundesverfassungsgericht e l’Unione europea, tra principio di apertura e controlimiti, in Dir. pubb. comp. eur., 2016, S. 439 ff. 51 P. Faraguna, Il Bundesverfassungsgericht e l’Unione europea, cit., S. 438 f. und 441. 52 Dazu s. F. Vecchio, op. cit., 37 s. Daria de Pretis 127 von 1986, das Urteil Maastricht53, das Urteil Lissabon54, das Urteil Mangold/ Honeywell vom 6. Juli 2010, das EFSF-Urteil von 201155, die Entscheidungen zum Fiscal Compact von 2012 als vorläufige Maßnahme und 2014 in der Haupt‐ sache56, das Urteil über den Europäischen Haftbefehl vom 15. Dezember 2015, das Urteil OMT/Gauweiler von 2016 ergangen). Schließlich halte ich den Hinweis für interessant, dass das BVerfG neben der Identitätskontrolle die Ultra-Vires-Kontrolle theoretisiert und entwickelt hat, d.h. die Kontrolle über die Einhaltung der begrenzten Einzelermächtigung (d.h. der Regeln für die Kompetenzverteilung) seitens der europäischen Institutionen (siehe die bereits erwähnten Urteile Maastricht, Lissabon und Mangold/Honey‐ well)57. Eine Kontrolle, die auch aktiviert werden kann, um die vom EuGH vor‐ genommene Ausdehnung der nationalen Regelungsbereiche, die als „Durchfüh‐ rung des Unionsrechts" angesehen werden und als solche im Lichte der EU- Grundsätze bewertet werden können, einzudämmen58. Die Ultra-Vires-Kontrolle ist ein Instrument, das sich in der italienischen Verfassungsjurisprudenz nicht durchgesetzt hat; wahrscheinlich wegen der Einschränkungen, die sich aus dem Fehlen der direkten Verfassungsbeschwerde ergeben. Diese Art der Kontrolle wirft eindeutig Probleme der Beziehungen zu den Grundsätzen des Vorrangs des europäischen Rechts und seiner einheitlichen Anwendung auf, vermeidet jedoch die Gefahr, einem Organ der EU das letzte Wort über die Einhaltung des Grund‐ satzes der begrenzten Einzelermächtigung, d.h. der Grenzen einer abgeleiteten Rechtsordnung, zu überlassen. Um diese Bedürfnisse in Einklang zu bringen, hat das Urteil Mangold/Honeywell die Kontrolle auf Fälle von „offensichtlicher" 53 Vier deutsche Abgeordneten wendeten sich gegen das Gesetz zur Ratifizierung des Maas‐ trichter Vertrags. 54 Neben den vier Verfassungsbeschwerden hat das Lissabon-Urteil auch einen Konflikt zwi‐ schen Machtorganen entschieden. 55 Europäische Finanzstabilisierungsfazilität. 56 Das Urteil hat seine Ursache in fast 40.000 Verfassungsbeschwerden, die sich auf dieser Weise von einem individuellen Instrument für den Schutz von Grundrechten zu einer Art actio popularis entwickelt (P. Faraguna, Il Bundesverfassungsgericht e l’Unione europea, cit., S. 449). 57 Dazu, unter anderen, A. Anzon Demmig, La Corte costituzionale è ferma, op- loco cit., 7 ss.; A. Bernardi, I controlimiti, cit., F. Vecchio, op. cit., 128 ss. 58 Siehe zum Beispiel den Kontrast zwischen dem EuGH und dem BVerfG infolge des besag‐ ten Urteils Fransson. Mit Urteil vom 24. April 2013 zum Antiterrordateigesetz geht das BVerfG von der Annahme aus, dass die Inwertsetzung der obigen, im Urteil Fransson her‐ aufbeschworenen Ausdehnungseffekte hermeneutisch die Anerkennung einer Verletzung des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung seitens des EuGH mit sich bringen könnte, mit der daraus folgenden Kollision mit dem deutschen Grundgesetz und der Not‐ wendigkeit, die Ultra-Vires-Kontrolle anzuwenden (A. Bernardi, I controlimiti, cit., VI, Note 114). Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 128 Kompetenzüberschreitung begrenzt und Europarechtsfreundlichkeit ausgedrückt, wobei dem EuGH das erste Wort in dieser Sache überlassen wurde.59 Wenn das Problem in Italien auftauchen sollte, müssten wahrscheinlich fol‐ gende Aspekte berücksichtigt werden: Die direkt durch diese Kontrolltechnik ge‐ währleisteten Regeln werden nicht durch die Verfassung, sondern mittels einer Entscheidung der Staaten durch die Verträge festgelegt, deren Hüter der EuGH ist; wenn es zutrifft, dass die EU kein Bundesstaat ist und daher die Staaten die „Herren der Verträge" sind, trifft es andererseits auch zu, dass ein einziges Ver‐ fassungsgericht nicht die Mitgliedstaaten vertritt. Wenn die einseitige Nichtan‐ wendung eines europäischen Rechtsakts durch die Bezugnahme auf eine nationa‐ le verfassungsrechtliche Gegengrenze gerechtfertigt werden kann (insbesondere wenn sie für diesen Staat spezifisch und nicht in den Verträgen enthalten ist), ist es dagegen schwieriger, sie in Bezug auf vertragsmäßig festgelegte und vertrags‐ mäßig der Gewährleistung durch den EuGH anvertraute europäische Regeln zu rechtfertigen. Ein gelungenes Beispiel für einen Dialog: die „Taricco Sage" Ich möchte mit einem bekannten Fall, der Sache Taricco, schließen, den ich für ein besonders gelungenes Beispiel dafür halte, wie Spaltungen überwunden wer‐ den können. Im ersten Urteil Taricco (2015) kam der EuGH, der von einem italienischen Gericht angerufen worden war, welches zu einigen Mehrwertsteuerbetrugsfällen im Bereich des Champagnerhandels urteilen musste, zum Schluss, dass die italie‐ nischen Bestimmungen über die Verjährung einen angemessenen Schutz der fi‐ nanziellen Interessen der Europäischen Union beeinträchtigten. Die MwSt. fi‐ nanziert den italienischen Staatshaushalt, aber zum Teil auch den Haushalt der Europäischen Union. Diesbezüglich legte der Europäische Gerichtshof fest, dass «eine nationale Verjährungsregelung für Straftaten wie die der fraglichen nationalen Bestimmun‐ gen, die zu der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit vorsah, dass eine Unterbrechungshandlung im Rahmen der Strafverfolgung von schwerem Mehr‐ wertsteuerbetrug die Wirkung hat, die Verjährungsfrist um lediglich ein Viertel ihrer ursprünglichen Dauer zu verlängern, die den Mitgliedstaaten durch Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV auferlegten Verpflichtungen beeinträchtigen kann, falls die‐ se nationale Regelung die Verhängung von wirksamen und abschreckenden Sanktionen in einer beträchtlichen Anzahl von gegen die finanziellen Interessen VI. 59 S. P. Faraguna, Il Bundesverfassungsgericht e l’Unione europea, cit., S. 446; A. Anzon Demmig, La Corte costituzionale, cit., S. 8. Daria de Pretis 129 der Union gerichteten schweren Betrugsfällen verhindern […], was zu überprü‐ fen Sache des nationalen Gerichts ist». In diesen Fällen sind die nationalen Ge‐ richte «verpflichtet, Art. 325 Abs. 1 und 2 AEUV volle Wirkung zu verlei‐ hen» und erforderlichenfalls die Bestimmungen des nationalen Rechts unange‐ wandt zu lassen. Seitens der italienischen Gerichte war es bei der Anwendung dieses Urteils zu Problemen und Unsicherheiten gekommen. Die darin festgelegte Regel war dazu vorbestimmt, auch auf vorherige Tatbestände angewendet zu werden, mit der Folge, dass dadurch das Rückwirkungsverbot des Strafgesetzes verletzt wurde (im italienischen Recht ist das Institut der Verjährung Bestandteil des materiellen Strafrechts, da es die Strafbarkeitsbedingungen betrifft und fällt daher unter den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit in Art. 25 der italienischen Verfassung). Außer‐ dem waren die Bedingungen über die Nichtanwendbarkeit so formuliert, dass dem für den konkreten Fall zuständigen Gericht ein sehr groβer Ermessensspiel‐ raum eingeräumt wurde. Dieses musste abwägen, ob die Anwendung der Verjäh‐ rungsvorschriften «in einer beträchtlichen Anzahl von schweren Betrugsfäl‐ len» zur Straffreiheit geführt hätte. Es stellte sich also das Problem des Schutzes der Grundrechte als Begrenzung der Anwendung des Unionsrechts. Was hier deutlich in Erscheinung tritt ist die vertikale Beziehung zwischen dem Mitgliedstaat und der EU, wobei der in die‐ sem Zusammenhang maßgebliche Grundsatz nicht das gegenseitige Vertrauen ist, sondern vielmehr der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und der gegen‐ seitigen Achtung und Unterstützung zwischen der EU und den Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 4 Abs. 3 AEUV. Diese unterschiedliche Perspektive wird im Vorlagebeschluss des italienischen Verfassungsgerichtshofs deutlich, nachdem das erste Urteil Taricco des EuGH bewirkt hatte, dass verschiedene Strafgerichte Fragen zur Verfassungsmäßigkeit der darin angeführten Regel aufgeworfen hatten. Der Verfassungsgerichtshof präzisiert dabei, dass der Fall Taricco vom Fall Melloni zu unterscheiden ist: Im Urteil Melloni hatte der EuGH ausgeschlossen, dass die Verfassungsbestimmungen eines Mitgliedstaats die Durchführung eines europäischen Haftbefehls über die mit dem Einvernehmen aller Mitgliedstaaten festgelegten Grenzen hinaus beeinflussen konnte60. Eine anderweitige Lösung, so argumentierte der EuGH, hätte die Einheit des Unionsrechts in einem auf dem gegenseitigen Vertrauen in eine einheitliche Rechtslage beruhenden Bereich ver‐ letzt. Im Fall Taricco hingegen, bemerkt der Verfassungsgerichtshof, gehe es weder um das Thema der einheitlichen Rechtslage in der Union noch um dasjenige des 60 EuGH 26. Februar 2013 Rechtssache C-399/11, Melloni. Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 130 Vorrangs des Unionsrechts. Darin gehe es nicht um die vom EU-Gerichtshof aus Art. 325 des AEUV abgeleitete Regel, sondern nur um das Bestehen von verfas‐ sungsrechtlichen Hindernissen für ihre direkte Anwendung durch das italienische Gericht. Der Präzedenzfall Melloni verhindert also nach Ansicht des italienischen Ver‐ fassungsgerichtshofs keineswegs eine positive Beantwortung des Vorlagebe‐ schlusses: Art. 325 des AEUV ist zwar Primärrecht der Union, enthält aber eine sehr allgemein formulierte Bestimmung, die für die Mitgliedstaaten eine Ergeb‐ nisverpflichtung vorsieht ohne Details festzulegen. Diese Bestimmung ist auch nicht nur annähernd mit dem detaillierten Normengefüge des europäischen Haft‐ befehls vergleichbar (man denke nur an die minuziöse Regelung der Vollstre‐ ckung des europäischen Haftbefehls im Anschluss an eine Verurteilung in Abwe‐ senheit), bei dem die Fähigkeit eines Mitgliedstaats, die eigene Auffassung von rechtsstaatlichen Garantien in einem Prozess durchzusetzen, tatsächlich die Ver‐ trauensbeziehung zwischen den Staaten in Frage stellen kann. Aus diesem Grund war der EuGH zur Überzeugung gelangt, dass der Mitgliedstaat nicht andere Standards als die im Rahmenbeschluss vorgesehenen anwenden konnte. Im Fall des Artikels 325 AEUV ist diese Überlegung hinfällig: Es fehlt eine echte gemeinsame Regelung und es ist kein System der auf dem gegenseitigen Vertrauen basierenden gegenseitigen Anerkennung vorgesehen. Nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofs wollte der EuGH also mit dem Urteil Taricco sagen, dass «die von Art. 325 AEUV abgeleitete Regel insofern anwendbar ist, als sie mit der Verfassungsidentität des Mitgliedstaats vereinbar ist, was zu überprüfen den zuständigen Behörden dieses Staats obliegt».61 Die vom Verfassungsgerichtshof vorgebrachten Überlegungen folgen einer bestimmten Argumentationslinie. Vorab werden im Vorlagebeschluss die Ele‐ 61 «Der Gerichtshof weist darauf hin, dass gegenständliche Auslegung einerseits auf den Schutz der Verfassungsidentität der Italienischen Republik abzielt, andererseits aber das Bedürfnis nach einheitlicher Anwendung des Unionsrechts nicht unterhöhlt und somit eine Lösung darstellt, die mit dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und Verhältnismä‐ ßigkeit vereinbar ist. Die Bedeutung, die der EuGH dem Art. 325 des AEUV beimisst, wird dadurch nicht in Frage gestellt. Für das nationale Gericht ist das Hindernis in der direkten Anwendung der vom EuGH festgelegten Regel nicht auf eine alternative Auslegung des Unionsrechts zurückzuführen, sondern ausschließlich auf den – dem materiellen Anwendungsbereich des Unionsrechts fremden – Umstand, dass im italienischen Recht die Verjährung Bestandteil des materiel‐ len Strafrechts ist und daher dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit laut Art. 25 Abs. 2 der Verfassung unterliegt. Dies ist eine externe Eigenschaft gegenüber der Bedeutung von Art. 325 des AEUV, die nicht vom Unionsrecht, sondern ausschließlich vom nationalen Recht abhängt. Dem ist hinzuzufügen, dass diese Eigenschaft im gegenständlichen Fall ein höheres Schutzniveau als dasjenige laut Art. 49 der Grundrechtecharta und laut Art. 7 der EMRK beinhaltet. Daraus ergibt sich, dass dieser Standard vom Unionsrecht gemäß Art. 53 der Charta im Lichte der entsprechenden Erläuterung gewahrt werden muss.» Daria de Pretis 131 mente der Unvereinbarkeit der Taricco-Regel (die vom EuGH von Art. 325 AEUV abgeleitet wurde) mit den von der italienischen Verfassung vorgesehenen Grundsätzen und Rechten aufgezeigt. Maßgeblich ist in diesem Zusammenhang der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit in der zweifachen Ausgestaltung des Be‐ stimmtheitsgebots und Rückwirkungsverbots des Strafgesetzes, da, wie gesagt, die Regelung der Verjährung Bestandteil des materiellen Strafrechts in der italie‐ nischen Rechtsordnung ist. Der Verfassungsgerichtshof stellt sich die Frage nach den Absichten des EuGH und insbesondere danach, ob der EuGH der Ansicht sei, dass die Regel vom nationalen Gericht auch dann anzuwenden sei, wenn sie mit einem tragen‐ den Grundsatz der italienischen Verfassungsrechtsordnung unvereinbar ist, und antwortet darauf, dass «dieses Gericht zwar gegenteiliger Meinung ist, es aber je‐ denfalls als angebracht erachtet, diesen Zweifel dem Europäischen Gerichtshof zu unterbreiten». Ich möchte nicht allzu lang auf diese Textpassage eingehen. Es sei jedoch an‐ gemerkt, dass der Verfassungsgerichtshof keine Zweifel zur eigenen Überzeu‐ gung hat, es jedoch als angemessen erachtet, durch einen Vorlagebeschluss den EuGH mit dem Problem (und mit seiner Theorie) des integrationsfesten Kerns, der sog. controlimiti gegenüber dem Unionsrecht, zu konfrontieren, daβ heiβt mit den fundamentalen Prinzipien der italienischen Verfassung sowie den unantast‐ baren Rechten des Einzelnen. Die Corte costituzionale erwähnt Art. 4 Abs. 3 des AEUV über den Grundsatz der Zusammenarbeit und der gegenseitigen Achtung und Unterstützung zwi‐ schen der Union und den Mitgliedstaaten und erklärt diesbezüglich, dass dieser Grundsatz «Einheit in der Vielfalt der Parteien bedeutet. Es könnte keine gegen‐ seitige Achtung geben, wenn die Forderung nach Einheit den Anspruch hätte, die Grundwerte der Mitgliedstaaten auszuhöhlen. Ebenso wenig könnte es gegensei‐ tige Achtung geben, wenn die Verteidigung der Unterschiede über diesen We‐ sensgehalt hinausginge und dadurch die Entstehung einer auf Frieden und ge‐ meinsamen Werten beruhenden Zukunft behinderte, wie sie in der Präambel des Vertrags von Nizza erwähnt wird». Die vorgeschlagene Auslegung, die vom Schutz dieser controlimiti ausgeht – fährt der Verfassungsgerichtshof fort – beeinträchtigt keineswegs das Bedürfnis der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts, weil hier nicht die vom EuGH hervorgehobene Bedeutung von Art. 325 AEUV in Frage gestellt, sondern ledig‐ lich auf einen Umstand verwiesen wird, der «an sich außerhalb des Anwen‐ dungsbereichs des Unionsrechts liegt», nämlich die besondere Ausgestaltung der Verjährung im italienischen Strafrecht. Die vorgeschlagene Lösung ist also mit dem «Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und der Verhältnismäßigkeit kon‐ form.» Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 132 Der Grundsatz der Zusammenarbeit wird dann auch vom EuGH im zweiten Urteil Taricco aufgegriffen: «Das mit Art. 267 AEUV eingerichtete Verfahren fungiert mithin als ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichts‐ hof und den nationalen Gerichten» (Rn. 23) und muss als solches im jeweiligen Fall angewendet werden, in dem das Ersuchen des italienischen Verfassungsge‐ richtshofs «einen Dialog von Gericht zu Gericht» einführt (Rn. 22). Der Verfassungsgerichtshof behält sich – ebenso wie der BVerfG62 – die Be‐ fugnis vor, über die Einhaltung der Verfassung und insbesondere ihrer unumstöß‐ lichen Grundsätze zu entscheiden: «Es ist die Pflicht dieses Gerichtshofs, eventu‐ ell die Unvereinbarkeit einer Regel festzustellen und dementsprechend auszu‐ schließen, dass diese Regel in Italien Anwendung finden kann.» Dieser Vorbehalt stand jedenfalls nicht zur Diskussion, da er bereits vom EuGH im ersten Urteil Taricco angeführt worden war. Im zweiten Urteil Taricco wurde er noch einmal bekräftigt63. Der Aspekt der Vorlage, auf den ich Ihre Aufmerksamkeit lenken möchte, weil er mir für das heute behandelte Thema besonders bedeutungsvoll erscheint, ist wie gesagt der Hinweis auf die Europäische Charta der Grundrechte. Dieser Hinweis bezieht sich sowohl auf das Problem der Rückwirkung – dazu erklärt der EuGH ausdrücklich die Nichtanwendbarkeit der Taricco-Regel für die vor dem ersten Taricco-Urteil begangenen Taten – als auch auf das Bestimmtheitsge‐ bot, zu dem die Folgerungen des EuGH zwar weniger artikuliert aber nicht weni‐ ger endgültig erscheinen («wegen mangelnder Bestimmtheit der anwendbaren Rechtsnorm oder wegen der rückwirkenden Anwendung von Rechtsvorschrif‐ ten»; Rn. 29). Ein erster Hinweis auf die Charta befindet sich im Abschlussteil der Begrün‐ dung zu den controlimiti. Nach Darlegung seiner Auffassung fügt der Verfas‐ sungsgerichtshof hinzu, dass die Regelung der Verjährung laut italienischem Recht «ein höheres Schutzniveau als dasjenige vorsieht, welches dem Angeklag‐ ten laut Art. 49 des Vertrags von Nizza und von Art. 7 der EMRK zusteht», mit der Folge, dass dieser Standard vom Unionsrecht gemäß Art. 53 der Charta im Lichte der entsprechenden Erläuterung geschützt werden muss. 62 In seinem Dialog mit dem EuGH zum OMT-Programm. 63 «Daraus folgt zum einen, dass das nationale Gericht zu prüfen hat, ob die nach Rn. 58 des Urteils Taricco erforderliche Feststellung, dass die einschlägigen Vorschriften des Strafge‐ setzbuchs die Verhängung von wirksamen und abschreckenden Strafen in einer beträchtli‐ chen Anzahl schwerer, gegen die finanziellen Interessen der Union gerichteter Betrugsfälle verhindern, in der italienischen Rechtsordnung hinsichtlich der Bestimmung der anwend‐ baren Verjährungsregelung eine Unsicherheit schafft, die gegen den Grundsatz der Be‐ stimmtheit des anzuwendenden Rechts verstößt. Sollte dies tatsächlich der Fall sein, sind die nationalen Gerichte nicht verpflichtet, die einschlägigen Vorschriften des Strafgesetz‐ buchs unangewendet zu lassen.». Daria de Pretis 133 Dabei ist eine gewisse Ähnlichkeit in der Vorgangsweise des spanischen Ver‐ fassungsgerichts im Fall Melloni nicht von der Hand zu weisen. In Erwiderung auf jenen Ansatz hatte der Gerichtshof in Luxemburg jedoch absolut ausge‐ schlossen, dass Art. 53 zu diesem Zweck verwendet werden konnte. Ich weise darauf hin, dass anschließend das BVerfG das Melloni-Urteil unbeachtet gelas‐ sen hat, indem es das Unionsrecht neuausgelegt und auf diese Weise die deut‐ schen Verfassungsgarantien unverändert beibehalten hat. Den zweiten Hinweis auf die Charta finden wir in der Textpassage (§ 9), in welcher der Verfassungsgerichtshof auf die Unbestimmtheit des Strafgesetzes eingeht und bemerkt, dass dies im Urteil Taricco I nicht berücksichtigt wurde. Hier begnügt sich der Verfassungsgerichtshof nicht damit, dem EuGH seine Theorie ausschließlich aus dem Gesichtspunkt der Behauptung der nationalen Verfassungsidentität darzulegen, sondern geht vielmehr von einer „unionsrecht‐ internen“ (im Sinne von „von innen“) Perspektive aus. Er beruft sich auf die ge‐ meinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten und ersucht den EuGH um eine Auslegung der Taricco-Regel, die mit Art. 49 der Europäischen Charta der Grundrechte vereinbar ist. Und so kommen wir zur Antwort aus Luxemburg. Mit dem Urteil Taricco II reicht der EuGH dem italienischen Verfassungsgerichtshof die Hand: Er bestätigt die Korrektheit seines Auslegungshinweises zu Art. 325 AEUV, verweist auf den in Art. 49 der Charta niedergelegten Grundsatz und präzisiert, dass bereits im Be‐ reich des Unionsrechts «die Verpflichtung, eine wirksame Erhebung der Mittel der Union zu garantieren, diesem Grundsatz deshalb nicht zuwiderlaufen darf. » (§ 52). Mehr noch als die Meinungsänderung des EuGH erscheint in diesem Urteil der Weg interessant, den der Gerichtshof geht, um die unionsrechtsinternen Be‐ denken des italienischen Verfassungsgerichtshofs zu beantworten. In der Tat scheint das Urteil weniger auf die Hervorhebung des besonderen Status des ita‐ lienischen Rechtsinstituts der Verjährung ausgerichtet zu sein, sondern es bezieht die Fragestellung und die erwähnten Bedenken auf das System des europäischen Primärrechts, insbesondere der EMRK und Charta der Grundrechte: «Insoweit ist auf die hohe Bedeutung hinzuweisen, die den die Vorhersehbarkeit, die Be‐ stimmtheit und das Verbot der Rückwirkung der anzuwendenden Strafvorschrif‐ ten betreffenden Anforderungen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit im Zu‐ sammenhang mit Straftaten und Strafen sowohl in der Rechtsordnung der Union als auch in den nationalen Rechtsordnungen zukommt.» (Rn. 51). Und weiter: «Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Zusammenhang mit Straftaten und Strafen gehört im Übrigen zu den gemeinsamen verfassungsrecht‐ lichen Traditionen der Mitgliedstaaten» (Rn. 53). Spaltungen in der EU-Gerichtsbarkeit und wie sie überwunden werden können 134 Vor einigen Wochen hat das italienische Verfassungsgericht seine endgültige Entscheidung getroffen. Darin werden die damals aufgeworfenen Verfassungs‐ fragen zur sogenannten Taricco-Regel (Urteil 115 von 2018) als unbegründet an‐ gesehen, da die Regel selbst in der italienischen Rechtsordnung nicht anwendbar sei, doch gleichzeitig wird präzisiert, dass diese „Nichtanwendbarkeit“ nach An‐ sicht des EuGH «ihre Quelle nicht nur in der Verfassung der Republik, sondern auch im Unionsrecht hat». Daria de Pretis 135 The Relevance of Subsidiarity to European Integration Francisco Balaguer Callejón* Introduction: Subsidiarity as a principle and as a procedure on articulation of powers, a problematic relationship. Subsidiarity in its European dimension reflects an internal tension between its vocation as an inspiring principle of the whole structure of the Union and its con‐ dition as a technique for the articulation of competences. This internal tension does not allow directing its application in only one way. Subsidiarity is a funda‐ mental principle for the European integration project, proclaimed in the Pream‐ ble of de Treaty on European Unión, which declares: “Resolved to continue the process of creating an ever closer union among the peoples of Europe, in which decisions are taken as closely as possible to the citizen in accordance with the principle of subsidiarity”, as well as in article 5.1, which states: “The limits of Union competences are governed by the principle of conferral. The use of Union competences is governed by the principles of subsidiarity and proportionality”. In its condition of general principle, subsidiarity is not merely a procedure on delimitation of competencies as it is the one foreseen in Article 5.3 TUE which states that “Under the principle of subsidiarity, in areas which do not fall within its exclusive competence, the Union shall act only if and in so far as the objec‐ tives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States, either at central level or at regional and local level, but can rather, by rea‐ son of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level”. On the contrary, the principle of subsidiarity has a broader scope, which is also projected on the principle of conferred powers and on the general relation‐ ship between the European system and national systems1. The difficulties that can be observed in its application through the political and jurisdictional mech‐ anisms foreseen in Union law, must be evaluated taking into account this broader scope of the principle that may affect the general interpretation of the compe‐ tences of the Union and also in the modulation of the application of Union Law against Member States law that can be done through the invocation of respect for the constitutional identity of States established in Article 4.2 TEU that, although I. * Professor of European Law (Catedrático Jean Monnet), Universidad de Granada. 1 On the principle of subsidiarity it is already a classic text that of Peter Häberle, Das Prinzip der Subsidiarität aus der Sicht der vergleichenden Verfassungslehre, Archiv des öffentlichen Rechts Vol. 119, No. 2 (1994), pp. 169-206. 137 it is inspired by a different foundation that the principle of subsidiarity, it has a similar orientation in its consequences2. It must be borne in mind that there is a certain contradiction between sub‐ sidiarity as a principle and subsidiarity as a competence delimitation procedure. While subsidiarity as a principle has a univocal meaning: the adoption of deci‐ sions by institutions that are as close as possible to citizens, subsidiarity as a competence delimitation procedure has a double meaning, a double face: it as‐ signs competence according to a functional perspective, to the institution that can best achieve the objectives pursued, even if it is not the institution closest to citi‐ zens. This contradiction explains some of the paradoxes that are generated in re‐ lation to subsidiarity in the European Union. While it is implicitly understood in the European debate that subsidiarity implies a “devolution” of competences to the States or a brake on European competence expansion, thus highlighting their understanding as a principle, the fact is that the technique of subsidiarity does not always allow this devolution or that brake, which generates a certain frustra‐ tion in relation to the efficacy of the principle of subsidiarity. In effect, the double face of subsidiarity as a competence delimitation proce‐ dure generates an inevitable internal tension that occurs, in reality, between the principle of subsidiarity and subsidiarity as a competence delimitation procedure (because one of its two facets coincides with the principle of solidarity). While the principle of subsidiarity would lead to a precise result: the exercise of the competence by States or their territorial structures, the technique of subsidiarity is not oriented to the purpose established by the principle of subsidiarity but to a different one, not necessarily compatible with it: that of achieving the objectives pursued by the EU. When these objectives can not be sufficiently achieved by the Member States or they can be achieved better, by the scale or effects of the proposed action, by the European Union, principle of subsidiarity in its strict sense, don't applies. So we could say that subsidiarity as a principle promises much more than it can deliver by means of the subsidiarity as a procedure on delimitation of pow‐ ers. This paradox is what explains much of the perplexity in which the study of 2 Known is the connection between the two principles in the Lisbon Judgment of the TCFA when configuring subsidiarity as a kind of "controlimite" in face of the Union Law.: “The principle of democracy as well as the principle of subsidiarity, which is also structurally re‐ quired by Article 23.1 first sentence of the Basic Law, therefore require factually to restrict the transfer and exercise of sovereign powers to the European Union in a predictable man‐ ner, particularly in central political areas of the space of personal development and the shap‐ ing of living conditions by social policy. In these areas, it is particularly necessary to draw the limit where the coordination of cross-border situations is factually required”, BVerfG, Judgment of the Second Senate of 30 June 2009 – 2 BvE 2/08 – para. 251. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 138 subsidiarity in the European Union moves3, in which dissatisfaction is usually the dominant note in doctrinal constructions and in the political evaluation of the functioning of mechanisms that have been put in place for the application of the principle of subsidiarity4. To mitigate this frustration, it would be convenient to escape from an "all-en‐ compassing" conception of the principle that makes it a kind of "joker" suitable for any situation, since an excessive extension of its contours will surely be to the detriment of its definition and effectiveness. It must be borne in mind that, as Antonio D'Atena points out, the principle is already endowed with a remarkable versatility that proceeds from the multiplicity of its roots and from the axiologi‐ cal wealth derived from that multiplicity5. In any case, we can verify the exis‐ tence of a strong disproportion between the strong (and heterogeneous) axiologi‐ cal burden of the principle and its weak dogmatic construction. This unbalance manifests itself in many aspects, including guarantees. Hence, the importance of the differentiation between the different profiles of subsidiarity to address its dogmatic construction, as is the case of its consideration as a principle and as a specific technique of competence articulation. Subsidiarity as a competence articulation procedure Subsidiarity is specifically proposed as a criterion for the articulation of compe‐ tencies aimed at deciding who should exercise competence within the framework of concurrent competences. As indicated in Article 3 of the Protocol on the ap‐ plication of the principles of subsidiarity and proportionality, annexed to the Treaty of Amsterdam: "the principle of subsidiarity does not call into question the powers conferred on the European Community by the Treaty, as interpreted by the Court of Justice. The criteria referred to in the second paragraph of Article 3 b of the Treaty shall relate to areas for which the Community does not have ex‐ II. 3 See Francisco Balaguer Callejón, Il principio di sussidiarietà nella Costituzione spagnola e negli Statuti di autonomia, nella prospettiva europea, in Sussidiarietà e democrazia. Espe‐ rienze a confronto e prospettive. A cura di Gian Candido De Martin, CEDAM, Padova, 2009, pp. 47-84. There is an electronic version available on the Internet at: http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/2007/06/25/il-principio-di-sussidiarieta-nell a-costituzione-spagnola-e-negli-statuti-di-autonomia-in-una-prospectiva-europea/. 4 As Javier Barnés, rightly points out, it has been expected more of subsidiarity than it, by itself, could give. Javier Barnés, La distribución de competencias entre la Unión Europea y los Estados, CDP, 13 (2001) p. 53. 5 Antonio D´Atena, Lezioni di Diritto Costituzionale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2006, p. 86. On the ideological or cultural foundations of the principle in its constitutional sense, I refer, in totum to the splendid work of Paolo Ridola, Il principio di sussidiarietà e la forma di stato di democrazia pluralistica, en Cervati / Panunzio / Ridola, Studi sulla riforma costituzionale, G. Giappichelli Editore, Torino, 2001, pp. 193-258. Francisco Balaguer Callejón 139 clusive competence. The principle of subsidiarity provides a guide as to how those powers are to be exercised at the Community level". This same precept of the Protocol clearly demonstrates the double face of subsidiarity to which we re‐ ferred earlier: "Subsidiarity is a dynamic concept and should be applied in the light of the objectives set out in the Treaty. It allows Community action within the limits of its powers to be expanded where circumstances so require, and con‐ versely, to be restricted or discontinued where it is no longer justified"6 From this perspective, in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, specific guidelines were established in order to determine when the Community intervention was appropriate7, as well as in relation to the form of the intervention itself8. The double face of subsidiarity gave rise to an initial controversy regarding its interpretation among those to whom it fed the hopes of a lower intervention of the community institutions for the benefit of the States and those to whom it sug‐ gested doubts about a possible expansion of the Community competences by virtue, precisely of the principle of subsidiarity. The first observed that subsidiar‐ ity should serve as a criterion of self-limitation of the community bodies. In such a way that this principle contains a series of criteria9, by which it would be trans‐ formed from a generic and abstract principle into a concrete test to assess the le‐ 6 As Javier Barnés, points out, there are two possible interpretations of the principle: the neg‐ ative, which prevents unnecessary Community intervention and the positive by which the Community must intervene to assist the Member States. See Javier Barnés, El principio de subsidiariedad en el Tratado de Maastricht y su impacto sobre las regiones europeas, Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, 5, 1994, p. 825. 7 Thus, Article 5 of the Protocol states that "For Community action to be justified, both as‐ pects of the subsidiarity principle shall be met: the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by Member States' action in the framework of their national consti‐ tutional system and can therefore be better achieved by action on the part of the Communi‐ ty. The following guidelines should be used in examining whether the abovementioned condi‐ tion is fulfilled: - The issue under consideration has transnational aspects which cannot be satisfactorily reg‐ ulated by action by Member States; - Actions by Member States alone or lack of Community action would conflict with the re‐ quirements of the Treaty (such as the need to correct distortion of competition or avoid dis‐ guised restrictions on trade or strengthen economic and social cohesion) or would otherwise significantly damage Member States' interests; - Action at Community level would produce clear benefits by reason of its scale or effects compared with action at the level of the Member States". 8 Article 6 of the Protocol states that "The form of Community action shall be as simple as possible, consistent with satisfactory achievement of the objective of the measure and the need for effective enforcement. The Community shall legislate only to the extent necessary. Other things being equal, directives should be preferred to regulations and framework direc‐ tives to detailed measures. Directives as provided for in Article 189 of the Treaty, while binding upon each Member State to which they are addressed as to the result to be achieved, shall leave to the national authorities the choice of form and methods". 9 See Enoch Albertí, Autonomía política y unidad económica, Civitas, Madrid, 1995, p. 54. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 140 gitimacy of the scope, character and intensity of community action. A test to which all actions that are intended to be carried out by the European institutions must be submitted, in order to a self-control that would be guaranteed, ultimate‐ ly, by the Court of Justice10. For authors who made a different interpretation, subsidiarity would have an essentially political nature11 and therefore would not be susceptible of being used as a control parameter by the Court of Justice12. Others argue, with a more nu‐ anced approach, that this control can be carried out, but only with regard to the motivation that the Community must provide to set in motion a subsidiary ac‐ tion13 or in cases of manifest error or misuse of power, in the sense that it should be taken into consideration the logic and coherence of the arguments14. It is precisely the lack of definition of competences caused by the way in which community competences are delimited, which makes the play of sub‐ sidiarity possible. Despite its limitations, subsidiarity has a clear sense in the le‐ gal order of the Union due to the way in which powers are distributed between the EU and the States, since this distribution is defined more by objectives than by subject areas. However, the same lack of definition of competences raised some problems for its application15 that gave rise in European instances to the need to rethink the delimitation of powers to clarify it and convert the principle of subsidiarity into a more operational principle. This step was attempted 10 Ibídem, pp. 54-5. 11 See Paolo Caretti “Il principio di sussidiarietà e i suoi riflessi sul piano dell'ordinamento nazionale”, Quaderni Costituzionali, n. 1 (1993) p. 18. 12 It is true that, as Torsten Stein indicates (for whom "the controllability of its observance by the Court of Justice is beyond doubt") the doubts surrounding an effective control of the Court of Justice have been based more on the role arrogated to itself as 'motor of the inte‐ gration' than in the lack of control criteria” See Torsten Stein, “El principio de sub‐ sidiariedad en el Derecho de la Unión Europea”, Revista de Estudios Políticos, n. 90 (1995) pp. 81 y 83. 13 This is the case of Angelo Rinella, “Osservazioni in ordine alla ripartizione delle compe‐ tenze tra Comunità europea e Stati membri alla luce del principio di sussidiarietà”, Quaderni Costituzionali, n. 3, 1994, p. 477. 14 For María Luz Martínez Alarcón "it does not seem appropriate for the Court of Justice to broaden its substantive pronouncements beyond the finding of manifest error or misuse of power if one does not want to distort a system that has attributed to European political institutions the decision on the concurrence of the requirements that allow the action of the Union within the framework of the non-exclusive competences”, María Luz Martínez Alarcón, El principio de subsidiariedad en el Tratado de Lisboa, Parlamento y Constitu‐ ción. Anuario, nº 13 (2010) p.185. 15 As Rainer Arnold, points out, although the exclusive competences of the Community are excluded from the subsidiarity mechanism, nobody knew exactly what those exclusive competences were, since there were no express provisions in this regard. See Rainer Arnold, Reflexiones sobre una futura Constitución Europea, Cuadernos Constitucionales, Valencia, 1994, p. 23. Francisco Balaguer Callejón 141 through the Draft of Constitutional Treaty and later through the Treaty of Lis‐ bon16. There is no doubt that, as Antonio D'Atena pointed out, the Draft of Constitu‐ tional Treaty reinforced in a very remarkable way the principle of subsidiarity within the scope of its guarantee procedures, both for the Member States and for the territorial entities17. The same could be said of the Treaty of Lisbon, which incorporated, reinforced, the early warning mechanism foreseen in the Draft of Constitutional Treaty18 as well as the jurisdictional control by the CJEU19. Final‐ ly, the Brussels European Council of 18 and 19 February 2016 adopted an Agree‐ ment to extend the powers of national parliaments conforming to the requests of the United Kingdom prior to the holding of the Brexit referendum. This Agree‐ ment did not come into force, due to the outcome of the Brexit referendum20. 16 See Francisco Balaguer Callejón, Las competencias de la Unión Europea y los principi‐ os de subsidiariedad y proporcionalidad, Revista de Estudios Autonómicos, nº 4 (2003) pp. 9-30. 17 See Antonio D´Atena, Modelos federales y subsidiariedad en el reparto de las competen‐ cias normativas, Revista de Derecho Constitucional Europeo, nº 3 (2005) pp. 209 y ss. 18 The Treaty of Lisbon incorporated, with respect to the Draft Constitutional Treaty, a spe‐ cific regulation for the case that, in the framework of the ordinary legislative procedure, the reasoned contrary opinions represent at least the simple majority of the votes attributed to the national Parliaments. In this case, if the Commission, after proceeding to a new study of the proposal, decides to keep it, the reasoned opinion of the Commission together with those of the national parliaments will be the object of study by the Council and the European Parliament. If, by a majority of 55 % of the members of the Council or a majori‐ ty of the votes cast in the European Parliament, the legislator is of the opinion that the pro‐ posal is not compatible with the principle of subsidiarity, the legislative proposal shall not be given further consideration. 19 The Protocol incorporates, in its Article 8, together with the preventive control, of a politi‐ cal nature, the repressive control of a jurisdictional nature: The Court of Justice of the European Union shall have jurisdiction in actions on grounds of infringement of the princi‐ ple of subsidiarity by a legislative act, brought in accordance with the rules laid down in Article 263 of the Treaty on the Functioning of the European Union by Member States, or notified by them in accordance with their legal order on behalf of their national Parliament or a chamber thereof. In accordance with the rules laid down in the said Article, the Committee of the Regions may also bring such actions against legislative acts for the adoption of which the Treaty on the Functioning of the European Union provides that it be consulted”. 20 In the Conclusions, it was indicated that “the European Council agreed that the following set of arrangements, which are fully compatible with the Treaties and will become effect‐ ive on the date the Government of the United Kingdom informs the Secretary-General of the Council that the United Kingdom has decided to remain a member of the European Union, constitute an appropriate response to the concerns of the United Kingdom”. It is clear, from a legal perspective, that these provisions were not compatible with the Treaties and implied their disguised reform. As regards the national parliaments, a right of veto was established, which would be reached when the contrary reasoned opinions represented more than 55% of the votes attributed to them in the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality annexed to the Treaty of Lisbon. See Francis‐ co Balaguer Callejón, Il modello europeo di integrazione e la sua incidenza sulle Corti costituzionali e sui Parlamenti nazionali, in Parlamenti nazionale e Unione Europea nella The Relevance of Subsidiarity to European Integration 142 In the meantime, the Commission has put in place procedures and practices aimed at incorporating criteria and guidelines that will make it possible to justify European actions more objectively21 and created a Task Force on Subsidiarity that presented its report to the President of the Commission the 10th July 201822. This Report has served as the basis for the Commission Communication of Octo‐ ber 23, 2018 on "The principles of subsidiarity and proportionality: Strengthen‐ ing their role in the EU's policymaking"23. Finally, the Austrian Presidency will hold a Conference in Bregenz on November 15 and 16, 2018 on "Subsidiarity as a building principle of the European Union" with the objective of debating "how a common understanding of the term ‘subsidiarity’ can be found and how this principle can be applied consistently"24. The formulation of subsidiarity as an articulation of powers procedure has a double nature, it is like an elevator that rises or falls depending on the needs, pre‐ senting aspects both problematic and positive. Among the latter, we must men‐ tion the flexibility that incorporates to the competences delimitation system, which is important for various reasons, among them because globalization is moving at an accelerated pace and is raising new problems that demand suprana‐ tional responses in many areas where the national solutions were previously suf‐ ficient. From this perspective, in its ascending sense, although it is not consistent with subsidiarity as a principle, the procedure on delimitation of powers can favour the reduction of the presence of national interests in the European debate and governance multilivello, a cura di Fulco Lanchester, Giuffrè, Milano, 2016, pp. 695-714. Also in: http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2015/05/Balaguer_concegno prin12-13_5_2015_ita.pdf. 21 Recovering in 2015 the criteria established in the Protocol annexed to the Treaty of Ams‐ terdam. See Tool #5 on Legal base, subsidiarity and proportionality: https://ec.europa.eu/in fo/sites/info/files/file_import/better-regulation-toolbox-5_en_0.pdf. 22 See “Active Subsidiarity. A new way of working” Report of the Task Force on Subsidiari‐ ty, Proportionality and “Doing Less More Efficiently”, in: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-pro portionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf. 23 COM (2018) 703: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-principles-subsi diarity-proportionality-strengthening-role-policymaking_en.pdf. 24 “The principle of subsidiarity is a crucial cornerstone of our common Europe. This means that the European Union has to work on solutions for big challenges – such as migration, security and climate change. At the same time, the EU has to take a step back when it comes to questions where member states or regions are in a better position to take deci‐ sions. A consistent application of this principle would allow to bring the European Union closer to its citizens and improve their trust in the EU. Within the framework of the Presidency of the Council of the European Union, Austria wants to seize this occasion and discuss, together with representatives from politics, ex‐ perts and citizens, how a common understanding of the term "subsidiarity" can be found and how this principle can be applied consistently”: https://www.eu2018.at/calendar-event s/political-events/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html. Francisco Balaguer Callejón 143 strengthen the idea of common interests to help generate a European identity, compatible with national identities. It is true, however, that subsidiarity has gen‐ erally been the way for a greater claim of autonomy on the part of the Member States in relation to the European Union and, therefore, for a national claim against Europe. The component of principle has been promoted by the States to the detriment of the technique of subsidiarity, while the latter has been used by the EU to increase its powers, for paradoxical as this may seem. Certainly, subsidiarity as a competence articulation technique does not follow the parameters of the jurisdictional delimitation that is usually carried out by the constitutional courts. From that perspective, in favour of the CJEU it must be said that has a difficult application in the jurisdictional sphere25. The assignment of competences that is usually carried out in federal or politically decentralized States starts from a constitutional arrangement of the distribution of competences that is not modulated by a flexible principle such as subsidiarity26. Subsidiarity is moreover a dynamic principle, which allows, along the time, a change in the ar‐ ticulation of competences if circumstances lead to consider that state or Euro‐ pean action is more appropriate27. The subsidiarity as a technique of powers articulation, precisely because of its inherent flexibility, is oriented more to political than legal criteria. For this rea‐ son, it is the political mechanism of the Protocol that has the most relevance as a guarantee of subsidiarity because they are the political bodies of the Member States themselves that, in the first place, must debate in the internal and Euro‐ pean public sphere whether the measures to be adopted by the EU violate or not the principle of subsidiarity. We cannot expect, however, great possibilities from the jurisdictional control of subsidiarity as a technique of articulation of compe‐ tencies because it would be contradictory to establish a flexible and dynamic 25 Some authors consider, nevertheless, that the work of the CJEU in this area is very ques‐ tionable, to the point of affirming that has emptied of content the principle of subsidiarity. See Gabriél A. Moens and John Trone, The Principle Of Subsidiarity In EU Judicial And Legislative Practice: Panacea Or Placebo? Journal of Legislation: Vol. 41 (2015): Iss. 1, Article 2, p. 101. Available at: http://scholarship.law.nd.edu/jleg/vol41/iss1/2. 26 On the specific question of German federalism, see Lothar Michael, El Estado federal ex‐ perimental, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 6 (2006) and the other works included in that issue, monograph on “The reform of German federalism”: https://www.ug r.es/~redce/REDCE6/ReDCEsumario6.htm. See also Werner Vandenbruwaene, What Scope for Subnational Autonomy: the Issue of the Legal Enforcement of the Principle of Subsidiarity, Perspectives on Federalism, Vol. 6, issue 2 (2014): http://www.on-federalism .eu/attachments/004_Volume%206%20-%20issue%202%20-%202014.pdf. 27 As stated in the Commission Communication of 23 October 2018 on The principles of sub‐ sidiarity and proportionality: Strengthening their role in the EU's policymaking: “The po‐ litical assessment of whether a particular EU policy instrument can be considered as adding value may change over time, depending on the political priorities of the moment” COM(2018) 703, p. 3, in: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-principl es-subsidiarity-proportionality-strengthening-role-policymaking_en.pdf. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 144 mechanism like this and, at the same time, to make it legally controllable28, be‐ yond the formal questions inherent to the motivation or justification of the mea‐ sures. As far as political control is concerned, although it is positively valued, the early warning mechanism, up to now it has only resulted in three "yellow cards" against European regulatory proposals, of which the Commission has withdrawn it in only one case29, although in another case it was finally channelled through enhanced cooperation30. In the way in which the procedure of subsidiarity has been configured in the EU, the question is who interprets and, therefore, who decides which are the ob‐ jectives to be reached accordingly with the Treaties. Once the EU defines the ob‐ jectives it is normal that the EU itself also understands that they will be better achieved with their intervention since for the Member States in many cases they are not even objectives that have been raised as such. Therefore, differentiating between "if" and "how" is complicated. Generally who has the ability to define the objectives also has the ability to decide how they should be achieved31. In this regard, it should be noted that the latest official documents of the European 28 All without ignoring that, as indicated by Gráinne de Búrca: “The aspect of expansion and centralisation of Community action which is not apparently taken into account by the legal formulation of the subsidiarity principle is that there is a bias towards integration in‐ herent in some of the economic provisions of the Treaty, and this, often in the hands of the Court of Justice, this has been affirmed and supported. The ‘economic constitutional’ pro‐ visions of the EC Treaty not only have the potential effect of prioritising and privileging market liberalisation norms, but have been judicially construed in such a way as to make it virtually impossible to assert with confidence that there is any area of national law which falls clearly outside the competence of the Community.” Gráinne de Búrca, Reappraising Subsidiarity's Significance after Amsterdam, Harvard Jean Monnet Working Paper 7/99, Harvard Law School, Cambridge, 2000, p. 45. 29 See, on the two first yellow cards (the third one was produced in May 2016) Gabriél A. Moens and John Trone (2015) op. cit., p. 98. See also Laura Frosina, Regiones y Unión Europea tras el Tratado de Lisboa. El Comité de las Regiones, los Parlamentos regionales y el desafío de la ‘Multilevel Governance’” Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 22 (2014): https://www.ugr.es/~redce/REDCE22/articulos/07_frosina.htm. See also the studies included in: Parlamenti nazionale e Unione Europea nella governance multilivello, a cura di Fulco Lanchester, Giuffrè, Milano, 2016. See also the Annual report 2016 on subsidiarity and proportionality (30/6/2017): https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/ 1/2017/EN/COM-2017-600-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF. 30 Council Regulation (EU) 2017/1939 of 12 October 2017 implementing enhanced coopera‐ tion on the establishment of the European Public Prosecutor’s Office (‘the EPPO’). See the Annual report 2017 on subsidiarity and proportionality (23/10/2018): https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/annual-report-2017-application-principles-subsidia rity-proportionality.pdf. 31 In general, on the participation of national parliaments in the European Union, we must share to a large extent the scepticism of Dieter Grimm, in the sense that the instruments put at the disposal of national parliaments are destined to participate in decisions that are adopted by others, which in no way can amount to deciding for themselves. See Dieter Grimm, Die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union, p. 8, in: http://ww w.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2015/09/Grimm_convegnoprin12-13_ 5_2015.pdf.. For the rest, it is clear that, as Fulco Lanchester reminds us, citing George Francisco Balaguer Callejón 145 Union, despite establishing formal criteria that tend to rationalize and objectify European actions, do not cease of vindicating the added value of these actions in all current areas of activity32. Subsidiarity as a structural principle of the European Union The principle of subsidiarity does not really define a material purpose, a substan‐ tial objective to be pursued in relation to general interests. On the contrary, it must be understood that the general interests are derived from other principles and values that are the ones that mark the orientation of the activity of the public powers. Subsidiarity has, therefore, an instrumental or formal nature: it is about making it possible for society itself to articulate the achievement of those objec‐ tives without the intervention of public authorities as far as possible, when we speak of horizontal subsidiarity or of favouring institutions closer to citizenship are those that exercise public powers when it comes to vertical subsidiarity33. In any case, it is important to consider subsidiarity not only as the principle currently enshrined in EU law in relation to the exercise of concurrent compe‐ tences between the EU and the Member States, but also as a global principle of the articulation of competences that must guide in the future the changes in the distribution of functions between the EU and the Member States. In this capacity of general projection of the principle, there is no doubt that there will continue to be a strong claiming component on the part of States that responds to criteria such as those set by the Constitutional Federal Court of Germany, which express the tension between the state transfer of powers and the democratic weakness of the Union in relation to the constitutional standards of the Member States: the EU is not a fully democratic structure, but its democratic standard it may now be III. Washington and Johann Caspar Bluntschli “influence is not government” Fulco Lan‐ chester, La integración europea y la herencia del federalismo alemán, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 17 (2012). 32 Report of the Task Force on Subsidiarity, Proportionality and “Doing Less More Efficient‐ ly”, p. 4: “There is EU value added in all existing areas of activity and the Task Force did not, therefore, identify any Treaty competences or policy areas that should be re-delegated definitively, in whole or in part, to the Member States”. In the same sense, Communication from the Commission on “The principles of subsidiarity and proportionality: Strengthening their role in the EU's policymaking”, p. 11: The Commission “welcomes the Task Force’s important conclusion that the Union adds value in all areas where it acts”. COM(2018) 703, 23.10.2018. 33 See about horizontal subsidiarity, Antonio D’Atena Las declinaciones de la subsidiariedad en el derecho constitucional italiano, Revista de Derecho Político, nº 79 (2010) pp. 255-284. See also, Francisco Balaguer Callejón, Subsidiariedad horizontal y vertical, in Francisco Balaguer (Dir.), Luís Ortega/ Gregorio Cámara/ José Antonio Montilla, (Coordinadores), Reformas estatutarias y Declaraciones de Derechos, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2008. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 146 considered appropriate by virtue of its limited sphere of competence. An exten‐ sion of the competences of the Union would also require, in order to be constitu‐ tionally acceptable, the democratic deepening of its structures and institutions34. From this perspective, it is understandable that States intend to exercise the greatest possible number of powers. The question that we cannot stop thinking about is whether this is feasible in the context of globalization. If the answer were that it is not, then the logical thing would not be to promote the principle of subsidiarity but to enhance the democratic condition of the European Union. This implicit tension between subsidiarity and integration project channelled through the degree of democratic quality of the EU is one of the most disturbing in relation to the principle of subsidiarity because it gives additional legitimacy to the States while undermining the legitimacy of the project of European inte‐ gration and making Europe perceived by the citizens as a necessary evil and not as a shared project for the future. In any case, we must not ignore the importance of both the political and legal mechanisms related to the application of the principle of subsidiarity35 and the participation of national parliaments in European processes, as they can con‐ tribute to favour the internal debate on European affairs and, therefore, to config‐ ure national democracies in a Europeanist sense, although not so much to shape the European sphere in a democratic sense36 which would require a change in the integration model with a democratic deepening of the political structure of the 34 “The constitutional requirements placed by the principle of democracy on the organisation‐ al structure and on the decision-making procedures of the European Union depend on the extent to which sovereign responsibilities are transferred to the Union and how great the extent of political independence in the exercise of the sovereign powers transferred is. An increase of integration can be unconstitutional if the level of democratic legitimisation is not commensurate to the extent and the weight of supranational power of rule. As long as, and to the extent to which, the principle of conferral is adhered to in an association of sovereign states with marked traits of executive and governmental cooperation, the legit‐ imisation provided by national parliaments and governments, which is complemented and carried by the directly elected European Parliament is, in principle, sufficient (see BVerfGE 89, 155 <184>)” BVerfG, Judgment of the Second Senate of 30 June 2009 – 2 BvE 2/08 – para. 262. 35 Especially if we take into account the interaction between them, as noted by Werner Van‐ denbruwaene: What Scope for Subnational Autonomy: the Issue of the Legal Enforce‐ ment of the Principle of Subsidiarity, Perspectives on Federalism, cit., p. 68: http://www.o n-federalism.eu/attachments/004_Volume%206%20-%20issue%202%20-%202014.pdf. 36 In fact, as Mª Luz Martínez Alarcón (op. cit., p.193) indicates, on this incorporation of the national parliaments as instruments of control in the early warning mechanism, “this is a decision with a clear political intention in the extent to which, through it, will reduced the relevance of the European Parliament or, at least, its parliamentarization process is not further deepened”. As regards the promotion of political dialogue, see Marco Cecili, “La sussidiarietà e l’early warning system tra diritto e politica. il caso della c.d. “direttiva tabacco” del 2014”, LUISS School of Government, Working Paper Series: http://sog.luiss.it/sites/sog.luiss.it/files/SOG%20Working%20Papers%20WP41%20-%202 017%20Cecili.pdf. Francisco Balaguer Callejón 147 Union. This Europeanist configuration has to do with what has been called "ac‐ tive subsidiarity" in the Report that the Task Force on Subsidiarity presented to the President of the Commission on July 10, 201837. But at the same time, the risk of increasing the presence of national interests in the European debate is also evident and the difficulty in articulating common positions of European scope on the part of national parliaments is also clear38. On the other hand, the fact that the CJEU has not made a rigorous application of the principle of subsidiarity in favour of the States must be contrasted with other pronouncements of the Court in which it grants a wider margin to the States against the valid Law of the Union, modulating the application of Union law by virtue of respect for the constitutional identity of States, for example. Therefore, if subsidiarity is a mechanism of flexibility that has not always worked in the jurisdictional sphere, we must take into account that there are oth‐ er mechanisms of flexibility that are being used by the CJEU. In fact, we can see how the jurisdictional tension between the States and the European Union has shifted from the application of the principle of subsidiarity, where the jurisdictional guarantees of Protocol 2 to the Treaty of Lisbon have proved to be ineffective, up to principles with a more limited scope, such as the respect for the constitutional identity of the States of Article 4.2 TEU. The con‐ stitutional identity of States is not used, however, in a proper sense, but as a usu‐ ally generic reference to modulate the application of European Law39. 37 See “Active Subsidiarity. A new way of working” Report of the Task Force on Subsidiari‐ ty, Proportionality and “Doing Less More Efficiently”, in: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/report-task-force-subsidiarity-pro portionality-doing-less-more-efficiently_1.pdf. 38 Among other things, it is necessary to take into account, as Antonio Zorzi Giustiniani very well pointed out, the obstacle posed in terms of the possibility of collaboration of the national parliaments of the Member States the “autoreferenzialità delle assemblee legis‐ lative le quali, in quanto “sovrane”, sono tradizionalmente refrattarie a negoziare accordi e strategie politiche con organi rappresentativi di altri paesi” Antonio Zorzi Giustiniani, Parlamento europeo e parlamenti nazionali nella governance economica e finanziaria euro‐ pea, p. 8 in http://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2015/05/Zorzi-Gi ustiniani_ConvegnoPRIN12-13_5_2015.pdf. 39 See on the principle of constitutional identity: Francisco Balaguer Callejón, A relação dialética entre identidade constitucional nacional e europeia, no quadro do Direito Consti‐ tucional Europeu, in UNIO – EU Law Journal. Vol. 3, No. 1 (2017). http://www.unio.cedu.direito.uminho.pt/Uploads/UNIO%203/Corrigidos/francisco_balagu er_callejon.pdf. See also, Francisco Balaguer Callejón, Primato del diritto europeo e identità costituzionale nell’esperienza spagnola”, in I Controlimiti – Primato delle norme europee e difesa dei principi costituzionali, a cura di Alessandro Bernardi, Jovene Edito‐ re, Napoli, 2017, pp. 113-133. See also Augusto Aguilar Calahorro, La dimensión con‐ stitucional del principio de primacía, Thomson Reuters, 2015 and Fausto Vecchio, Pri‐ mazia del diritto europeo e salvaguardia delle identità costituzionali: effetti asimmetrici dell'europeizzazione dei controlimiti, G. Giappichelli, 2012. . The Relevance of Subsidiarity to European Integration 148 If we had to interpret this evolution, we could say, albeit with caution, that the principle of subsidiarity is yielding in its tension to the technique of subsidiarity, so that the criterion of the highest suitability of European action to achieve the objectives previously defined by the European Union is imposed to the criterion of the more proximity of decisions to citizens through the action of States. It is evident that the definition previously establish by the European Union when marking the objectives, predetermines to a large extent the decision on who should achieve those objectives, in favour of the Union itself. It seems inevitable that, in times of globalization, this tendency will be im‐ pelled in the future, determining the progressive ineffectiveness of the technique of subsidiarity and, therefore, the growing erosion of the principle of subsidiarity. It is understandable that this evolution also leads to the reinforcement of the con‐ stitutional identity of the States as a principle that can influence the relationship between the European Union and the States in the process of applying Union Law. After all, respect for the constitutional identity of States moves in the same direction as the principle of subsidiarity. Tension is thus displaced from the sphere of the articulation of competences to that of the articulation of legal sys‐ tems. At the same time, the conflict is transferred from the scope of the validity of EU law, which is more problematic, to that of its effectiveness vis-à-vis na‐ tional systems, which allows greater flexibility. The evolution of the principle of subsidiarity after Lisbon: the "antisubsidiarity" Since the economic crisis, a series of important transformations have taken place in the European material constitution, which affect the constitutions of the Mem‐ ber States40 and which in fact limit the role recognized in the Treaties to national parliaments41, insofar as that they have rearranged the position of the state legis‐ lative organs and of the European Parliament. They also have defined a new IV. 40 See Francisco Balaguer Callejón Crisi economica e crisi costituzionale in Europa Kor‐ Europa, nº 1 (2012): http://www.unikore.it/index.php/indici/numero-1. Also in: Crise économique et crise constitutionnelle en Europe, Constitutions, avril-juin 2013, Crisis económica y crisis constitucional en Europa, Revista Española de Derecho Constitucional, número 98 (2013) and Una interpretación constitucional de la crisis económica, Revista de Derecho Constitucional Europeo, Número 19 (2013). See also Enrique Guillén López, La crisis económica y la dirección política: reflexiones sobre los conceptos de necesidad y de elección en la teoría constitucional, Revista de Derecho Constitucional Europeo, n. 20 (2013). 41 As indicates Anna-Lena Hoegenauer, the crisis has unleashed new tendencies towards deparlamentarisation despite the efforts of the Lisbon Treaty to involve national parlia‐ ments in European decision-making processes. See Anna-Lena Hoegenauer, The Princi‐ ple of Subsidiarity after Lisbon: Towards a Sustainable System of EU Multi- level Gover‐ Francisco Balaguer Callejón 149 framework for the exercise of political power by the EU that exceeds the provi‐ sions established in the Treaties and that puts in question the EU as a community of Law, in addition to influencing the internal sphere of States, in what concerns, among other issues, the position of national parliaments in the national govern‐ ment system42. The financial crisis has suspended a large part of the fundamental rules of EU legal system and also of some national constitutions of EU Member States. Bud‐ getary limitations have also been, inevitably, limitations on competence and, therefore, the effectiveness of principles such as subsidiarity has been reduced by that parallel legal order that has been generated by the crisis through procedures whose legal nature is still discussed but that have been imposed by the force of economic constraints and not legal or political arguments. Since the economic crisis broke out, there has been an involution of European governance, at least with regard to the adoption of decisions of transcendence. The decisional process is moving away from traditional governance, which was based on the participation of diverse agents in "a polycentric, fragmented and in‐ terdependent decision system, characterized by the absence of clear hierar‐ chies"43. In recent years, on the contrary, as indicated by Fabbrini, a hierarchical structure has been generated within the European Council, so that the States with the best economic situation impose their decisions the others44. This means that the already limited democratic legitimacy that the European Union had based on the representative and democratic nature of the States, which gave it an indirect representativeness to the EU itself, has now been affected by the internal reorganization of power within the EU. European Union. But, at the same time, its legitimacy as a community of law has also been affected, because measures against the crisis have not always been adopted through the exercise of nance? preprint of the same paper published in: N. Papakostas, N. Passamitros (eds.), EU Beyond the Crisis. A Debate on Sustainable Integrationism, Hannover. 2016, p. 22. 42 In relation to the influence of the economic crisis on the constitutional law of the EU and the Member States, see the works included in the volume The impact of the Economic Cri‐ sis on the EU Institutions and Member States/El impacto de la crisis económica en las in‐ stituciones de la UE y los Estados miembros, edited by Francisco Balaguer Callejón, Miguel Azpitarte Sánchez, Enrique Guillén López and Juan Francisco Sánchez Bar‐ rilao. Thomson Reuters ARANZADI, Pamplona, 2015. 43 Cfr. Francesc Morata, Gobernanza multinivel en la Unión Europea, p. 1, in: http://unpan1 .un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044413.pdf. 44 “Under the dramatic impact of a financial crisis perceived as an existential crisis (Menéndez 2013), the intergovernmental union has ended up not only in centralizing deci‐ sion-making in the intergovernmental institutions of the ECOFIN Council and the Euro‐ pean Council, but also in institutionalizing hierarchical relations between national govern‐ ments within them. Through the creation of a “euro-zone fiscal colonialism” (Legrain 2014), domination, rather than voluntary and consensual coordination, has become the code of the intergovernmental union”, Sergio Fabbrini: Executive Power in the European Union: The Implications of the Euro Crisis”, 2015, p. 20, en: https://eustudies.org/conferen ce/papers/download/97. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 150 EU competences following legal procedures. On the contrary, these are measures with a political status, which follow informal procedures: letters from indepen‐ dent authorities such as the European Central Bank (and, therefore, not represen‐ tative as the European Parliament) public demonstrations by European leaders (as the President of the Eurogroup) and, of course, obligations imposed to the States through economic pressure, by means of the statements of the Eurogroup and the MOU. The consequence of this evolution is that the EU has largely lost one of its most important sources of legitimacy: its status as a community of law. First of all, in the area of legislation, at least with regard to measures adopted in the face of the crisis, through private law systems, international treaties that are not inte‐ grated into European law or through political agreements. This condition of legal community in the field of law enforcement has also deteriorated since the most important norms that are now applied, in the context of the crisis, are not legal norms that can be controlled by the courts, but rather political decisions. We can see a wider regression in the constitutional systems of the Member States45, in which the European model of integration is being reflected by alter‐ ing the conditions of the internal normative constitutions. In this way, not only has there not been an evolution in the constitutional sense of the European Union, but there is a constitutional involution in the Member States instead. This decline manifests itself in all the essential elements of the internal constitutional systems, from pluralist democracy to territorial pluralism, passing through the division of powers between the legislative and the executive, the social State or the normativity of the Constitution. Instead of moving towards a constitutional‐ ization of the European Union that would make possible a greater homogeneity in the political forms of the different public spheres (European, national and ter‐ ritorial), we have moved towards a "deconstitutionalization" of the Member States, weakening the constitutional heritage of Europe. From the principle of subsidiarity as an instrument designed to bring political decisions closer to citizens, we have moved on to a kind of "anti-subsidiarity" by which decisions are adopted by global and supranational instances, leaving little room for national policies and without following the procedures for the control of the application of the principle of subsidiarity. This "anti-subsidiarity" has li‐ mited the principle of subsidiarity in its vertical dimension (in the relations be‐ tween the EU and the Member States) but also in its horizontal dimension, ex‐ traordinarily weakening social care in some States and the principle of the social 45 See Francisco Balaguer Callejón, “Constitutional Courts under Pressure – New Chal‐ lenges to Constitutional Adjudication. The Case of Spain”, in New Challenges to Constitu‐ tional Adjudication in Europe. A Comparative Perspective. Edited by Zoltán Szente, Fruzsina Gárdos-Orosz, Routledge, London and New York, pp. 164-184. Francisco Balaguer Callejón 151 State. Much of what has come later, the development of populism and anti-sys‐ tem positions in the political systems of the Member States has a lot to do with that lamentable drift of the integration process in recent years46. Conclusions. A productive dialectic between subsidiarity as a principle and as a procedure The principle of subsidiarity implies a new methodology in the treatment of pub‐ lic functions and also in the perception of integration processes. Through the principle of subsidiarity, this process is given flexibility by introducing a specific rationality oriented toward the preference of the entities closest to the citizens. The problem is that, in the context of globalization, to be effective, only the EU can exercise many of the functions that formerly belonged to the national State. Only the EU is in a position to limit the power of the great global agents and in these matters there is no possible intervention of the principle of subsidiarity. Therefore, in order to generate a productive relationship between subsidiarity as a principle and subsidiarity as a procedure, a prior reflection is necessary on the competencies that must be exercised by each level of government, European, state and, where appropriate, territorial. It is necessary then to rethink the meaning of subsidiarity in general terms (and not only in its current formulation) in the context of globalization: what should be given as competencies to the EU and what are the powers that may correspond to the State. One criterion in this regard may be the capacity of medi‐ ation that each power has to adequately perform its functions. As an orientation, we could say that the EU should exercise its power of mediation between the great global agents, public or private, and the States. In a global and supranational context, each instance of power must function as an instrument of mediation between the higher and the lower level. For example, in general terms, the EU must have the competencies that are necessary to medi‐ ate between agents of global power and the Member States (without prejudice to their competences as States in terms of international relations, for instance). Therefore, the EU must defend states against agents of global power, since states V. 46 As the EU itself has come to recognize with the implementation of the European Pillar of Social Rights, an initiative that tries to counteract the tremendous erosion of the integration project and to calm to some extent the internal tensions within the Member States, trying to provide a different orientation of the social policies that make possible a certain recov‐ ery of the social climate prior to the crisis, see Francisco Balaguer Callejón, La prospet‐ tiva spagnola sul pilastro sociale europeo, federalismi.it. Numero speciale 4 (2018): https:// www.federalismi.it/nv 14/articolo-documento.cfm?Artid=37065&content=La%2Bprospett iva%2Bspagnola%2Bsul%2Bpilastro%2Bsociale%2Beuropeo&content_author=%3Cb%3 EFrancisco%2BBalaguer%2BCallejón%3C%2Fb%3E. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 152 can act much less effectively (if not ineffectively) in this area, as evidenced by the two major crises we have had in the 21st century, the financial crisis and the democratic crisis that we are experiencing now and that is related to the possibil‐ ities of political manipulation that are being generated through social networks and with the active participation of large platforms of services on the Internet. The same applies to the State, which should mediate in a preferable (though not exclusive) manner between supranational and infra-state entities (without prejudice to the full effectiveness of the principle of institutional autonomy). This does not mean that the State does not have a direct relationship with global agents (we are talking about trends or orientations of the areas of competence) or that the Länder, the autonomous communities or the regions do not have a direct relationship with European bodies. What we are talking about, therefore, is the general features or tendencies of the distribution of functions between the differ‐ ent territorial instances. These functions should be understood as such, more as a responsibility than as a rigid competency, taking into account the current condi‐ tions of acceleration of historical time with globalization. We have a clear example of what the European Union can do to defend the States and the European citizenship against the great global agents, both in the financial and communication fields in the two great crises of the constitutional‐ ism of this century, which have been also two major European crises47. It is not a matter of developing here a critique of the economic interpretation of the Consti‐ tution that has been imposed in Europe and of defending a constitutional inter‐ pretation of the crisis that should have guided European policies. Suffice it to say that this financial crisis has ended up being also the strongest crisis experienced by the constitutionalism of normative constitutions since the middle of the 20th century. The economic crisis has led to the first of the two major crises of consti‐ tutionalism in the twenty-first century, which has denatured some constitutional systems of member states, reducing the emancipatory impulse that was at the base of constitutionalism and establishing external limits to pluralist democracy. But at the same time, the economic crisis has also been a European crisis in which subsidiarity could have been an inspiring principle of European policies and, unfortunately, has not been fully implemented. The European Union has helped to sustain the countries in crisis but not with an adequate political orienta‐ tion, respecting the internal constitutional sphere of these countries and defend‐ ing the States facing the pressure of the markets and the financial speculators. Although the European Central Bank began to do effective work starting from the Mario Draghi Presidency, the results of excessively rigid austerity policies 47 See Francisco Balaguer Callejón, Las dos grandes crisis del constitucionalismo frente a la globalización en el siglo XXI, Nomos, Le attualità nel diritto, 2018: http://www.nomos-l eattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2018/09/Balaguer_Costituzionalismo.pdf. Francisco Balaguer Callejón 153 are at the base of the rise of populisms in some countries and the loss of legiti‐ macy of the European project with the consequent rise of anti-European atti‐ tudes. The same can be said of the second crisis, which we are experiencing right now, when we still we have not ended the previous one, and which is a political crisis, derived from the capacity for propaganda manipulation through the use of communication platforms, which have altered the conditions of the public sphere and that have intervened very effectively in electoral processes such as the Brexit or the North American presidential elections, affecting the internal conditions of pluralist democracy. Platforms that manage social networks or companies that use them, have conditioned the orientations of the vote through a type of propa‐ ganda that looks a lot like subliminal advertising and through the massive use of personal data for the construction of user profiles. Also in this area, the absence of Europe is resounding and should be the object of reflection. No European country can act effectively against these global giants of communication that control, in an oligopoly regime, social networks world‐ wide. Only the European Union has the necessary dimensions to establish con‐ trol measures respected by these companies. Here too the principle of subsidiari‐ ty should be read in a way that goes beyond the technique of articulation of pow‐ ers to consider what should be within the scope of action of the European Union to adequately fulfil its functions as a supranational institution that can control the most negative effects of globalization for the benefit of European citizenship. Abstract Subsidiarity is projected in the European Union as an inspiring principle of the structure of European integration and as a technique for the articulation of com‐ petences between the European Union and the Member States. Between both di‐ mensions of subsidiarity, as a principle and as a technique, there is a tension that is caused by the double nature or the double face of the latter. On the one hand, the articulation of competences should follow the formulation of the principle of subsidiarity but, on the other hand, this orientation is conditioned by the suitabil‐ ity to achieve the objectives of the proposed action. In this way, the technique of subsidiarity is not oriented to the purpose established by the principle of sub‐ sidiarity but to a different one, not necessarily compatible with it: that of achiev‐ ing the objectives pursued by the EU. When these objectives cannot be suffi‐ ciently achieved by the Member States or can be better achieved, by the scale or effects of the proposed action, by the European Union, the principle of subsidiar‐ ity does not apply. So we could say that subsidiarity as a principle promises much more than what subsidiarity as a technique allows it to deliver. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 154 The question is who interprets and, therefore, who decides what are the objec‐ tives to achieve according to the Treaties. Once the EU defines the objectives it is normal that the EU itself also understands that they will be better achieved with their intervention since for the Member States in many cases they are not even objectives that have been raised as such. Therefore, differentiating between yes and how is complicated. Generally who has the ability to define the objec‐ tives also has the ability to decide how they should be achieved. This explains the fact that if we had to interpret the evolution of subsidiarity in the European Union, we could say that the principle of subsidiarity is yielding in its tension to the technique of subsidiarity, so that the criterion of the greater suitability of European action to achieve the objectives previously defined by the European Union is imposed on the criterion of proximity of decisions to citizens through the action of States. It seems inevitable that, in times of globalization, this tendency will be im‐ pelled in the future, determining the progressive ineffectiveness of the technique of subsidiarity and, therefore, the growing erosion of the principle of subsidiarity. It is understandable that this evolution also leads to the reinforcement of the con‐ stitutional identity of the States as a principle that can influence the relationship between the European Union and the States in the process of applying Union Law. After all, respect for the constitutional identity of States moves in the same direction as the principle of subsidiarity. Tension is thus displaced from the sphere of the articulation of competences to that of the articulation of legal sys‐ tems. At the same time, the conflict is transferred from the sphere of the validity of EU law, which is more problematic, to that of the modulation of its effective‐ ness vis-à-vis national systems, which allows greater flexibility. In order to generate a productive relationship between subsidiarity as a princi‐ ple and subsidiarity as a technique, a prior reflection is necessary on the compe‐ tences that must be exercised by each level of government, European, state and, where appropriate, territorial. One criterion in this regard may be the capacity of mediation that each power has to adequately perform its functions. In a global and supranational context, each instance of power must function as an instrument of mediation between the higher and the lower level. In general terms, the EU must have the competencies that are necessary to mediate between agents of global power and the Member States. We have a clear example of what the Euro‐ pean Union can do to defend the States and the European citizenship against the great global agents, both in the financial and communication fields, in the two great crises of the constitutionalism of this century, which have been also two major European crises. The financial crisis, on the one hand, and the democratic crisis we are experiencing now and which is related to the possibilities of politi‐ cal manipulation that are being generated through social networks with the active Francisco Balaguer Callejón 155 participation of large platforms providing Internet services. Only the European Union has the necessary dimensions to defend States and European citizenship against financial speculators, in the economic field, and in front of the big global communication agencies, in the political field. The Relevance of Subsidiarity to European Integration 156 La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne sous le prisme des obligations incombant aux Etats membres Eleftheria Neframi* « Pour garantir la préservation des caractéristiques spécifiques et de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, les traités ont institué un système juridictionnel destiné à assurer la cohérence et l’unité dans l’interprétation du droit de l’Union »1. Ce système juridictionnel a un caractère composite, comme il résulte de l’article 19, paragraphe 1, du Traité sur l’Union européenne (TUE), disposi‐ tion introduite par le traité de Lisbonne, et comme il était déjà affirmé dans la jurisprudence de la Cour de justice. Précisément, selon l’article 19, paragraphe 1, TUE : « 1. La Cour de justice de l'Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l'inter‐ prétation et l'application des traités. * Professeur de droit européen à l’université du Luxembourg. 1 CJUE, arrêt du 6 mars 2018- affaire C-284/16, Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158, par. 35. L’arrêt Achmea concerne la compatibilité avec le droit de l’Union européenne de la clause relative au recours à l’arbitrage dans l’accord bilatéral de protection des investissements conclu entre Etats membres (avant l’adhésion à l’Union de l’un d’eux). La Cour de justice considère que cette clause porte atteinte à l’autonomie du droit de l’Union. La question de l’autonomie du droit de l’Union fait déjà l’object d’une jurisprudence importante : CJCE, avis du 14 décembre 1991 – 1/91, Projet d'accord entre la Communauté, d'une part, et les pays de l'Association européenne de libre échange, d'autre part, portant sur la création de l'Espace économique européen, ECLI:EU:C:1991:490; CJCE, avis du 18 avril 2002- 1/00, Projet d'accord portant création d'un espace aérien européen commun entre la Communau‐ té européenne et des pays tiers, ECLI:EU:C:2002:231; CJCE, arrêt du 30 mai 2006 –affaire C-459/03, Commission c/ Irlande (MOX Plant), ECLI:EU:C:2006:345; CJUE, avis du 8 mars 2011- 1/09, Création d’un système unifié de règlement des litiges en matière de bre‐ vets, ECLI:EU:C:2011:123; CJUE, avis du 18 décembre 2014- 2/13, Adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ECLI:EU:C:2014:2454. Le 30 avril 2019 la Cour s’est prononcée sur la compatibilité avec l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union du système de règlement des différends prévus dans l’Accord économique et commercial global avec le Canada (CETA), v. infra sous IA. Pour une approche générale la question de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, v. Denys Simon, « Les fondements de l’autonomie du droit communautaire », in : Droit international et droit communautaire, perspectives actuelles, Paris, Pedone, 2000, p. 207; Jan Willem Van Rossem, “The Autonomy of EU Law: More is Less?” in: Ramses Wessel and Steven Blockmans (eds), Between Autonomy and Dependence, TMC Asser Press, 2013, p. 13. 157 Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union ». En outre, selon la Cour de justice, les traités ont établi « un système complet de voies de recours et de procédures », dans le sens où « il incombe aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d'assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective » 2. L’exercice du contrôle juridictionnel dans l’ordre juridique de l’Union in‐ combe ainsi conjointement à la Cour de justice et aux juridictions nationales. Aux termes de la Cour, « le juge national remplit, en collaboration avec la Cour, une fonction qui leur est attribuée en commun, en vue d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités »3. Il est incontestable que le principal moteur d’intégration est l’exercice de la fonction juridictionnelle par la Cour de justice et par le juge national4, encadré par la Cour à travers le mécanisme du renvoi préjudiciel -« clé de voute » du sys‐ tème juridictionnel de l’Union5. L’exercice de la fonction juridictionnelle en commun assure « la cohérence et l’unité dans l’interprétation du droit de l’Union »6 et concrétise « la valeur de l’Etat de droit affirmée à l’article 2 TUE »7. La force intégrative de l’exercice de la fonction juridictionnelle peut être abor‐ dée de différents angles : du point de vue des méthodes d’interprétation de la Cour de justice, de l’encadrement de l’autonomie procédurale du juge national, de l’application effective du droit de l’Union par le juge national, de l’intensité du contrôle exercé par la Cour de justice, de la responsabilité de l’Etat membre dans l’exercice du mandat européen du juge national. Chacune des différentes approches exprime la contribution de la Cour de justice, et du juge national enca‐ dré par la Cour dans l’exercice de son mandat européen, à l’édification d’une Union de droit et à la consolidation des principes, tels que la primauté, l’attribu‐ 2 CJCE, arrêt du 25 juillet 2002 –affaire C-50/00P, Unión de Pequeños Agricultores (UPA), ECLI:EU:C:2002:462, par. 40-41; CJUE, arrêt du 28 mars 2017 -affaire 72/15, Rosneft Oil Company, ECLI:EU:C:2017:236, par. 66. 3 CJUE, avis du 11 mars 2008 -1/09, supra note 1, par. 69. 4 Thomas Horsley, « Reflexions on the Role of the Court of Justice as the ‘Motor’ of Euro‐ pean Integration : Legal Limits to Judicial Lawmaking », in : Common Market Law Review 50 (2013), p. 931. Koen Lenaerts, « L’apport de la Cour de justice à la construction eu‐ ropéenne », in : Journal de droit européen, 2017, p. 134; Allan Rosas, «The National Judge as EU Judge: Opinion 1/09», in Pascal Cardonnel, Allan Rosas, Nils Wahl (eds.), Consti‐ tutionalising the EU Judicial System, Essays in Honor of Pernilla Lindh, Hart Publishing, 2012, p. 105. 5 CJUE, avis du 18 décembre 2014 -2/13, supra note 1, par. 176. 6 CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, supra note 1, par. 35. 7 CJUE, arrêt du 27 février 2018 –affaire C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portu‐ gueses, ECLI:EU:C:2018:117, par. 32. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 158 tion des compétences ou la protection juridictionnelle, qui font de l’ordre juri‐ dique de l’Union un ordre « juridique propre, intégré au système juridique des Etats membres »8. La dynamique intégrative de la fonction juridictionnelle au sein de l’Union peut ainsi être fragmentée, selon le principe dont le juge précise la portée ou assure le respect, mais peut aussi être vue dans son ensemble comme expression de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. Or, l’approche globale de la fonction juridictionnelle sous l’angle de l’autono‐ mie nécessite de se pencher, non pas sur son exercice, mais plutôt sur son titu‐ laire. « Pour garantir la préservation des caractéristiques spécifiques et de l’auto‐ nomie de l’ordre juridique de l’Union, les traités ont institué un système juridic‐ tionnel »9 qui serait ainsi intégré, destiné à exercer une fonction intégrative. Mais au delà de l’exercice de sa fonction, qui donne à la notion d’autonomie son contenu normatif, l’établissement même du système juridictionnel de l’Union, par son caractère composite, exprime la source de l’autonomie de son ordre juri‐ dique10. Plus précisément, en affirmant que le système juridictionnel de l’Union a été institué par les traités afin d’assurer la préservation des caractéristiques de l’ordre juridique de l’Union et son autonomie, la Cour de justice admet une dy‐ namique intégrative propre issue des obligations que le caractère composite du système juridictionnel impose aux Etats membres. Lesdites obligations ont été précisées dans la jurisprudence et codifiées dans l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE. Elles vont au-delà de l’obligation de loyauté qui incombe aux Etats membres en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union (II); elles comprennent une dimension systémique exprimant un standard européen de protection juridictionnelle (I). Une obligation systémique L’établissement du système juridictionnel composite de l’Union européenne in‐ combe aux Etats membres, qui doivent, selon l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2 TUE, établir les voies de recours nécessaires pour assurer aux justiciables le res‐ pect de leur droit à une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. Cette obligation se trouve à la base même de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union en tant que valeur commune. La di‐ mension structurelle (A) est suivie d’une dimension axiologique (B). I. 8 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964 –affaire 6/64, Costa c/ E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66. 9 Supra, note 1. 10 Nicholas Tsagourias, « Conceptualizing the Autonomy of the European Union », in Richard Collins, Nigel D. White (eds), International Organizations and the Idea of Au‐ tonomy, Routledge, 2011, p. 339, (347). Eleftheria Neframi 159 Dimension structurelle L’arrêt Achmea du 6 mars 2018 concerne à première vue seulement le droit inter‐ national des investissements. Toutefois, en se prononçant sur la compatibilité avec le droit de l’Union européenne du recours à l’arbitrage dans le cadre des ac‐ cords bilatéraux d’investissement conclus entre deux Etats membres, la Cour de justice rend un arrêt de portée constitutionnelle11. La Cour a considéré que l’ar‐ ticle 8 du traité bilatéral d’investissement entre les Pays-Bas et la Slovaquie (conclu initialement avec la Tchécoslovaquie), qui prévoit la possibilité de sou‐ mettre à un tribunal arbitral tout différend entre l’une des parties contractantes et un investisseur, porte atteinte à l’autonomie du droit de l’Union12. Le raisonne‐ ment de la Cour de justice pour arriver à cette conclusion a comme point de dé‐ part l’obligation des Etats membres d’établir le système juridictionnel composite de l’Union en mettant le juge national au service du droit de l’Union par la co‐ opération avec la Cour de justice. Il s’agit d’une obligation systémique de l’Etat qui se rapporte à l’ensemble des voies de droit et procédures et leur interférence et qui se conçoit au-delà de la simple mise en œuvre du droit de l’Union. Par ailleurs, il s’agit d’une obligation de l’Etat membre distincte de celle qui in‐ combe au juge national dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, d’assurer en collaboration avec la Cour le respect du droit dans l’interprétation et l’applica‐ tion des traités. Plus précisément, la Cour de justice, dans l’arrêt Achmea, constate l’atteinte à l’autonomie du droit de l’Union par la violation de l’obligation qui incombe aux Etats membres de garantir la confiance mutuelle par la soumission des litiges re‐ latifs à l’interprétation et l’application du droit de l’Union au système de voies de recours et de procédures tel que désigné dans l’article 19 TUE. Aux termes de la Cour, « le droit de l’Union repose (…) sur la prémisse fondamentale selon la‐ quelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et recon‐ naît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 TUE. Cette prémisse im‐ plique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre »13. Etant donné qu’une des valeurs communes est A. 11 Inge Govaere, Interconnecting Legal Systems and the Autonomous EU Legal Order: The Balloon Dynamic, Research Papers in Law, College d’Europe, 2018, https:// biblio.ugent.be/publication/8577222; Jens Hillebrand Pohl, « Intra-EU Investment Arbi‐ tration after the Achmea Case: Legal Autonomy Bounded by Mutual Trust? », in : Euro‐ pean Constitutional Law Review 14 (2018), p. 767. 12 CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, supra note 1, par. 59. 13 Ibid., par. 34. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 160 celle de l’Etat de droit concrétisé par l’article 19 TUE14, la clause dans un traité entre Etats membres qui prévoit le recours à l’arbitrage à la place du système ju‐ ridictionnel composite est susceptible de mettre en cause la confiance mutuelle à la base du droit de l’Union et son autonomie. Il convient de noter que le constat de la mise en cause de la confiance mu‐ tuelle résulte de la méconnaissance d’une obligation systémique quant à la source de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. La soustraction de litiges relatifs à l’application d’un accord international conclu par l’Union de la compé‐ tence des juges nationaux et leur soumission à l’arbitrage n’est pas en elle même contraire à l’autonomie. Dans le même arrêt Achmea la Cour de justice précise qu’« un accord international, prévoyant la création d’une juridiction chargée de l’interprétation de ses dispositions et dont les décisions lient les institutions, y compris la Cour, n’est, en principe, pas incompatible avec le droit de l’Union (…) pourvu que l’autonomie de l’Union et de son ordre juridique soit respec‐ tée »15. En outre, dans l’avis 2/15, relatif à la conclusion par l’Union de l’accord de libre échange avec Singapour, la Cour de justice a traité des dispositions rela‐ tives au recours à l’arbitrage en cas de différends entre investisseurs et Etats comme une question de compétence, indépendamment de celle de l’autonomie. Elle a ainsi considéré qu’un régime « qui soustrait des différends à la compé‐ tence juridictionnelle des États membres, ne saurait revêtir un caractère purement auxiliaire (…) et ne saurait, dès lors, être instauré sans le consentement de ceuxci »16. Ainsi, la soustraction à la compétence du juge national d’un différend né de l’application d’un accord international conclu par l’Union se rapporte à l’exercice de la fonction juridictionnelle par le juge national, qui relève de la compétence étatique, dans les limites issues du principe de coopération loyale, étant donné l’insertion du juge national dans le système juridictionnel composite de l’Union. En d’autres termes, le recours à l’arbitrage dans un accord conclu par l’Union -et la soustraction des différends à la compétence du juge national- pour‐ rait ou non porter atteinte à l’autonomie, selon les conditions de fonctionnement d’un tel système de règlement des différends. Nous nous plaçons au stade posté‐ rieur à l’établissement du système juridictionnel de l’Union, celui de l’exercice de la fonction juridictionnelle par le juge national, qui relève de la compétence encadrée de l’Etat membre. En revanche, le recours à l’arbitrage dans un accord international entre Etats membres se rapporte non pas à l’exercice de la fonction juridictionnelle, mais à l’établissement du système juridictionnel composite, fondement de l’établisse‐ 14 CJUE, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, supra note 7, par. 32. 15 CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, supra note 1, par. 57. 16 CJUE, avis du 16 mai 2017 -2/15, Accord de libre-échange entre l’Union européenne et la République de Singapour, ECLI:EU:C:2017:376, par. 292. Eleftheria Neframi 161 ment de l’ordre juridique de l’Union et, ainsi, de son autonomie17. Il ne s’agit pas ici d’une atteinte au principe de loyauté, mais d’une atteinte à la confiance mu‐ tuelle sans laquelle le principe de coopération loyale et, en général, les principes qui caractérisent l’ordre juridique de l’Union, ne peuvent pas trouver applica‐ tion18. Il ne s’agit pas non plus de l’exercice de la compétence de l’Etat membre dans la mise en œuvre du droit de l’Union, mais d’une obligation de l’Etat d’éta‐ blir le système juridictionnel composite de l’Union afin que l’Union puisse fonc‐ tionner. L’établissement du système juridictionnel composite de l’Union, source de confiance mutuelle, est ainsi une obligation systémique et structurelle, fonde‐ ment existentiel de l’ordre juridique de l’Union et des principes qui régissent son fonctionnement. La portée intégrative d’une telle obligation ne va pas jusqu’à l’effacement de la compétence de l’Etat membre, l’exercice de la fonction juri‐ dictionnelle par le juge national dans la mise en œuvre du droit de l’Union rele‐ vant toujours de sa sphère de compétence, encadrée par le principe de coopéra‐ tion loyale (infra, sous II). Il convient de noter que le caractère systémique de l’obligation incombant aux Etats membres d’établir le système juridictionnel composite de l’Union, en tant que distincte de l’obligation de loyauté d’assurer l’exercice de la fonction juri‐ dictionnelle en vue de la mise en oeuvre effective du droit de l’Union, résulte aussi de l’avis 1/17, concernant la compatibilité avec le droit de l’Union du sys‐ tème de règlement des différends entre investisseurs et Etats au sein de l’accord économique et commercial global avec le Canada (CETA)19. La Cour souligne en effet à propos de l’arrêt Achmea, que « ledit arrêt concernait un accord entre Etats membres. Or, la question de la compatibilité, avec le droit de l’Union, de l’instauration ou du maintien d’un tribunal d’investissement par un tel accord diffère de celle de la compatibilité, avec ce droit, de l’instauration d’un tel tribu‐ 17 Sur le lien entre autonomie et protection juridictionnelle, v. Mattias Kumm, « The Moral Point of Constitutional Pluralism », in Julie Dickson, Pavlos Eleftheriadis (eds), Philo‐ sophical Foundations of European Union Law, OUP 2012, p. 217 (239). 18 Selon le paragraphe 34 de l’arrêt Achmea : « Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre. C’est précisément dans ce contexte qu’il incombe aux États membres, notamment, en vertu du principe de coopéra‐ tion loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, d’assurer, sur leurs ter‐ ritoires respectifs, l’application et le respect du droit de l’Union et de prendre, à ces fins, toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations décou‐ lant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union ». 19 CJUE, avis du 30 avril 2019 – 1/17, Accord économique et commercial global entre le Ca‐ nada, d’une part, et l’Union européenne et ses Etats membres, d’autre part (AECG), ECLI:EU:C:2019:341. Pour une discussion sur les conséquences de l’arrêt Achmea, v. Christina Contartese, Mads Andenas, Case C-284/16, in: Common Market Law Review 56 (2019), p. 157 (184); Mauro Gatti, « Opinion 1/17 in light of Achmea: A Chronicle of an Opinion Foretold? », in: European Papers 4 (2019) http://www.europeanpapers.eu/en/ejournal/opinion-1-17-in-light-of-achmea-chronicle-opinion-foretold. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 162 nal par un accord entre l’Union et un Etat tiers »20. La Cour suit la position de l’Avocat Général Bot, qui avait affirmé que « la solution retenue par la Cour dans son arrêt Achmea ne peut pas être transposée à l’examen du (système juridiction‐ nel des investissements), car les prémisses qui doivent guider le raisonnement sont différentes »21, étant donné que « les relations entre des Parties contractantes telles que, d’une part, l’Union et ses États membres et, d’autre part, le Canada, ne sont pas fondées sur la confiance mutuelle »22. Par ailleurs, l’obligation systémique incombant aux Etats se distingue de l’obligation du juge national d’exercer la mission qui lui est attribuée en com‐ mun avec la Cour de justice. Celle-ci se rapporte au principe de coopération loyale et l’obligation de mise en œuvre effective du droit de l’Union dans l’exer‐ cice de la fonction juridictionnelle23. Or, l’accomplissement de cette mission pré‐ suppose l’établissement du système juridictionnel composite, qui est une obliga‐ tion aux fondements de l’ordre juridique au sein duquel le principe de coopéra‐ tion loyale opère24 et, ainsi, inhérente au statut de membre et préalable à l’exer‐ cice de la fonction juridictionnelle. Cette obligation comprend toutefois celle d’investir le juge national du pouvoir d’exercer son mandat européen, c’est-àdire du pouvoir de laisser inappliqué le droit national contraire au droit de l’Union25. Comme la Cour de justice l’a récemment précisé, pour l’Etat membre il s’agit d’une obligation qui résulte du principe de primauté26. S’agissant égale‐ ment d’une obligation systémique, elle se situe entre celle d’établir le système ju‐ ridictionnel composite en soumettant l’interprétation et l’application du droit de l’Union au juge national, et celle d’assurer l’efficacité du droit de l’Union dans l’exercice de la fonction juridictionnelle. L’attribution au juge national du man‐ dat d’assurer la primauté est également une obligation inhérente au statut de membre de l’Union. Il s’agit d’une obligation absolue27, en tant que liée à la pri‐ 20 Avis 1/17, supra note 19, par. 127. 21 Conclusions du 29 janvier 2019, ECLI:EU:C:2019:72, par. 106. 22 Ibid, par. 107. 23 Vassilios Skouris, « The Principle of Procedural Autonomy and the Duty of Loyal Coop‐ eration of National Judges under Article 10 EC », in : Mads Andenas, Duncan Fairgrieve (eds) Tom Bingham and the Transformation of the Law, OUP, 2009, p. 493. 24 V. CJCE, avis du 14 décembre 1991, 1/91, supra note 1, par. 46. 25 CJCE, arrêt du 9 mars 1978 – affaire 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato c Simmenthal SpA., EU:C:1978:49, par. 21. V. Brunessen Bertrand, « La jurisprudence Simmenthal dans la force de l’âge. Vers une complétude des compétences du juge natio‐ nal? », in : Revue française de droit administratif, 2011, p. 367. 26 CJUE, arrêt du 4 décembre 2018 –affaire C-378/17, Minister for Justice and Equality et Commissioner of the Garda Síochána, ECLI:EU:C:2018:979, par. 31, 39. 27 Selon la Cour, le devoir de laisser inappliquée une législation nationale contraire au droit de l’Union « incombe non seulement aux juridictions nationales, mais également à tous les organes de l’État, en ce compris les autorités administratives, chargés d’appliquer, dans le cadre de leurs compétences respectives, le droit de l’Union », v. CJCE, arrêt du 22 juin 1989 –affaire 103/88, Costanzo, EU:C:1989:256, par. 31. Eleftheria Neframi 163 mauté et aux fondements de l’établissement du système juridictionnel composite, qui précède l’obligation de coopération loyale dans l’exercice de la fonction juri‐ dictionnelle28. L’obligation systémique incombant à l’Etat membre quant à l’établissement du système juridictionnel composite dans l’Union n’a pas seulement une dimen‐ sion structurelle, en tant que fondement des principes qui régissent le fonctionne‐ ment de l’ordre juridique de l’Union. Elle a également une dimension axiolo‐ gique mise en avant dans la jurisprudence récente de la Cour de justice. Dimension axiologique La Cour de justice, dans son arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses29, donne un contenu normatif substantiel à l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE. Au-delà d’une dimension structurelle liée à l’établissement du système ju‐ ridictionnel de l’Union, l’article 19 TUE implique pour les Etats membres l’obli‐ gation de garantir que le juge national revêtu du mandat européen réponde aux exigences inscrites dans l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne30. Dans l’arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses la Cour de justice confirme que la notion de juridiction d’un des Etats membres, au sens de l’article 267 TFUE concernant la procédure de renvoi préjudiciel, et en tant que l’un des deux piliers du système juridictionnel composite, est une notion définie au ni‐ veau de l’Union. Certes, il relève de la compétence des Etats membres, comme il B. 28 L’obligation de coopération loyale d’assurer d’efficacité du droit de l’Union par l’exercice de la fonction juridictionnelle s’inscrit dans la recherche d’équilibre entre autonomie pro‐ cédurale et efficacité. V. Koen Lenaerts, « The Rule of Law and the Coherence of the Ju‐ dicial System of the European Union », in : Common Market Law Review, 44 (2007), p. 1659. 29 Supra note 7. Pour un commentaire, v. Matteo Bonelli, Monica Claes, « Judicial Serendi‐ pity: How Portuguese Judges Came to the Rescue of the Polish Judiciary: ECJ 27 February 2018, Case C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses », in : European Consti‐ tutional Law Review 14 (2018), p. 622; Laurent Pech, Sébastien Platon, « Judicial Inde‐ pendence under Threat:The Court of Justice to the Rescue in the ASJP», in: Common Mar‐ ket Law Review 55 (2018), p. 1827. 30 Le premier alinéa de l’article 47 concerne le droit d’accès au juge: « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effec‐ tif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article ». Cette dis‐ position est complétée par le troisième alinéa, selon lequel « une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice ». Le deuxième alinéa de l’article 47 concerne les garanties du procès équitable : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter ». La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 164 est souligné dans l’avis 2/1531, de soumettre ou soustraire les litiges relatifs à l’application du droit de l’Union au juge national, à condition dans le deuxième cas de ne pas porter atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. En outre, il relève de l’autonomie procédurale des Etats membres de désigner la juri‐ diction nationale compétente pour appliquer le droit de l’Union32. Or, le juge na‐ tional chargé de l’application du droit de l’Union doit remplir les exigences que le droit de l’Union définit afin d’être partie du système juridictionnel de l’Union. Il s’agit d’une dimension axiologique dissociée des règles de procédure natio‐ nales qui désignent la juridiction compétente pour exercer la fonction juridiction‐ nelle dans un cas précis de mise en œuvre du droit de l’Union. La dimension axiologique se manifeste au sein de l’article 267 TFEU, dans la définition de la notion de juridiction nationale. La Cour rappelle qu’ « au nombre des éléments à prendre en compte dans le cadre de l’appréciation de la qualité de « juridiction », figurent l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de sa procédure, l’application, par l’or‐ gane, des règles de droit ainsi que son indépendance »33. La dimension axiolo‐ gique se manifeste toutefois également au sein de l’article 19 TUE, dans le cadre de l’obligation d’établissement du système juridictionnel composite. Plus précisément, la question préjudicielle pour laquelle la Cour de justice est sollicitée dans l’affaire Associação Sindical dos Juízes Portugueses est celle de savoir si le principe de l’indépendance des juges, tel qu’il découle de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, et de l’article 47 de la Charte et de la jurispru‐ dence de la Cour, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose aux mesures de réduction de la rémunération auxquelles sont soumis les magistrats au Portugal et imposées par les impératifs d’élimination du déficit budgétaire. Etant donné que la question n’est pas liée à un litige relatif à la mise en œuvre du droit de l’Union, condition nécessaire pour l’application de la Charte des droits fonda‐ mentaux, la reconnaissance d’une obligation des Etats membres d’assurer l’indé‐ pendance du juge national chargé d’appliquer le droit de l’Union serait liée à l’interprétation de l’article 19 TUE34. En interprétant le contenu normatif de l’ar‐ 31 Supra note 16. 32 CJCE, arrêt du 16 décembre 1976 –affaire 33/76, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG c Landwirtschaftskammer für das Saarland, ECLI :EU:C:1976:188; CJCE, arrêt du 16 décembre 1976 –affaire 45/76, Comet BV c Produktschap voor Siergewassen, ECLI :EU:C:1976:191. 33 CJUE, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, supra note 7, par. 38. La Cour se réfère à l’arrêt du 16 février 2017 –affaire C-503/15, Margarit Panicel‐ lo, ECLI :EU:C:2017:126, par. 27 et jurisprudence citée. 34 Selon le paragraphe 27 de l’arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses, « la juridic‐ tion de renvoi vise, en substance, à savoir si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE doit être interprété en ce sens (…) ». V. également les conclusions de l’Avocat Général Tanchev du 24 septembre 2019 –affaires jointes C-558/18 et C-563/18, Lowicz, ECLI :EU :C :2019 :775, par. 83 et s. Eleftheria Neframi 165 ticle 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE, en ce sens qu’il comporte l’obligation des Etats membres d’assurer l’indépendance de la juridiction nationale, la Cour ad‐ met une obligation systémique, dissociée de l’exercice de la fonction juridiction‐ nelle lors de la mise en œuvre du droit de l’Union35. Cette obligation englobe les exigences du droit à un recours effectif de l’article 47 de la Charte : selon l’ar‐ ticle 19 TUE les Etats membres ont l’obligation d’établir les voies de recours né‐ cessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union. C’est la référence à la protection juridictionnelle effective qui donne à l’obligation systémique de l’article 19 TUE sa dimension axiologique. En effet, l’article 19 TUE concrétise la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE36. Le principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, auquel se réfère l’article 19, para‐ graphe 1, second alinéa, TUE, étant consacré à l’article 47 de la Charte37, et l’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’Union étant inhérente à un État de droit38, la Cour arrive à la conclusion que l’obligation systémique incombant aux Etats membres en vertu de l’article 19 TUE comprend celle de garantir les exigences de l’article 47 de la Charte39. Or, parmi les exigences de l’article 47 de la Charte figure celle de ga‐ rantir l’indépendance du juge national, laquelle « s’impose non seulement au ni‐ veau de l’Union, pour les juges de l’Union et les avocats généraux de la Cour, ainsi que le prévoit l’article 19, paragraphe 2, troisième alinéa, TUE, mais égale‐ ment au niveau des États membres, pour les juridictions nationales »40. Bien que la Cour ait considéré que la réduction salariale dans les conditions de l’espèce ne porte pas atteinte à l’indépendance de la juridiction nationale suscep‐ tible de se prononcer sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union, sa 35 La Cour précise que « quant au champ d’application rationae materiae de l’article 19, para‐ graphe 1, second alinéa, TUE, que cette disposition vise « les domaines couverts par le droit de l’Union », indépendamment de la situation dans laquelle les États membres mettent en œuvre ce droit, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte » (CJUE, arrêt du 27 février 2017, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, supra note 7, par. 29). V. également les conclusions de l’Avocat Général Tanchev, supra, note 34. 36 Ibid., par. 32. La Cour confirme sa position par la suite : v. CJUE, arrêt du 7 février 2019affaire 49/18, Carlos Escribano Vindel, ECLI:EU:C:2019:106, par. 61-67. CJUE, arrêt du 24 juin 2019 -affaire C-619/18, Commission c. Pologne, ECLI :EU :C ;2019, 531, par. 47. 37 Ibid, par. 35. 38 Ibid., par. 36. 39 Ibid., par. 37: « Il s’ensuit que tout État membre doit assurer que les instances relevant, en tant que « juridiction », au sens défini par le droit de l’Union, de son système de voies de recours dans les domaines couverts par le droit de l’Union satisfont aux exigences d’une protection juridictionnelle effective ». V. aussi l’arrêt Commission c. Pologne, supra, note 36, par. 55. 40 Ibid., par. 42. V. Stanislas Adam, Peter Van Elsuwege, « L’exigence d’indépendance du juge, paradigme de l’Union européenne comme union de droit », in : Journal de droit eu‐ ropéen, 2018, p. 334. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 166 prise de position quant à l’obligation incombant aux Etats membres de garantir l’indépendance équivaut à la reconnaissance d’une portée normative propre à l’article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, TUE. Le fait que la Cour de justice interprète ladite disposition confirme sa portée normative et, ainsi, intégrative. Cependant, alors que l’obligation de mettre le juge national au service du droit de l’Union est inhérente au statut d’Etat membre en tant que condition première de l’existence de l’ordre juridique de l’Union, celle de garantir les exigences de protection juridictionnelle effective se présente comme une obligation incombant à l’Etat membre dont le juge national fait déjà partie du système juridictionnel composite. Dans les deux cas, il s’agit d’une obligation systémique, dissociée de la mise en œuvre concrète du droit de l’Union. Toutefois, dans sa dimension axiologique, l’obligation systémique a une portée normative propre, susceptible d’être sanctionnée par la Cour de justice. L’article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, TUE, est ainsi porteur d’une obligation autonome, distincte de celle de loyauté, d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union. Il convient de noter à cet égard que la violation de cette obligation de la part d’un Etat membre a été par la suite considérée par la Cour de justice comme une défaillance systé‐ mique à la base d’un motif de non-exécution d’un mandat d’arrêt européen41, ainsi que comme un motif autonome de manquement42. Alors que la portée intégrative autonome de l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE a été mise en avant dans la jurisprudence récente de la Cour de justice en rapport avec la valeur de l’Etat de droit, la même disposition exprime l’obliga‐ tion de coopération loyale d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union et de faciliter à l’Union l’accomplissement de sa mission. Consacré dans l’article 4, paragraphe 3, TUE43, le principe de coopération loyale trouve ainsi une expression spécifique sur le plan de l’exécution juridictionnelle du droit de l’Union. 41 CJUE, arrêt du 26 juillet 2018 –affaire C-216/18, LM, ECLI:EU:C:2018:586. Editorial Comments, « 2019 Shaping up as a Challenging Year for the Union, not Least as a Com‐ munity of Values », in : Common Market Law Review 56 (2019), p. 3; Sofia Mirandola, « European Arrest Warrant and Judicial Independence in Poland: Where Can Mutual Trust End? », http://europeanlawblog.eu/2018/07/24/european-arrest-warrant-and-judicial-inde‐ pendence-in-poland-where-can-mutual-trust-end-opinion-of-the-ag-in-c-216-18-ppu-l-m/. 42 Dans l’affaire C-619/18, la Cour a constaté que, d’une part, en abaissant l’âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême de Pologne et en appliquant cette modification aux juges nommés à cette juridiction avant le 3 avril 2018 et, d’autre part, en accordant au pré‐ sident de la République de Pologne le pouvoir discrétionnaire de prolonger la fonction ju‐ diciaire active des juges de cette juridiction, la Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. CJUE, arrêt du 24 juin 2019, Commission c. Pologne, supra, note 34. 43 Selon l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, « Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union ». Eleftheria Neframi 167 Une obligation de loyauté Dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union par les juridictions natio‐ nales, l’obligation de coopération loyale ou de loyauté inscrite dans l’article 4, paragraphe 3, TUE, comprend à la fois celle d'application effective du droit de l’Union et celle de protection juridictionnelle effective44. Dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle, le juge national a l’obligation de mettre à l’écart non seulement les règles substantielles nationales contraires au droit de l’Union selon le principe de primauté45, mais aussi les règles procédurales nationales, selon les principes d’équivalence et d’effectivité46. Issus de l’obligation de loyauté et ins‐ crits dans le cadre de l’autonomie procédurale nationale47, les principes d’équi‐ valence et d’effectivité supposent la recherche d’un équilibre, au cas par cas, entre l’objectif de la règle procédurale nationale et la protection des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. L’exercice d’équilibre peut être diffé‐ rent, au profit du droit de l’Union ou des règles procédurales nationales, selon que l’obligation de loyauté se traduit dans le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, ou dans le principe d’effectivité au sens strict, en tant qu’obligation négative de ne pas rendre impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union48. L’exercice d’équilibre incombe le plus sou‐ vent au juge national49, ce qui signifie que la portée intégrative de l’exercice de II. 44 « (I)l appartient aux juridictions nationales et à la Cour de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent dudit droit », CJUE, avis du 18 décembre 2014, 2/13, supra note 1, par. 175. V. aussi CJUE, avis du 8 mars 2011, 1/09, supra note 1, par. 68. 45 En l’absence d’effet direct des règles de l’Union, le juge national a l’obligation de loyauté d’assurer l’interprétation conforme des règles substantielles nationales. V. Koen Lenaerts, Tim Corthaut, « Towards and Internally Consistent Doctrine on Invoking Norms of EU Law », in : Sacha Prechal, Bert Van Roermund (eds), The Coherence of EU Law, OUP, 2008, p. 495. 46 Anthony Arnull, « Remedies Before National Courts », in : Robert Schutze, Takis Tridimas (eds), Oxford Principles of European Union Law, OUP, 2018, p. 1011; Dorota Leczykiewicz, « Effectiveness of EU Law Before National Courts », in : Anthony Arnull, Damien Chalmers (eds), The Oxford Handbook of European Union Law, OUP, 2015, p. 212. 47 Diana- Urania Galetta, Procedural Autonomy of EU Member States : Paradise Lost?, Springer, 2010. 48 Sacha Prechal, Rob Widdershoven, « Redefining the Relationship between Rewe-Effec‐ tiveness and Effective Judicial Protection », in : Review of European Administrative Law 4 (2011), p. 31; Marek Safjan, Dominik Düsterhaus, « A Union of Effective Judicial Pro‐ tection: Addressing a Multi-level Challenge through the Lens of Article 47 CFREU », in : Yearbook of European Law 33 (2014) p. 3. 49 Olivier Dubos, « Que reste-t-il de l’autonomie procédurale du juge national? Histoire de l’attribution d’une compétence au nom de l’effectivité et de l’efficacité du droit de l’Union », in : Eleftheria Neframi (ed), Renvoi préjudiciel et marge d’appréciation du juge national, Bruylant, 2015, p. 159. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 168 la fonction juridictionnelle dépend de l’encadrement du juge national par la Cour de justice et de la place de l’article 47 de la Charte50. Or, l’obligation de coopération loyale dans la mise en œuvre juridictionnelle du droit de l’Union impacte également sur l’Etat membre, indépendamment de l’exercice concret de la fonction juridictionnelle. Au-delà de l’obligation systé‐ mique de faire du juge national (à condition qu’il réponde aux exigences de l’ar‐ ticle 47 de la Charte) un des piliers du système juridictionnel de l’Union, les Etats membres ont l’obligation de loyauté précisée dans l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE, d’assurer le fonctionnement dudit système. Cette obligation se concrétise dans la garantie de l’existence de voies de droit au niveau national (A) et dans la garantie de l’exercice par le juge national de la compétence qui lui in‐ combe au sein du système juridictionnel composite (B). Etablissement des voies de droit Les voies de recours que les Etats membres doivent établir sur le plan national pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union permettent soit d’assurer l’application effective du droit de l’Union par la contestation du droit national contraire, soit d’assurer le contrôle de légalité par la Cour de justice à travers le renvoi préjudiciel en appréciation de validité. Concernant la mise en œuvre du droit de l’Union, les voies de recours natio‐ nales expriment l’obligation d’assurer l’existence d’un recours effectif en tant qu’obligation de loyauté. En même temps, l’existence d’un recours effectif as‐ sure la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union par le fonctionnement même du système juridictionnel composite. La‐ dite obligation permet au système juridictionnel composite de fonctionner par l’accès au juge national chargé de l’application du droit de l’Union et de la pro‐ tection juridictionnelle des justiciables. Malgré le lien avec le droit à une protec‐ tion juridictionnelle effective, il s’agit d’une obligation de loyauté51 qui s’inscrit dans la logique d’équilibre avec le respect de l’autonomie nationale, en ce sens qu’elle n’impose pas de nouvelles voies de droit, plus efficaces et plus protec‐ trices de celles existantes. Dans l’arrêt Unibet, la Cour précise que les traités n’ont pas entendu créer devant les juridictions nationales, en vue du maintien du droit de l’Union, des voies de droit autres que celles établies par le droit natio‐ A. 50 Eleftheria Neframi, « La force intégrative du statut de l’Etat membre dans la fonction juri‐ dictionnelle », in : Laurence Potvin Solis (ed), Le statut de l’Etat membre de l’Union eu‐ ropéenne, Bruylant, 2018, p. 333. 51 CJCE, arrêt du 13 mars 2007 –affaire C-432/05, Unibet (London) Ltd, ECLI:EU:C:2007:163, par. 38. Eleftheria Neframi 169 nal 52. « Il n’en irait autrement que s’il ressortait de l’économie de l’ordre juri‐ dique national en cause qu’il n’existe aucune voie de recours permettant, même de manière incidente, d’assurer le respect des droits que les justiciables tirent du droit (de l’Union) »53. En effet, en l’absence de voies de recours au niveau national, sont affectés non seulement la mise en œuvre du droit de l’Union, mais également le droit à la pro‐ tection juridictionnelle effective, en ce que le système juridictionnel composite ne peut pas fonctionner. Alors que les modalités procédurales d’accès au juge na‐ tional sont examinées dans la recherche d’équilibre entre autonomie procédurale et effectivité, et cet examen relève du juge national dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, l’existence ou l’absence de voies de recours au niveau national touche à l’obligation incombant aux Etats membres d’assurer le fonctionnement le système juridictionnel composite. Alors que l’obligation d’assurer l’accès au juge national est une obligation de loyauté, en ce qu’elle n’impose pas la création de nouvelles voies de droit, l’absence de voie de recours devant le juge national est une violation du droit à une protection juridictionnelle effective qui impose d’écarter les considérations liées à l’autonomie procédurale54. L’obligation d’as‐ surer l’existence de voies de recours au niveau national trouve application dans tous les cas qui sont couverts par le droit de l’Union, et non seulement en cas de violation des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union55. Une telle ap‐ proche large confirme que l’obligation des Etats membres d’assurer l’accès au juge national relève de celle de loyauté d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union, exprimée dans l’article 19 TUE, qui va au-delà du droit fonda‐ mental à un recours effectif, exprimé dans l’article 47 de la Charte, celui-ci concernant les cas de violation des droits issus du droit de l’Union. Il n’en de‐ meure pas moins que l’obligation d’établir les voies de recours nécessaires à la mise en œuvre juridictionnelle du droit de l’Union embrasse le droit à la protec‐ 52 Ibid., par. 40. 53 Ibid., par. 41. 54 Dans l’affaire Liivimaa, la Cour de justice a considéré que l’absence de recours devant une juridiction nationale contre la décision du comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel conclu entre deux Etats membres et relevant de la réglementation européenne relative à la coopération territoriale, est contraire à l’article 47 de la Charte. Aux termes de la Cour, « l’absence de recours contre une telle décision de rejet prive le demandeur de son droit à un recours effectif, en violation de l’article 47 de la Charte » (CJUE, arrêt du 17 septembre 2014 –affaire C-562/12, Liivimaa Lihaveis MTÜ, C-562/12, ECLI:EU:C:2014:2229, par. 71). 55 Ainsi, la Cour de justice a considéré que « (l)’article 47 de la Charte doit être interprété en ce sens qu’un administré qui s’est vu infliger une sanction pécuniaire pour non-respect d’une décision administrative lui enjoignant de fournir des informations dans le cadre d’un échange entre administrations fiscales nationales au titre de la directive 2011/16 est en droit de contester la légalité de cette décision » (CJUE, arrêt du 16 mai 2017 –affaire C-682/15, Berlioz Investment Fund SA, ECLI:EU:C:2017:373, par. 59). La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 170 tion juridictionnelle56, à l’exception des cas où la protection juridictionnelle trouve ses limites à l’effectivité et la primauté du droit de l’Union57. Concernant le renvoi préjudiciel en appréciation de validité, selon une juris‐ prudence constante de la Cour de justice, il constitue, « au même titre que le re‐ cours en annulation, une modalité du contrôle de la légalité des actes de l’Union »58. Aux termes de la Cour, « le contrôle de la légalité des actes de l’Union que la Cour assure en vertu des traités repose, selon une jurisprudence constante, sur deux procédures juridictionnelles complémentaires. En effet, le traité FUE a, d’une part, à ses articles 263 et 277, et, d’autre part, à son ar‐ ticle 267, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union, en le confiant au juge de l’Union »59. Dans ce contexte, l’obligation des Etats membres d’assurer l’accès au juge national est une obligation d’assurer la protection juridictionnelle60. Il n’en demeure pas moins que cette obligation de protection juridictionnelle n’est autre que l’obligation de loyauté d’assurer le fonctionnement du système juridic‐ tionnel composite destiné à assurer la protection juridictionnelle dans les do‐ maines couverts par le droit de l’Union. Ainsi, « ni le traité FUE ni l’article 19 TUE n’ont entendu créer devant les juridictions nationales, en vue du maintien du droit de l’Union, des voies de droit autres que celles établies par le droit na‐ tional »61. L’obligation de loyauté d’établir les voies de droit en complément des voies directes devant le juge de l’Union n’est sanctionnée que « s’il ressortait de l’économie de l’ordre juridique national en cause qu’il n’existe aucune voie de 56 « Ces exigences d’équivalence et d’effectivité expriment l’obligation générale pour les États membres d’assurer la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. Elles valent tant sur le plan de la désignation des juridictions compé‐ tentes pour connaître des actions fondées sur ce droit qu’en ce qui concerne la définition des modalités procédurales » (CJUE, arrêt du 18 mars 2010 – aff. jtes, C-317/08, C-318/08, C-319/08 et C-320/08, Rosalba Alassini c Telecom Italia SpA, ECLI :EU:C:2010:146, par. 49). 57 V. par exemple, CJUE, arrêt du 26 février 2013 -affaire C-399/11, Stefano Melloni c/ Mi‐ nisterio Fiscal, ECLI:EU:C:2013:107. V. Edouard Dubout, « Le niveau de protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne: unitarisme constitutif versus pluralisme constitutionnel », in : Cahiers de droit européen, 2013, p. 293. 58 Pour une illustration dans la jurisprudence récente, v. CJUE, arrêt du 28 mars 2017 -affaire C-72/15, Rosneft Oil Company, ECLI:EU:C:2017:236, par. 68. 59 Ibid., par. 66. La Cour de justice cite les arrêts du 23 avril 1986 –affaire 294/83, Les Verts c Parlement, ECLI:EU:C:1986:166, par. 23; du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricul‐ tores c Conseil, supra note 2, par. 40, ainsi que du 3 octobre 2013 affaire C-583/11P, Inuit Tapiriit Kanatami e.a. c Parlement et Conseil, ECLI: EU:C:2013:625, par. 92). 60 Aux termes de la Cour « il incombe donc aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective » (CJUE, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami, supra note 59, par. 100). 61 Ibid, par. 103. Eleftheria Neframi 171 recours permettant, ne fût-ce que de manière incidente, d’assurer le respect des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union »62. L’existence de voies de droit au niveau national concrétise ainsi l’obligation des Etats membres d’assurer le fonctionnement du système juridictionnel de l’Union. Ladite obligation implique toutefois la garantie, outre de l’accès au juge national, de la coopération de ce dernier avec la Cour de justice. Renvoi préjudiciel Le système juridictionnel composite de l’Union, en tant que système complet de voies de recours et de procédures, ne peut fonctionner qu’à travers le renvoi pré‐ judiciel, qui constitue sa « clef de voute »63. En effet, les deux piliers, Cour de justice et juge national, ne fonctionnent pas de manière autonome, mais s’in‐ tègrent dans un système caractérisé par l’unicité du contrôle juridictionnel64, au sein duquel la procédure de renvoi préjudiciel garantit l’uniformité et la cohé‐ rence du droit de l’Union65. La portée intégrative de la procédure inscrite à l’article 267 TFUE, qui se trouve au cœur de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, se manifeste d’abord par l’obligation systémique des Etats membres d’assurer que les litiges liés à l’interprétation et l’application du droit de l’Union relèvent de la compé‐ tence du juge national qui répond aux exigences d’indépendance et d’impartialité (v. supra sous I). La portée intégrative du renvoi préjudiciel se manifeste en outre par l’obligation de loyauté d’assurer l’existence de voies de recours au ni‐ veau national (v. supra sous IIA), ainsi que par l’obligation de loyauté d’assurer l’effectivité de l’article 267 TFEU. Ladite obligation a en effet une double portée. Tout d’abord, le juge national « remplit, en collaboration avec la Cour, une fonction qui leur est attribuée en commun, en vue d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’applica‐ tion des traités »66. Il incombe ainsi au juge national d’adresser les questions pré‐ judicielles nécessaires et pertinentes à la Cour de justice, au besoin en laissant inappliquées les règles de procédure nationales qui l’en empêchent67. L’obliga‐ tion de renvoi préjudiciel incombant au juge national a ainsi une portée intégra‐ B. 62 Ibid, par. 104. 63 CJUE, avis du 18 décembre 2014, 2/13, supra note 1, par. 176. 64 CJUE, arrêt du 19 décembre 2018 -affaire C-219/17, Silvio Berlusconi, ECLI:EU:C:2018:1023, par. 51. 65 CJUE, avis du 8 mars 2011, 1/09, supra note 1, par. 39. 66 Ibid., par. 69. 67 La Cour a considéré que les règles de procédure nationales ne sauraient empêcher une chambre d’une juridiction statuant en dernier ressort de s’adresser à titre préjudiciel à la Cour, lorsque ladite chambre ne partage pas l’orientation définie par une décision de l’as‐ La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 172 tive par l’encadrement de la discrétion de ce dernier, dans l’exercice de la fonc‐ tion juridictionnelle. Toutefois, au-delà de l’exercice de la fonction juridiction‐ nelle au cas par cas, il incombe également à l’Etat membre, en tant qu’obligation de loyauté de garantir l’effectivité de l’article 267 TFUE, d’assurer le fonction‐ nement du système juridictionnel composite en garantissant la faculté de renvoi préjudiciel et en sanctionnant la violation de l’obligation de renvoi68. Plus précisément, l’autonomie procédurale de l’Etat membre trouve ses li‐ mites à l’obligation de ne pas priver le juge national de la faculté de renvoi préju‐ diciel. Aux termes de la Cour de justice, « l’existence d’une règle de droit interne liant les juridictions ne statuant pas en dernière instance à l’appréciation portée en droit par une juridiction de degré supérieur ne saurait, de ce seul fait, les pri‐ ver de la faculté prévue à l’article 267 TFUE de saisir la Cour des questions d’in‐ terprétation du droit de l’Union »69. Ainsi, « la juridiction qui ne statue pas en dernière instance doit être libre, si elle considère que l’appréciation en droit faite au degré supérieur pourrait l’amener à rendre un jugement contraire au droit de l’Union, de la saisir des questions qui la préoccupent » 70. Même une règle constitutionnelle, consacrant la priorité d’une voie de droit devant le juge consti‐ tutionnel, ou une procédure de contrôle de constitutionnalité, ne saurait limiter cette faculté du juge national. L’arrêt Melki précise que « l’article 267 TFUE s’oppose à une législation d’un État membre qui instaure une procédure inci‐ dente de contrôle de constitutionnalité des lois nationales, pour autant que le ca‐ ractère prioritaire de cette procédure a pour conséquence d’empêcher (…) toutes les autres juridictions nationales d’exercer leur faculté ou de satisfaire à leur obli‐ gation de saisir la Cour de questions préjudicielles »71. En outre, la Cour sou‐ ligne que « l’efficacité du droit de l’Union se trouverait menacée et l’effet utile de l’article 267 TFUE se verrait amoindri si, en raison de l’existence d’une pro‐ semblée plénière. V. CJUE, arrêt du 5 avril 2016 –affaire C-689/13, Puligienica Facility Esco SpA (PFE), ECLI: EU:C:2016:199, par. 33-36. 68 Sara Drake, «More Effective Private Enforcement of EU Law Post-Lisbon : Aligning Regulatory Goals and Constitutional Values », in : Sara Drake, Melanie Smith (eds), New Directions in the Effective Enforcement of EU Law and Policy, Edward Elgar, 2016, p. 12 (40), Herman Van Harten, « (Re)search and Discover: Shared Judicial Authority in the European Union Legal Order », in: Review of European Administrative law, 2014, p. 5. 69 CJCE, arrêt du 16 janvier 1974 -affaire 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, ECLI:EU:C:1974:3, par. 4 et 5; CJCE, arrêt du 16 décembre 2008 -affaire C-210/06, Car‐ tesio Oktató és Szolgáltató bt, ECLI:EU:C:2008:723, par. 94. 70 CJUE, arrêt du 5 octobre 2010 -affaire C-173/09, Georgi Ivanov Elchinov, ECLI:EU:C:2010:581, par. 27. 71 CJUE, arrêt du 22 juin 2010 –aff. jtes C-188/10 & C-189/10, Melki et Abdeli, ECLI:EU:C:2010:363, par. 57. Eleftheria Neframi 173 cédure de contrôle de constitutionnalité, le juge national était empêché de saisir la Cour de questions préjudicielles »72. Quant à l’obligation de renvoi préjudiciel, si elle incombe principalement au juge national dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, elle constitue égale‐ ment une obligation de l’Etat membre. D’une part, la violation de l’obligation de renvoi est considérée comme un manquement de l’Etat à l’obligation d’assurer l’effectivité de l’article 267 TFUE73. D’autre part, la responsabilité de l’Etat membre pour violation par le juge national de son obligation de renvoi étant consacrée dans l’arrêt Köbler74, l’Etat doit assurer que les règles procédurales nationales permettent l’accès au juge national de la responsabilité75. En conclusion, nous constatons que les obligations incombant aux Etats membres en vue de l’établissement et le fonctionnement du système juridiction‐ nel de l’Union ont une portée intégrative propre, au-delà de l’encadrement de l’exercice de la fonction juridictionnelle. Elles confirment l’impact de l’apparte‐ nance à l’Union sur le statut de l’Etat membre en attribuant à la fonction juridic‐ tionnelle son caractère intégré et son rôle de source de l’autonomie du droit de l’Union. 72 CJUE, arrêt du 20 décembre 2017 –affaire C-322/16, Global Starnet Ltd, ECLI:EU:C:2017:985, par. 23. V. aussi, CJUE, arrêt du 15 janvier 2013 –affaire C-416/10, Jozef Križan, C-416/10, EU:C:2013:8. 73 La Cour de justice a ainsi reconnu le manquement de la France aux obligations qui lui in‐ combent en vertu de l’article 267 TFUE en raison de l’absence de renvoi préjudiciel de la part du Conseil d’Etat. V. CJUE, arrêt du 4 octobre 2018 –affaire C-416/17, Commission c France, ECLI:EU:C:2018:811. 74 CJCE, arrêt du 30 septembre 2003 –affaire C-224/01, Gerhard Köbler, ECLI:EU:C:2003:513. 75 CJUE, arrêt du 9 septembre 2015 –affaire C-160/14, João Filipe Ferreira da Silva e Brito and Others, ECLI:EU:C:2015:565. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 174 Mitgliedschaft und Integration Membership and Integration Appartenance et intégration “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” Roland Bieber* Introduction Les rapports entre la Suisse et l’Union européenne se caractérisent par le para‐ doxe d’une distance formelle et d’une proximité matérielle. Malgré cette contra‐ diction, ces rapports n’ont – dans le passé – pas suscité de problèmes majeurs. Or, en 2018/2019 cette stabilité apparente risque d’être compromise des deux côtés, à la fois par les négociations d’un accord destiné à encadrer les rapports entre l’Union et la Suisse et par plusieurs referenda qui seront votés en Suisse et visent une redéfinition de la position suisse vis-à-vis de ses obligations interna‐ tionales. D’un point de vue suisse, l’Union est le seul et « omniprésent » voisin, à la fois fascinant et dominant, qui nécessite une attention constante. La Suisse est marquée par l’effet de gravitation du grand marché intérieur de l’Union et de l’autorité dont bénéficie un ordre juridique qui englobe 27/28 Etats européens. Dans ces conditions, la Suisse se positionne sans cesse vis- à-vis de l’Union et essaie de balancer autonomie et adaptation par rapport à son seul voisin. Il en résulte une combinaison unique conjuguant, d’une part, un nombre considérable d’accords bilatéraux ponctuels et, d’autre part, une approche unilatérale, qui vise à établir l’homogénéité du droit suisse avec le droit européen. Pour l’Union, en revanche, la situation se présente de manière différente : la Suisse est certes un Etat voisin mais ce statut est loin d’être exclusif. De plus, contrairement à d’autres Etats voisins, le projet d’intégration ne suscite en Suisse pas d’enthousiasme particulier, bien au contraire. De ce fait, l’Union ne mani‐ feste pas un intérêt spécifique pour la Suisse parmi d’autres Etats tiers. La doctrine est mal à l’aise lorsqu’il s’agit de résumer l’actuelle position de la Suisse à l’égard de l’Union. On parle d’« integration without membership » 1 ou * Dr. iur., Professeur émérite, Centre de droit comparé, européen et international, université de Lausanne. Je tiens à remercier Madame Livia Danieli docteur en droit, des précieux conseils portant sur le fond et la forme de cette contribution. 1 Marius Vahl / Nina Grolimund, Integration without Membership, Bruxelles, Centre for European Policy Studies, 2006. 177 « d’Etat membre passif », d’un « satellite de l’Union » 2 ou d’un « partenariat de fait »3. Aucun autre Etat n’est caractérisé de cette manière. Pour une bonne partie, la spécificité revendiquée par la Suisse remonte au congrès de Vienne de 1815, quand les « Grandes puissances » ont déclaré formellement : « l’intérêt général réclame en faveur du Corps Helvétique l’avantage d’une neutralité perpétuelle ».4 Depuis, la notion de neutralité est devenue emblématique d’une auto- perception spéciale de la Suisse parmi les Etats européens. Or, devant la diversité générale des Etats européens et le succès du modèle d’une gouvernance en commun, le besoin externe et la justification interne d’un « cas spécifique Suisse » s’efface. En même temps, les failles juridiques et politiques inhérent à la situation actuelle, sont en train d’aboutir à une redéfinition des rapports entre l’Union et la Suisse, dont l’orientation consiste pour l’essentiel en un alignement avec un modèle généralisé d’association à l’Union. Il n’est dès lors pas surprenant de constater que des notions comme « désintégration » et « équilibre » ne figurent pas au dictionnaire de relations Suisse/Union. La première partie de cette contribution portera sur la portée de la notion d’intégration dans relations entre l’Union et la Suisse. Dans une deuxième partie seront esquissées les grandes lignes des rapports actuels entre la Suisse et l’Union européenne et abordées quelques probléma‐ tiques qui en résultent. Dans la troisième partie les éléments controversés de l’actuelle redéfinition de ces rapports seront présentés. 2 Cf. Matthias Oesch, Switzerland and the European Union, Zürich/Baden – Baden, 2018, p. 15. 3 Cécile Rapoport, Les partenariats entre l’Union européenne et les Etats tiers européens, Bruxelles 2011, p. 193. 4 Déclaration des Puissances sur les affaires de la Confédération Helvétique du 20 mars 1815, annexée à l’Acte final du Congrès de Vienne. (http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k91227n/ f272.image.langFR). Confirmé par le Conseil de la Société des Nations le 13 février 1920 („Déclaration de Londres sur la neutralité de la Suisse »). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 178 I. « Désintégration »? La portée et les limites de la notion « d’intégration » dans les relations Suisse /UE La Suisse ne représente pas un modèle économique, politique ou social fonda‐ mentalement différent de celui de ses voisins « européens ». Aussi, de par sa proximité géographique, son imbrication historique, culturelle, économique et sociale, les liens que la Suisse entretient avec ses Etats voisins sont particulière‐ ment étroits. En effet, la prospérité même de la Suisse est étroitement liée à cette imbrication. On notera que, d’un point de vue économique, l’Union européenne est le prin‐ cipal partenaire commercial de la Suisse, tandis que la Suisse compte parmi les trois principaux partenaires commerciaux de l’UE, avec les Etats-Unis et la Chine. En effet 60% des exportations suisses sont destinées à l’Union et 70% des importations suisses en proviennent (2018)5. Cette proximité a été modulée par l’expérience historique et l’attachement à des symboles de cette expérience : – afin consolider son identité face aux grands Etats européens l’entourant, la Suisse a déjà dans le passé marqué ses distances par rapport à ses voisins de Paris, Milan et Berlin. Toutefois, ces « marqueurs de distance » relèvent plus du symbolique que du réel et en tout état de cause ne consistent pas en des obstacles juridiques insurmontables. Or, les symboles résistent au change‐ ment, plus que la réalité. C’est notamment le cas de la neutralité, de la démocratie directe et du refus de se soumettre à une juridiction internationale (appelée toujours d’une manière péjorative « le juge étranger »). Reste que les symboles ne sont pas immuables, en atteste, notamment, la mort de la vache longtemps sacrée du « secret bancaire ». – au vingtième siècle au moins une différence de taille s’est creusée entre la Suisse et sesvoisins: la Suisse n’était partie belligérante ni à la première ni à la deuxième guerre mondiale. Elle a ainsi été épargnée des cicatrices, mais surtout des enseignements tirés de ces guerres dont les conséquences ont été gravées dans la mémoire collective des peuples concernés. Ces faits très spécifiques reflètent une auto-perception du peuple Suisse qui con‐ siste à se considérer comme un cas à part, « einen Sonderfall » parmi les nations européennes justifiant une voie autonome, « einen Sonderweg ». 5 Source: La Suisse et l’UE en chiffres, Juin 2019, https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/doc uments/faq/schweiz-eu-in-zahlen_fr.pdf (dernier accès septembre 2019). Roland Bieber 179 Ce mélange entre proximité et distance contiendrait-il un élément d’« intégration »? Dans le contexte du droit européen, la notion d’intégration décrit un ensemble d’interactions politiques et sociales entre les Etats et les peuples concernés qui visent – sur une base volontaire – la poursuite d’objectifs communs à travers un système de gouvernance commune. Les particularités de ce système consistent notamment dans le respect des principes de l’Etat de droit, l’acceptation des normes transnationales, adoptés à la majorité par des institutions communes sur une base de compromis, fondés sur des valeurs communes, notamment le respect des minorités et la non-discrimination.6 Lorsqu’on applique cette définition aux relations entre l’Union et la Suisse, force est de constater que d’importants éléments d’une « intégration » en font défaut : la Suisse n’est pas membre de l’Union et guère encline à envisager une adhésion. Avec les Etats membres de l’Union elle ne poursuit pas d’objectifs communs à travers une gouvernance commune et des institutions communes. Elle n’est pas non plus disposée à reconnaître le monopole de l’interprétation de la Cour de justice de l’Union dont cette dernière est investie pour le droit de l’Union. Il suffit à cet égard de comparer le préambule du Traité de l’Union7 avec les préambules des accords entre la Suisse et l’Union afin de constater le clivage en‐ tre les Etats membres de l’Union et la Suisse. Certes, en 1972 encore la Suisse avait déclaré dans le préambule de l’accord de libre échange vouloir « contribuer à l’œuvre de la construction européenne »8 aux côtés de l’Union. En revanche, dans le préambule de l’accord sur la libre circulation des personnes de 1999 le changement de paradigme opère déjà mentionnant de manière laconique le « développement harmonieux de leurs relations ».9 La différence entre les objec‐ tifs poursuivis par les Etats membres de l’Union et ceux poursuivis par la Suisse est évidente. Si en 1999 le gouvernement suisse a décrit l’accord sur le transport aérien comme un « accord d’intégration partiel » du fait de sa reproduction textuelle de dispositions du droit aérien et du droit de la concurrence de l’Union10, il reste à souligner que cet accord aussi n’incorpore pas la Suisse dans le système de gou‐ 6 Roland Bieber, Das Recht der europäischen Integration, 2. Aufl., Bern, 2018, p. 4 – 28. 7 Traité sur l’Union européenne du 7 février 1992 amendé par le Traité de Lisbon du 13 Dé‐ cembre 2007, version consolidée J.O. C 202/2016, 13. 8 Préambule, Accord de libre échange du 22 juillet 1972, J.O. L 300/1972, 189. 9 Accord sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 6.]. 10 Conseil fédéral suisse, Message du 23 juin 1999 relatif à l’approbation des accords secto‐ riels entre la Suisse et la CE, Feuille Fédérale 1999, 5440 (5468). Voir aussi Astrid EPINEY/Florence RIVIÈRE (éds.), Interprétation et application des « traités d’intégra‐ tion », Zurich/Basel, 2006. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 180 vernance commun puisque l’autonomie législative de la Suisse en la matière11 est maintenue. Partant, l’utilisation de la notion d’« intégration » dans le contexte des rela‐ tions entre la Suisse et l’Union ne semble pas adéquate ni celle, par ricochet, de « désintégration ». Déjà l’adhésion à la Communauté économique européenne se heurta, selon le gouvernement suisse de l’époque (1960), à l’existence « d’un obstacle insur‐ montable », incompatible avec sa neutralité, la démocratie directe, le fédéralisme et avec les intérêts du pays12. Bien que le gouvernement suisse ait signé en 1992 l’Accord établissant l’Es‐ pace Economique Européen (EEE)13 suite à la mise en œuvre du marché intérieur par l’Union et la chute du « rideau de fer » en Europe et ait déposé si‐ multanément une demande d’adhésion à l’Union, cet accord fut rejeté par référendum en Suisse en 1992. Par la suite, la notion « d’intégration » est dev‐ enue taboue dans le discours public en Suisse. Ainsi, le gouvernement n’a jamais plus cherché à joindre l’Espace Economique Européen et a retiré formellement la demande d’adhésion en 2016. Néanmoins, parler d’un éloignement réciproque dans les relations bilatérales Suisse – Union serait hâtif, même erroné : non seulement la Suisse est le pays avec lequel l’Union a conclu depuis 1992 le plus grand nombre d’accords (env. 120) (infra 2.a)14, mais aussi par son action unilatérale, la Suisse, plus que tout autre Etat tiers, s’est rapprochée au droit de l’Union (infra 2.b). Actuellement, le gouvernement suisse envisage avec l’Union des « relations de partenariat contractuelles, susceptibles d’évoluer grâce à la consolidation et au renouvellement de la voie bilatérale“.15 Il en résulte une proximité de fait de l’ordre juridique Suisse avec l’ordre ju‐ ridique de l’Union.16 11 Accord sur le transport aérien du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 73, articles 23 para. 1 et 29. 12 Message du Conseil fédéral sur la participation de la Suisse à l’Association européenne de libre – échange, Feuille Fédéral 1960, 869 (881, 888). 13 Accord du 2 mai 1992, J.O. L 1/1994, 3. 14 Un inventaire des accords a été publiée par le Département fédéral des Affaires étrangères suisse: www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/publikationen_dea/accords-liste_fr.pdf. [dernier accès septembre 2019] Les textes des plus importants accords figurent au recueil édité par Francesco Maiani / Véronique Boillet, Relations Suisse – UE, Textes choisis, Bâle, 2017. 15 „Stratégie de la politique étrangère de la Suisse 2016 – 2019“, https://www.eda.admin.ch/e da/fr/dfae/dfae/mise-oeuvre-politique-exterieure/strategie-politique-etrangere-2016-2019.h tml. dernier accès septembre 2019. 16 Sur l’ensemble des relations Suisse – UE cf. Francesco M Maiani, La Suisse et l’Union européenne, in: M Maiani / Bieber, Précis de droit européen, 3è. éd., Berne, 2016, p. 379 – 407; Clémentine Mazille, L’institutionnalisation de la relation entre l’Union européenne et la Suisse, Genève/Zurich, 2018; Matthias Oesch (supra, note 2). Voir aussi René Roland Bieber 181 Reste néanmoins que d’importants courants politiques conservateurs adoptent un discours (populiste) érigeant la Suisse championne d’une souveraineté idéalisée remettant en cause les principes de fonctionnement des actuelles rela‐ tions contractuelles avec l’Union, et, plus spécifiquement, l’accord sur la libre circulation des personnes encourant ainsi délibérément la conséquence de la résiliation des six autres accords conclus simultanément.17 En 2014, l’initiative prévoyant l’intégration d’un nouvel article 121 a disposant que « la Suisse gère de manière autonome l’immigration des étrangers » à la Constitution suisse a été accepté. Cette disposition fût assortie d’un article 197, ch. 918 qui prévoit que « Les traités internationaux contraires à l’art. 121 a doivent être renégociés et adaptés dans un délai de trois ans à compter de l’acceptation dudit article par le peuple et les cantons ». L’initiative populaire à l’origine de cet amendement constitutionnel visait di‐ rectement l’accord sur la libre circulation. Cependant, une renégociation de cet accord n’a pas eu lieu puisque le Parlement suisse considère que le mécanisme qui octroie l’accès au marché de travail prioritairement aux personnes sans em‐ ploi et résidant en Suisse (citoyens Suisses et de l’Union)19 comme étant con‐ forme à cette nouvelle disposition constitutionnelle. Le risque d’un conflit con‐ stitutionnel concernant la portée interne des engagements internationaux de la Suisse et, partant, des liens que la Suisse entretient avec l’Union, reste néan‐ moins réel : Le 25 novembre 2018 d’autres amendements à la Constitution suisse ont été soumis au vote populaire. Ainsi, l’initiative du 12 août 2016 intitulée « le droit suisse au lieu de juges étrangers (initiative pour l’autodétermination) » envis‐ ageait, notamment, de consacrer la primauté du droit constitutionnel sur le droit international. Certes, l’initiative qui visait surtout la Convention Européenne des Droits de l’homme, a été rejeté,, toutefois, en cas d’acceptation, des conflits por‐ tant sur le respect des accords conclus avec l’Union auraient risqué de se mani‐ fester. De plus, une politique suisse qui s’opposerait à toute sorte de participation à un système juridictionnel commun – fut-elle partielle et limitée à la protection Schwok, Suisse – Union européenne, 3è éd., Genève, 2015; Astrid Epiney / Lena Hehe‐ mann (éds.), Annuaire suisse de droit européen, Zurich/Berne, 2017 (annuel depuis 2003); Christine Kaddous, Die Zusammenarbeit zwischen der EU und der Schweiz, in : Hatje / Müller-Graff (Hg.), Europäisches Organisations – und Verfassungsrecht, Baden – Ba‐ den, 2014, § 20, 937 – 983. 17 Au sujet du régime particulier de l’accord sur la coopération scientifique cf. infra, note 31. 18 Dispositions transitoire ad art. 121 a (Gestion de l’immigration). 19 A ce sujet notamment Matthias Oesch (supra note 2), p. 162; Peter Uebersax, Erläuterun‐ gen zu Art. 121 a und 197 Ziff. 11 in: Waldmann / Belser / Epiney (Hrsg.), Basler Kom‐ mentar zur Bundesverfassung, Basel 2015. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 182 des droits fondamentaux – aura des conséquences pour des négociations d’un fu‐ tur accord cadre (infra 3.b). Force est de constater qu’une « autonomie » telle que poursuivie par la Suisse et une « intégration » telle qu’envisagée et mise en œuvre, notamment par les ar‐ ticles 1 à 19 TUE, sont incompatibles. Ceci dit, il n’est pas complètement injustifié de se référer à la Suisse lorsque les thèmes d’intégration et de désintégration sont évoqués, puisque les tentatives helvétiques de se positionner par rapport au processus d’intégration qui se déroule dans son environnement immédiat fournissent un exemple des possi‐ bilités, des limites mais aussi des conséquences d’une voie alternative à l’intégration « classique ». La particularité des liens actuels entre la Suisse et l’Union européenne : une combinaison d’accords bilatéraux avec une adaptation autonome Les accords bilatéraux Hormis quelques rares conventions20, l’instrument privilégié des relations suisse- Union européenne est celui de l’accord bilatéral21, instrument auquel il est fait recours de manière systématique depuis le rejet en 1992 du peuple suisse d’adhérer à l’Espace Economique Européen. Par la suite, le Conseil fédéral su‐ isse adopta un « programme » dans lequel il préconisait d’approfondir les rela‐ tions avec l’Union à travers cet instrument.22 En conséquence, la Suisse est liée à une importante partie des activités de l’Union. Le dernier accord associant la Su‐ isse à une activité de l’Union concerne la participation financière de la Suisse au Fonds pour la sécurité intérieure.23 II. 1. 20 Accord de libre-échange (cf. supra, note 8), Accord concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie du 10 octobre 1989, J.O. L 205/1991, 3. Pour un inventaire com‐ plet voir la liste publiée par le Département fédéral des Affaires étrangères suisse (supra, note 14). 21 Selon le domaine et la nature de la compétence de l’Union, entre l’Union et la Suisse et/ou avec la participation des Etats membres de l’Union. 22 Cf. supra, note 10. 23 Accord établissant des règles complémentaires relatives à l’instrument de soutien financier dans le domaine des frontières extérieures et des visas, dans le cadre du Fonds pour la sécurité intérieure, pour la période 2014-2020, J.O L 165/2018, 3. Roland Bieber 183 a) La substance juridique des accords La plupart des accords envisagent un rapprochement de la Suisse à l’ordre ju‐ ridique de l’Union par le biais des méthodes classiques de droit international, c’est-à-dire, par la définition de droits et d’obligations réciproques entre les par‐ ties contractantes. A titre d’exemple peut être mentionné l’accord de libre-échange de 1972 qui précise à son article 3 qu’« aucun nouveau droit de douane à l’importation n’est introduit dans les échanges entre la Communauté et la Suisse ». Les problèmes juridiques qui se présentent dans ce contexte portent notamment sur l’inter‐ prétation de ces obligations.24 D’autres accords reflètent l’effet de gravitation de l’ordre juridique de l’Union sur la Suisse et contiennent des particularités que l’on retrouve habituellement uniquement dans le cadre d’accords d’adhésion à l’Union. Ce constat vaut surtout pour deux catégories d’accords: Dans certains accords, la Suisse s’engage à appliquer des dispositions du droit de l’Union énumérées ou reproduites textuellement. A titre d’illustration de ce type d’accord on cite l’art. 2 (1) de l’Accord Schengen : « les dispositions de l’acquis de Schengen (…) sont mises en œuvre et appliquées par la Suisse ».25 Une autre catégorie d’accords vise la reprise de l’acquis de l’Union par l’adop‐ tion « des régimes équivalents » par la Suisse. Tel est le cas, par exemple, de l’accord sur le transport terrestre (art. 7 (1)26 et de l’accord sur la libre circulation des personnes.27 Ce dernier stipule en son article 16 : « Pour atteindre les objectifs visés par le présent accord, les parties contractantes prendront toutes les mesures nécessaires pour que les droits et obligations équivalant à ceux contenus dans les actes juridiques de la Communauté européenne auxquels il est fait référence trouvent application dans leurs relations. » L’application des deux catégories d’accords pose un certain nombre de problèmes juridiques spécifiques qui sont aggravés par l’absence d’une instance qui pourrait assurer l’homogénéité de l’interprétation (infra section 3). 24 Exemple: la différence entre les parties sur l’applicabilité de l’article 23 al. 1 de l’accord libre échange à certains impôts cantonales („Sont incompatibles avec le présent accord: i)....ii)...iii) toute aide publique qui fausse ou menace de fausser la concurrence en fa‐ vorisant certains entreprises ou certaines productions“). Voir à ce sujet la décision de la Commission du 13 février 2007,(http://europa.eu/rapid/press-release_IP-07-176_fr.htm) dernier accès septembre 2019 et le Message du Conseil fédéral suisse du 5 juin 2015, Feuille Fédéral 2015, 4626 – 4628. Voir aussi Oesch (note 2), 96/97. 25 Accord sur l’association de la Confédération suisse à la mise en oeuvre, à l’application et au développement de l’acquis de Schengen du 26 octobre 2004, J.O. L 53/2008, 52. 26 Accord sur le transport de marchandises et de voyageurs par rail et par route, du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 91. 27 Cf. supra, note 9. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 184 b) La connexité des accords Les matières abordées dans les différents accords correspondent soit aux deman‐ des de la Suisse, soit à celles de l’Union. Cependant, deux groupes résultent d’un « package deal » spécifique, qui vise à balancer les intérêts (différents) des deux parties. Puisqu’aucun « toit commun » général n’existe pour ces multiples ac‐ cords, des liens horizontaux formels ont été créés entre ces deux groupes afin de protéger l’équilibre des concessions réciproques. Il s’agit de six des sept accords, conclus en 1999 (« bilatéraux I », parmi eux l’accord sur la libre circulation de personnes) et l’accord sur l’application du « régime de Dublin » en matière d’asile28 et l’accord sur la reprise de « l’acquis Schengen » ainsi que le tout récent accord sur la participation de la Suisse au Fonds pour la sécurité intérieure.29 Ces liens horizontaux se formalisent par une « clause guillotine ».30 Si l’un des accords devait être dénoncé par une des parties, les autres accords liés au « package deal » deviendraient caducs.31 La mise en œuvre de l’amendement à la Constitution adopté en Suisse en 201432 visant à limiter l’immigration était susceptible de constituer une violation de l’accord sur la libre circulation des personnes et, de ce fait, risquait de déclencher la clause. Toutefois, jusqu’à 2019 les institutions de l’Union ne l’ont pas invoquée. L’adaptation unilatérale du droit suisse Hormis l’instrument traditionnel de l’accord international, la Suisse se sert d’une deuxième méthode afin de s’approcher de l’Union : En 1993, le Conseil fédéral suisse avait déclaré la compatibilité du droit suisse avec le droit de l’Union un « principe fondamental » de sa politique législative.33 2. 28 Accord relatif aux critères et aux mécanismes permettant de déterminer l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile introduite dans un État membre ou en Suisse, du 26 octobre 2004, J.O. L 53/2008, 5. 29 Du 15 mars 2018, J.O. L 165/2018, 3. 30 Exemples : Art. 25 (4), Accord sur la libre circulation des personnes du 21 juin 1999 (supra, note 9) et Art. 17 (2), Accord sur l’association à l’acquis de Schengen du 26 octo‐ bre 2004 (supra, note 25). 31 Le sixième accord sur la coopération scientifique qui était conclu pour une période limitée seulement, fût prorogé avec une clause de résiliation automatique qui se réfère à l’accord sur la libre circulation des personnes uniquement, cf. art. 13, al. 4 de l’accord du 5 décem‐ bre 2014, J.O. L 370/2014, 3. 32 Supra, section 1. 33 Message du Conseil Fédéral sur le programme consécutif au rejet de l’EEE, Feuille Fédérale 1993 I 757, ch. 142. Roland Bieber 185 Cette position a été nuancée par la suite en faveur d’une compatibilité lorsque celle- ci est « dans l’intérêt de la Suisse ». La recherche de cette compatibilité se manifeste à travers plusieurs méthodes législatives.34 Parfois le législateur suisse s’inspire d’un modèle législatif du droit de l’Union (par exemple le marché intérieur)35, parfois il reproduit mot par mot un texte juridique, parfois il le fait de manière approximative seulement. En tout état de cause, la loi sur l’Assemblée fédérale oblige le Conseil fédéral à faire le point dans l’exposé de motifs d’un projet d’acte législatif sur « ses relations avec le droit européen ».36 Les problèmes liés à cette orientation législative « eurocompatible » se mani‐ festent au niveau de l’interprétation, notamment, lorsque le législateur suisse s’est servi d’une terminologie identique au droit européen. D’une manière générale, le Tribunal Fédéral tient compte des intentions du législateur et si ce dernier a cherché à atteindre l’« eurocompatibilité », le Tribunal déclara en 2003 que « le droit interne adapté doit, en cas de doute, être interprété conformément au droit européen ».37 A première vue, on est tenté de croire que la technique de l’adaptation au‐ tonome repose sur la volonté exclusive du législateur suisse. Cependant, cette technique traduit en réalité les forces de gravitation du droit de l’Union rendant cette prétendue « autonomie » largement fictive. En effet, la Suisse, afin de fa‐ ciliter l’accès de ses opérateurs économiques au marché intérieur de l’Union, doit soumettre ses opérateurs à un régime analogue à celui de l’Union si elle veut éviter un refus de l’accès au marché ou l’application des procédures lourdes d’homologation. Cette observation devient davantage visible dans le domaine du droit boursier et bancaire ou encore en matière de la protection des données : en vertu du droit de l’Union, la Commission, doit se prononcer préalablement sur l’équivalence du droit de cet état avec le droit de l’Union avant d’autoriser des transactions menés par le biais des bourses étrangères. Ce faisant, elle a examiné l’équivalence du droit boursier suisse avec les règles en vigueur dans l’Union et a conclu que « le cadre juridique et le dispositif de surveillance applicables aux bourses reprises à l'annexe de la présente décision et exploitées en Suisse sous la surveillance de la FINMA respectent les quatre conditions relatives au cadre juridique et au dispositif de surveillance et devraient donc être considérés comme un système équivalent aux exigences applicables aux plates-formes de négociation prévues par la directive 34 Cf. Francesco Maiani, La Suisse et l’Union européenne in: Maiani / Bieber, Précis de droit européen, 3è éd., Berne 2016, 379 – 407 (405); OESCH (supra note 2), 139 – 153. 35 Exemple : Loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995, RS 943.02. 36 Art. 141 paragraphe 2, lit. a), Loi sur l’Assemblée fédérale du 13 décembre 2002. 37 ATF 129 III 335, cons. 6. Sur les modulations de cette jurisprudence cf. Maiani, op. cit. (supra, note 34), p. 407. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 186 2014/65/UE, le règlement (UE) no 600/2014, le règlement (UE) no 596/2014 et la di‐ rective 2004/109/CE ».38 Dans ce cas, la Commission s’est servie de l’intérêt évident qu’a la Suisse à voir l’équivalence confirmée en limitant l’effet de cette décision à 12 mois. Parallèle‐ ment, elle a soumis la prorogation à une condition qui n’est pas directement liée à la matière : « La présente décision prend également en considération les conclusions du Conseil du 28 février 2017, selon lesquelles la mise en place d'un cadre institutionnel com‐ mun pour les accords existants et futurs permettant à la Suisse de participer au marché unique de l'UE constitue un préalable au développement de l'approche secto‐ rielle avec la Suisse. Afin de garantir l'intégrité des marchés financiers de l'Union, la présente décision devrait expirer le 31 décembre 2018, à moins d'être prorogée par la Commission avant cette date. Pour décider s'il y a lieu d'étendre la durée d'applica‐ tion de la présente décision, la Commission devrait en particulier examiner les pro‐ grès accomplis en vue de la signature d'un accord établissant le cadre institutionnel commun ». De même, la législation de l’Union en matière de protection des données donne mandat à la Commission d’évaluer le « caractère adéquat du niveau de protec‐ tion » dans un pays tiers, avant d’autoriser un échange de données avec ce pays. A cet effet, la Commission doit notamment tenir compte de la législation perti‐ nente de cet Etat.39 La Commission conclut son évaluation par l’adoption d’un acte formel.40 Ainsi, le législateur suisse, même lorsqu’il agit d’une manière formelle‐ ment « autonome », peut être amené à se conformer à la législation de l’Union, afin d’assurer l’échange de données et de tenir compte des intérêts économiques des opérateurs suisses. Au surplus, l’Union dans certains cas est en mesure d’ex‐ iger des concessions à travers une utilisation de l’instrument de la reconnaissance d’équivalence « hors domaine ». 38 Décision 2017/2441 de la Commission du 21 décembre 2017 relative à l'équivalence du cadre juridique et du dispositif de surveillance applicables aux bourses en Suisse con‐ formément à la directive 2014/65, J.O. L 344/2017, 52, n° 25. La décision fut prorogée jusqu’au 30 juin 2019 (J.O. L 327/2018, 77). Suite à l’absence de signature de l’accord cadre par le Conseil fédéral suisse, l’équivalence n’est plus reconnue depuis le 1 juillet 2019. Voir à ce sujet Neue Zürcher Zeitung du 22 juin 2019 (p. 9) et du 10 août 2019 (p. 11). 39 Règlement 2016/679 et Directive 2016/680, J.O. L 119/2016, p. 1 et 89, Articles 45 et 36 respectivement. 40 Cf. Décision 2000/518, J.O. L 215/2000, p. 1, modifiée en dernier lieu par le Règlement 2016/2295, J.O. L 344/2016, 83. Roland Bieber 187 III. Quelques problèmes juridiques et leurs solutions envisagées L’adaptation D’une manière générale, un grand nombre d’accords cherche à établir une ho‐ mogénéité entre le droit de l’Union et le droit suisse dans le domaine couvert par l’accord bilatéral en opérant un renvoi aux dispositions du droit européen. Cependant, l’activité législative, mais aussi la jurisprudence des institutions de l’Union postérieures à l’entrée en vigueur de l’accord peuvent, à tout moment, entraîner des divergences entre le droit statique résultant de l’accord et le droit – dynamique cette fois – provenant de l’Union. Le risque d’une évolution diver‐ gente du droit dans le domaine de l’accord pourrait être évité, si un mécanisme y était inséré. Mais de par l’autonomie revendiquée par la Suisse à ce sujet, les ac‐ cords ne prévoient aucune obligation d’adaptation. En règle générale, une telle adaptation exige une révision de l’accord et doit, de ce fait, suivre la lourde procédure d’amendement. Certes, certains accords prévoient des procédures d’adaptation simplifiées pour l’ensemble ou une partie des dispositions provenant du droit européen (p. ex. l’Accord sur la libre circulation des person‐ nes, art. 18 : adaptation des annexes II et III de l’accord par le comité mixte). Deux accords (Schengen et Dublin) incitent la Suisse à l’adaptation par le biais d’une clause de cessation automatique en cas de non – adaptation (sauf consen‐ sus contraire des parties).41 Même si jusqu’à présent il n’y a pas de problèmes majeurs qui se sont pro‐ duits en pratique, l’Union souhaite d’introduire un mécanisme garantissant l’ho‐ mogénéité du droit couvert par un accord, aussi après modifications des actes auquel il se réfère. Pour les accords qui portent sur l’accès au marché intérieur, ce mécanisme devrait s’inspirer du principe de dénonciation/cessation automa‐ tique qui est une solution de dernier recours, prévue par les accords « Schengen » et « Dublin » en cas de refus de la Suisse de reprendre un acte juridique nouveau issu des accords. Le projet d’accord « facilitant les relations bilatérales entre l’Union eu‐ ropéenne et la Confédération Suisse dans les parties du marché intérieur auxquelles la Suisse participe » (« accord institutionnel ») dans sa version du 23 novembre 201842 n’introduit pas un tel mécanisme automatique. Il prévoit en re‐ vanche à ce sujet l’engagement de la Suisse d’assurer que les actes juridiques de 1. 41 Accord „Schengen“: Art. 7 para. 4; Accord „Dublin“: Art. 4 para. 7. Voir aussi le mécanis‐ me prévu à cet effet par les art. 22, paragraphe 4 et 29, paragraphe 2 de l’accord relatif à la facilitation des contrôles et des formalités lors du transport des marchandises ainsi qu’aux mesures douanières de sécurité, du 25 juin 2009, J.O. L 199/2009, 24. 42 https://www.fdfa.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte _fr.pdf (dernier accès septembre 2019). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 188 l'Union européenne adoptés dans les domaines couverts par les accords con‐ cernés sont intégrés dans l'accord correspondant aussi rapidement que possible après leur adoption (art. 5). Aussi la Suisse est impliquée dans le processus d’adoption de la législation en la matière conformément à la procédure de l’art. 12. L’adaptation de dispositions du droit de l’Union auxquelles le projet d’accord avec le Royaume Uni43 fait référence et qui sont modifiés ultérieurement par l’Union, est décidée par le comité mixte (art. 164). Ce comité peut adopter des décisions contraignantes (art. 166). L’accord sur l’Espace Économique Européen44 prévoit à cet égard une solu‐ tion similaire : Les adaptations nécessaires sont décidées par le comité mixte (art. 102) et, en l’absence d’accord, une suspension provisoire des dispositions con‐ cernées est possible (art. 102, para. 5). L’interprétation homogène Même sans modification formelle du droit de l’Union auquel se réfère un accord bilatéral, l’homogénéité d’une situation juridique recherchée dans un domaine donné peut être compromise suite à des interprétations divergentes de ce droit par les institutions de l’Union, et notamment sa Cour de justice, d’une part, et les institutions suisse, d’autre part. Or, aucune instance commune n’existe qui pour‐ rait assurer une l’interprétation contraignante et, partant, l’homogénéité de l’ap‐ plication de ces accords. Quelques accords prévoient la prise en compte « de la jurisprudence pertinente de la Cour de justice (…) antérieure à la date de sa sig‐ nature ».45 Pour la jurisprudence postérieure, le Tribunal fédéral suisse considère qu’elle doit être prise en compte, même si elle ne le lie pas et qu’elle peut être écartée seulement « en présence de motif sérieux ». Toutefois, la situation actuelle ne fournit pas une sécurité juridique. Le projet d’accord « institutionnel » dans sa version du 23 novembre 201846 vise à combler cette lacune : Son art. 4 paragraphe 2 prévoit que dans la mesure où leur application implique des notions de droit de l’Union, les dispositions de l’accord et des accords concernés et les actes juridiques de l’Union européenne 2. 43 Accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique (projet), J.O. CI 66/2019, 1 44 Supra, note 13. 45 Article 16, paragraphe 2 de l’accord sur la libre circulation des personnes (supra, note 9); plus élaboré: Accords „Schengen“ (art. 8 – 10) et „Dublin (art. 5 – 7). Mise en italiques par l’auteur. 46 Supra, note 42. Roland Bieber 189 auxquels référence y est faite, sont interprétés et appliqués conformément à la ju‐ risprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, antérieure ou postérieure à la signature de l’accord concerné. Le projet d’accord avec le Royaume Uni prévoit à ce sujet que l’interprétation de ses dispositions doit avoir lieu en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union antérieure à la fin de la période de transition (art. 4 para. 4); (solution accord EEE : similaire, art. 6); la jurisprudence postérieure à cette date doit être prise en compte (art. 4 para. 5). Le règlement des différends En règle générale, les accords entre la Suisse et l’Union prévoient un mécanisme classique de droit international pour le règlement des différends entre les parties relatif à son interprétation ou à son application : ainsi, le comité mixte, instauré par la plupart des accords, « peut régler le différend ».47 Des mécanismes spécifiques ont été établis dans un certain nombre d’accords : ainsi, l’accord sur le transport aérien prévoit une compétence restreinte de la Cour de justice de l’Union48, alors que les accords Europol,49 l’accord relatif aux contrôles et des formalités lors du transport des marchandises50 et l’accord concernant l’assur‐ ance directe51 envisagent la possibilité d’initier une procédure d’arbitrage. L’Union souhaite l’introduction d’une solution juridictionnelle des différends qui s’inspire de l’article 111 para. 3 de l’accord EEE. Celui - ci prévoit qu’en cas de différend entre les parties au sein du comité mixte sur l’interprétation de dis‐ positions de l’accord EEE qui sont en substance identiques aux règles correspon‐ dantes du droit de l’Union, les parties contractantes peuvent saisir la Cour de jus‐ tice de l’Union afin d’obtenir une interprétation (contraignante) des règles perti‐ nentes. Toutefois, cette solution demanderait à la Suisse d’accepter de se soumettre pour ce cas de figure directement à l’autorité de la Cour. Bien que ,cette soumis‐ sion paraît « contrôlable », puisque chaque saisine de la Cour devrait être décidé d’un commun accord au sein du comité mixte et exigerait de ce fait l’accord de la Suisse, un accord sur cette solution n’a pas été trouvé. 3. 47 Article 19, paragraphe 2 de l’accord sur la libre circulation des personnes (supra note 9). 48 Article 29, Accord sur le transport aérien, du 21 juin 1999, J.O. L 114/2002, 73. 49 Article 17, Accord entre la Confédération suisse et l’Office européen de police, du 24 septembre 2004, Feuille Fédéral suisse 2005, 895. 50 Article 29, paragraphe 3, Accord relatif à la facilitations des contrôles et des formalités lors du transport des marchandises (…), (supra, note 41). 51 Article 38, Accord concernant l’assurance directe (…), (supra, note 20). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 190 Le projet d’accord « institutionnel «52 prévoit en son art. 10 que la Suisse ou l’Union européenne peut demander qu'un tribunal arbitral règle le différend con‐ formément au Protocole n° 3 annexé à l’accord. Lorsque le différend soulève une question concernant l’interprétation ou l’ap‐ plication d’une disposition du droit de l’Union, et si son interprétation est perti‐ nente pour régler le différend et nécessaire pour lui permettre de statuer, le tri‐ bunal arbitral saisit la Cour de justice de l'Union européenne. L'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne lie le tribunal arbitral. Les décisions du tribunal sont définitives et s’imposent aux parties (art. IV.2 paragraphe 2 du Protocole). En Suisse, cette soumission indirecte à la jurisprudence de la Cour suscite encore des controverses. Ce mécanisme s’inspire de l’accord d’association conclu par l’Union avec l’Ukraine en 2014.53 Cet accord prévoit la possibilité de constituer un « groupe spécial d’arbitrage » (art. 306), composé de personnes indépendantes, qui doit demander à la Cour de justice de se prononcer sur une question concernant l’in‐ terprétation d’une disposition du droit de l’Union, soulevé par un différend entre les parties à l’accord. L’arrêt de la Cour de justice lie le groupe spécial d’arbi‐ trage (art. 322 para. 2). Le règlement des différends dans le projet d’accord avec le Royaume-Uni re‐ vient dans un premier temps au comité mixte (art. 169) et dans un deuxième temps à un « groupe spécial d'arbitrage » (art. 170). Lorsqu'un différend soumis à arbitrage soulève une question concernant l'interprétation d'un concept de droit de l'Union ou une question concernant l'interprétation d'une disposition du droit de l'Union le groupe spécial d'arbitrage ne se prononce pas sur cette question mais demande à la Cour de justice de l'Union européenne de statuer sur la question. La décision de la Cour est contraignante pour le groupe spécial d'arbi‐ trage (art. 174). La surveillance d’application L’Union avait initialement souhaité établir un mécanisme indépendant de surveil‐ lance de l’application des accords bilatéraux avec la Suisse. Un tel mécanisme aurait pu s’inspirer des articles 108 à 110 de l’accord EEE par lesquels une « autorité de surveillance » indépendante a été instaurée. Elle a comme mandat de veiller au respect des obligations découlant de cet accord. A 4. 52 Supra, note 42. 53 Accord du 21 mars 2014, J.O. L 161/2014, 3. Cf. Marco Muser / Christa Tobler, Schieds‐ gerichte in den Aussenverträgen der EU, https://jusletter.weblaw.ch, dernier accès septem‐ bre 2019. Roland Bieber 191 cet effet elle exerce des fonctions similaires à celles exercés par la Commission dans le cadre de l’Union. Or, suite au refus de la Suisse d’entrer en matière, la surveillance d’application est du ressort de chaque partie. Toutefois, l’art. 7 para‐ graphe 2 de l’accord institutionnel stipule que la Commission et les autorités su‐ isses compétentes respectivement surveillent l'application des accords concernés par l'autre partie contractante. La procédure prévue à l'article 10 pour les diffi‐ cultés d'interprétation ou d'application54 s'applique. Par contre, selon le projet d’accord avec le Royaume-Uni, la surveillance de l’application de l’accord est assurée par une autorité indépendante, instauré par le Royaume-Uni (art. 159). Vers l’application à la Suisse d’un modèle généralisé « d’association privilégiée » à l’Union En dépit des failles juridiques, la Suisse souhaite poursuivre la « voie bilatérale » pour y inclure d’autres domaines (p. ex. l’accès au marché d’électricité). L’Union, en revanche, souhaite – depuis 2008 déjà – conclure préalablement un accord-cadre général définissant plus clairement les liens l’unissant à son voisin et, surtout, pour remédier aux risques de divergences qui résulteraient d’une in‐ terprétation « autonome », propre à chacune des parties. Ce cadre permettrait d’aligner les relations entre l’Union européenne et la Suisse sur le modèle ju‐ ridique que l’Union entretient avec ses voisins. Du point de vue de l’Union un tel modèle est inhérent à la notion « des accords spécifiques » prévues à l’article 8 du Traité sur l’Union et destinés au développement « avec les pays de son voisi‐ nage des relations privilégiées, en vue d’établir un espace de prospérité et de bon voisinage ». Ainsi le Conseil de l’Union donna en 2014 mandat à la Commission à négoci‐ er un tel accord cadre avec la Suisse. Ce mandat a été confirmé en 2017 dans les termes suivants : « 5.Le Conseil constate que la Suisse a réaffirmé son attachement à l’approche secto‐ rielle. Toutefois, le Conseil rappelle que, comme préalable au développement d’une approche sectorielle, il faut toujours mettre en place un cadre institutionnel commun pour les accords existants et futurs permettant à la Suisse de participer au marché unique de l’UE, afin d’assurer l’homogénéité et la sécurité juridique dans l'intérêt tant des citoyens que des entreprises ».55 IV. 54 Supra III.3. 55 Conclusions du Conseil sur les relations de l’UE avec la Confédération suisse du 28 février 2017, http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2017/02/28/conclusions-eu-swiss-c onfederation/[dernier accès septembre 2019). “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 192 Or, pour la Suisse aussi bien la forme (un instrument de caractère général) que la substance d’un tel accord (renforcement des institutions communes) remettraient sa position traditionnelle en cause. En novembre 2018, un texte a été négocié et publié56. Toutefois, en Suisse ce texte suscite encore des controverses et jusqu’au septembre 2019 il n’a pas été signé. De ce fait les négociations n’ont pas encore été achevées. Trois thèmes sont particulièrement controversés : – la cessation de l’ensemble des accords qui se réfèrent à l’accord institutionnel en cas de dénonciation de ce dernier (art. 22 paragraphe 2) ; – le mécanisme juridictionnel assurant l’interprétation homogène des accords;57 – les dispositions en matière d’aides d’état (art. 8 A à 8 C). Du point de vue de l’Union, ces thèmes doivent être clarifiés à partir du moment où un Etat souhaite faciliter l’accès au marché intérieur de l’Union à ses citoyens et à ses opérateurs économiques sans vouloir ou pouvoir y adhérer (ou ayant quitté l’Union). Dès lors les objets de divergence sur l’accord institutionnel ne sont pas propres aux relations entre l’Union et la Suisse et ils se retrouvent dans les accords envisagés avec les micro-Etats européens.58 Aussi le projet d’accord concernant le retrait du Royaume Uni du 14 novembre 201859 contient les mêmes indications. Ainsi commence à se dégager un modèle « d’association privilégié » que l’Union propose d’entretenir avec un groupe particulier d’Etats voisins, modèle qui s’inspire de l’accord sur l’Espace Economique Européen de 1992.60 Conclusions L’abandon de l’illusion des relations « équilibrées » en faveur d’une l’adhésion La position de la Suisse à l’égard de l’intégration européenne est unique. Elle re‐ pose sur l’hypothèse – voire l’illusion – que la Suisse puisse négocier sur un pied d’égalité ses relations avec l’Union, composée de 27 ou de 28 Etats européens, et 56 Supra note 42. 57 Voir à ce sujet notamment Christa Tobler / Jacques Belinger, Brevier zum institu‐ tionellen Abkommen Schweiz – EU, 2018; Christa Tobler, One of many challenges after ‘Brexit’ – The Institutional Framework of an Alternative Agreement – Lessons from Switzerland and Elsewhere?, in : Maastricht Journal, 4 (2016), p. 575 – 594. Voir aussi Matthias Oesch (supra note 2), p. 46, 166; Matthias Oesch / Gabriel Speck, Das geplante institutionelle Abkommen Schweiz – EU und der EuGH, in : Annuaire suisse de droit eu‐ ropéen, 2016/2017, Berne/Zurich, p. 257 – 274. 58 Francesco Maiani, Unique, yet archetypal : small – sized States and the European Union in: Gstöhl / Phinnemore (eds.), The European Union, its Neighbours, and the Prolifera‐ tion of „Privileged Partnership“, Abingdon, 2018. 59 Supra note 42.. 60 Accord du 2 mai 1992, J.O. L 1/1994, 3. Roland Bieber 193 participer à leur projet commun sans toutefois en accepter la philosophie de base, la gouvernance commune et l’intégration. Cette approche s’explique au moins partiellement par des facteurs géographiques et historiques de cet Etat qui se situe au cœur de l’Europe, notamment, par l’impact très réduit de la Deuxième Guerre Mondiale. Aussi l’échec de la tentative, entreprise en 1992 dans un moment courageux – presqu’euphorique – d’adhérer à l’Espace Economique Européen et de déposer une demande d’adhésion à l’Union, marque jusqu’à ce jour la politique eu‐ ropéenne de la Suisse. Cette politique accorde une importance sans égale à la symbolique de l’au‐ tonomie, au risque d’en payer le prix fort, c’est -à-dire de renoncer définitive‐ ment à une participation active à la création d’un ordre juridique commun eu‐ ropéen. Il s’agit notamment de la peur de se soumettre aux contraintes d’une législation commune ou même à un « juge étranger ». Cependant, vis-à-vis du droit de l’Union, l’autonomie suisse reste dans une large mesure purement formelle, car afin de pouvoir bénéficier de l’accès au marché unique, fondamen‐ tal pour ce pays, la Suisse aligne son droit sur celui de l’Union de sa propre ini‐ tiative ou en appliquant des accords spécifiques avec l’Union. Il reste que la somme des multiples accords bilatéraux combinée avec une adaptation unilatérale ne produit pas un modèle cohérent « d’intégration sui generis », susceptible d’établir une concordance entre le système constitutionnel suisse et celui de l’Union.61 Bien au contraire, cette approche atteint les limites de la praticabilité, d’une part, parce que les mythes de l’autonomie juridique et de la démocratie directe se heurtent à la réalité des engagements internationaux et d’autre part, parce que l’Union hésite de plus en plus à répondre aux demandes de la Suisse concernant l’accès à d’autres domaines du marché intérieur sans précision préalable du rôle de la Cour de l’Union. Ainsi la non-participation aux institutions décisionnelles de l’Union remet en question le rôle des institutions suisses qui se contentent bien souvent à endosser une fonction d’enregistrement. De ce fait, les négociations actuelles entre la Suisse et l’Union ne peuvent pas être considérées comme signes d’« intégration » ou d’une « désintégration ». Dans la meilleure des hypothèses elles aboutiront à une « association priv‐ ilégiée » à travers un accord-cadre, susceptible de stabiliser la proximité dans la distance. 61 Cf. Dieter Freiburghaus, Die Schweiz vor der Quadratur des europapolitischen Zirkels, Cahiers fribourgeois de droit européen n° 24 (2018), 51 – 66, voir aussi Clémentine Mazille, op. cit. (supra note 16), 679 ss. “La Suisse en Europe – une désintégration équilibrée?” 194 Toutefois, – un tel accord ne résoudra pas le conflit potentiel entre l’obligation de la Su‐ isse de respecter les engagements internationaux et les règles internes de la démocratie directe et – il n’assurera pas une participation de la Suisse à pied égal aux processus déci‐ sionnel de l’Union. La Suisse ne peut pas échapper aux conséquences de l’effet de gravitation d’un l’ordre juridique commun à 27/28 Etats européens et son imbrication de fait avec l’Union. En conséquence même une forme d’association telle qu’envisagée actuellement entre l’Union et la Suisse restera fragile. Seul un affrontement direct du dilemme de sa situation actuelle à travers une résolution du paradoxe de la distance formelle et la proximité matérielle par le biais d’une adhésion intégrale, permettra à la Suisse de trouver une position équilibrée et stable dans le processus d’intégration européenne. A l’heure actuelle une telle idée peut paraître utopiste, cependant, les multiples crises des systèmes de gouvernance qu’on constate actuellement en Europe et dans le monde entier, sont susceptibles de déclencher rapidement, comme ce fut le cas pour la période après 1989 une dynamique inattendue en ce sens. Roland Bieber 195 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit: How to (not) jeopardize the cohesion of the EU Christian Heitsch* This paper will argue that the European Union suffers from an incipient crisis of legitimacy, which has as its root a worsening long-term social crisis. It submits that, in order to help stave off an exacerbation of this crisis of legitimacy, the Union should prioritise short-term measures capable of mitigating the social cri‐ sis. The paper will develop this argument in several steps. Firstly, it will propose that the Union's crisis of legitimacy is reflected in the establishment of nationa‐ listic-populist governments in several Eastern Central European Member States, which – so the paper further asserts – likely sets a pattern of what might happen further West in the not-too-distant future. The main proposition is that the conso‐ lidated dominance of right-wing, nationalist, anti-EU parties in Poland and Hun‐ gary and the strong showing of the Alternative for Germany in what used to be the German Democratic Republic are the long-term after-effects of the abrupt transition to a market economy after 1989. More specifically, that transition re‐ sulted in widespread and persistent social dislocation; nevertheless, centre-left parties when in government effectively failed to change their countries' economic policy. Thus, nationalist populism ended up as the only developed alternative ideology to what had become the liberal consensus. As regards developments further West, the proposition is that deliberate poli‐ cies of imposing on periphery Member States of the Eurozone austerity and mea‐ sures designed to promote cost-competitiveness have created similar socio-politi‐ cal conditions conducive to these states joining in the nationalistic-populist trend. As regards the United Kingdom, it was the long-held austeritarian consensus, which helped create the social conditions favourable to the pro-leave outcome of the Brexit referendum. After presenting some data on the social state of the Uni‐ on (A.), the paper will consider the link between the social consequences of 'shock therapy' transition to the market economy and the emergence of nationa‐ lism and populism in Eastern Central Europe, focussing on Poland, Hungary, and East Germany (B.). Next, it will explain why the imposed cure for the Eurozone crisis was flawed as well as how it led to a serious socio-economic crisis in the Eurozone periphery (C.). Further, it will point out why discontent about austerity lies at the root of the Brexit vote (D.). The final section will make short-term * Professor, Senior Lecturer at Brunel Law School, London. 197 proposals to help alleviate the social crisis – the establishment of an Emergency Social Solidarity Programme and the activation of social rights by the European judiciary (E.). The paper relates to the rather extensive literature about the Union's post-2008 crises. Its contribution to the discussion endeavours to identify the root cause for the Union's crisis of legitimacy and to advocate short-term measures to help miti‐ gate the social crisis which – so it submits – at present is the main factor under‐ mining the legitimacy and ultimately the cohesion of the Union. When discus‐ sing the imposition of austerity and of structural reforms within the Eurozone, the paper presupposes the Treaty-mandated convergence criteria relating to the national debt and to the budget deficit of the Eurozone member states,1 the body of secondary law for their enforcement,2 as well as the 2011 Treaty establishing the European Stability Mechanism. By spelling out the socio-economic effects resulting from the way this body of law is applied in practice, the paper hopes to support calls for fundamental legal reform in this area. Discussing which shape such a reform should take would exceed this article's confines, though. The Union's Social Crisis The Union's social crisis is reflected in the following data:3 1. Percentage of people at risk of poverty or social exclusion:4 – Poland: 27.8% in 2010; 24.7% in 2014; 21.9% in 2016; – Hungary: 29.9% in 2010; 34.8% in 2013; 26.3% in 2016; – Greece: 27% in 2010; maximum of 36.0% in 2014; 35.6% in 2016; – Spain: 26.1% in 2014; 29.2% in 2014; 27.9% in 2016; – Italy: 25.0% in 2010; 29.9% in 2012; 30.0% in 2016; – France: 19.2% in 2010; 17.7% in 2015; 18.2% in 2016; A. 1 TFEU, article 140, Protocol No. 13. 2 For a list of the relevant regulations, see European Commission, 'Legal basis of the Stability and Growth Pact', available at https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-a nd-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/st ability-and-growth-pact/legal-basis-stability-and-growth-pact_en (accessed 31 October 2018). 3 All information and data in this section are from Eurostat. 4 According to the Eurostat definition, this category comprises people affected by one or more of the following phenomena: risk of poverty after social transfers (disposable income of less than 60% of the median national income); severe material deprivation (inability to afford at least four out of the following: pay rent or utilities; keep home adequately warm; face unexpected expenses; eat meat, fish or a protein equivalent every second day; a week holiday away from home; a car; a washing machine; a colour tv; a telephone); low work intensity (households where adults during the past year have worked less than 20% of their work potential). For this category, 2016 at present is the most recent year with a Eurostat data set covering all EU countries. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 198 – United Kingdom: 22.0% in 2010; 24.8% in 2013; 22.2% in 2016 – Between 18 and 19% in Austria; about 20% in Germany. 2. Since the beginning of the financial crisis in 2008, GDP per capita has stagnated or even decreased in the whole EU periphery, whereas it has re‐ covered and increased in most of the EU core. 3. Unemployment among 15 to 24-year-olds: – Greece: 21.9% in 2008; rapid increase from 2010 up to 58.3% in 2013; 43.6% in 2017 – Spain: 24.5% in 2008; rapid increase up to 55.5% in 2013; 38.6% in 2017 – Italy: 21.2% pre-crisis; rapid increase up to 42.7% in 2014; 34.7% in 2017 – France: 19.0% pre-crisis; 24.9% in 2014; 22.3% in 2017 – Poland: 17.2% pre-crisis; 27.3 in 2013; 14.8% in 2017 – Hungary: 19.5% pre-crisis; 28.2% in 2012; 10.7% in 2017 – United Kingdom: 15.0% pre-crisis; 21.3% in 2011; 12.1% in 2017 What this means in human terms is 'the dashed dreams and aspirations of milli‐ ons of [...] Europeans [,...], families split apart, as those that can emigrate from their country in search of work,5 a 'brain drain' of young highly-skilled citizens,6 and Europeans going hungry and rootling through waste bins for food, as social welfare transfers have been cut back on account of government budget cuts.7 Transition from Communism and the Emergence of Populism in Eastern Central Europe This section aims to demonstrate that the consolidation of right-wing, nationalist governments in Poland and Hungary as well as the strong showing of the Alter‐ native für Deutschland have their roots in the social dislocation resulting from the rapid transition to capitalism after 1989. Poland As regards Poland, this paper submits that the repeat establishment of populistdominated governments results from the long-term after-effect of the abrupt tran‐ B. I. 5 Joseph Stiglitz, 'The Euro and its Threat to the Future of Europe' (Allen Lane 2016), 3 – 4. 6 See, e.g., Symeon Mavridis, 'Greece's Economic and Social Transformation 2008 – 2017', (2018) Social Sciences 7(9), 8. 7 Servaas Storm & C.W.M. Naastepad, 'Europe's Hunger Games: Income Distribution, Cost Competitiveness and Crisis', (2014) Cambridge Journal of Economics 39(3), 959 – 86. Christian Heitsch 199 sition from the centrally planned economy to a market economy. The govern‐ ment established after the 1989 'negotiated transition’ and subsequent semi-free elections faced a dire economic situation, characterised by very high foreign debt accumulated under the old regime, a large sector of state-owned and -funded heavy industry most of which probably would have been uncompetitive under market conditions, shortages in shops owing to food being hoarded by farmers, and large inflationary pressures on account of the planned ecoonmy’s supplyconstrained nature.8 To deal with this situation, the government adopted a 'shock therapy' programme of rapid transition to a market economy, named the Balcero‐ wicz plan after its author, Finance Minister Leszek Balcerowicz. It was based on Washington Consensus theory, and its elements were monetary and price stabi‐ lization, structural adjustment, as well as foreign economic assistance and reduc‐ tion of foreign debt.9 To initiate the stabilization process, the government in Ja‐ nuary of 1990 abolished almost all administrative price controls, except for utili‐ ties, rent in state housing, state rail and road transportation, alcohol, postal ser‐ vices and telecommunications. The degree of resulting inflation and concomitant decline of real wages turned out to be much higher than the government had anti‐ cipated – about 250% inflation in 1990 and a decline of real wages by between 25 and 32%.10 To help achieve positive real interest rates and thus encourage businesses and households to hold (some of) their savings in the national curren‐ cy, the government in collaboration with the central bank implemented a very re‐ strictive monetary policy by restricting domestic credit expansion. To reduce the budget deficit, the government imposed deep cuts in subsidies to state-owned en‐ terprises and repealed most tax exemptions for enterprises.11 At the same time, international trade was liberalised, by the abolition of export licenses, the setting of low customs tariffs, and by the removal of taxes and most restrictions on ex‐ ports. The government in addition imposed a unified exchange rate to establish a nominal anchor against inflation and to help restore confidence in the national currency.12 To cut the link between wage growth and inflation, the government implemented the so-called ‘tax-based incomes policy’ which involved a tax surcharge on wages growing above a certain norm, which was established over the year by Council of Ministers decree. The stabilization programme is conside‐ red a success in that within a decade it reduced inflation, brought down the bud‐ 8 Jeffrey Sachs, 'Shock Therapy in Poland: Perspectives of Five Years', The Tanner Lectures on Human Values, 1994. available from https://tannerlectures.utah.edu/_documents/a-to-z/ s/sachs95.pdf (accessed 17/07/2018), 272-3; Hartmut Lehmann, ‘The Polish Growth Mira‐ cle: Outcome of Persistent Reform Efforts’, IZA Policy Paper No. 40, April 2012, 8 et seq. 9 Lehmann, supra note 8, 13 et seq., Eric Garland, 'Reflections on the Balcerowicz Plan', (2015) Zeszyty Naukowe PWSZ w PłockuNauki Ekonomiczne 21, 228 et seq. 10 Lehmann, supra note 8, 14. 11 Ibid. 12 Id., 15. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 200 get deficit and through liberalisation of prices and trade made shortages disap‐ pear almost immediately.13 In fact, Poland is plausibly credited for having achie‐ ved a virtually continuous ‘growth miracle’ from the mid-1990 s to the present day.14 However, this success came at the cost of a large deactivation of labour, which ‘has remained a hallmark of contemporary socio-economic life’.15 To this day, there is a high level of entrenched structural unemployment and underem‐ ployment. The unemployment figures, peaking at about 18% just before Poland’s accession to the EU and at 10.3% on account of the Financial Crisis, may seem moderate in comparison, but reflect only a small part of the overall deactivation of labour. The activity rate, which includes all those over 15 years who neither are employed nor registered as unemployed, probably is more illustrative in this regard: Even now about 30% of the Polish workforce is economically inactive, in part due to the high level of forced or voluntary early retirement implemented to lessen the impact of shock therapy on social stability.16 Poland also has for a long time had the highest number in the EU of workers employed on temporary contracts – at one time over 28%, these days about 26% – with a concomitant lack of job security and pension contributions.17 In addition, at one time 19% of all economically active persons in Poland were self-employed, which appears to have been the fifth-highest figure in the EU.18 Another important element of the current socio-economic situation in Poland is the on-going farming crisis.19 Large farms of over 50ha of agricultural land make up only 1.7% of the total number of holdings, but 30% of agricultural land is concentrated in them.20 A quarter of the population still lives on antiquated small-holdings which are characterised by tiny size, fragmented scale, and by a low degree or the complete absence of mechanisation.21 Millions of former state farm workers continue to rely on small subsistence-style farming as some basic 13 Ibid. 14 Lehmann, supra note 8, 4 and passim; Marcin Piatkowski, 'Poland's New Golden Age: Shifting from Europe's Periphery to its Center', World Bank Policy Research Working Pa‐ per, 2015, available from https://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-6639 (accessed 17 July 2018), passim. 15 Gavin Rae, ‘The Debt Crisis in Poland and its Impact on Society’, 2012, available from https://de.rosalux.eu/fileadmin/user_upload/gavin_rea_-_study_on_public_debt_in_poland .pdf (accessed 17 July 2018), 5. 16 Id., 6, 12. 17 Id., 6; Eurostat data for 2017. 18 Rae, supra note 15, 6; the relevant Eurostat database does not have more recent entries for Poland. 19 Marek Wigier, ‘The Competitiveness of Polish Agriculture after Accession to the EU’, Economics of Agriculture 1/2014, 87. 20 Id., 100. 21 Stuart Shields, 'Neoliberalism Redux: Poland's Recombinant Populism and its Alternati‐ ves', (2015) Critical Sociology 41(4-5), 659, at 668. Christian Heitsch 201 social security.22 Many of the small-holders are unable to benefit from agricultu‐ ral subsidies, owing to a lack of information about procedures or to problems in proving a bona fide agricultural activity.23 After Poland’s accession to the EU, a large number of Poles made use of their free movement rights, with the result being split-up families. The number of Polish citizens staying abroad for more than two months per year increased from 1 m in 2003 to 2.3 m in 2007 – out of a population of about 39 million.24 Despite the socio-economic drawbacks of the rapid change to a market econ‐ omy, not one of the post-transition Polish governments opted to slow down the structural adjustment process. In fact, the Buzek government who came to power after the 1997 elections introduced a new set of structural adjustments, dubbed the ‘Balcerowicz Plan Mark II’. This consisted of four main components – wel‐ fare state retrenchment in the areas of pensions, health care, education and cash benefits; structural changes including privatisation of the remaining state enter‐ prises and restructuring of the energy and steel sector as well as a reduction of job security; reduction of direct taxes, and decentralisation of government.25 This second package of adjustments coincided with a reduction in the GDP growth ra‐ te, and helped cause a rise in social inequalities and increasing unemployment. It proved highly unpopular.26 The Solidarity Electoral Alliance (AWS) which had supported the Buzek package of structual adjustments, fell apart after the govern‐ ment’s collapse and did not manage to enter parliament at the 2001 elections. Subsequently, a centre-left coalition government dominated by the Democratic Left Alliance entered office. This government’s failure to deal with the adverse economic and social consequences of the second Balczerowicz plan, and its in‐ troduction of a new package of austerity measures led to the collapse of its elec‐ toral support in the 2005 elections – from more than 40 percent in 2001 to 11 percent in 2005.27 Ever since, ‘Poland has faced the unique situation of having two right-wing parties dominating politics[.]’28 These are the liberal-conservati‐ ve PO – Civic Platform – of fomer Polish Prime Minister and outgoing President of the European Council, Donald Tusk, and the nationalistic-conservative PiS 22 Rae, supra note 15, 28. 23 Wigier, supra note 19, 91. 24 Rae, supra note 15, 21. 25 Stanislaw Gomulka, 'The Polish model of transformation and growth', (1998) Economics of Transition 16(1), 163, 170. 26 Aleks Szczerbiak, 'The political context of EU accession in Poland', Royal Institute of In‐ ternational Affairs Briefing Paper, November 2002, available from https://www.chathamho use.org/sites/default/files/public/Research/Europe/polish.pdf (accessed 17 July 2018), 3. 27 Gavin Rae, ‘Two Rights Make a Wrong? The Remaking of Polish Politics after the 2007 Parliamentary Elections’, (2008) Debatte 16(1), 73, at 74; Shields, supra note 21, 665. 28 Rae, ibid. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 202 – ‘Law and Justice’ –, whose behind-the-scenes dominating figure continues to be Jarosław Kaczynski. The ‘shock therapy’transition to a market economy effectively was advertised as a means for Poland to ‘return to Europe’ within five years. The economic ad‐ visors who used this language may have meant that changing the economic sys‐ tem would take just five years, rather than that Poles’ living standards would catch up with those of Western Europeans within such a short time. However, the common belief among Polish citizens likely was that the rapid change of econo‐ mic system would bring about an equally rapid improvement of their living stan‐ dards.29 In addition, political representatives promoted and citizens favoured the ac‐ cession of Poland (and for that matter, of all other Eastern Central European ac‐ cession candidates) to the EU on the grounds of the ‘mass prosperity effects ex‐ pected from economic integration’ with the West European member states.30 In fact, however, ‘[t]he opening up of [Poland’s] economy to global capitalism has involved the mass-sale of state assets and the creation of a dependent form of capitalism; with disproportional levels of foreign ownership forming in the country’s financial and industrial sectors. A dual society has materialised; with a middle class, pre‐ dominantly employed in foreign companies based within the municipal oases of globalisation, contrasting with the huge pools of poverty and unemployment that blight the countryside and the former industrial heartlands.’31 And what G. Rae further observed in 2007, by and large holds true to this day: ‘The conservative reaction in Poland is built upon the frustrations and re‐ sentments of those excluded from the benefits of global integration. The conser‐ vatives offer no serious economic alternative [...]. However, what it has done is to direct part of the social anger felt towards the injustices born out of the transi‐ tion to further its own ideological project. […] it has achieved huge success due to the fact that it stood as the only developed political ideology […].'32 And in the view of many Poles, the government formed after 'Law and Justice' had – on a turnout of just 50.92% – decisively won the 2015 elections is the first one to deliver on its social spending pledges, unlike any predecessor government whose representatives frequently would promise to help the less well-off but in‐ variably would fail to act on such promises. By contrast, the Law and Justice ad‐ ministration implemented its prominent ‘500plus’ child subsidy policy and rever‐ 29 Sachs, supra note 8, 279. 30 Martin Brusis, ‘Democracies Adrift: How the European Crises Affect East-Central Euro‐ pe’, (2016) Problems of Post-Communism 63(5-6), 263, at 266. 31 Gavin Rae, Back to the Future: The Resurgence of Poland’s Conservative Right’, (2007) Debatte 15(2), 222, at 231. 32 Ibid.; see also Shields, supra note 21, 669. Christian Heitsch 203 sed the previous government’s measure which had increased the retirement age. The government’s opposition to the EU’s redistribution quotas for refugees also enjoys strong popular support.33 Specifically the anti-EU position resonates with long-held fears about the absence of the Polish state 1795 – 1980, and with the inter-war ideology emphasising a division between national rural people and the cosmopolitan urban elite.34 Hungary When considering the economic transition and the emergence of populism in Hungary, a similar picture emerges: an abrupt introduction of the market econ‐ omy, a high degree of socio-economic dislocation, the failure of an ostensibly centre-left government to change tack in terms of economic policy, the emer‐ gence of nationalism as the only developed alternative ideology, and the nationa‐ list government’s apparent success in improving economic performance and so‐ cial welfare. Attila Àgh concisely summarizes the impact the transition to the market econ‐ omy had on Hungarian society: ‘In a word, the deep and quick economic transformations of the transition from planned to market economy produced huge social contradictions, with high unemployment and large social exclusions. […] People felt that all these changes took place above them and that they had to pay a high price for marketization and democratization. […] Basically, people were disappointed with the whole period of the quarter-century and dissatisfied with a democracy that had brought impoverishment and insecurity for Hungarian society.’35 More specifically, rapid foreign trade liberalisation triggered a virtual avalan‐ che of corporate bankruptcies. Hungary experienced 898 corporate bankruptcies per each US$ billion of its GDP – compared to 129 and 139 for the Czech Repu‐ blic and Poland.36 Employment in Hungary decreased by 30 percent over the transformation period.37 The scope of privatisation in Hungary was wider than in II. 33 Aleks Szczerbiak, ‘Explaining the Popularity of Poland’s Law and Justice Government', 26 October 2017, available from http://blogs.lse.ac.uk/europpblog/2017/10/26/explaining-t he-popularity-of-polands-law-and-justice-government/ (accessed 17 July 2018). 34 Shields, supra n. 21 , 669. 35 Attila Àgh, ‘The Decline of Democracy in East-Central Europe’, Problems of Post-Com‐ munism, vol. 63, no. 5 – 6, 277, 279-80; see also Agnes Batory, 'Populists in Govern‐ ment? Hungary's "system of national cooperation"', (2016) Democratization, 283, at 291-2. 36 Marcin A. Piasecki, ‘Was Viktor Orbán’s Unorthodox Economic Policy the Right Answer to Hungary’s Economic Misfortunes?’ International Journal of Management and Econo‐ mics, No. 46, 2015, 41, 47. 37 Ibid. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 204 any other post-communist country, and an important characteristic of the privati‐ sation process in Hungary was the predominance of companies being sold to for‐ eign investors. Unlike the Czech Republic and Poland, Hungary also privatised its national oil company and its public utilities.38 To attract foreign direct invest‐ ment, Hungary provided tax incentives, which resulted in a tax burden for for‐ eign-owned companies of between 10 and 18 percent, whereas domestic small and medium enterprises faced a tax burden of between 53 and 58 percent. This configuration of the tax system arguably had a significant negative effect on the development of the domestically owned sector.39 From 2001 until 2010, Hungary had a coalition government of the Hungarian Socialist Party and the Alliance of Free Democrats. Having won re-election in 2005, this government implemented energetic measures to reduce the budget deficit; these arguably contributed to a subsequent reduction in Hungary’s GDP growth rate.40 Simultaneously, interna‐ tional rating agencies used Hungary’s increasing public debt and its worsening debt-to-GDP ratio to justify repeated downgrades of the country’s credit rating, which in turn created difficulties for the country to raise new debt in financial markets. In 2008, the Socialist-Liberal coalition government felt compelled to accept a US$ 25 billion loan from the IMF and World Bank, with a package of austerity measures being a condition for this loan.41 More specifically, Hungary was advised to reduce its government deficit to 3.4 percent of GDP in 2008 and to 2.9 percent in 2009. Attempts to comply with this advice worked pro-cyclical‐ ly and resulted in a serious contraction of the Hungarian economy.42 Viktor Orbán’s FIDESZ party won a two-thirds majority in parliament at the 2010 elections – on a 64% turnout, though43 – and almost immediately started implementing a variety of economic policy initiatives. They refused to follow the IMF’s recommendations to keep cutting public spending; policy disagreements with the IMF ultimately led to the expiry of the IMF Programme in 2011. In‐ stead, the government chose to increase government receipts by means of special revenues-based taxes aimed at corporations in selected sectors of the Hungarian economy. Smaller firms, which in practice meant domestically owned SMEs, 38 Id., at 49. 39 Ibid. 40 Id., at 44. 41 Id., at 46. 42 J. A. Cordero, 'The IMF Standby Agreements and the Economic Downturn in Eastern Europe: The Cases of Hungary, Latvia and Ukraine', 2009, available from http://cepr.net/d ocuments/publications/imf-2009-09.pdf (accessed 17 July 2018), 8 et seq.; for the Socialist Party embracing austerity, see also Batory, supra note 35, 286-7. 43 BBC News, 'Hungary's right-wing opposition claims election win', 12 April 2010, avail‐ able from http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/europe/8614101.stm (accessed 17 July 2018). Christian Heitsch 205 were exempt from these taxes.44 Another set of initiatives taken forward by the FIDESZ government aimed to improve the competitiveness of the Hungarian economy. Notably, instead of attempting to lower the unit costs of labour, the Hungarian government renationalised power generation with a view to reducing energy costs and obtained lower prices for natural gas by extending a contract with Russia for the supply of this energy source.45 The government also imple‐ mented strategic industrial policy by signing partnership agreements primarily with German manufacturing corporations already present in the country, thus successfully promoting export-oriented investment in high value-added sectors: Since 2015, prominent German manufacturers either expanded their operations in Hungary or decided to relocate some of their production facilities to that coun‐ try.46 To address the low level of labour participation, the Fidesz government intro‐ duced a flat personal income tax to provide an incentive to take up work. Simul‐ taneously, the government cut social benefits to make work more attractive than dependence on social transfers. Further, the government amended the labour law to make it more flexible, in the hope employers would be persuaded to create jobs, and embarked on a public works programme to generate – poorly paid – job opportunities for the long-term unemployed.47 In 2012, the minimum wage was increased by 19 percent. This unorthodox economic policy, which its supporters have dubbed Orbáno‐ mics, and some of which sailed rather close to the wind in terms of its compatibi‐ lity with EU law,48 arguably helped bring about a recovery of real GDP growth, stabilisation of the budget deficit and the ratio of debt to GDP, foreign invest‐ ment in the manufacturing sector, and some improvement in the labour participa‐ tion rate.49 The FIDESZ ideology is built on a 'politics of historical memory', which culti‐ vates old grievances relating to the territorial losses brought about by the 1920 44 Piasecki, supra note 36, at 50-1; for the Fidesz government's economic and social policy initiatives, see also Juliet Johnson & Andrew Barnes, 'Financial nationalism and its inter‐ national enablers: The Hungarian experience', (2015) Review of International Political Economy 22(3), 535, 544 et seq.; Dorottya Szikra, 'Democracy and welfare in harde ti‐ mes: The social policy of the Orbán Government in Hungary between 2010 and 2014', 2014 Journal of European Social Policy 24(5), 486, 490 et seq. 45 Piasecki, supra note 36, at 53. 46 Id., at 53-4. 47 For the Hungarian government’s measures to address the low level of labour participation, see id., at 54. 48 See, e.g., European Commission, 'State aid: Commission finds Hungarian advertisment tax in breach of EU rules', 4 November 2016, available from http://europa.eu/rapid/press-relea se_IP-16-3606_en.htm (accessed 17 July 2018). 49 For the results of the Hungarian government’s policies, see Piasecki, supra note 36, 59-66. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 206 Treaty of Trianon,50 proclaims a tradition of national resistance against foreign dictates which allegedly ranges from the 1848/9 struggle against Austria all the way to the present government's opposition against the EU's policy on refugees, and makes reference in the constitution to the crown of St. Stephen. Further buil‐ ding blocks of the FIDESZ ideology are national-social populism and anti-EU agitation. Similar to what happened in Poland it has become the only developed ideological alternative to mainstream liberalism.51 ‘Shock Therapy on Steroids’ and Emerging Populism in (East) Germany Initially, the electoral success of the nativist Alternative für Deutschland (AfD) was primarily an East German phenomenon. Any attempt to explain this success therefore needs to consider the reunification shock East Germany experienced af‐ ter 1989. The transformation strategy for East Germany after 1989 can for the following reasons best be characterised as ‘shock therapy on steroids’.52 Firstly, immedia‐ tely after the fall of the Berlin Wall and the opening of the border both prices and trade were liberalised simultaneously, in accordance with the standard strategy of abrupt transition.53 Secondly, what turned ‘ordinary’ shock therapy into ‘shock therapy on steroids’ was the decision to set the exchange rate between the East and West German currencies at 1:1. This contrasts with the approach of Poland and Hungary, which devaluated their currencies to mitigate the impact of trade liberalisation, and in one stroke of the pen rendered uncompetitive virtually all of East German industry. Thirdly, in the late 1980 s, West German corporations had been running their manufacturing at less than full capacity. They in addition were able to benefit from short supply lines to the East German market, and their pro‐ ducts were well-known to prospective East German customers, since West Ger‐ man TV had been available in most of the former German Democratic Republic. Thus, the East German market literally was swamped with West German pro‐ ducts, a development which helped accelerate the deindustrialisation of the for‐ mer German Democratic Republic. In fact, East Germany during the first two years after reunification lost 73 percent of its industrial output,54 and experienced III. 50 Hungary Today, 'Hungary Marks National Cohesion Day in Remembrance of the Tragic Losses Brought on by Trianon', 6 April 2015, https://hungarytoday.hu/hungary-marks-nati onal-cohesion-day-remembrance-tragic-losses-brought-trianon-44361/ (accessed 17 July 2017). 51 Agh, supra note 35, 281, 282; Batory, supra note 35, 290-1. 52 For those reasons, see Paul Windolf, ‘The Transformation of the East German Economy’, Polish Sociological Review, 1996, 333, 333 et seq. 53 For the standard strategy, see Sachs, supra note 8, 271 et seq. 54 Windolf, supra note 52, at 334. Christian Heitsch 207 a decrease in employment of about 40 percent within a short time.55 The experi‐ ence of losing their jobs likely was particularly traumatic for East German workers, since social functions such as provision of housing, medical and cultu‐ ral services and childcare had been an integral part of East German combines; this arrangement had helped create among East German workers a strong sense of loyalty to their place of work.56 Internal relocation to former West Germany particularly of young, highly skilled people resumed after the turn of the milleni‐ um. This so-called second wave of relocation primarily involved young women, and led to a surplus of males in particular in rural areas of East Germany, with concomitant effects on the latters’ social integration and with adverse demogra‐ phic consequences for the East German regions affected.57 Until the mid-2000 s, problems of transition from state-subsidized vocational education and training (VET) into employment resulted in youth underemployment rates of between 40 and 50 percent in East Germany – this relates to the percentage of the youth workforce unemployed or in measures of active labour market policy. As many as 20 percent of fresh graduates of external VET ended up without job for more than one year from graduation. The principal cause of these transition problems was the strong emphasis put on subsidised external – extra-company – VET, which led to a frequent mismatch between the skills the graduates had acquired and those needed at prospective workplaces.58 In recent years, the employment prospects of VET graduates have improved. However, about a quarter of them still cannot manage to find a job in the field they were trained for, and frequently have to put up with unskilled jobs and virtually non-existent prospects for career development.59 The overall unemployment rate in the Eastern regions continues to be twice as high as in the West, with many long-term unemployed.60 In former times, the socio-economic interests of displaced or precariously em‐ ployed workers in the East German regions would have been matters for the centre-left Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) to address. However, under the leadership of former chancellor Gerhard Schröder, the SPD in a coali‐ tion with the Green Party enacted the so-called 'Hartz Reforms', also known as 'Agenda 2010', i.e. drastic cuts to social welfare payments, reduction of pay‐ ments from the public pensions system with simultaneous promotion of volunta‐ ry private retirement insurance, and widespread deregulation of the labour mar‐ 55 Thomas Ketzmerick, ‘The Transformation of the East German Labour Market: From short-term Responses to long-term Consequences’, (2016) Historical Social Research 41(3), 229, at 232. 56 Id., at 231. 57 Id., at 241-2. 58 Id., at 246. 59 Id., at 247. 60 Id., at 247-8. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 208 ket. Thus, the SPD effectively ceased to provide an ideological alternative and became ever less distinguishable from its principal centrist competitor, the CDU. This development did much to demoralise a significant segment of the SPD's electorate. Subsequently, the SPD lost part of its original 'electoral coalition', na‐ mely blue-collar voters and disadvantaged groups – not just to abstention or to left-wing competitors such as the newly formed Left Party and the Greens, but also to the CDU and FDP, and since 2013 to the AfD. The SPD's simultaneous attempt to attract increased numbers of centrist and middle class voters turned out to be unsuccessful, so much so that the party since 2009 has been the hardly 'visible' junior-partner in a 'grand coalition' with Angela Merkel's centre-right CDU.61 The strong showing of the AfD in the 2017 Federal parliamentary elec‐ tions is primarily due to that party's success in exploiting anti-immigrant resent‐ ments among voters with lower education levels and in a more insecure econo‐ mic position62 in the aftermath of Angela Merkel's announcement in 2015 to open Germany's borders to refugees from the Middle East. Austerity and Emerging Populism in the Eurozone This section endeavours to explain how flawed policies of imposing on countries of the Eurozone periphery fiscal austerity and structural reforms meant to increa‐ se cost competitiveness have created socio-economic conditions similar to those, which – as has been shown– have helped lead in Eastern Europe to the entrench‐ ment of right-wing nationalist governments. It is submitted that these policies de‐ rived from a flawed diagnosis of what the root causes of the Eurozone crises had been. A banking crisis turned into a fiscal crisis According to the prevailing narrative, the first of two root causes for the Eurozo‐ ne crisis was fiscal indiscipline, even profligacy in Southern Europe, where bud‐ get deficits and government debt allegedly had increased excessively even before the crisis.63 If fiscal wastefulness had been the problem, then – so the narrative continues – budgetary discipline would have to be the solution, to restore both C. I. 61 Jörg Michael Dostal, 'The Crisis of German Social Democracy Revisited', (2017) The Po‐ litical Quarterly 88(2) 230 et seq. 62 Dennis Spies, Achim Goerres & Staffan Kumlin, 'The Electoral Supporter Base of the Al‐ ternative for Germany', (2018) Swiss Political Science Review 24(3), 246, 258 et seq. 63 See, e.g., Wolfgang Schäuble, 'Why austerity is only cure for the Eurozone' (sic!)', Finan‐ cial Times, 5 September 2011, https://www.ft.com/content/97b826e2-d7ab-11e0-a06b-001 Christian Heitsch 209 fiscal sustainability and investor confidence. It is recognised that 'the necessary comprehensive fiscal adjustment is weighing on near-term economic growth' but it is hoped that 'its successful implementation will contribute to the sustainability of public finances and thereby to the lowering of sovereign risk premia. In an en‐ vironment of enhanced confidence in fiscal balances, private sector activity should also be fostered, supporting private investment and medium-term growth.'64 This view is based on the controversial doctrine of 'expansionary fis‐ cal contraction'65 which holds that in the absence of significant liquidity cons‐ traints, 'when spending cuts are perceived as permanent, economic actors antici‐ pate a permanent increase in their lifetime disposable income, due to the reduc‐ tion in the tax burden.'66 This – so the argument continues – leads them to consu‐ me or invest more today, because they 'perceive that previously expected large tax increases will not be necessary in the future'.67 These 'positive 'wealth-expec‐ tation effects' should be stronger when fiscal consolidation occurs in 'bad times' namely with a high and rapidly growing debt/GDP ratio'.68 For empirical evi‐ dence, supporters of the expansionary fiscal contraction doctrine point primarily to the fiscal adjustments in Ireland and in Australia in the mid to late 1980 s which they characterise as 'unambiguously expansionary[.]'69 However even the‐ se supposedly strongest examples appear to be questionable to say the least.70 In fact, Ireland likely benefited not so much from 'wealth expectation effects' trig‐ gered by the budget cut than from an almost simultaneous stimulus through EEC funding as well as from an equally simultaneous large increase of the average in‐ dustrial wage.71 In the case of Australia, any expansionary effects of the budget 4 4 f e a b dc0 (accessed 17 July 2018); Jean-Claude Trichet, 'Lessons from the Crisis: Speech by Jean-Claude Trichet, President of the ECB, at the European American Press Club', Paris, 3 December 2010, https://www.bis.org/review/r101206 a.pdf (accessed 17 July 2018); Hans-Werner Sinn, 'Reining In Europe's Debtor Nations', Project Syndicate, 23 April 2010, https://www.project-syndicate.org/commentary/reining-in-europe-s-debtor-nat ions?barr ie r=accesspaylog (accessed 17 July 2018); Ludger Schuknecht, Philippe Moutot, Philipp Rother & Jürgen Stark, 'The Stability and Growth Pact: Crisis and Re‐ form' ECB Occasional Paper Series no. 129, https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpops/ec bocp129.pdf (accessed 17 July 2018), 10 – 11; Georgios P. Kouretas, 'The Greek Crisis: Causes and Implications' Panoeconomicus, 2010, no. 4, 391, at 394 et seq. 64 Mario Draghi & Vitor de Constâncio, 'Introductory statement to the press conference', Barcelona, 3 May 2012, https://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120503.e n.html (accessed 17 July 2018). 65 European Central Bank, 'Monthly Bulletin', June 2010, 83 et seq. 66 Alberto Alesina & Silvia Ardagna, 'Tales of Fiscal Adjustment', Economic Policy 13, 27 (1998), 489 – 545, also available at http://nrs.harvard.edu/urn-3:HUL.InstRepos:2579822 (accessed 17 July 2018), quotation from p. 5. 67 Ibid. 68 Ibid. 69 Id., at 32. 70 Mark Blyth, 'Austerity: The History of a Dangerous Idea' (OUP 2015), 206 et seq. 71 Stephen Kinsella, 'Is Ireland Really the Role Model for Austerity?' (2012) Cambridge Journal of Economics 36(1), 223 – 235. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 210 cut likely were at best rather transitory, since the country soon 'entered the worst recession in its post-war history.'72 Returning to the causes of the Eurozone crisis, the 'fiscal profligacy' claim would appear to lack sufficient support from the data.73 In the eight years before the crisis, government debt expressed in percent of GDP decreased in fact by 7 percentage points in Italy, by 8 percentage points in Ireland, and by no less than 24 percentage points in Spain. True, during the same period government in‐ debtedness did rise by 4 percentage points in Greece, but this compares rather favourably to the concurrent increase by 5 percentage points in Germany and France. More importantly perhaps, there is evidence that the key factors explai‐ ning the development of the Greek government's debt were the growing cost of financing the existing stock of debt and insufficient tax revenues,74 with the latter admittedly largely due to the Tax Office's inability to tackle widespread evasi‐ on.75 For the most part, the stock of the Greek government's debt had been gathe‐ red in the period 1980 – 1993. The 'snowball effect', that is the increase of debt resulting from the difference between the nominal GDP growth rate and the inte‐ rest rate the state pays for its standing debt, accounts for two thirds of the overall growth of Greek government debt between 1980 and 2007.76 Admittedly, Greek data relating to government debt and deficit were revised upward on several oc‐ casions, most notoriously in 2009.77 Whereas the 2009 revisions almost certainly were based on data which complied with rules and practices meant to increase the reliability of the figures, some of the judgment calls and estimates made ap‐ pear to have been contestable. Further, the procedures, which led to those revisi‐ ons, quite arguably were against Greek law as it then stood:78 The then head of the Greek Statistics Authority implemented the revisions without obtaining the requisite approval of the authority's then-existing board. In addition, the 2009 re‐ visions occurred at an awkward point in time, when financial markets already were in turmoil over the banking crisis, and re-enforced the signal to investors that Greek fiscal data might still be unreliable. Thus, there is an arguable case 72 J. Quiggin, 'Expansionary Austerity: Some Shoddy Scholarship', 25 October 2011, avail‐ able from https://johnquiggin.com/2011/10/25/expansionary-austerity-some-shoddy-schola rship. (accessed 17 July 2018). 73 Servaas Storm & C.W.M. Naastepad, 'Myths, Mix-ups and Mishandlings: Understanding the Eurozone Crisis', (2016) International Journal of Political Economy 45, at 46, table 1. 74 Ilias Bantekas & Renaud Vivien, 'On the Odiousness of Greek Debt', (2016) European Law Journal 22(4), 539, 553 et seq. 75 For tax evasion being widespread, see e. g., Yanis Varoufakis, 'Adults in the Room', 2017, 49, 172 et seq. 76 Bantekas & Vivien (n. 74), 554-5. 77 European Commission, 'Report on Greek Government Deficit and Debt Statistics', 8 Janu‐ ary 2010, COM(2010) 1 final, 12 et seq. 78 Bantekas & Vivien (n. 74), 558-9. Christian Heitsch 211 that the then head of the Greek Statistics Authority acted unlawfully and not in the country's best interest.79 What did rise significantly across the Eurozone periphery was private debt, in particular that of households (mortgages and personal loans) and of financial cor‐ porations.80 In fact, the growth of private sector debt dwarfed the changes in sovereign debt. The strong GDP growth periphery countries experienced from the introduction of the Euro until the onset of the Financial Crisis is primarily due to this expansion in private debt, which was encouraged by the decline of real interest rates in periphery countries, which occurred after the start of EMU. Effectively, the availability of easy credit created debt-fuelled consumption, con‐ struction and property bubbles in the periphery countries. What also happened was the emergence of periphery government bonds as one of the preferred types of collateral for repurchase ('repo') transactions.81 When rating agencies started downgrading periphery bonds, this development helped exacerbate the banking crisis, which had been triggered by European banks' exposure to the U.S. subprime mortgage crisis. In order to explain why this was the case, a few words about how repos work are in order. Repos are a means for financial institutions to raise short-term market funding without giving up the returns on the assets used to raise such funding. In a repo transaction the lender agrees to buy an asset, the 'collateral', from the borrower and sell the asset back to the borrower at a pre-agreed price (usually less than the market value of the asset) at a pre-agreed future date.82 Any returns on the collateral continue to accrue to the borrower. The lender takes a fee (the repo interest payment) and has the legal right to sell the asset, should the borrower renege on the promise of re‐ purchase. Should the market value of the collateral decline before the day of re‐ purchase, the lender has the right to make a 'margin call', i.e. to require the borro‐ wer to provide more collateral to compensate the shortfall in value. Conversely, if the collateral increases in price, the lender returns the difference back to the borrower, allowing the latter to raise further funding. The Financial Collateral Directive83 abolished the power of the Member States to regulate national repo markets, created a unified legal framework enabling market-based cross-border 79 For the subsequent prosecution of the authority's former head, see Reuters, 'Former Greek statistics chief found guilty of breach of duty', 1 August 2017, available from https://www. reuters.com/article/us-eurozone-greece-stats-trial-idUSKBN1AH3W3 (accessed 17 July 2018). 80 Storm & Naastepad, supra note 73, table 1 and text on p. 50-1. 81 Blyth, supra note 70 , 84 et seq. 82 For an explanation of how repo transactions work, see D. Gabor & Cornel Ban, 'Banking on Bonds: The New Links Between States and Markets', JCMS 2016, vol. 54, no. 3, 617, at 619 et seq. 83 Directive 2002/47 0 f the European Parliament and of the Council of 6 July 2002 on finan‐ cial collateral arrangements, OJ L168/43. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 212 use of collateral, and refrained from EU-level regulatory oversight. Owing to the enduringly slightly higher yield of periphery government bonds compared to that of core sovereign debt, the former became one of the preferred types of collateral in the developing EU-wide repo market. When rating agencies started downgra‐ ding periphery sovereign debt, the ability of European banks to fund themselves in this manner effectively disappeared.84 Add to this the exposure of European banks to the U.S. subprime mortgage crisis, the simultaneous exposure to other Eurozone periphery assets rapidly devaluating in the incipient downturn, as well as the fact that the combined balance sheets of top banks domiciled in Eurozone core countries were equivalent to multiples of their home state's GDP, and it be‐ comes clear that at the root of the Eurozone's troubles lies a crisis of the banks which had become too big to bail.85 To help alleviate this banking crisis, the 'Greek bailouts' were arranged in a manner that permitted the bulk of the 'rescue money' to go towards rolling over Greece's existing debt and towards recapitali‐ sing distressed banks.86 Less than five percent of the 'rescue loans' went to the Greek state's fiscal budget. As a result of imposed austerity since 2010, the Greek economy has shrunk by about a quarter, unemployment remains above 20 percent and twice that for young people, and the IMF recently assessed the Greek debt as 'highly unsustainable.'87 Both centrist and left-wing governments effectively were blackmailed into implementing the imposed austerity program‐ mes faithfully, with the 2015 imposition of the third bailout over the Greek peop‐ le's resounding 'No' vote88 being particularly egregious. It remains to be seen which way Greek voters will turn in the next parliamentary elections scheduled for 2019. The recent re-emergence of the Macedonia naming dispute as a focal point for nationalist agitation89 would seem to give cause for concern. As regards Ireland, the increase in government debt, which led to the 2010 bailout of the country, in turn was caused by the government's issuance of a blan‐ ket guarantee of the Irish banking sector, following the bursting of the Irish pro‐ 84 Blyth, supra note 81, 86. 85 Ibid. 86 Jörg Rocholl & Axel Stahmer, 'Where did the Greek bailout money go?', ESMT White Paper No. WP-16-02, 2016, available from https://www.esmt.org/where-did-greek-bailoutmoney-go (accessed 17 July 2018), 11 et seq. 87 Viktoria Dendrinou, 'IMF Assesses Greek Debt as 'Highly Unsustainable'', Wall Street Journal, 27 January 2017, available at https://www.wsj.com/articles/imf-assesses-greek-de bt-as-highly-unsustainable-1485541474 (accessed 17 July 2018). 88 See Varoufakis, supra note 75, 449 et seq. 89 See, e.g., BBC News, 'Greece Macedonia: Name dispute draws mass protest in Athens', 6 February 2018, available at https:/ /www.bbc.co.uk/news/world-europe-42937889 (accessed 17 July 2018); Casper Hughes, 'Greek riot police fire tear gas at protesters as Macedonia name protest turns violent', The Independent, 9 September 2018, available at https://www.independent.co.uk/news/world/europe/macedonia-name-change-protest-greec e-thessaloniki-a8530086.html (accessed 31 October 2018). Christian Heitsch 213 perty bubble and the freezing of the interbank market after the Lehman bankrupt‐ cy.90 The root cause of investors' concerns about Spain's fiscal situation was the collapse in that nation's GDP after the bursting of its housing bubble – with con‐ struction and related activities at one point having generated about a quarter of both Spanish GDP and employment.91 With a view to restoring investors' confi‐ dence, Spanish governments both of the centre-left and the centre-right cut wel‐ fare spending to reduce the budget deficit, simultaneously exacerbating the social crisis.92 The problems of Portugal, which the 2010 Economic Assistance Pro‐ gramme was meant to address, were due to deindustrialisation, a large non-tra‐ dable service sector and demographics.93 Italy consists of a high-tech, export-ori‐ ented, technologically competitive North and a South dominated by agriculture and marginally productive SMEs, effectively held together by a system which transferred resources from the North to pay for the South, with the resulting pu‐ blic debt having been kept under control by rather frequent currency devaluati‐ ons. The introduction of the Euro removed devaluation as an option, but the si‐ multaneous decrease of interest rates helped paper over the structural fault-lines. Italy's structural problems are worsened by demographics.94 Austerity is concep‐ tually unable to address any of these issues. Nevertheless, all Italian governments – starting with the 'technocratic' government of Mario Monti 2011 and including both centre-left and centre-right governments – have continuously pursued a course of fiscal consolidation. Unsurprisingly this helped bring about the longest and deepest recession in Italian history,95 and the recent establishment of a rightwing nationalist government.96 90 For the bursting of the property bubble in Ireland and the subsequent government guaran‐ tee of the banking sector see Stephen Kinsella & K.P.V. O'Sullivan, 'An Institutional Ar‐ chitecture for Meta-Risk Regulation in Irish Banking: Lessons from Anglo Irish Bank's Minsky Moment', 2011, available at https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1 888340 (accessed 17 July 2018), 5-6; Kinsella, supra note 71, 224. 91 See Francisco Carballo Cruz, 'Causes and Consequences of the Spanish Economic Cri‐ sis: Why the Recovery Is Taken (sic!) So Long', (2011) Panoeconomicus 309 et seq., 314. 92 Vicente Navarro, 'The Social Crisis of the Eurozone: the Case of Spain', (2013) Interna‐ tional Journal of Health Services 48(3), 189, at 191. 93 Blyth, supra note 70, 68-9; 'Portugal: The uncertainty society', The Economist, 3 March 2012, available at https://www.economist.com/europe/2012/03/03/the-uncertainty-society (accessed 17 July 2018). 94 Blyth, supra note 70 , 69 et seq. 95 Thomas Fazi, 'Italy's Organic Crisis', American Affairs, May 2018, available at https://ame ricanaffairsjournal.org/2018/05/italys-organic-crisis/ (accessed 17 July 2018). 96 Stephanie Kirchgaessner, 'Italy: populist government sworn in as political deadlock ends', The Guardian, 31 May 2018, available at https://www.theguardian.com/world/2018/ may/31/italys-populist-leaders-strike-deal-resurrect-coalition (accessed 17 July 2018). 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 214 Cost competitiveness vs. technological competitiveness According to the prevailing narrative, the second root cause of the Eurozone cri‐ sis is the periphery's alleged lack of cost-competitiveness – to be addressed by the structural changes imposed on the periphery nations as conditions of the bailout programmes. As M. Draghi put it, 'a useful way to measure excessive im‐ balances is to look at unit labour costs, as these reflect developments in both pro‐ ductivity and labour costs.'97 Or in the words of H.-W. Sinn, '[t]he countries in the southern and western periphery lost their competitiveness simply by becom‐ ing too expensive.'98 This loss of price competitiveness – so the narrative conti‐ nues – has resulted in growing current account deficits, rising foreign indebted‐ ness and reduced fiscal policy room for Eurozone periphery countries. When the crisis started, these countries lacked the resilience to absorb the shock. To reba‐ lance their current accounts, Greece, Portugal and Spain should cut their unit labour costs by 25 – 35 percent, France by 15 – 25 percent, and Italy by 5 – 15 percent.99 The policy of monitoring unit labour costs and as appropriate encoura‐ ging their reduction has become part of the Euro Plus Pact.100 According to a re‐ cent legislative proposal, all EU member states soon will be eligible for pay‐ ments from various EU funds as a reward for structural changes aiming to reduce unit labour costs.101 The diagnosis that at the root of the Eurozone crisis were inappropriately high unit labour costs in periphery countries, which triggered current account imba‐ lances, is flawed for the following reasons.102 Firstly, most goods and services imported into Eurozone member states are 'noncompeting' imports used as inte‐ rim inputs in manufacturing or for consumption – thus imports depend almost completely on domestic demand.103 The export performance of Eurozone mem‐ ber states is overwhelmingly determined by income growth within the relevant II. 97 Mario Draghi, 'Competitiveness of the euro area and within the euro area', Speech by Mario Draghi, President of the ECB at the colloquium 'Les défis de la compétitivité', Pa‐ ris, 13 March 2012, available from https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/s p120313.en.html (accessed 17 July 2018). 98 Hans-Werner Sinn, 'Austerity, Growth and Inflation: Remarks on the Eurozone's Unresol‐ ved Competitiveness Problem', The World Economy, 2014, vol 37, no. 1, 1, at 3. 99 Id., 3-4. 100 Annex I to the Conclusions of the European Council (24/25 March 2011) – EUCO 10/1/11 REV 1. 101 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Re‐ gulation (EU) No. 1303/2013 as regards support to structural reforms in Member States, COM(2017) 826 final. 102 Storm & Naastepad, supra note 73, 58-9. 103 See, e.g. Matthieu Brussière et al., 'Estimating Trade Elasticities: Demand Composition and the Trade Collapse of 2008-09, NBER Working Paper 17712, 2011, available at https://core.ac.uk/download/pdf/6414233.pdf (accessed 17 July 2018), 5 et seq., 18 et seq. Christian Heitsch 215 export markets. Eurozone countries trading with fast-growing markets had rapid export growths, whereas countries trading with slowly growing markets had much lower export growth.104 Eurozone current account imbalances are not af‐ fected in a statistically significant manner by changes in unit costs of labour. In sum, nominal wage costs do not matter very much for competitiveness. What re‐ ally matters instead, is non-price or technological competitiveness. In Schumpe‐ ter's words, what counts is 'the competition from the new commodity, the new technology, the new source of supply, the new type of organisation.''105 The im‐ portance of technological competitiveness and high-tech productive capabilities for export performance has been demonstrated many times.106 Most of the peri‐ phery's export structure is similar in terms of technological complexity to that of China. This is where the real problems of the peripheral countries lie – their lack of competitiveness compared to e.g. Germany is not the result of too high unit costs of labour, but rather of the fact that they are locked into lower and middle levels of technology. No amount of reducing wages and lowering unit costs of labour is going to change that. Imposition of structural changes for the benefit of multinationals Some of the structural changes the Troika imposed on Greece appear to have be‐ en tailor-made to benefit core-based big corporations, including chain stores, and to place at a disadvantage Greek-owned small firms.107 For instance, in 2014 the Troika forced Greece to modify its definition of 'fresh milk' to extend allowable shelf life. This enabled Dutch and other central European milk producers to in‐ crease sales by having their products – transported long-distance over several days by refrigerated truck – appear to be as fresh as the local Greek product. Si‐ milarly, the Troika demanded that Greece abolish its regulations concerning the size of bread loaves. Previously, bread could only be sold in specified sizes – 0.5, 1, 1.5 and 2 kilos. There is evidence that this kind of regulations actually increa‐ ses competition in that it permits comparison shopping The Troika nevertheless III. 104 Alistair Dieppe et al., 'Competitiveness and External Imbalances within the Euro Area', ECB Occasional Working Paper No. 39, December 2012, 24 et seq. 105 Joseph Alois Schumpeter, 'Capitalism, Socialism and Democracy', 1943, 84. 106 See, e.g., Arnelyn Abdin, Marife Bacate, Jesus Felipe & Utsav Kumar, 'Product Com‐ pexity and Economic Development', Levy Economics Institute Working Paper No. 618, September 2010, 8 et seq.; Mariana Mazzucato & Carlota Perez, 'Innovation as Growth Policy: the challenge for Europe', SPRU Working Paper 2014-13, July 2014, 3 et seq., 6 et seq.; Servaas Storm & C.W.M. Naastepad, 'Europe's Hunger Games: Income Distri‐ bution, Cost Competitiveness and Crisis', Cambridge Journal of Economics 2014, advan‐ ce access manuscript, 13 et seq. 107 The following examples are from Stiglitz, supra note 5, 217 et seq. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 216 insisted that stores should be able to sell any size of loaf – possibly to the benefit of foreign industrial producers offering e.g. imperial-pound sized packages. The Troika also demanded the repeal of the Greek law on pharmacies which had pro‐ vided that each pharmacy had to be owned by a trained pharmacist, no phar‐ macist could own more than one pharmacy and that over-the-counter medicati‐ ons were not to be sold outside of pharmacies. The effects of this law had been on one hand possibly higher prices for non-prescription medications, on the other hand the existence of a pharmacy even in the most remote mountain village, where it had played an essential role in the provision of health-care. Repealing this law almost certainly helped open up to multinational chains the Greek mar‐ ket for over-the-counter medicine – to the detriment of locally owned phar‐ macies. To provide one final example, the Troika required Greece to legislate for regular Sunday opening of all retail outlets. This almost certainly worked to the detriment of locally owned corner stores with low profit margins which cannot afford to hire sufficient staff to operate shifts.108 Austerity, Populism and the Brexit vote This section aims to demonstrate that anger about austerity helped bring about the outcome of the Brexit referendum. The referendum resulted in a narrow over‐ all majority of 51.9 percent in favour of the UK's withdrawal from the EU. In regional terms, there were majorities for remaining in Northern Ireland and Scot‐ land. By contrast, Wales and England – with the exception of some university towns, Welsh coastal regions, and parts of London and its commuter-belt – deli‐ vered majorities for leaving, particularly so in areas suffering from long-term economic decline.109 This outcome reflects a long-running split in the British establishment, a wor‐ sening representation crisis for the traditional party system, a growing crisis of authority for the political elite, and a long-term legitimacy crisis of the state.110 Since the 1950 s, entry into and continued membership of the EU has proved controversial in British politics, dividing imperial nostalgists, (English) nationa‐ lists, Atlanticists, Europeanists and globalists in different ways at different times. A growing disconnect between the traditional political party system (of Conser‐ D. 108 'Memorandum of Understanding annotated by Yanis Varoufakis', available at https://www .yanisvaroufakis.eu/2015/08/17/greeces-third-mou-memorandum-of-understading-annota ted-by-yanis-varoufakis/ (accessed 17 July 2018), 2, 38-9. 109 BBC News, 'EU referendum: The results in maps and charts'. 24 June 2016, available at https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-36616028 (accessed 17 July 2018). 110 This section benefits from Bob Jessop, 'The Organic Crisis of the British State: Putting Brexit in its Place', (2017) Globalizations 14(1), 133, 134 –.137. Christian Heitsch 217 vatives, Labour and Liberal Democrats) and the voters was reflected most recent‐ ly in support for the in essence social-democratic Scottish National Party and the right-wing anti-EU United Kingdom Independence Party (UKIP). Rather wellfounded allegations of corruption, such as the 2009 House of Commons expen‐ ses scandal111 and several 'cash-for-access' affairs,112 led to a significant loss of respect for the elite. The failure of the post-1979 shift from a manufacturing-ba‐ sed to a financialised economy to deliver nationwide prosperity helped create a more substantial legitimacy crisis of the state. These factors led David Cameron, Prime Minister and leader of the Conserva‐ tive Party, to errors of judgment, in an attempt to appease the europhobic wing of his party and to counter popular support for UKIP. He in 2013 made a promise to renegotiate the EU Treaties and have an in/out-referendum on the outcome of those negotiations. This happened during the coalition with the Europhile Liberal Democrats who were dead-set against having any referendum on the UK's EU membership. When the Conservatives in 2015 unexpectedly won a narrow par‐ liamentary majority, Cameron felt compelled to deliver on his promises. He al‐ most certainly failed to consider the complete lack of any inclination among the EU-27as it were to unpack the EU Treaties once again – shortly after the lengthy treaty amendment process leading from the unexpected defeat of the Constitutio‐ nal Treaty to the adoption, in the shape of the Lisbon Treaty, of its scaled-back version. The negotiations, which took place in 2015/6, quite unsurprisingly resul‐ ted only in largely symbolic concessions to the United Kingdom. This outcome did not play any significant role during the referendum campaign. Cameron's fi‐ nal miscalculation was that a campaign focussing on the prospect of economic disruption after a withdrawal from the EU would accomplish victory, similar to what had happened in the 2014 referendum about Scottish independence: In that referendum, a campaign strategy dubbed 'Project Fear' had obtained a 55-percent majority against independence. By contrast, during the EU referendum cam‐ paign, the 'remain' campaign, which had the support of all parties except of cour‐ se that of UKIP, lost control of public opinion. This was due primarily to the de‐ cades-long hostility to the EU of the right-wing press (tabloids like the Daily Mail and its associated network of commuter-addressed – free – Metro sheets, 111 See, e.g., Andrew Grice, 'Review of the year 2009: Expenses scandal', The Independent, 23 December 2009, available at https://www.independent.co.uk/voices/commentators/and rew-grice/review-of-the-year-2009-expenses-scandal-1847865.html (accessed 17 July 2018). 112 See, e.g., Reuters, 'Cash for access scandal hits Britain's parliament', 7 June 2013, avail‐ able at https://www.reuters.com/article/us-britain-politics-scandal-idUSBRE95105Q2013 0 602 (accessed 17 July 2018); Patrick Wintour, 'Jack Straw and Malcom Rifkind face 'cash for access' allegations', The Guardian, 22 February 2015, available at https://www.t heguardian.com/politics/2015/feb/22/jack-straw-malcolm-rifkind-cash-for-access-channel -4-dispatches-telegraph (accessed 17 July 2018). 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 218 the Sun, and the Daily Express; broadsheets like the Daily Telegraph and the Murdoch-owned Times); these media accounted for 82% of hard-copy and online readers. Another factor in swinging public opinion was the publicity given to fast-talking protagonists of the Leave camp – UKIP leader Nigel Farage and amateur historian, one-time 'Daily Telegraph' columnist and former mayor of London Boris Johnson. The wider context of the Brexit vote is the shift – starting with the election of Margaret Thatcher in 1979 – from a manufacturing-based to a financialized economy. The policies of the Thatcher and Major governments brought about the rapid deindustrialisation of the Midlands, Yorkshire and Wales. Most well-paid jobs in manufacturing disappeared. What remains is a service sector of low-paid, precarious jobs with very limited prospects for career progression. Where po‐ ckets of industry survived, they became the objects of uncoordinated take-overs by foreign corporations. At the same time, the City of London was promoted as the leading centre for international finance. To compensate for the widespread stagnation of wages, the promotion of home ownership funded by easy access to credit became government policy, initially under the slogan of a 'property-ow‐ ning democracy'. All this has led to significant differences in wealth and econo‐ mic prospects – not just between, on one hand, the former industrial areas and, on the other hand, London and its adjoining commuter belt, but also within indi‐ vidual towns and cities. When Labour, after its rebranding under Tony Blair as post-ideological New Labour, returned to power in 1997, they retained most of these Thatcherite policies. In particular, they too did little if anything to address the long-term structural problems of the areas suffering from the disappearance of industry. During their whole time in office, Labour almost certainly took for granted the continued support of voters in these areas, in the belief that these vo‐ ters had nowhere else to turn – they would never in any significant numbers vote Conservative, since they would continue to blame that party for laying the cause of their hometowns’ economic decline. First in the 2014 European Parliamentary Elections and subsequently in the Brexit referendum, many of these disappointed Labour voters instead opted for UKIP and its anti-EU position. The measures of the New Labour government to bail out the banks after the financial crisis led to a large increase in government debt and turned a financial into a fiscal crisis. The Conservative Party and the right-wing media exploited this development. After the establishment of the Conservative-Liberal Democrat coalition in 2010, the increased government debt was the excuse to introduce 'en‐ during austerity'. This was a programme of cutbacks to social welfare transfers and public services. It included the following measures: Christian Heitsch 219 – Unrealistically low caps on in-work benefits, – A reduction of transfers to the disabled and long-term ill in combination with recurring and manifestly unfit-for-purpose assessments of the claimants' ca‐ pability to work; – Workfare for the unemployed; – The setting of targets for sanctioning benefit claimants; – The creeping privatisation and disestablishment of the National Health Serice; – The reduction of central government grants to local authorities, leading to cuts in locally administered social services; – The commodification and the creation of an artificial ‘market’ of higher edu‐ cation, with graduates leaving university typically owing more than £27,000 in tuition loans. Until the election of left-winger J. Corbyn as Labour leader in 2015, Labour completely failed even to attempt to develop an alternative to austerity – despite a high level of popular discontent about the government's policies. On several prominent occasions during the 2010 – 2015 Parliament, Labour MPs in fact we‐ re whipped into abstaining on austerity measures or into voting with the govern‐ ment.113 This was the wider context underlying the outcome of the Brexit vote. Voters of lower education and in a more vulnerable economic position decisively voted for Leave,114 after the Leave campaign had made a point of exploiting the‐ se voters’ concerns about immigration.115 Possible ways forward This section starts from the realization that the social crisis is the root cause of the EU's emerging crisis of legitimacy reflected in the Brexit vote and the increa‐ sing support for anti-EU parties. To address this crisis of legitimacy, the EU should use the current negotiations about the Multiannual Financial Framework E. 113 See, e.g., Jon Stone, 'Welfare bill: These are the 184 Labour MPs who didn't vote against the Tories' cuts', The Independent, 21 July 2015, available at https://www.independent.co. uk/news/uk/politics/these-are-the-184-labour-mps-who-didn-t-vote-against-the-tories-wel fare-bill-10404831.html (accessed 17 July 2018); Hugh Muir & Shiv Malik, 'Labour abstention on workfare bill prompts party infighting', The Guardian, 21 May 2013, avail‐ able at https://www.theguardian.com/politics/2013/mar/21/labour-abstention-workfare-bil l-byrne (accessed 17 July 2018). 114 Sara B. Hobolt, 'The Brexit vote: a divided nation, a divided continent', (2016) Journal of European Public Policy 23(9), 1259 et seq. 115 See, e.g., European Law Monitor, 'The misrepresentations and misleading statements ma‐ de by Vote Leave on Turkey being fast tracked for full EU membership', available at https://www.europeanlawmonitor.org/eu-referendum-topics/vote-leave-misrepresentation s-on-turkey-and-migration.html (accessed 17 July 2018). 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 220 2021 – 2027116 to implement on the legal basis of article 175(3) TFEU an 'Emer‐ gency Social Solidarity Programme';117 this would guarantee access to nutrition and basic energy needs for all Europeans, by means of a European Food Stamp Programme and a European Minimum Energy Programme. For the remainder of the current Multiannual Financial Framework period, this programme could be funded by the European Commission, using the interest accumulated within the European system of central banks from imbalances of the 'TARGET2' system for internal accounting of monetary flows between the central banks, which compri‐ se the European System of Central Banks.118 Due to the Eurozone crisis and con‐ trary to the intentions and prognostications of the Eurozone's designers, there these days are significant imbalances within this system which provide an indi‐ rect financial benefit to the surplus countries – which it is submitted has no mo‐ ral or rational basis. The interest collected from the deficit countries' central banks should be channelled to an account that would fund the proposed Emer‐ gency Social Solidarity Programme. Given that it is ultimately the very cohesion of the EU which is at stake, per‐ haps there is a role for the Union judiciary to help alleviate the social crisis by reanimating the EU Fundamental Rights Charter's social rights. Recall for a mo‐ ment the famous previous episode in the development of what then was the Eu‐ ropean Economic Community, when an activist Court of Justice in an era of poli‐ tical gridlock among the Member States helped take forward the process of Eu‐ ropean integration119 by establishing the seminal principles of supremacy and di‐ rect effect.120 The proposition is that the present social crisis whose likely effects on the Union's cohesion appear to be underestimated in the Union's political do‐ main121 would justify a similar form of judicial intervention. There are indicati‐ 116 https://ec.europa.eu/commission/future-europe_en. 117 As proposed by Yanis Varoufakis, Steve Holland & John Kenneth Galbraith, 'A Mo‐ dest Proposal for Resolving the Eurozone Crisis, Version 4.0', July 2013, available from https://varoufakis.files.wordpress.com/2013/07/a-modest-proposal-for-resolving-the-euro zone-crisis-version-4-0-final1.pdf (accessed 17 July 2018), 2-39. 118 As proposed in id., 10. 119 Anil Awesti, 'The Myth of Eurosclerosis: European Integration in the 1970s', L'Europe en Formation 2009/3 (no 353-354), 39, at 48-49. 120 See, e. g., ECJ, Judgment of 5 February 1963 – Case 26/62, van Gend en Loos; Judgment of 15 July 1964 – Case 6/64, Costa ./. E.N.E.L.; Judgment of 4 December 1974 – Case 41/74, van Duyn ./. Home Office. 121 See, e.g., European Commission, 'Reflection Paper on the Social Dimension of Europe', COM(2017) 206 of 26 April 2017, which, while recognising the various manifestations of the social crisis, in essence fails to acknowledge the threat they pose to the Union's cohesion. Christian Heitsch 221 ons in recent case law that the Court might be willing to activate fundamental rights to enhance the Union's social cohesion:122 – The willingness of the Court to consider in Kamberaj the right to social assis‐ tance;123 – The arguments made by two Advocates General124 for re-evaluating, in view of the Lisbon Treaty having given equal legal rank to fundamental rights and fundamental freedoms, the controversial Viking125 ruling. Viking notoriously had established the principle that fundamental freedoms effectively prevail over conflicting fundamental rights; – The willingness, after some apparent initial hesitation,126 of the Court to con‐ sider requests for preliminary rulings on the compatibility with fundamental rights of austerity measures – Associacao Sindical dos Juizes Portugueses;127 and, most significant, – The recognition – against the opinion of the Advocate General – of the Com‐ mission's and the ECB's noncontractual liability for sufficiently serious breaches of Fundamental Rights caused by Memoranda of Understanding concluded under the Treaty on the European Stability Mechanism – Ledra Advertising.128 True, in Sotiropoulou,129 the General Court dismissed the plaintiffs' claim that re‐ peated cuts to their pensions mandated by the Memoranda of Understanding im‐ posed on Greece violated their fundamental right to human dignity. It is submit‐ ted, though, that the General Court's legal analysis was seriously flawed in that it did not consider when reviewing the proportionality of the pension cuts that hu‐ man dignity is among the foundational values of the Union (article 2 TEU).130 The seven-line paragraph in Sotiropoulou which in essence rather unthinkingly copy-pasted the relevant sections of the Ledra judgment – which had been about the right to enjoyment of property – ought not to be the final word of the Union's 122 For a discussion of these indications, see C. Barnard, 'The Charter, the Court – and the Crisis', University of Cambridge Legal Studies Research Paper Series, Paper No 18/2013, August 2013. 123 Case C-571/10 Kamberaj v. IPES [2012], para. 80. 124 Opinion of AG Cruz Villalon, case C-515/08 Santos Palhota [2010], paras. 51 et seq.; Opinion of AG Trstenjak, case C-271/08 Comm. v. Germany (occupational pensions) [2010], paras. 75 et seq., 183 et seq. 125 ECJ, Judgment of 11 December 2007 – Case C-438/05 Viking [2007]. 126 CJEU, Order of 7 March 2013 – Case C-128/12 Sindicato dos Bancários do Norte v. BPN; Order of 14 December 2011 – Case C-434/11 Corpul National al Politistilor. 127 CJEU, Judgment of 27 February 2018 – Case C-64/16 Associacao dos Juizes Portugue‐ ses, paras 29 et seq. 128 Joined cases C-8/15 P to C-10/15 P Ledra Advertising et al. v. Comm. & ECB [2016], paras. 55 et seq. 129 General Court, Judgment of 3 May 2017 – Case T-531/14 Sotiropoulou et al. v. Council and Comm. [2017], paras 75 et seq. 130 Id., para 90. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 222 judiciary on whether a monthly pension of less than €700 is conducive to a life in human dignity. Conclusions This paper has shown that the emergence of nationalistic-populist governments in Eastern Central European EU Member States, nationalistic stirrings in some Eurozone states and the Brexit vote have a common root cause. This is the longterm social crisis, which has become entrenched across much of the European Union. In Eastern Central Europe, the social crisis constitutes the after-effect of the large-scale deactivation of labour brought about by the 'shock therapy' transi‐ tion from a planned to a market economy. Centre-left parties when in govern‐ ment failed to address the resulting widespread social dislocation – in fact, these parties themselves embraced welfare state retrenchment and austerity. Nationa‐ listic-populist parties ended up as the only developed ideological alternative to mainstream liberalism. As the paper further explained, to the extent the social crisis is affecting peri‐ phery states of the Eurozone, it has its cause in the imposition or voluntary im‐ plementation of austerity and of structural reforms ostensibly aiming to reduce unit labour costs. These policies effectively are a flawed cure based on a diagno‐ sis which itself is flawed in several respects. Firstly, rather than being triggered by the periphery states' alleged fiscal profligacy, the Eurozone crisis had one of its roots in the bursting of debt-fuelled consumption, construction and property bubbles, with the bubbles having been brought about by the post-EMU decline in periphery real interest rates. The second actual root cause for the Eurozone crisis was the effective seizure of the repo market for commercial banks' short-term funding – periphery sovereign bonds had become the preferred collateral for repo transactions, and once the downgrades of periphery sovereign debt started, the ability of commercial banks to fund themselves through this type of transactions effectively ended. Almost 95% of the loans provided through the as such quite mislabelled 'Greek bailouts' went towards rolling over existing Greek sovereign debt and towards recapitalising distressed banks. The austerity programmes im‐ posed as conditions for these 'bailouts' helped bring about a deep and lengthy re‐ cession in Greece, with nationalist stirrings over the Macedonia name dispute be‐ coming ever more visible. The cause of the sovereign debt problems affecting Ireland and Spain was the bursting of those countries' construction and property bubbles. Italy and Portugal suffer from a combination of unfavourable demogra‐ phics and structural issues, which no amount of austerity is capable of addres‐ sing. The consistent pursuance of austerity in Italy has resulted in that country's Christian Heitsch 223 longest and deepest recession ever, and in the recent establishment of a rightwing nationalist government. Secondly, it is not differences in cost competitiveness, which lie at the root of the Eurozone's structural imbalance, but rather entrenched differences in techno‐ logical competitiveness. Thus, structural reforms aiming to reduce unit costs of labour are conceptually incapable of addressing the truly problematic structural imbalance. Thirdly, some of the structural reforms imposed on Greece appear to have been openly biased towards multinationals and to the detriment of locally owned small businesses. As the paper has further explained, the underlying cause of the Brexit vote was a high degree of fundamental distrust in the political system. The underlying reasons for this were the failure of the UK's financialized economy to deliver wi‐ despread prosperity, the Labour Party's unwillingness – until recently – to change the country's economic policy, and discontent with the Conservative govern‐ ment's programme of 'enduring austerity'. This was the wider context underlying the outcome of the Brexit vote. Voters of lower education and in a more vulnera‐ ble economic position decisively voted for Leave, after the Leave campaign had ruthlessly exploited these voters’ concerns about immigration. As a short-term means to address the EU's social crisis’ which places at risk the Union's very cohesion, the EU should on the basis of article 175(3) TFEU urgently create a European Emergency Social Solidarity Programme designed to guarantee to all Europeans access to nutrition and basic energy needs. Since it is the very cohesion of the EU which is at stake, there also is a role for the judiciary to help alleviate the social crisis by activating the EU Fundamental Rights Char‐ ter's social rights. Recent case-law indicates that the judiciary is willing to take on this role – which would be a welcome development. 'Shock Therapy' – Austerity – 'Populism' – Brexit 224 Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit: A case study in complexity Ian Forrester* Our continent and my native land are going through a period of exceptional tur‐ bulence. The drivers of uncertainty are several: refugees from the Middle East and Africa; the rise of populist parties who feel empowered to challenge the re‐ ceived wisdom of the so-called elites who espouse liberal values; the Trump Presidency; and of course Brexit, which presents the UK with the gravest crisis of government since the end of the Second World War. If Brexit occurs it will involve a massive alteration in how our British society is governed and how its rules are determined. Brexit, if it occurs, will represent what one English judge has called a seismic shock, a truly revolutionary change. But how violent might be the change? Scot‐ land has seen its share of great upheavals and controversies. One was the Refor‐ mation, which has, I suggest, some lessons to offer us.1 In 1560, the Papal Jurisdiction Act abolished the jurisdiction of the Pope in Scotland. A separate Act abolished idolatry and another prohibited the saying of the mass. However, in many respects, even though the jurisdictional authority of the Pope had been abolished, Scotland did not eliminate all traces of the old reli‐ gion, far from it. The church buildings remained. There was a considerable de‐ gree of tolerance, limited purges of the old clergy, and a rather modest degree of social change. The sacking by the Crown of the assets of wealthy religious insti‐ tutions was more of an English phenomenon. In particular, classical canon law remained part of the law of Scotland, albeit rooted in the civil law of Scotland * Ian Forrester QC is Honorary Professor at the University of Glasgow and doctor of laws honoris causa. He was appointed judge at the General Court of the European Union in 2015. These remarks are purely personal and of course in no way reflect the views of the institution’s members. Those interested in the evolution of the Brexit phenomen may review his James Wood lecture Ian Forrester, Free movement of persons: the right we must leave behind?, in: https://sulne.files.wordpress.com/2017/05/free-movement-of-persons_judge-for rester.pdf, last accessed 25 October 2018; Ian Forrester, Brexit reflections: where do we stand?, in: European Competition Law Review, 40 (2019), p. 243 ff; notably on trade IanForrester, Shall we in one bound be free? The European Court and European law after Brexit, in: https://www.biicl.org/documents/1685_judge_ian_forrester.pdf?showdocumen t=1, last accessed 25 October 2018; and notably on judicial resolution of controversy IanForrester, On judicial resolution of controversy (no title), in: http://www.advocates.org.u k/media/2724/forrester_macfadyen_lecture.pdf, last accessed 25 October 2018. 1 I acknowledge the perceptive insight of Michael Clancy Obe, a considerable expert on the challenges of Brexit, in noting these possible parallels. 225 and not in the authority of the Roman Catholic Church. To quote the venerable Stair’s Institutions: This pontifical law extended unto all persons and things relating to the Roman church … as orphans, the wills of defunct, the matter of marriage and divorce. And so deep hath this canon law been rooted, that, even where the Pope’s authority is rejected, yet consideration must be had to these laws, … as containing many equitable and profitable laws, which because of their weighty matter, and their being once received, may indefinitely be retained than rejected.2 So despite the fundamentally different legal environment there was a choice to retain some of that which was familiar. There were of course problems and con‐ troversies. Life muddled through nonetheless. 450 years after the Reformation, assuming Brexit goes ahead, I venture to pre‐ dict that it is not the case that zealots will burn books on European law, or im‐ prison European law scholars, or burn flags or smash icons on which yellow stars appear against a blue background. Instead, as with the Reformation, in Scotland after Brexit there will be little change in many areas of daily life; but there will also be big changes. Following the June 2016 referendum, the country’s political leaders were faced with exceedingly difficult choices: political, constitutional, commercial, regulatory and legal, very many of which remain unresolved. It is frequently as‐ serted that many of the leaders of both campaigns believed that there was no likelihood of a leave vote, so there was little examination of a realistic “Plan B”. Even today, some spokesmen give the impression that making a Brexit is essen‐ tially similar to leaving a golf club because the subscription is too high or the showers are not clean enough. The aspiration to make a “clean break” Brexit seems dangerously fanciful, precisely because so many valuable interests would be at risk. Tempting though it may be, it is not my intention to discuss whether a Brexit would be a good thing or a bad thing, politically speaking. Judges are not paid to decide what is good for the country. They do not deal the legal cards, as Sir Ge‐ offrey Vos put it. Judges in the UK are observing the ongoing debates and will await outcomes which are, so to speak, judicially actionable. But judges can properly point out problems and questions which are likely to need attention, un‐ certainties which need to be borne in mind as the negotiations progress. 2 James Stair, Institutions of the Law of Scotland, Book 1, Title 1, ed. David M. Walker, 1981, p. 82. Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 226 I propose to consider some practical legal concerns which would be presented by a Brexit: 1. The first relates to an area where there may not be much change, and where the government appears to hope for as little change as possible – the techni‐ cal regulation of our daily lives. I will discuss the spirit in which European Union law should be applied judicially in the UK after a Brexit would have occurred; 2. The second is to record the existence of matters which need to be addressed – and where there will be grave problems if they are not addressed – before a Brexit happens; 3. The third and last is a plea for moderation and clarity in discourse. Where are we today? Since 1 January 1973, the UK has managed the regulation of much of the coun‐ try’s affairs in collective cooperation with its European partners.3 The topics of cooperation in regulation are vast and include access to higher education, agri‐ culture, professional qualifications, access to healthcare, sex discrimination, cus‐ toms, potentially hazardous chemicals, financial services, energy, nuclear safety, national security, terrorist asset freezes, the right to reside, mutual recognition of judgments, food safety, animal welfare, environmental protection, criminal law enforcement, fisheries and data protection. The UK is a highly regulated society and I have no expectation that Brexit will make it more casual about workers’ rights, dangerous chemicals, protection of wildlife, equal pay for men and wom‐ en, child abduction, access to data, competition, motor vehicle design or avia‐ tion. So what is going to happen? Lord Cockfield, the father of the 1992 programme to complete the internal market, used to say that sovereignty was like energy: it could not be destroyed but it could change its shape. The UK has pooled its capacity to regulate with its EU partners. It has exercised its sovereignty in cooperation with a growing num‐ ber of other European democracies, at first just 8, now 27. The research, consultation, debate, and decision-making are done collectively, usually involving expert agencies or committees. Independent EU agencies are responsible for regulating pharmaceuticals, food safety, security, animal feed, maritime safety, aviation and many other topics.4 The agencies are located in I. 3 The UK acceded to the predecessor of the European Union as of 1 January 1973 pursuant to the Treaty of Accession and the passage of the European Communities Act 1972 (c. 68). 4 See ´The EU Agencies working for you`, Luxemburg 2017, https://publications.europa.eu/e n/publication-detail/-/publication/f164c0d5-3aab-11e7-a08e-01aa75ed71a1/language-en/for mat-PDF/source-104129608, last accessed 9 September 2019. Ian Forrester 227 London (medicines), Alicante (trademarks), Angers (plant varieties), Helsinki (chemical substances), Riga (telecommunications), Parma (food safety), and some twenty further cities across the 28 Member States of the EU.5 The extent of the responsibility of each agency varies but each of them is engaged in enforce‐ ment, investigation and other regulatory actions. These agencies employ experts and produce recommendations or opinions. These technical recommendations are then considered as policy and political questions by the Member States who try after debate to reach a common position. The texts will often have been draft‐ ed to reconcile different national interests. Thousands of individual problems arise on subjects such as food safety, customs, health, environment, data security, chemical substances, privacy, animal welfare, private international law and the rest. These debates are resolved within the technical committees. They may ren‐ der an opinion on the basis of which the Commission will propose or adopt ac‐ tion. UK officials have been exceptionally successful in contributing UK-friendly ideas in the drafting process.6 Sometimes the national interest at stake might not have included the UK, while in other cases the text may have been tweaked pre‐ cisely to satisfy UK concerns.7 Pursuing consensus is the rule, but in some cases there is a vote. A small number of texts (dozens out of thousands) have been adopted despite UK opposition. During the debates, it often happens that a state’s scientific representative will plead for his state’s view of the issue.8 A Swedish national expert may favour different environmental or animal welfare standards than a Portuguese expert. Neither is right or wrong, but they are different. Reaching consensus between them has helped the market (for the goods made in accordance with the consen‐ sus) to grow to 500 million people. There are scores, maybe hundreds, of techni‐ cal or advisory committees staffed by national experts. The purpose of these mechanisms is to help form and implement the language of the legislation – making it work in the real world. 5 Ibid. 6 Andrew Lilico, Staying in the EU would see the UK facing up to economic domination, in: http://www.telegraph.co.uk/business/2016/02/22/staying-in-the-eu-would-see-the-uk-facing -up-to-economic-dominat/, last accessed 25 October 2018. 7 As an example of both phenomena, the Directive on the protection of young people at work (Directive 94/33/EC) was opposed by the then Conservative government; however, al‐ though the UK was unable to block the passage of the Directive, the Government of Prime Minister Major was able to persuade its EC partners to include various opt-outs, exceptions, and implementation delays into the text. Gerda Falkner et al., Non-compliance with EU Di‐ rectives in the Member States: Opposition through the backdoor?, in: West European Polit‐ ics, (27) 3, 2004, p. 452 ff. 8 For a review of the difficulties of the precautionary principle see Ian Forrester, The Dan‐ gers of Too Much Precaution, in: Hoskins / Robinson (eds.), A True European: Essays for Judge David Edward, 2004. Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 228 Topics have included such things as whether an antibiotic growth promoter is an appropriate feed additive for calves, turkeys and pigs, what subjects a quali‐ fied doctor should study, whether phthalates are hazardous to babies who suck soft plastics, or whether a particular pesticide is safe to be put on general sale or should be removed from the shops. As technology has advanced and as technical choices have become more sophisticated, an ever wider and deeper mass of regu‐ lation has emerged.9 The Confederation of British Industry (CBI) has estimated that the roles of 34 EU agencies will need to be replicated in the UK to perform for the UK the elaboration of technical regulations parallel to those currently produced under the auspices of EU27.10 European Union law primarily aims at the construction of a functioning com‐ mon market, a process which involves the reduction or removal of national rules which impede that goal. While most EU law is economic in nature, it is necessar‐ ily technical, prescriptive and precise. General principles are insufficient. It is easy to decree that farmers shall give healthy feed to their animals. It is difficult to decide which feed additive is good, bad or uncertain. The same broadly ap‐ plies to cars, pharmaceuticals, pesticides, plastics, chemicals and fire extinguish‐ ers. European Union law covers the qualifications of the Spanish citizen who works as a doctor in Edinburgh and the Irish pharmacist who dispenses the medicine, as well as the safety and efficacy of the medicine (and the patents cov‐ ering the active molecule in the medicine as well as those covering the process for making that molecule). Regulation is an ongoing process. Science and industry keep discovering new techniques and technologies and creating new products. It is not practical to de‐ cide each new inclusion on a white list or a black list via a parliamentary vote, still less a vote by 28 parliaments. The answer to the democratic impossibility of parliamentary voting is expert advice, followed by the adoption of secondary legislation. The goal of these communings is the creation of a competitive market that will favour innovation, risk-taking, decent treatment, and the expansion of choice to consumers through competition, prosperity and security. The process is largely unknown to the public, and has been criticised for being opaque and undemocrat‐ 9 As of 2015 there were an estimated 11,547 Regulations and 15,023 Decisions from the European courts, along with an additional 62,397 standards promulgated by specific agen‐ cies clarifying and supplementing the Regulations and Directives, and 18,545 Decisions made by different agencies interpreting the Rules, Regulations and Directives. It would not be surprising if these numbers increase. EUABC, Number of laws – updated May 2015, in: http://en.euabc.com/word/2152, last accessed 25 October 2018. 10 Kate Allen / George Parker, UK set to keep EU Regulations after Brexit, in: https://ww w.ft.com/content/64d30780-10b5-11e7-b030-768954394623, last accessed 25 October 2018. Ian Forrester 229 ic.11 The “bossy” “interference” “of Brussels” in the internal affairs of the UK has been much criticised. So there is a heavy burden of scepticism on the part of some of the English public against continuing “intrusive” EU regulation. Rendering EU Law into UK Law The European Communities Act 1972 incorporated into UK law the EU treaties and the law promulgated under them, and charged the UK government with en‐ forcing this law.12 As part of the Brexit process, the Withdrawal Act is expected to be the mechanism to achieve national jurisdictional independence. That Act is intended to remove EU law from its current status of primacy over the UK’s do‐ mestic law and institutions.13 The Withdrawal Act would thus fill the void that would otherwise be left if the UK were to renounce but not replace that vast body of law, the acquis communautaire, which has come into being since 1957 and into UK law progressively since 1973.14 Thus the corpus of European law as of the date of repeal would become UK law. This ‘nationalisation’ will include the primary treaties, regulations, directives, and guidance offered by the Com‐ mission, and the case law of the European Courts. The total number of texts is maybe as many as 92,000 or more. The BBC has mentioned at least 80,000 dis‐ tinct pieces of legal text.15 In any event, it is proposed that tens of thousands of EU texts will enter UK law via the Withdrawal Act, like a vast tangle of EU wires being plunged into a bath of electroplating to make their nationality that of the UK. They cover the environment, animal feed, quality of drinking water, data protection, seatbelt an‐ chorage points, power consumption of vacuum cleaners, labelling for bottled wa‐ ter, the conditions under which a person suffering from diabetes may be issued a 11 In recent months, as the terms of the withdrawal legislation are debated, the use of socalled Henry VIII clauses has been criticised, since the withdrawal legislation (at least in its draft form) would empower ministers to adopt or adapt rules without parliamentary ap‐ proval. However, it is doubtful if ten or even twenty years of parliamentary scrutiny would be sufficient to oversee closely the entire acquis communautaire being brought into effect as UK norms. 12 European Communities Act 1972 (c. 68) Pt 1 ss. 2(1) & (2). 13 ‘EU Withdrawal Bill: BBC, EU Withdrawal Bill: A guide to the Brexit repeal legislation, http://www.bbc.com/news/uk-politics-39266723, last accessed 25 October 2018. 14 See Theresa May’s Conservative Party conference speech on Brexit: Josh May, Britain af‐ ter Brexit: A vision of a global Britain, in: https://www.politicshome.com/news/uk/politica l-parties/conservative-party/news/79517/read-full-theresa-mays-conservative, last accessed 25 October 2018. See also HM Government, The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union (Cm 9417), in: https://www.gov.uk/government/uplo ads/system/uploads/attachment_data/file/589191/The_United_Kingdoms_exit_from_and_ partnership_with_the_EU_Web.pdf, last accessed 25 October 2018. 15 ‘EU Withdrawal Bill’, BBC. See also n. 10 supra. Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 230 driver’s license if they suffer hypoglycaemic episodes and many more.16 Often the rule as originally adopted will have been changed, maybe dozens of times, to respond to technical progress. There are thousands of texts because life is com‐ plicated and highly regulated. The UK will have three choices: one, set up a UK mechanism for adopting and enforcing UK standards, which will be stricter or less strict than those in the EU27; two, follow what standards are adopted by the EU27 according to proce‐ dures to be adopted case by case; or three, not regulate the topic. (During the ref‐ erendum campaign there was talk of repealing silly and intrusive regulations, but since the referendum I have not heard of specific candidates for deregulation – there may be some.) There may be fields where the policy of the UK would di‐ verge from the policy of the EU: agriculture is one example; fisheries are likely to be more difficult. It may be helpful to remember the reception of Roman law in the six centuries after the death of the Emperor Justinian across what used to be the Roman Em‐ pire. Different flavours of Roman law developed, so that there was a Lex Ro‐ mana Visigothorum in one territory, different in some respects to the law in what we now call Italy or Germany. Roman law was far less detailed and prescriptive. Today, EU law and national laws by contrast are very detailed and technical. But we might see the emergence of divergence in application as between EU27 and the UK. To reconcile the need for good regulation with the political need to escape the reach of the EU, the concept would be to bring the whole intricate mass of EU law into UK law and then, over the years, by correcting, pruning, winnowing and discarding, to arrive at a point where the UK has the legal framework that its po‐ litical leaders desire. That will involve an immense amount of work by the UK’s civil service, and its legislature and ministers. I picked the field of technical regulation to show how texts are drafted that are technical rather than political. Now let’s pass to how disputes about their mean‐ ing would be handled. Foreseeable Controversies As of the date of a Brexit, the process of rule-making and enforcement within these expert entities will not stop, and indeed should not stop, since new dangers 16 See e.g. Directive 2016/1106 [2016] OJ L183/59 amending Directive 2006/126/EC of the European Parliament and of the Council on driving licences, http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/GA/TXT/?uri=CELEX:32016L1106, last accessed 13 March 2018. Ian Forrester 231 will be identified, new products will be proposed, new licensing requirements will emerge and adverse events about existing products will be reported. To take one example, pharmaceuticals are today subject to successive tests in the laboratory, then on animals, then on healthy human volunteers, then on se‐ lected patients in order to demonstrate safety and efficacy.17 Once approved, the performance of the medicine is regularly monitored and any apparent “adverse health events” reported, for corrective action to be taken.18 Animal feed in line with the advice of the Scientific Committee on Animal Nutrition is subject to comparable but lighter rules, as are food additives and cosmetics.19 The basic legislation will have set up a process for deciding technical controversies, and that process is ongoing. The need for a process to approve or disapprove prod‐ ucts or standards is of obvious importance. The decisions taken can have serious economic, human and environmental consequences. It is very common for very divergent technical views to be advanced in in‐ tense lobbying by trade associations, NGOs, governments, and individual scien‐ tists. Amateur gliding pilots are actively involved in discussing airspace limita‐ tions. Football’s executive bodies negotiate the training of young professional players. The exchanges are necessary to satisfy technical, political and popular concerns. The outcome of these exchanges will almost never be wholly ‘good’ or wholly ‘bad’. If ‘public health’ is favoured, ‘innovation’ may suffer. If farmers will be relieved, advocates for the environment may be dismayed. ‘Consumer safety’ and ‘price’ may be opposing concerns. These comments are not meant to caricature, but to record in shorthand form the sensitivity of the technical choic‐ es. So controversy as to the outcome is very likely. The Judicial Function These EU regulations set forth procedures, deadlines, governing criteria and standards, dangers, precautions, how to handle freshly identified problems and adverse health events. And of course they lead to the adoption of measures which can be judicially challenged, either directly by those who are ‘directly and individually’ affected, or indirectly by a challenge before a national court at the 17 See Regulation (EU) No 536/2014 of the European Parlimant and of the Council of 16 April 2014 on clinical trials on medical products for human use and repealing Directive 2001/20/EC (clinical trials); See also Nathalie Bere, ‘How are medicines evaluated at the EMA’, in: http://www.ema.europa.eu/docs/en_GB/document_library/Presentation/2016/02 /WC500200845.pdf, last accessed 3 November 2018. 18 Regulation 536/2014 [2014] OJ L158/1 (clinical trials). 19 Compare Regulation 536/2014 [2014] OJ L158/1 (clinical trials) and Regulation 882/2004 [2004] OJ L165/1 (animal feed) or Regulation 1223/2009 [2009] OJ L342/59 (cosmetic products). Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 232 instance of a trader affected by the EU rule.20 That presents a set of familiar liti‐ gious problems which are addressed under the current regime. EU regulatory agency activities will continue in the EU27. These EU agen‐ cies’ decisions will of course be subject to judicial review in Luxembourg, either by appeal to the General Court or by reference from a national court to the Court of Justice. Suppose that a health scare has arisen about an additive, and the rele‐ vant EU scientific committee decides either to ban it or to approve it under limi‐ ted conditions. What happens if the UK experts and the EU experts take different views? And during the period after Brexit, but before the establishment of a UK agency or committee of experts, what happens if the EU27 adopts a new stan‐ dard? Two current or near-future issues can serve as examples of problems after a Brexit: shall UK farmers be free to use the herbicide glyphosate? And what safety standards shall apply to driverless cars in the UK? The right of a UK trader to challenge the new rule in Luxembourg on the grounds of ‘direct and individual concern’ will still be available, but that is a very narrow test. Most litigants have to raise such concerns before a national EU judge and hope for a reference. EU norms will be applicable in the UK but will be rebranded as UK national law. This ‘nationalisation’ would respond to the sovereignty concern, in the sense that ‘we would have regained our independence’. But every regulatory text will present ambiguities, some of them unforeseen, some of them arising from the deliberate making of a choice not to decide a particular question. Hundreds of disputes about interpretation are in progress every day. Is the medicine effica‐ cious? Is the work of a supermarket cashier (mainly female) equivalent to that of a shelf stacker (mainly male)? Is the bathroom tile to be classified for customs purposes as a filled plastic or an artificial stone? Is the curriculum of a law course in one member state equivalent to the norm? Should the herbicide have been prohibited or permitted? Was the decision on its future use properly rea‐ soned? Was the evidence about the feed additive fairly presented in the Regu‐ lation which prohibited it? When deciding such controversies in court, any judge will be guided by the recitals and the other words of the regulation or directive. Today, the UK judge – like any other national judge – will also have regard to the purpose of the mea‐ sure, the relevance (or not) of the precautionary principle, the importance of mar‐ ket integration and, perhaps, the Charter of Fundamental Rights.21 In a market of 28 countries and 500 million people, consistency is an obvious merit. If the same 20 TFEU Art 263. For example, the trader who is prosecuted under national law for selling a product in the manner blessed by European Union law: ECJ, Judgment of 5 April 1979 – Case C-148/78, Ratti [1979] ECLI:EU:C:1979:110, point 23. 21 Charter of Fundamental Rights of the European Union, 2012/C, 326/02 of 26.10.2012. Ian Forrester 233 product when imported from China is subject to a 5% customs duty in Newcastle and a 7% duty in Bordeaux, there will be a flood of imports into Newcastle. If the herbicide cannot be used on crops in the EU, all food processors and shops will avoid buying crops made using the herbicide. Judicial Review in the UK after a Brexit But consider the English or Northern Irish or Scottish judge confronted with a textual dispute after a Brexit: What weight should be ascribed to consistency with the rules prevailing in the EU? Will such consistency be of high importance or of low importance? Will the findings of the EU Scientific Committee on Ani‐ mal Nutrition be treated as authoritative or merely interesting? What technical priorities should apply in these fields? Will a high level of protection be a priori‐ ty for consumers, female workers, animals, and the environment? British judges could be expected to pursue consistency with the acquis com‐ munautaire, so as to make trade easier. Alternatively, consistency with the EU27 could be given a low priority because of the political importance of ‘regaining our independence’ so that judges are told to have no regard to ‘European norms’. Or again, the subject could vary sector by sector: consistency with EU27 on health and safety and customs, but an ‘independent’ line on mutual recognition of qualifications or data protection. EU law relies on principles of interpretation, some quite abstract, to achieve something like ‘fairness’ or ‘sound government’. The high general principles of proportionality, legitimate expectations, sound administration, due process, nondiscrimination, and so on, each might affect how to address a controversy. The Charter of Fundamental Rights was an attempt to codify certain basic principles of fair play into EU law. Its future after Brexit is rather entangled. The Charter is not to be part of UK domestic law, but it is of course an ongo‐ ing part of EU law that Brits can refer to in UK courts when interpreting what is to be called ‘retained EU law’, (the directives, the regulations and other directly effective bits of EU law). So for the rules which existed prior to Brexit day, the Charter (and other general principles) can be relied on. But there will be no right of action for failure to comply with general principles of EU law. Indeed, cl. 3(2) of the Withdrawal Act says that after Brexit ‘no court may decide that action is unlawful because it is incompatible with general principles of EU law’. General doctrines and the Charter can be looked at to help interpret retained EU law, but not as a means of annulling or challenging errors or excess by the administration. This is to help restore the parliamentary sovereignty that the EU had encroached upon. So old retained EU law remains supreme, yet the tradition‐ Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 234 al means of challenging abuses in applying it seem to have disappeared. (There is however a provision that a challenge would be valid if such challenge was pro‐ vided for in ‘regulations made by a Minister of the Crown’.) How to reconcile parliamentary sovereignty with the need to accord to citi‐ zens the opportunity to vindicate rights created by EU law? You can see the ten‐ sions confronting the drafters. “We must escape the encroachment on UK sovereignty. We cannot not regulate the areas of daily life covered by EU law to‐ day. We must shed any vague general principles of EU law which can be used abusively or excessively. But we don’t want to deprive citizens of the right to challenge measures whose adoption or application was erroneous. But we don’t want them to use EU law to correct errors in applying EU law”. The underlying topics of regulation include equality of pay, the environment, health and safety, free movement, and many other aspects of daily life. It might seem that the es‐ tablished way to achieve judicial oversight would have been diminished. I am not an expert in UK constitutional questions, and these are quite basic reactions to the extraordinary complexity of the doctrines: the ultimate shape of the Act may be different. I predict that there will be immense difficulty in decid‐ ing these questions. Drafting the texts is presenting very intense debate and dis‐ agreement.22 Here are a few conclusions about how to approach these likely controversies: – For as long as provisions of EU law are to be applied in the UK, for so long will it be necessary to think through how EU law problems will be litigated. – It is not by ‘nationalising’ EU regulations that the country will free itself of EU law. Nor will disputes as to the interpretation of doubtful texts disappear. – The current criteria for examining the legality of European law, post-Brexit, appear extremely complex. – Political leaders will need to address the necessity of giving guidance to the judiciary about what priorities will apply in interpretation. – The UK judge should not be blamed for a lack of patriotism if he or she chooses to follow a ‘European’ interpretation of the text. What about the future? Geographic proximity requires cooperation. The UK has pooled its sovereignty for 44 years and has in the process opened up for its citizens and businesses a II. 22 On July 16th, after the final of the World Cup, the political future of the draft legislation to get parliamentary implementation of the withdrawal was quite uncertain, and it became more so on July 17th, when the government’s majority fell to 3 votes in the House of Com‐ mons. Ian Forrester 235 huge market by having collectively drafted rules on hundreds of matters. With‐ drawing from these rules, annulling these rules, and not replacing them would trigger a number of misfortunes in matters small and large. The rules touch cru‐ cial areas of public policy which cannot be arranged informally. They depend for their effectiveness on close cooperation. But they were conceived, drafted, and governed within an EU framework. If Brexit is to go ahead, a number of very important matters will need to be settled first. I will mention a few topics. The whole list is much longer. Crime, Policing, and Security – Cross-border arrangements regarding police cooperation, child abduction, football hooliganism, the European Arrest Warrant23, and terrorism; – Cross-border judicial cooperation in matters of civil justice, the taking of evi‐ dence, the enforcement of judgments, or the proper law of cross-border con‐ tracts.24 In both cases, the political problem is that, while the high desirability of main‐ taining existing levels of cooperation is obvious, the framework of cooperation is EU legislation. Criminal jurisdiction cannot be arranged by an informal friendly deal. I cannot imagine not establishing a method of permitting cross-border cooper‐ ation in these fields, but that will involve procedures established by EU law. The Latvian suspect who is candidate for deportation to Dundee will demand the pro‐ cesses and protections of EU law. Political doctrine and legal necessity will be on opposite scales in the balance. Air Transport The European Common Aviation Area allows EU28 airlines to fly within the EU without needing bilateral route-access agreements between governments.25 23 Lords Select Committee, ‘Security risk to UK identified if European arrest warrant is not replaced’, Parliament UK [online] (27 July 2017), https://www.parliament.uk/business/co mmittees/committees-a-z/lords-select/eu-home-affairs-subcommittee/news-parliament-201 7/arrest-warrant-report-published/, last accessed 13 March 2018. 24 See European Commission, ‘Judicial Cooperation in Civil Matters in the EU’, A Guide for Legal Practitioners (2014), https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publicatio n/a9da11b8-0a6a-491e-8ae9-a0ff9d7e8535/language-en, last accessed 15 March 2018. 25 European Common Aviation Area Agreement (ECAA) [2006] OJ L285, 16/10/2006 P. 0003 – 0046, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A22006A10 16(01), last accessed 13 March 2018. Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 236 Membership in the European Common Aviation Area and participation in the EU-US Open Skies Agreement have been the regulatory core of the activity of the numerous airlines based in the UK.26 Under current EU laws,27 EU citizens are entitled to claim compensation if their flight is delayed or cancelled. Far more economically important, the various air service agreements between the EU and third countries like the US are the current basis for flights from, say, LHR to JFK. The numerous airlines that are based in the UK would be handicapped if the UK were outside the European Aviation Security Agency.28 These uncertainties are well recognised and are being discussed. Until there is clarity as to the nature of the long-term relationship, the rules to govern aviation remain uncertain. Once again, I cannot imagine that the advent of a Brexit would be followed by the grounding of flights from London to New York or Glasgow to Toronto. But it remains the case that such services depend on international agree‐ ments, which currently function because the UK is within the EU. Trade and Customs Article 207 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) pro‐ vides that the EU has exclusive competence to negotiate trade deals with third countries on behalf of its Member States. According to the former Attorney-Gen‐ eral, Dominic Grieve, QC, the Foreign and Commonwealth Office reckons that the UK is party, since 1834, to over 13,200 treaties, ranging from the UN Charter to fishing rights, of which some 700 have dispute resolution mechanisms. These frequently provide limitations on how the countries can behave towards their citizens and others. According to the Financial Times, currently there are around 759 bilateral EU agreements covering more than 160 countries with rele‐ vance to the UK.29 Thus, the UK will have to embark upon bilateral bargaining in order to replicate for the UK the advantages established by these agreements 26 Edmond Rose / Rob Walker, UK Aviation and Brexit: Pragmatism vs Politics, ICF White Paper, (24 March 2017), https://www.icf.com/resources/white-papers/2017/uk-aviation-an d-brexit, last accessed 13 March 2018. 27 EU Passengers Right: Directive Regulation (EC) No 261/2004 of the European Parliament and of the Council of 11 February 2004. 28 Institute for Government, ‘Aviation and European Common Aviation Area’ [online], (14 August 2017), https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/european-common-a viation-area-ecaa-brexit-explained, last accessed 13 March 2018. 29 Paul McClean, After Brexit: the UK will need to renegotiate at least 759 treaties, Finan‐ cial Times [online], (30 May 2017), https://www.ft.com/content/f1435a8e-372b-11e7-bce4 -9023f8c0fd2 e, last accessed 13 March 2018; for the benefits of EU Trade Agreements see Christian Salm, Benefits of EU International Trade Agreements, European Parliamentary Research Service Blog, (27 October 2017), https://epthinktank.eu/2017/10/27/benefits-of-e u-international-trade-agreements/, last accessed 13 March 2018. Ian Forrester 237 for EU Member States. These negotiations might yield for the UK better access to such countries’ markets than the EU had obtained, or, possibly, worse access. And, of course, the concessions made to the third countries in terms of access to the UK would be a matter for negotiation. Customs formalities affecting the importation of goods by road would need to be addressed. It is expected that there would be a five-fold increase in customs declarations. Today 99% of export declarations are cleared in 20 seconds. A very high percentage of exports and imports are to and from the EU27. Third-country trade takes longer. Some industry pessimists fear that a two-minute delay in pro‐ cessing a truck at the port of Dover, which handles some 10,000 a day, will lead to queues over 20-kilometres long. Pessimists are generally wrong, but maybe not entirely wrong. Persons: Mutual recognition of qualifications; and families Directive 2005/36/EC establishes the general legal framework for cross-border recognition of professional qualifications, based upon the principle of mutual recognition. Thousands of UK citizens work in the EU27 under their home-coun‐ try titles. A UK pilot flies from London to Frankfurt with a UK-issued license under European Aviation Safety Agency rules. UK auditors, chartered accoun‐ tants and bankers are professionally active across borders.30 An English solicitor advises clients in Brussels under her own professional title. Thousands of EU27 nurses, pharmacists and doctors work in the UK and vice versa. Some 6% of the NHS workforce nationally, and 10% in London, are EU nationals. Around 33% of architects in London come from the EU27. Common sense would suggest that UK qualifications should be recognized in the EU27, and EU27 qualifications in the UK. After 44 years of the free movement of persons between Member States, it is estimated that 4 million expatriate people (UK citizens in EU27 and EU27 citi‐ zens in the UK) are affected, indeed threatened, by Brexit. London is now home to something like 300,000 French citizens. Figures for 2015 put the number of Polish citizens living in the UK at 916,000,31 and the number of Irish citizens at 30 House of Commons, Ch. 4 Professional Business Services, in: Brexit: Trade in Non-finan‐ cial Services, 2017, https://publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldeucom/135/1 3507.htm, last accessed 13 March 2018. 31 Office for National Statistics, Population of the UK by Country of Birth and Nationality: 2015 [online], (25 August 2016), https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity /populationandmigration/internationalmigration/bulletins/ukpopulationbycountryofbirthan dnationality/august2016#statisticians-quote, last accessed 13 March 2018. Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 238 332,000.32 It is estimated that approximately 181,000 EU nationals live in Scot‐ land.33 I know personally many people who are considering taking another na‐ tionality or who are unsure how to plan their lives because of Brexit. Some coun‐ tries do not permit dual nationality (I am told that Austria, Spain, and the Nether‐ lands are examples, and Germany accepts it only for EU/EFTA citizens), which means renouncing UK nationality, thus presenting a risk at the end of a career to return to the UK. A separate set of concerns is that the UK citizen in, say, Lux‐ embourg would be free to supply services there, but not in another Member State. I have lived as an alien in a foreign country. Dealing with the business of resi‐ dency and visas can be a worrying experience or even quite miserable. Requiring to depend on a sceptical official’s approval of whether you can stay, where you can work, and what papers and what other proof you need – these are real bur‐ dens. They are worst for the poorest, the least educated, and the less confident. This is not the place to describe in great detail all the problems being debated. What is certain for present purposes is that tens of thousands of ordinary people, in complete good faith, are worried about their professional and personal futures. The numbers are very large and the concerns seem understandable. Once again, there is an immense amount of work to do. A political and human scandal has recently emerged, concerning the treatment of Caribbean immigrants who arrived in the UK before 1973. Although they had arrived legitimately in England and had attended primary and secondary school there, when challenged to prove the legitimacy of their residence thirty years lat‐ er, they were unable to do so. The Home Office had destroyed paper copies of their “landing” documents, which would have confirmed their legitimate status, and proceeded as an official policy to create a “hostile environment” to these whose papers were not in order. Measures included removing driving licences and the right to NHS medical treatment. A number were in effect deported and at least one died of allegedly untreated cancer. The subject is properly and genuine‐ ly sensitive. The implications of the scandal for other foreign people who have long been resident in the UK are troubling. I very much hope that the negotiating parties will come to a conclusion that is worthy of each of them. Of course, there are not going to be mass deportations, but I suggest that the ordinary worries and problems of ordinary people who would no longer have a constitutional right (or might have retained only a part of it) deserve to be weighed carefully against the governmental advantages to be gained by renounc‐ 32 Ibid. 33 Nicola Hudson / Andrew Aiton, Financial Scrutiny Unit Briefing – EU Nationals Living in Scotland, Scottish Parliament Information Centre (SPICe) (Edinburgh: SPICe, 2016), http://www.parliament.scot/ResearchBriefingsAndFactsheets/S5/SB_16-86_EU_nationals _living_in_Scotland.pdf, last accessed 13 March 2018, p. 3. Ian Forrester 239 ing or removing those rights. There is a great difference between a right and a right to ask. Devolved Administrations In the Queen’s speech delivered on 21 June 2017, a pledge was made to consult and work with the devolved administrations in Wales, Scotland, Gibraltar and Northern Ireland. A special Joint Ministerial Committee was established for EU negotiation (JMC(EN)). The relevant Memorandum of Understanding says that there are ‘no legal obligations between the parties’ as it is ‘binding in honour on‐ ly’. The Scottish Government is stating that ‘the UK as a whole should remain a full member of the Single Market, through the European Economic Area, as well as the Customs Union’.34 The difficulties of reconciling the interests of Scot‐ land’s population, which voted to remain, with the time-bound process of the Brexit negotiations are obvious. Ireland, Gibraltar, and Wales present a variety of different questions. I record this as a political matter which presents a number of difficult constitutional problems, in addition to the technical difficulty of the un‐ settled items I have mentioned. The conduct of discussions on these topics is for civil servants, diplomats, and political leaders. That is obvious. There are very great challenges to be addressed by the UK government, the devolved governments, the civil service, and the EU. I would add, as a citizen, a parent and a judge, that the subjects are of immense importance and they affect the interests of literally millions of people. I sum‐ marise: we should acknowledge the difficulties, the number of topics to be re‐ solved, and the impossibility of not addressing them. It would be a grave matter if they were not settled by carefully drafted texts, drafting which may take a long time because the questions are very complex and difficult, both legally and institutionally. The need for moderation My last point, concerning the discourse of Brexit, is more philosophical. Let us all pursue these matters with proper moderation. Nationality has never exactly matched predictable categorisation on the basis of political frontiers in Europe. In Nelson’s fleet at the Battle of Trafalgar in 1805 there were 28 nationalities. Education, training, falling in love, and economic aspiration are each well-recog‐ III. 34 Scottish Government, ‘Scotland’s Place in Europe’, (Edinburgh: December 2016), https:// www.gov.scot/publications/Scotlands-place-erope/, last accessed 9 September 2019. Disintegration of Legal Systems and Jurisprudence on Shared Matters Brexit 240 nised incentives to travel. The constitutional architecture of the EU is creaky and there are plenty of imperfections: the democratic deficit has been criticised fre‐ quently. The European public cannot by a vote reject the Commissioners. Regu‐ lating is indeed very complicated. There is no opposition and no government in the European Parliament. But the achievements of the four freedoms have been immense. The elimination of military rivalry in Western Europe and the bringing down of the Berlin Wall were massive events for which ‘Europe’ can claim much credit. Young people can now regard it as their right to move in search of study, taking a job, opening a business, or building a family. Europe is the only place on earth today where (almost) a continent of states has agreed to deliver access to healthcare, equal treatment of men and women, safe and healthy goods and workplaces, a pension, education, and democratic values, not only to their own native citizens, but also to those of other states. There is a great burden upon the negotiators to deliver a result that preserves Europe’s values. The UK’s Civil Service and the staff of the EU Commission are exceptionally gifted, but their tasks are enormous. I suggest that there is a duty upon commentators, politicians, journalists, teachers, and bloggers to avoid the temptation to exaggerate, to polarize, to mock, and to accuse. The seriousness of the challenge deserves better. It is unhelpful to say ‘Just leave!’ as if we were resigning from a golf club because we dislike the new committee or the dress code. We should not pretend that the issues at stake are simple. Plainly they are not. Winning something should not be the goal. We should have learned by now from history that bad treaties and unrealistic treaties might not survive crises. So let us all calm down, breathe deeply, reproach zealots, and encourage sensible discourse. Ian Forrester 241 Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration Ece Göztepe* Der Titel des Beitrages ist nicht vielversprechend. Er ist nicht einmal diskursiv zweideutig oder aktuell strittig. Man könnte also den Beitrag theoretisch mit einem Satz anfangen und beenden: Die Türkei verfügt nicht (mehr) über die Grundwerte der Europäischen Union und strebt sie auch nicht mehr an, sodass eine politische wie wirtschaftliche Integration ausgeschlossen ist. Doch ange‐ sichts der langjährigen Beziehungen zwischen der Türkei und der Europäischen Union beziehungsweise der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) scheint es politisch und juristisch gleichermaßen unangemessen, einen solch ra‐ dikalen Schlussstrich zu ziehen. Aus diesem Grund geht der Beitrag der simplen Frage nach, in welchem Stadium sich die Beitrittsverhandlungen der EU mit der Türkei befinden und warum die EU gegenwärtig angesichts der Frage der Rechtsstaatlichkeit unter einem besonderen Druck steht. Zu diesem Zweck wer‐ den zunächst die Ecksteine der Chronologie der EU-Türkei-Beziehungen in Erin‐ nerung gerufen, um anschließend anhand der sogenannten Kopenhagener Kriteri‐ en als Voraussetzung einer EU-Mitgliedschaft den derzeitigen Rechtszustand in der Türkei zu bewerten. Am Ende wird auf die Integrationsfrage mit einem poli‐ tisch-juristischen Vorschlag eingegangen. Der erste Antrag der Türkei zur Mitgliedschaft in der EWG/EU geht auf den 31.07.1959 zurück. Knapp vier Jahre nach diesem Antrag trat das Assoziierungs‐ abkommen EWG (sog. Ankara-Abkommen) am 1.12.1964 in Kraft. In diesem Abkommen waren drei Integrationsphasen vorgesehen: Vorbereitung (5 Jahre); Übergang und Zollunion (ab 1973 12 + 22 Jahre) sowie die Endphase. Ab 1969 folgten weitere ergänzende Protokolle und Beschlüsse wie – Beschluss Nr. 2/69 des Assoziationsrates (Errichtung eines Ausschusses für Zusammenarbeit im Zollwesen EG-Türkei), – 1970 Zusatzprotokoll + finanzielles Protokoll zur Etablierung der Zollunion (In Kraft getreten am 1. Januar 1973), – Beschluss Nr. 2/76 (20.12.1976) (Herstellung der Freizügigkeit der Arbeit‐ nehmer), * Professorin, Juristische Fakultät der Bilkent Universität / Ankara. Der Vortragsstil wurde beibehalten und Text mit Fußnoten ergänzt. 243 – Beschluss 1/80 des Assoziationsrates (Beschäftigung und Freizügigkeit der Arbeitsnehmer sowie Aufhebung von Einfuhrzöllen auf Landwirtschaftspro‐ dukte ab 1987), – 1987 fand die offizielle Bewerbung für eine Vollmitgliedschaft statt, die je‐ doch von den Mitgliedstaaten 1989 einstimmig abgelehnt wurde. – Am 13.12.1995 wurde dem Beschluss Nr. 1/95 des Assoziationsrates EG- Türkei über die Durchführung der Endphase der Zollunion zugestimmt und somit trat die Zollunion am 1.01.1996 in Kraft. Der offizielle Beitrittskandidatenstatus der Türkei wurde auf dem EU-Gipfel in Helsinki am 10./11. Dezember 1999 zuerkannt. Die knapp 40-jährige Mitglied‐ schaftsperspektive wurde mit diesem Status konkretisiert und der institutionelle Rahmen diente der Türkei als ein realistischer Anknüpfungspunkt. Nachdem das Ziel der Vollmitgliedschaft für die Türkei konkreter geworden war, wurde mit dem Gesetz Nr. 4587 vom 4.7.2000 ein dem Ministerpräsidentenamt untergeord‐ neter Generalsekretariat für die Europäische Union eingerichtet, dessen Aufgabe die politische sowie technische Koordination der Beitrittsverhandlungen war. Mit der Rechtsverordnung Nr. 634 vom 8.06.2011 wurde dieses Amt durch die Ein‐ richtung des Ministeramtes für die EU abgelöst.1 Die ministerielle Institutionalisierung der EU-Beitrittsperspektive wurde am 19.03.2001 von einem „Nationalprogramm für den Beitritt“2 und am 19.04.2003 mit der Errichtung einer parlamentarischen EU-Anpassungskommission (AB Uyum Komisyonu) flankiert. Der Beschluss des Rates vom 19.05.2003 „Über die Grundsätze, Prioritäten, Zwischenziele und Bedingungen der Beitrittspartner‐ schaft mit der Türkei (2003/398/EG)3 diente der konkreten und zielgerichteten Heranführung des Beitrittskandidaten an die EU. Nach der Überwindung der po‐ litischen Krise nach der Aufnahme von Zypern im Jahre 2004 in die EU wurden schließlich am 3.10.2005 die Beitrittsverhandlungen aufgenommen. Abschließend zu der Chronologie sollte noch das Flüchtlingsabkommen zwi‐ schen der EU und der Türkei vom 16.12.2013 erwähnt werden, das am 18.03.2016 auf syrische Flüchtlinge erweitert wurde. Gegenüber dem Verspre‐ chen der Türkei, die türkischen Grenzen besser zu sichern und die illegalen Flüchtlinge aus Griechenland aufzunehmen, wurde von der EU ein 3 + 3 Milliar‐ den Euro umfassendes Beihilfepaket zugesagt sowie eine Visaliberalisierung in 1 KHK/634, Resmi Gazete No: 27958, 8.06.2011 (mükerrer). Geändert durch Rechtsverord‐ nungen KHK/649, Resmi Gazete No: 28028 vom 17.08.2011 und KHK/661 Resmi Gazete No: 28103 (mükerrer) vom 2.11.2011. 2 Bakanlar Kurulu Kararı No. 2001/2129 vom 19.03.2001 (Entscheidung des Ministerrates) Resmi Gazete No: 24352 vom 24.03.2001. 3 Amtsblatt der EU, L 145 vom 12.06.2003. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 244 Sicht gestellt4, die Ende 2018 noch nicht gewährt ist. Zurzeit sind 16 von 35 Bei‐ trittskapiteln eröffnet und nur eines abgeschlossen. Gegenwärtig sind die Ver‐ handlungen faktisch auf Eis gelegt, aber noch nicht offiziell abgebrochen.5 Diese lange, seit knapp 60 Jahren andauernde Beziehung der Türkei zur EU weist einerseits eine ununterbrochene Willensäußerung der Türkei zu westlichen Werten auf, die sich in der EU, der NATO sowie der EMRK versinnbildlichen. Andererseits zeigt sie die tatsächliche Unfähigkeit eines Staates, zielgerichtet und ohne Rückschritte den institutionellen Anforderungen einer EU-Mitglied‐ schaft zeitnah gerecht zu werden. Angesichts dieses offensichtlichen Dilemmas wurde kurz nach der Anerken‐ nung des Kandidatenstatus der Begriff der „privilegierten Partnerschaft” im Jah‐ re 2000 als von der EU offiziell nicht befürwortete Alternative in die politische Arena eingeworfen.6 Dieser Vorschlag wurde zum ersten Mal von dem ehemali‐ gen französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing vorgebracht und kurz darauf auch von Bundeskanzlerin Angela Merkel (2004) und dem französi‐ schen Staatspräsidenten Nicolas Sarkozy übernommen, wobei sein Inhalt nie wirklich konkretisiert wurde. Ob eine privilegierte Partnerschaft nur eine aktuali‐ sierte Zwischenstation auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft oder eine von der Perspektive der Vollmitgliedschaft abweichende Alternative ist, blieb bis heute ungewiss. Indirekte Erklärungen vonseiten politischer Akteure beziehungsweise bürokratischer Fachpersonen zum Sinn und Zweck eines solchen Status gibt es einige wenige.7 Der damalige CDU-Abgeordnete zu Guttenberg sieht zum Bei‐ spiel in der privilegierten Partnerschaft drei Kernelemente, nämlich 4 Dafür müssen 72 Kriterien in fünf Bereichen erfüllt sein (siehe Commission Staff Working Document Accompanying Second Report on progress by Turkey in fulfilling the require‐ ments of 175 visa liberalisation roadmap, COM (2016) 140 final (4.03.2016). Dokumentensicherheit, Migrationssteuerung, Öffentliche Ordnung und Sicherheit, Grundrechte (u.a. Presse- und Meinungsfreiheit, Versammlungsrecht, Milderung des Anti‐ terrorgesetzes) Die Rückübernahme von Migranten ohne Aufenthaltsrecht. 5 Siehe für die Chronologie T.C. Avrupa Birliği Bakanlığı Katılım Politikası Başkanlığı, Tür‐ kiye Avrupa Birliği İlişkilerinde Önemli Tarihler (1959-2017) (https://www.ab.gov.tr/siteim ages/2017_08/kronoloji.pdf) (zuletzt abgerufen am 29.11.2018). In einem wissenschaftli‐ chen Kontext Angelos Giannakopoulos, Europa-Türkei-Identität. Der „ewige Kandidat“ und die EU seit der Zollunion, 2012, S. 19-57. 6 Vgl. Ekrem Yaşar Akçay, Türkiye-AB İlişkileri ve “İmtiyazlı Ortaklık” Meselesi, in: Toros Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 3 (2016), S. 13 ff.; Beril Dedeoğlu / Seyfettin Gür‐ sel, AB-Türkiye: Üyelik Yerine Özel Statü Tasarımının Analizi, Betam Research Report Series #2, 2010, S. 3. 7 Siehe u.a. Karl-Theodor zu Guttenberg, Die Beziehungen zwischen der Türkei und der EU – eine „Privilegierte Partnerschaft“, 2004 (damals MdB für die CDU und Mitglied des Ausschusses für Außenpolitik); Pierre Mirel, „European Union – Turkey: from an illusory Ece Göztepe 245 – die Verbesserung der institutionellen Zusammenarbeit zwischen der EU und der Türkei, – die Intensivierung der Kooperation in zahlreichen Politikfeldern und die Lo‐ ckerung von Beschränkungen sowie – die Perspektive für die Türkei, auf dem Feld der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine gleichberechtigte Mitgliedschaft in den europä‐ ischen Strukturen zu werden.8 Der ehemalige EU-Beamte Pierre Mirel hebt in Bezug auf zu Guttenbergs Vor‐ schlägen eine ähnliche Umstrukturierung der EU-Türkei-Beziehungen vor:9 – eine modernisierte Zollunion, – ein neues, das Abkommen von 1963 ersetzendes Assoziierungsabkommen, – die Übernahme der europäischen Gesetzgebung in den Bereichen wie Energie oder Umwelt, – die Einbeziehung der Türkei in den Ausschuss für Außenbeziehungen. Die wissenschaftlichen Beiträge gehen dagegen eher auf die Gründe der Einfüh‐ rung einer solchen Begrifflichkeiten ein, tragen aber zur inhaltlichen Aufklärung des Begriffes kaum bei, wobei sie die politischen Statements systematisch durch‐ forsten und zu systematisieren versuchen.10 Diese langwierige Geschichte der Türkei-EU-Beziehungen sollte aber auch den Werdegang der politischen Geschichte auf beiden Seiten nicht verblenden. Die Wirtschaftskrisen in Griechenland, Italien, Spanien und Portugal, die Popu‐ lismuskrisen in Österreich, Polen, Ungarn und Deutschland, die Brexit-Krise, die den beliebten Übungsgegenstand bei juristischen Seminaren vom Austrittsrecht der Mitgliedsstaaten schockierend zur Wirklichkeit werden ließ, und nicht zuletzt die Flüchtlingskrise11 haben die Struktur, Idee und Wahrnehmung der EU grund‐ legend geändert. Während die EU bis in die 2000er Jahre als eine Idee mit viel membership to a ‚privileged partnership‘“, in: European Issues (Fondation Robert Schu‐ man), No. 437 (13.7.2017), S. 1 ff. (Director at the European Commission 2001-2003 / DG Enlargement). 8 zu Guttenberg, a.a.O., S. 6-7. 9 Mirel, a.a.O., S. 8-9. 10 Siehe u.a. Auf der Identitätskluft zwischen der Türkei der EU-Werte aufbauend vgl. Hein‐ rich August Winkler, Überdehntes Wir-Gefühl, in: Die WELT vom 28.12.2005; S. Erhan İÇener, Privileged Partnership: An Alternative Final Destination for Turkey’s Integration with the European Union?, in: Perspectives on European Politics and Society, 8 (2007), 424 ff.; Siret Gürsoy, On the edge of the EU: Turkey’s choice between ‘privileged partner‐ ship’ and non-accession, in: Asia EuR Journal, 15 (2017), S. 320 ff.; Serdar Altay, To‐ ward a “Privileged Partnership:” The EU, Turkey and the Upgrade of the Customs Union, in: Insight Turkey, 20 (2018), S. 179 ff.; “Privileged Partnership” and Franco-German Dis‐ courses on Turkey’s EU-Membership – Is Turkey the ‘Ugly Duckling?’, LSE The Euro‐ pean Institute, MSc European Studies; Ideas and Identities 2010/2011, Candidate number: 32096, S. 12 ff. 11 Siehe für einen aktuellen und interdisziplinären Überblick über die wirtschaftlichen, sozia‐ len und politischen Krisen Manuel Castells et al. (Hrsg.), Europe’s Crises, 2018. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 246 Enthusiasmus diskutiert wurde, scheint die Idee auf eine grundpragmatische Zweckgemeinschaft zurück geschrumpft zu sein. Gleichzeitig wurde die Türkei von tiefgreifenden politischen Entwicklungen erschüttert. Zwei tatsächliche (1960 und 1980) und zwei indirekte Militärinter‐ ventionen (1971 und 1997) sowie ein versuchter Putsch am 15. Juli 2016 desta‐ bilisierten die wacklige türkische Demokratie, sodass die fortschrittlichen gesell‐ schaftlichen Kräfte jedes Mal um mehrere Jahre zurückgeworfen, entkräftet, ent‐ mutigt und zerstreut wurden. Doch keine dieser genannten Unterbrechungen der Demokratie hat so viel Schaden wie der abgewendete Putschversuch im Jahre 2016 angerichtet. Auch wenn die Regierung den Putschversuch unterdrücken konnte, wurden nach dem Ausrufen des Ausnahmezustandes am 19. Juli 2016 solche Maßnahmen ergriffen, die jedweder Verhältnismäßigkeit entbehren und mit dem Ziel der Rückkehr zum Normalzustand nichts zu tun haben. Aufgrund von Ausnahmerechtsverordnungen, die unter dem Vorsitz des Staatspräsidenten durch den Ministerrat beschlossen worden sind, wurde die Grenze zwischen Norm und Durchführungsakt der Exekutive aufgehoben und mehr als 120.000 Beamte mit der Benennung ihres Namens in einem Annex der Ausnahmerechtsverordnungen wurden fristlos aus dem öffentlichen Dienst ent‐ lassen. Alle EMRK-Rechte wurden derogiert und trotz der Kerngarantien von Art. 15 EMRK die Unschuldsvermutung in Straf- sowie Disziplinarverfahren aufgehoben. Folter- und Misshandlungsvorwürfe gegen die Türkei sind nach vie‐ len Jahren wieder auf der Agenda von Menschenrechtsorganisationen.12 Selbst die gut funktionierende Marktwirtschaft hat unter dem Ausnahmezu‐ stand und damit einhergehenden Eingriffen in das Eigentumsrecht in Form von generellen Konfiskationen stark gelitten. Selbst Ernst Fraenkels Unterscheidung vom normativen Staat und Maßnahmenstaat,13 die sich auf die Freiheit und normtreues Wirken im Wirtschaftsbereich bezog, auch wenn der politische Be‐ reich nach dem Ende der Weimarer Verfassung dem totalitären Staat untergeord‐ net war, existiert in der heutigen Türkei nicht mehr. Der Dezisionismus hat seit dem Ausrufen des Ausnahmezustandes am 19. Juli 2016 die Normativität der Rechtsordnung ersetzt. Auch wenn der Ausnahmezustand am 19. Juli 2018 offi‐ ziell beendet wurde, hat das Parlament den Ausnahmezustand mit einem ordent‐ lichen Gesetz Nr. 714514 für weitere drei Jahre in die Rechtsordnung dermaßen 12 Siehe für die Auswertung des Ausnahmezustandes ab dem 19. Juli 2016 und den entkon‐ stitutionalisierten Ausnahmezustand ab dem 2014: Ece Göztepe, The permanency of the state of emergency in Turkey. The rise of a constituent power or only a new quality of the state?, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft 28/4 (2018), S. 521 ff.; Ece Göztepe, „Ein Pa‐ radigmenwechsel für den Sicherheitsstaat: Die Praxis des Ausnahmezustandes im Südos‐ ten der Türkei”, in: Lemke (Hrsg.), Ausnahmezustand. Theoriegeschichte-Anwendungen- Perspektiven, 2017, S. 105 ff. 13 Ernst Fraenkel, Der Doppelstaat, in: Gesammelte Schriften, Band 2, 1999. 14 Veröffentlicht im Gesetzblatt Nr. 30495 vom 31.07.2018. Ece Göztepe 247 intensiv integriert, dass fast alle außerordentlichen Maßnahmen (wie verlängerte U-Haftzeiten, Entlassungsprozedere vom öffentlichen Dienst ohne rechtsstaatli‐ che Garantien) unter dem Normalzustand fortbestehen können. Seit dem Inkrafttreten der Verfassungsänderungen vom 16. April 2017 nach der Amtsübernahme des Staatspräsidenten am 9. Juli 2018 wurde das parlamen‐ tarische Rechtssystem zugunsten eines sogenannten „Staatspräsidentialismus“ aufgegeben. Das neue Regierungssystem gibt alle konventionellen Kontrollme‐ chanismen des Parlamentarismus auf und schafft praktisch die Gewaltenteilung und den Machtausgleich ab. Aus diesem Grund war es keine Überraschung, als am 25. April 2017 die Par‐ lamentarische Versammlung des Europarates entschied, die Türkei in Bezug auf die Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit unter Beobachtung zu stellen.15 Zuvor hatte sich schon das Europäische Parlament in einer nicht ver‐ bindlichen Entscheidung16 dafür ausgesprochen, die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei auszusetzen. Der letzte Fortschrittsbericht der Europäischen Kommis‐ sion vom April 201817 sowie die „Entschließung des Europäischen Parlaments zur aktuellen Lage der Menschenrechte in der Türkei“18 sind wohl die kritischs‐ ten Dokumente in der diplomatischen Geschichte der EU in Bezug auf einen Kandidatenstaat. Auch wenn die EU-Kommission noch keinen Abbruch der Bei‐ trittsverhandlungen empfohlen hat, bedeutet die harte Wortwahl der beiden Insti‐ tutionen doch ein Einfrieren bzw. eine faktische Unterbrechung der Beitrittsver‐ handlungen. Die Türkei-Berichterstatterin des EU-Parlaments Kati Piri dagegen hat sich mehrmals für den Abbruch von Verhandlungen ausgesprochen. Der eng‐ lische Begriff “backsliding” (Rückfall / rückfällig) wurde in dem Fortschrittsbe‐ richt 25-mal verwendet. Dieser Begriff bezog sich auf fast alle Bereiche der Rechtsstaatlichkeit: Folterverbot, Meinungs- und Pressefreiheit, Versammlungs‐ freiheit, Unabhängigkeit der Richter, Schutz von religiösen Minderheiten, Rechtssicherheit, Transparenz von öffentlichen Handlungen, Verhältnismäßig‐ keitsprinzip in Bezug auf den Ausnahmezustand, den wirtschaftlichen Fortschritt etc.. Wenn man die Grundsatzprinzipien der Europäischen Kommission für Rechtsstaatlichkeit als Maßstab nehmen sollte,19 die unter anderem die Gesetz‐ mäßigkeit, Rechtssicherheit, Willkürverbot, Unabhängigkeit der Gerichte sowie 15 Parliamentary Assembly Resolution 2156 (2017), The functioning of democratic institu‐ tions in Turkey. 16 Abstimmung vom 24.11.2016, 479 “Ja”, 37 “Gegen”-Stimmen und 107 Enthaltungen. 17 COM(2018)450 final vom 17.04.2018. Vgl. auch Commission Staff Working Document – Turkey 2018 Report SWD(2018)153 final vom 17.04.2018. 18 2018/2527(RSP) vom 7.02.2018. 19 Ein neuer EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat, COM(2014)158 final (11.03.2014), S. 4. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 248 den effektiven Rechtsschutz insbesondere für Grundrechte und -freiheiten vor‐ schreibt, wird unmissverständlich klar, dass die Türkei zurzeit in keiner Weise auf dem Boden der Rechtsstaatlichkeit agiert. Die sogenannten Kopenhagener Kriterien, die beim EU-Gipfel der Staats- und Regierungschefs am 21./22. Juni 1993 verabschiedet wurden (1995 vom Europä‐ ischen Rat in Madrid bestätigt), dienen der Türkei als Wegweiser für institutio‐ nelle Reformen auf dem Weg zur Rechtsstaatlichkeit und wirtschaftlicher Wett‐ bewerbsfähigkeit. Die Grundsätze der Kriterien beruhen auf drei Bereichen, die die Aufnahmefähigkeit des Kandidatenstaates im politischen, wirtschaftlichen und juristischen Bereichen überprüfen sollen. Während das „politische Kriteri‐ um“ die institutionelle Stabilität, demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung und Schutz von Minderheiten vor‐ aussetzt, dient das „wirtschaftliche Kriterium“ dazu, eine funktionsfähige Markt‐ wirtschaft aufzubauen und die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck innerhalb des EU-Binnenmarktes standzuhalten. Das sogenannte „Acquis-Kriterium“ setzt da‐ gegen die Fähigkeit voraus, sich die aus einer EU-Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen und Ziele zu eigen zu machen wie zum Beispiel die Übernahme des gemeinschaftlichen Rechtssystems, des „gemeinschaftlichen Besitzstandes“ (Acquis communautaire),20 die Übernahme der Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion. Für die Aufnahme von EU-Beitrittsverhandlungen muss ein Land das erste Kriterium (politische Voraussetzung in Form von Gewährleistung der Rechts‐ staatlichkeit) erfüllen.21 Trotz der Ablehnung ihres Antrages im Jahre 1989 hielt die Türkei an dem Vorhaben der Vollmitgliedschaft fest und agierte zweigleisig, indem hauptsächlich die wirtschaftliche Integration vorangetrieben wurde, ob‐ wohl bei politischen Kriterien sehr wenige Fortschritte zu verzeichnen waren. In‐ folgedessen trat am 1. Januar 1996 die Zollunion in Kraft, und in der Folge wur‐ de 1997 auf dem EU-Gipfel in Luxemburg entschieden, dass ein Beitritt der Tür‐ kei doch nicht ausgeschlossen sei. 1999 wurde ihr auf dem EU-Gipfel in Helsin‐ ki der Kandidatenstatus zuerkannt, und sechs Jahre später (2005) wurden die Beitrittsverhandlungen eröffnet. Die Fortschrittsberichte der Europäischen Kom‐ mission der letzten dreizehn Jahre geben ein ambivalentes Bild von der Beitritts‐ fähigkeit der Türkei ab. Obwohl die wirtschaftliche Entwicklung bis vor kurzem 20 Siehe www.consil ium.europa.eu/media/21219/72924.pdf (Schlussfolgerungen des Vorsitzes, Punkt 7 A) iii). https://www.bundesregierung.de/nn_774/Content/DE/Lexikon/E UGlossar/K/2005-11-22-kopenhagener-kriterien.html. Vgl. auch Heinz Kramer, Die Türkei und die Kopenhagener Kriterien. Die Europäische Union vor der Entscheidung, SWP Studie, Nr. 39 (November 2002). 21 EUR-Lex, Glossare von Zusammenfassungen: Beitrittskriterien (Kopenhagener Kriterien), https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/accession_criteria_copenhague.html?locale =de, zuletzt abgerufen am: 7.01.2019. Ece Göztepe 249 die führende und überzeugende Kraft bei den Verhandlungen war, ist selbst auf diesem Feld ein bemerkenswerter Rückschritt festzustellen. Somit wird wiede‐ rum klar, dass das erste politische Kriterium als Schlüsselvoraussetzung zu kenn‐ zeichnen ist und das Rechtsstaatsprinzip der Erfüllung der anderen Kriterien als Grundlage und Rahmen dient. Der Sonderbericht des Europäischen Rechnungshofes über die Wirkung der Heranführungshilfen der EU für die Türkei bestätigt diese unvermeidliche Ver‐ zahnung.22 Der Rechnungshof bemängelt bei der Verwendung der Mittel unter anderem den politischen Willen, die rechtsstaatlichen Rahmenbedingungen zu gewährleisten und eine stabile Strukturänderung sicherzustellen. In dem Bericht wird ohne Zweifel deutlich, dass die wirtschaftlichen Reformen ohne die Veran‐ kerung der Rechtsstaatlichkeit nicht nachträglich sein können und der Versuch, die technisch-wirtschaftlichen Fortschritte von den Grundsätzen des Rechts‐ staatsprinzips abzukoppeln, nicht funktionieren kann.23 In der Hinsicht war es auch keine Überraschung, dass der Rechnungshof in einem weiteren Bericht über die Türkei das Transparenzdefizit bei der Ausgabe von Finanzhilfemitteln im Rahmen des Flüchtlingsabkommen bemängelt, das die Rechenschaftspflicht und die objektive Überprüfung von öffentlichen Ausgaben als Teil des Rechtsstaats‐ prinzips betrifft.24 Die Anfangsfrage, ob die Türkei den politischen Willen auf‐ bringen kann, kontinuierlich den Rechtsstaatsbesitzstand beizubehalten und die Grundvoraussetzung für die wirtschaftliche Stabilität gewährleisten kann, wie‐ derholt sich also in jedem offiziellen Bericht in unterschiedlichsten Variationen. Die Antworten auf diese Fragen sind für die EU als politische Union virulen‐ ter denn je. Denn die erschreckenden Rückschritte in Bezug auf die Rechtsstaat‐ lichkeit in Polen und Ungarn müssten nicht nur für die Bevölkerungen dieser Staaten, sondern auch für die EU ein Anlass dazu sein, über die Bedeutung und Zweck der politischen Union nachzudenken. Das zum ersten Mal gegenüber 22 Europäischer Rechnungshof, Sonderbericht: Heranführungshilfe der EU für die Türkei – bislang nur begrenzte Ergebnisse (gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV), https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_07/SR_TURKEY_DE.pdf, zuletzt abgerufen am 7.01.2019. 23 A.a.O., S. 44, Rn. 58 ff. Vgl. für eine Studie über Ungarn mit einem identischen Ansatz János Kornai, Shifting Away From Democracy – Hungary’s U-Turn, in: Public Finance and Management, 15/3 (2012), S. 172 ff. 24 Special Report on the Facility for Refugees in Turkey: helpful support, but improvement needed to deliver more value for money (pursuant to Article 287(4), second subp, TFEU), 2018 No. 27, Rn. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 250 Polen angewandte Präventivverfahren25 des Artikels 7 Absatz 1 EUV,26 nachdem das als Zwischenlösung gedachte Verfahren des EU-Rahmens zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips27 gescheitert war, bekräftigt die Bedeutung eines nicht nur formell, sondern auch materiell verfassten Rechtsstaatsgedankens. Auch Ungarn beschäftigt die Europäische Kommission insbesondere mit seinen Angriffen auf die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Justiz.28 Polen, Ungarn und der Türkei ist gemeinsam, dass sie öfters auf Mittel zur Unterhöhlung des Rechts‐ staates mit großer Scheinlegalität zurückgreifen und aus rein positivistischer Sicht alles verfassungsmäßig in die Wege leiten. Die türkische Parlamentsmehr‐ heit griff insbesondere bei den Verfassungsänderungen in den Jahren 2010 und 2017 auf diese Methode zurück und konnte trotz knapper Mehrheiten bei den Verfassungsreferenden den Diskurs des legitimen Systemwechsels aufrecht‐ erhalten. Der rechtspopulistische Ruck im gesamten europäischen Raum, der ein rein formelles Rechtsverständnis an den Tag legt und den materiellen, über Jahrzehn‐ te herausgearbeiteten Gehalt des Rechtsstaatsdenkens bis ins Lächerliche ins Ab‐ seits stellt, müsste als die Warnstunde der europäischen politischen Integration betrachtet werden. Denn je mehr man sich zeitlich von der Gründungsidee der Europäischen Union entfernt, desto mehr verfällt man dem bürokratischen Alltag des europäischen Großwerkes, ohne über den Sinn des Ganzen nachzudenken. Das Zurückschrumpfen der politischen Union auf eine Wirtschaftsgemeinschaft wäre die Selbstaufgabe einer einmaligen europäischen Friedensidee. Die Frage einer Vollmitgliedschaftsperspektive für die Türkei ist aus diesem Gesamtbild nicht wegzudenken. Was also kann getan werden? Kann man von einer tatsächlichen Fiktion der Vollmitgliedschaft der Türkei sprechen? Sollte man dem Vorschlag des derzeitigen Ratspräsidenten Sebastian Kurz folgen und mit der Türkei endgültig abbrechen? Es muss betont werden, dass die Antwort auf diese Fragen eine prinzipielle sein muss, keine pragmatische. Denn eine pragmatische Antwort würde ein bedingungsloses „Ja“ für das Aufrechterhalten der Beitrittsverhandlungen welcher Art auch immer bedeuten, da angesichts des Flüchtlingsabkommens und der Zollunion ein Abbruch der Verhandlungen nicht 25 EuGH, Rs. C-619/18, Europäische Kommission/Republik Polen (eingereicht am 2. Okto‐ ber 2018). Siehe für die juristische Würdigung des am 8.12.2018 in Kraft getretene Gesetz über das Polnische Hohe Gericht Piotr Bogdanowicz / Maciej Taborowski, Why the EU Commission and the Polish Supreme Court Should not Withdraw their Cases from Luxem‐ bourg, in: VerfBlog, 2018/12/03. 26 Mit den Worten des Kommissionspräsidenten Barroso 2012 „die radikale Option“ des EUV wurde nun als Notbremse eingeschaltet.Siehe José Manuel Durão Barroso, Präsident der Europäischen Kommission, Rede zur Lage der Union 2012, Plenartagung des Europä‐ ischen Parlaments/Straßburg, 12.09.2012, S. 11. 27 COM(2014)158 final (11.03.2014). 28 Vgl. zuletzt das Urteil ECJ, Urteil v. 6. November 2012 – Rs. C-286/12, Vertragsverlet‐ zung eines Mitgliedsstaates, ECLI:EU:C:2012:687. Ece Göztepe 251 in Frage käme. Die pragmatische Antwort wäre also ein langwieriges, holpriges Weitermachen wie bisher. Eine „prinzipielle“ Antwort wäre jedoch auch ein „Ja“, jedoch ein bedingtes. Die fast sechzigjährige politische Geschichte zwischen der EU und der Türkei zeugt von einem Bekenntnis zu den Grundwerten eines Verfassungsstaates und zur Solidarität zum Schutz einer freiheitlichen Gesellschaftsordnung. Die EU als eine Wertegemeinschaft sollte diese Verbundenheit trotz grober Rückfälligkeit vonseiten der Türkei nicht aufgeben. Obwohl die Hälfte der türkischen Gesell‐ schaft dem gegenwärtigen Autorisierungstrend in der Türkei zujubelt, gibt es im‐ mer noch die andere Hälfte, die trotz aller Widrigkeiten und Gefahren für das ei‐ gene Dasein zu den oben genannten europäischen Grundwerten steht und dafür kämpft. Die Verteidigung dieser Grundwerte würde auf der anderen Seite auch der EU zugutekommen, da die Brexit-, Polen- und Ungarnkrisen innerhalb der EU eine Richtungs- und Sinnkrise ausgelöst haben. Die Unionsbürger müssen sich wieder des Wertes der EU als eines Raumes der Freiheit bewusst werden und sich die politische Union über den wirtschaftlichen Aspekt hinaus wieder zu eigen ma‐ chen. Europa als Idee muss also neu überdacht, diskutiert und strukturiert wer‐ den. Dabei könnte die Türkei als Beispiel für die fatalen Folgen dieses Verlustes dienen. Die Türkei und Europa: Zwischen Integration und Desintegration 252 Integration und Fragmentierung Integration and Fragmentation Intégration et fragmentation The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement Argelia Queralt Jiménez* Introduction In the following pages I would like to demonstrate how the pro-independence movement in Catalonia has undergone a “populist drift”, to use the expression of my colleagues Barrio, Rodríguez and Barberà.1 Since the restoration of democra‐ cy in Spain, the pro-independence movement and political parties have always been present. However, seven years ago their strategy changed substantially. Lately, as I will try to show in this article, the secessionist strategy has shifted to typically populist tactics and not as a mere local phenomenon, but as a reflection of a more global reaction to globalization and the impact of the economic crisis.2 Needless to say, on both sides of the political divide there are many elements to be analysed concerning Spanish and Catalan institutions, both from a legal and a political perspective. However, the following pages will deal mostly with the ele‐ ments that have configured the “process” to date. The reason for doing so is that the Catalan pro-independence groups have been offering a (false) idea of the movement’s purpose. It has constantly been repeated that the process is about democracy, but the facts show that it is about independence. And with this aim of Catalonian independence in mind, the leaders of the process have been using non-democratic or illiberal tools to try to convince not only the Catalan popula‐ tion, but above all the international community, that Spain was about to become a dictatorship and that Catalonia was merely trying to defend its rights and the rights of Catalans in the face of such policies. I will review the key arguments of what has been dubbed “processism” in or‐ der to unmask its lack of legal validity. Of course, there are other arguments and core points that could be analysed,3 but in order to restrict my explanations to the * The author is Professor of Constitutional Law at the University of Barcelona. The text was finalized in October 2018. 1 Barrio / Barberà / Rodríguez-Teruel, Spain steals from us! The ‘populist drift’ of Cata‐ lan regionalism, in: Comparative European Politics, 16 (2018), p. 993. 2 Ignacio Molina, La dimensión internacional y europea del procés, in: Anatomía del procés, 2018, p. 201 (p.203). 3 One of the most frequently used pro-independence arguments has been “Spain steals from us”. Actually, it has been a constant argument in the Catalan nationalist discourse since the very beginning of the democratic regime after 1978 and the establishment of the first Cata‐ lan Government presided over by J. Pujol. Vid. Joan Llorach, El relato del expolio, in: Anatomía del procés, 2018, p. 89 ff.. 255 legal elements, I have chosen to examine, first, the disinformation given on the democratic nature of Spain: it has been compared with some current illiberal sys‐ tems, while the democratic features of the Spanish constitutional system have been ignored. The movement has, secondly, based much of its discourse on the illegitimacy of the remanding in custody of some of the most prominent pro-in‐ dependence leaders: although this pre-trial imprisonment may well be considered disproportionate, it has a clear legal motivation – the breaking with the Constitu‐ tional legal order. Thirdly, I will address the myth of the single Catalan people, homogeneous and with a common demand: independence. And, finally, I shall examine the right to decide, a plebiscitary tool defined by the Catalan pro-inde‐ pendence leaders as the only way to achieve a democratic agreement on the fu‐ ture of Catalonia.4 The rupture with the constitutional legal order and the illegal referendum A little over a year ago, on 6th and 7th September 2017, the Catalan Parliament passed two laws: the law on the unilateral referendum on self-determination; and the transitory law (from the Spanish State to the new Catalan Republic), which sought Catalonia's institutional break from Spain. This rupture, already very seri‐ ous in a democratic context, was possible because the representatives of 50% of Catalans unilaterally gambled to impose their venture on the other 50% of the Catalan population. This was the juncture at which the Catalan governing institu‐ tions officially adopted unilateralism. There ensued several months in which there was an absolute abdication of the law by the Catalan authorities: nothing was considered to be binding, neither the Constitution, nor the Statute, nor the rights of parliamentarians, and, of course, none of the decisions of the Constitu‐ tional Court forbidding all these actions and warning of the (potential) conse‐ quences of disobeying them. Before that date, the Constitutional Court and the Central Government had warned the Catalan institutions several times that passing such laws would be in breach of the constitutional legal order. The 6th and 7th September have gone I. 4 I would like to introduce a disclaimer regarding the references that I have used to prepare this chapter. As the pro-independence movement is a current one, many of my references are blogpost analyses, written by well-known social scientists and lawyers. Academic pa‐ pers on this specific topic are still scarce. On the other hand, on some occasions, I will cite El Pais newspaper; this is because it is a general Spanish newspaper with an English ver‐ sion. Last but not least, many articles have been written on Catalan self-government and on the Spanish territorial system. I will not cite all of them, as this is not a work on the territor‐ ial model, but a work on the populist drift of the independence movement. I will cite some works in order to give some context on the state of knowledge of the issues dealt with. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 256 down in Catalan history as two black days in our parliamentary and democratic life. At that moment, the Catalan Parliament contained a majority of pro-indepen‐ dence MPs5 who, notwithstanding, did not represent the majority of the Catalan population.6 Despite such a situation, the pro-independence parties decide to pass the laws and did so in breach of some of the fundamental rights of the opposition groups, as the Constitutional Court subsequently confirmed in its judgment 10/2018, 5th February 2018. Since then,7 we have witnessed a non-stop escalation of threatening bluffing from the unilateral pro-independence leaders – known as “procesistas”, as they are the leaders of the “process”. With the situation reaching the limit of what is legally admissible in a democratic state, the Central Government put its constitu‐ tional defence instruments on the table, although not always in the most appro‐ priate way.8 5 A brief guide to the political parties in the Catalan Parliament: CiU: Convergència i Unió (coalition: centre-right nationalist party); today PDECAt: Partit Demòcrata Europeu Català- Catalan European Democratic Party ERC: Esquerra Republicana de Catalunya-Republican Left of Catalonia (left-wing pro-in‐ dependence party) JxS: Junts pel Sí – Together for Yes: CiU + ERC (pro-independence party) PSC: Partit dels Socialistes de Catalunya- Catalan Socialist Party (social democrats, not pro-independence) Cs: Ciutadans-Citizens (liberal non-Catalan nationalist party) CSQEP: Catalunya Sí que es pot – Catalonia, Yes We Can (left-wing coalition; not pro-in‐ dependence) PP: Partit Popular-Popular Party (right-wing party; not pro-independence) CUP: Candidatura d'Unitat Popular-Popular Unity Candidacy (radical left-wing party; proindependence.) 6 The results of the elections of 2015 were as follow: - Together for Yes 1,628,714 votes, 39.59% of votes, 62 MPs - Ciutadans, 736,364 votes, 17.90% of votes, 25 MPs - Catalan Socialist Party 523,283 votes, 12.72% of votes, 16 MPs - Catalonia, Yes We Can 367,613 votes 8.94% of votes, 11 MPs - Popular Party 349,193 votes, 8.49% of votes, 11 MPs - CUP 337,794 votes, 8.21% of votes, 10 MPs These data can be consulted at https://www.parlament.cat/document/composicio/150360. pdf, last accessed 30 October 2018. 7 Several books have been published explaining what has happened in the past months. I would highlight Empantanados (2018) by Joan Coscubiela, a member of the Catalan Par‐ liament for Catalunya sí que es pot; Sandrine Morel, En el huracán catalán, 2018; the Le Monde press correspondent in Catalonia; Pau Luque, La secesión en los dominios del lobo, 2018; Lluís Bassets (Deputy Editor of El Pais), La rebelión interm inable, 2018; Lola García (Deputy Editor of La Vanguardia), El naufragio, 2018. 8 A critical view on the application of art. 155 SC to self-government in Catalonia can be read in Enoch Albertí, Cuestiones constitucionales en torno a la aplicación del artículo 155 CE en el conflicto de Cataluña, in: Revista d'estudis autonòmics i federals, 27 (2018), p. 1. Al‐ so, Leonardo Álvarez Álvarez, El poder de coerción del artículo 155 de la Constitución Española como función del Estado total. Consideraciones críticas sobre su reciente aplica‐ ción al desafío secesionista de Cataluña, in: federalismi.it, 10 (2018), p. 1. Argelia Queralt Jiménez 257 Following the Catalan Referendum Law, which was declared unconstitutional by the Constitutional Court, a “pseudo-referendum” was held on 1st October 2017. As the whole world was able to see on TV, there was massive participa‐ tion.9 On the other hand, the whole world witnessed the disproportionate and un‐ necessary police response (on the part of the force directed by the Spanish Min‐ istry of Home Affairs). The law had been declared unconstitutional, and the con‐ sultation did not fulfil any of the guarantees established, for instance, by the Venice Commission.10 Subsequently, and in a very original application of the laws themselves, first a Unilateral Declaration of Independence (UDI) with deferred effects, and then a UDI with symbolic effects were made. On 10th October, following what was laid down in the Referendum Law, President Puigdemont made a UDI in Parliament, but he immediately suspended it in order to seek dialogue with the Spanish Gov‐ ernment. The Government led by Mr. Mariano Rajoy asked Mr. Puigdemont whether he had declared independence or not. And after two weeks of some hesi‐ tation, Mr. Puigdemont, on 27th October, under great pressure from his followers, promoted the Unilateral Declaration that was passed by the Parliament as a “po‐ litical” statement. Despite this declaration’s merely political, even symbolic, na‐ ture, the pro-independence leaders pretended that it was in fact a real Declaration of Independence. It was what they made their followers, who were actually ex‐ pecting international recognition, believe. 45 minutes after this second UDI, the Spanish Senate gave its authorization to the Spanish Government to apply, for the first time in the country’s democratic history, Article 155 Spanish Constitution (SC), which foresees: 1. If an Autonomous Community does not fulfil the obligations imposed upon it by the Constitution or other laws, or acts in a way seriously prejudicing the general interests of Spain, the Government, after lodging a complaint with the President of the Autonomous Community and failing to receive satisfaction therefore, may, following approval granted by an absolute ma‐ jority of the Senate, take the measures necessary in order to compel the lat‐ ter forcibly to meet said obligations, or in order to protect the above-men‐ tioned general interests. 9 Although there was not any official scrutiny, the Government of Catalonia issued the fol‐ lowing data: turnout 43%; 2,286,217 votes; 2,044,038 votes for yes and 177,547 votes for no. 10 “Guidelines on the holding of referendums” to be found at https://www.venice.coe.int/web forms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2006)027rev-e, last accessed 30th October 2018. An analysis of the inexistence of this minimum standars in the “pseudo-re‐ ferendum” of the 1st October can be found in Josep Maria Castellà Andreu, Sobre el en‐ caje constitucional del pretendido referéndum de secesión en Cataluña, in: Eva Sáenz Royo / Carlos G Garrido López (coords.), La funcionalidad del referendum en la demo‐ cracia representative, 2017, p. 129 (p.145-152). The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 258 2. With a view to implementing the measures provided in the foregoing clause, the Government may issue instructions to all the authorities of the Au‐ tonomous Communities. As a consequence, on Monday 30th October, the Spanish Government took over the Catalan Government’s powers of self-government, including the powers of the President of the Generalitat. This enabled President Rajoy to call Catalan elections on 21st December 2017. The unprecedented massive demonstration against independence that took place in Barcelona on 29th October should also be highlighted. The demonstra‐ tors defended their twofold identity: both Catalan and Spanish. For the very first time, thousands of Spanish flags were carried unashamedly through the streets of Barcelona. It has been said that such a reaction was not expected by the pro-inde‐ pendence leaders, as this sector of the population had long been silent. Actually, it was a clear indication of what would happen in the elections on 21st December. From that Monday 30th October onwards, we witnessed how some public au‐ thorities and figures were remanded in custody (in my opinion, a disproportion‐ ate measure). Furthermore, some of the leaders have been charged with rebellion and sedition, criminal charges that are very controversial.11 Other leaders fled justice and went to live as supposed exiles in Belgium, the United Kingdom or Switzerland. We have also witnessed a misuse of the European Arrest Warrant, both by the Spanish jurisdiction and by the Belgian and German jurisdictions. It is a European tool that undoubtedly needs to be reviewed if it is to be used in such complex matters as the Catalan question. Be that as it may, new elections were held on 21st December 2017. With a record turnout of 81%, a “non-Catalanist” party, Ciudananos, for the first time in Catalonia, won the largest number of seats in the Catalan Parliament. In contrast, the two parties that clearly favour dialogue and bridge-building (PSC and Catalunya sí que es pot) lost support. In terms of votes on the pro-independence side, Mr. Puigdemont, the leader who fled, beat Mr. Junqueras, the leader who accepted his responsibilities and was remanded in custody. 11 An English explanation of the doubts on the existence of rebellion can be found in Jordi Nieva, High Treason in Germany – Rebellion in Spain, in: Verfassungsblog, 26 March 2018, https://verfassungsblog.de/high-treason-in-germany-rebellion-in-spain/, last accessed 30th October 2018. Argelia Queralt Jiménez 259 Results of 2017 elections Political Party Seats Votes Cs 36 1,109,732 25.35 % JxC 34 948,233 21.66 % ERC 32 935,861 21.38 % PSC 17 606,659 13.86 % CatComú-Podem 8 326,360 7.46 % CUP 4 195,246 4.46 % PP 4 185,670 4.24 % The open nature of the Spanish territorial organization system Catalonia is an Autonomous Community with almost eight million inhabitants with a highly developed level of political autonomy, and it has boosted the devel‐ opment of the whole autonomous system.12 It is also true that it has sometimes been undervalued by the “State”, and it is certainly true that Catalan self-govern‐ ment could go further.13 However, this does not justify the unilateral rupture of the Spanish system. First of all, the open nature of the territorial organization of power foreseen in the Constitution of 1978 must be emphasized. This means that the Spanish Con‐ stitution does not have a fixed, well-established system of decentralization. The drafters of the Constitution took a decision that involved establishing the bases for the political decentralization of three specific territories (Catalonia, the Basque Country and Galicia). These were the regions that had sought autonomy in the past. There was no clear idea as regards what should happen to the remain‐ ing regions in Spain. As has just been pointed out, the Constitution established rules and procedures to be followed in order to achieve autonomy, but from that point on, the Constitution was open. Actually, for the past 30 years it has been taught in classrooms that both the Constitution and the case law of the Spanish Constitutional Court (SCC) recognize a specific constitutional role of the Au‐ tonomous Statutes: to develop and to close the open constitutional system. Due II. 12 Sandra Leon, ¿Cuánto autogobierno tiene Cataluña?, in: eldiario.es, https://www.eldiario .es/piedrasdepapel/, last accessed 30 October 2018. 13 There are many articles on that issue – for example: Paloma Biglino, Cataluña, federalis‐ mo y pluralismo político, in: Teoría y Realidad Constitucional, 37 (2016), p. 449-459; An‐ tonio Arroyo Gil, Cataluña en el estado autonómico: derecho y política”, in: El cronista del estado social y democrático de derecho, 70 (2017), p. 10. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 260 to their specific constitutional relevance, these Statutes were considered to be special laws, just beneath the level of the Constitution. Subsequently, there were two main political agreements, one in 1981 and the other in 1992, which were responsible for the specific development of our sys‐ tem and the scope of its constitutional provisions. And the system worked very well indeed. It is quite obvious, though, that a system defined and written down immediately after 40 years of dictatorship needs to be adapted to new institution‐ al, political and regional developments and needs. For more than 10 years now, every Region has possessed the highest level of autonomy allowed by the Constitution. However, there are still key elements of the system that need to be readjusted, not because of Catalonia, but in order to guarantee the survival of the whole system. The decision by the Spanish Constitutional Court in 2010 on the Catalan Statute of Autonomy The “Catalan question” is an old one, but in recent years it has re-emerged with great force. Most probably, the turning point is to be found in a decision by the SCC in 201014 on the Statute of Autonomy of Catalonia passed in 2006. This Statute, by constitutional mandate, is an agreed law. In fact, any reform of the 1979 Statute of Catalonia required three different and consecutive conditions to legitimize the modification: a majority of (at least) two thirds of the Parliament of Catalonia; the support of (at least) an absolute majority of the Spanish Congress and (at least) a majority of the Senate; and, finally, a positive result in a referendum in Catalonia. For this reason, the constitutionalist doctrine had al‐ ways described the Statute of Autonomy as an agreed norm in which the concur‐ rence of two wishes, that of the autonomous community and that of the State, must concur. In this particular case, after the official publication of the new Cata‐ lan Statute, the Partido Popular filed an appeal before the Constitutional Court against it. In its judgment, the SCC not only overruled some articles of the new Statute, but also changed the very understanding of the role of the Statute, a source of law within the Spanish legal system. Against its own precedents, the Constitutional Court seemed to reject the constitutional role of the Statutes in de‐ veloping the open territorial organization system established by our Fundamental Law.15 III. 14 In Spanish: https://boe.es/boe/dias/2010/07/16/pdfs/BOE-A-2010-11409.pdf, last accessed 30th October 2018. 15 Hundreds of papers have been written on Judgment SCC 31/2010. A good, and critical, review of it can be found in Mercé Barceló, Xavier Bernádí, Joan Vintró, Especial Sentència 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya Argelia Queralt Jiménez 261 In order to achieve the full picture of the situation, two important elements must be stressed. On the one hand, the Partido Popular Popular Party had been carrying out an “anti-Catalan” campaign. It reached its peak in 2006: Mr. Rajoy promoted a signature-collection campaign against the Statute of Autonomy while it was being debated in the Spanish Parliament. The PP gave great prominence to it so everyone in Spain could see how citizens were signing against a new in‐ stitutional law for Catalonia. On the other hand, it must be said that the Statute was not a priority for Catalan citizens. In fact, it was included in the agenda by the Socialist President Pasqual Maragall. And, if I might say so, it turned into a nightmare for the leading party in the Government, the socialists: negotiations with Esquerra became a frustrating task. In the end, the Statute was passed by the Catalan Parliament without the agreement of the Catalan Partido Popular (15 votes out of 135). All the same, on the afternoon of 10th July 2010, the streets of Barcelona were filled with protesters outraged by the ruling of the Constitutional Court on the Statute of Autonomy of Catalonia (JSCC 31/2010). This ruling was understood as an act of contempt against the will of the Catalan people as expressed by their Parliament and a referendum. The demonstration, under the slogan "We are a na‐ tion. We decide" and headed by the President of the Generalitat, J.A. Montilla of the Catalan Socialist Party and the President of Parliament, E. Benach from ERC, began as a popular protest against a judgment of the SCC, but ended up becom‐ ing, for much of its route, a call for independence. This was, without doubt, the starting point in the race towards independence, prominently starring Con‐ vergència i Unió and Esquerra Republicana de Catalunya. Both sides of the process On the Catalan side… The predominant underlying cause of the “process” has been assumed to be the SCC Judgment 31/2010: it was the turning point at which part of the Catalanist IV. IV.1. de 2006, in: Revista Catalana de Dret Públic, 2010. Specifically, on the “agreed” nature of the Statute, the works of E. Álbertí et al., http://revistes.eapc.gencat.cat/index.php/rcdp/is sue/view/23, last accessed 30th October 2010. Also, Enoch Álbertí, La reforma constitu‐ cional y el futuro del Estado autonómico. En especial, el problema constitucional plantea‐ do en Cataluña, in: José Tudela Aranda / Carlos Garrido López (ed.), La organización territorial del Estado, hoy, 2016, p. 243 (p.250). It is worth reading the effects that the judgment of the SCC had (or could have had) on the whole autonomous system, see Enoch Álbertí, El Estado de las Autonomías después de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña, in El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, 15 (2010), p. 90 (p. 94-97). The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 262 movement opted for independence as a political goal, leaving aside more nu‐ anced positions. However, there are works and analyses that call into question whether the on‐ ly cause of the growth of the pro-independence movement was the SCC Judg‐ ment 31/2010.16 In fact, data show that the economic crisis was also a factor that fed the roots of the movement. In a comparison of the attitudes of Catalans and the inhabitants of the rest of Spain towards different elements and, in particular, respect for the system of autonomy, Eloisa del Pino17 shows that disaffection with this arrangement was growing noticeably in Catalonia and the remaining Autonomous Communities as of 2010. It is evident that the ruling against the Statute led to a decline in confidence in the autonomous system on the part of Catalans, but it is also necessary to include the economic crisis as a growth factor in disaffection. In addition, closely linked to the economic crisis, from 2012 specifically in Catalonia, two more elements need to be introduced: the consoli‐ dation of the idea that the financing system was unfair to Catalonia, and the attri‐ bution of the blame for the austerity measures applied by the Government to the central administration. The sum of all these elements, some only affecting Catalans and others whose impact was shared by the rest of the Autonomous Communities, offered the per‐ fect setting for CiU and ERC to intensify their particular struggle for power in Catalonia. Joan RODRÍGUEZ and Astrid BARRIO have presented empirical da‐ ta on the power struggle in which CiU and ERC have been immersed for years, and which has led to the radicalization of CiU’s discourse from nationalism to positions close to independence.18 This is shown by the commitment to what was called “the right to decide”, with the holding of a popular consultation in 2014 (9N)19 and, as a consequence of the adoption of certain decisions, the commit‐ ment to independence: starting in 2012, the Government of President Mas pro‐ 16 Jordi Amat, La confabulació dels irresponsables, 2017, aims to take apart this stereotyped interpretation that the judgment against the Catalan Statute caused the change described, 2017; Astrid Barrio, La rivalidad soberanista: los postores de la subasta catalana, in: Coli / Molina / Arias (eds.), Anatomia del procés, 2019, p. 139 (p. 141-142). 17 Eloisa Del Pino, Estaban un catalán, una madrileña y un andaluz y…llegó una terrible y sombría crisis, in: Agenda Pública, 10 November 2017, http://agendapublica.elperiodico.c om/estaban-catalan-una-madrilena-andaluz-yllego-una-terrible-sombria-crisis/, last accessed 30th October 2018. 18 These authors describe that struggle of power as a result of CiU and ERC outbidding each other. Astrid Barrio / Juan Rodríguez-Teruel, Reducing the gap between leaders and voters? Elite polarization, outbidding competition, and the rise of secessionism in Catalo‐ nia, in: Ethnic and Racial Studies, 40 (2017), p. 1776. 19 On 9th November 2014 a participatory process on the political future of Catalonia was held in Catalonia. It should have been a referendum on the self-determination of the Region, but the Constitutional Court banned it due to the lack of competence of the Catalan Govern‐ ment to call it. In the end, President Mas decided that it would be unofficial and would be held with the implication of civil society. Notwithstanding, President Mas and two of his Argelia Queralt Jiménez 263 moted the construction of “state structures”, with the creation of the Advisory Council for the National Transition.20 In 2015 new elections were held in Catalonia with a different political strate‐ gy: CiU and ERC, with some independents, agreed on a joint list, Together for Yes. The unitary list, however, harvested 62 seats in Parliament, that is to say on‐ ly one more than the sum of the seats previously held by CiU and ERC. There‐ fore, they did not have an absolute majority and had to pay a high price by seek‐ ing the support of CUP: President Mas had to stand down and Carles Puigde‐ mont took office as the new President of Catalonia. This was, in my view, the true departure from the previous path towards inde‐ pendence and, therefore, the moment at which unilaterality was introduced on the Catalan horizon as a plausible tool to achieve independence. Seen in perspec‐ tive, independence became the real objective, and the holding of a referendum agreed with the state a manoeuvre of distraction. In order to comply with a mini‐ mum appearance of their intention to implement dialogue, the National Agree‐ ment on the Right to Decide was created with an extremely short life and with two exit conditions: 1) President Puigdemont had promised to hold the referen‐ dum with or without a pact with the Spanish Government; 2) a date was pre-es‐ tablished – it should be held in the autumn of 2017. These two features meant that even those who had defended the possibility of an agreed referendum as a possible instrument for solving the political conflict in Catalonia lost all hope of success. On the Spanish side… All this occurred against the background of a Government led by Mr. Rajoy, who refused to engage in politics with respect to Catalonia. There are different rea‐ sons for this attitude, but two of them may be highlighted: one ideological and one pragmatic. First, Mr. Rajoy exhibited a conscious approach to government and an ideology that involved avoiding negotiations or offering any concessions to Catalan sovereignty. This option, which is legitimate, is based in turn on an IV.2. Ministers were convicted for an offence of disobedience and barred from holding public office for two years. Complete information can be found at https://elpais.com/elpais/2017/ 03/14/inenglish/1489485949_289187.html, last accessed 30th October 2018. The questions in this unofficial consultation were: 1) “Do you want Catalonia to be a state?”; in the case of a positive response, 2) “Do you want Catalonia to be an independent state?”. 20 Created by the Catalan Government by decree 113/2013, 12th February 2013 (DOGC 14th February 2013). A synthesis of their conclusions can be found at: http://economia.gencat.c at/web/.content/70_economia_catalana/Subinici/Llistes/nou-estat/catalonia-new-state-euro pe/national-transition-catalonia.pdf, last accessed 30th October 2018. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 264 absolutely restrictive and inflexible interpretation of our legal system and the Constitution, making it a kind of sacred, immutable text carved in stone. Mr. Ra‐ joy constantly reiterated that "it is not that I do not want to, it is that I cannot". However, he was not telling the truth because, as a certain proportion of constitu‐ tionalist doctrinal experts have submitted, the Spanish Constitution still has a margin of manoeuvre that would extend to holding a referendum in Catalonia that was agreed, legal, but not binding. While in Catalonia the institutions re‐ mained outside the legally established margins, the Spanish Government neither attempted a real approach, nor offered any alternative to Catalans. On the con‐ trary, the strategy of the Premier was, first of all, to use the Constitutional Court as a shield against the excesses of the pro-independence institutions. As a conse‐ quence, and as an overreaction of the SCC, the Constitutional Court agreed for the first time to examine the constitutionality of Parliamentary resolutions, con‐ trary to what had been its practice until Judgment 42/2014.21 In fact, in the opin‐ ion of some scholars the SCC had been gaining more and more prominence, a role that was both excessive and inappropriate, in the Catalan conflict.22 Sec‐ ondly, the Government of the State decided to take everything related to the “process” to court. Thus, it began with the organization of the 9N vote23 and 21 E. Roig Molés offers a detailed explanation of the attitude of the SCC towards the Catalan crisis: “The Catalan sovereignty process and the Spanish constitutional court, 2017. An analysis of reciprocal impacts”; E. Roig Molés in: Revista Catalana de Dret Públic, 54 (2017), p. 24. A concrete analysis of Judgment 42/2014, with many bibliographical refe‐ rences, can be read in X. E. Arbós Marín, El Tribunal Constitucional como facilitador: el caso de la STC 42/2014, in: La última jurisprudencia relativa al Parlamento, 2016, p. 22; Josep Maria Castellà Andreu, Tribunal constitucional y proceso secesionista catalán: re‐ spuestas jurídico-constitucionales a un conflicto político-constitucional, in: Teoria y Reali‐ dad Constitucional, 37 (2016), p. 561. 22 Ignacio Villaverde Menéndez, Cumplir o ejecutar. La ejecución de sentencias del Tribu‐ nal Constitucional y su reciente reforma, in: Teoría y Realidad Constitucional, 38 (2016), p. 643. It must be pointed out that the SCC’s powers of execution powers of its own judg‐ ments were declared constitutional by the SCC: Judgments 185/2016, 3 November, and 215/2016, 15 December. A critical comment, in English, can be found in Eduard Roig Molés, Seven questions and one conclusion regarding the judgment of the Constitutional Court on the enforcement of its resolutions on these judgments, in: Blog Nova Icaria, Insti‐ tut de Dret Públic, http://idpbarcelona.net/docs/blog/court.pdf, last accessed 30 October 2018. Quite critical is also Joan Ridao, Las nuevas facultades ejecutivas del Tribunal Con‐ stitucional como sustitutivo funcional de los mecanismos de coerción estatal del artículo 155 de la Constitución; Joan Ridao in: Revista Vasca de Administración Pública, 106 (2016), p. 151. A collective publication on this topic has recently appeared: La ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional: XXIII Jornadas de la Asociación de Le‐ trados del Tribunal Constitucional, 2018. 23 The 9N is the given name to a previous non-official (and non-agreed) popular consultation that took place in 2014. For the moment, this has led to the conviction of former President Mas and three Catalan Ministers for disobedience and a judgment of the Spanish audit court against President Mas and several members of his government, who have been held accountable for the public funds that were used to hold the 9N, they have to pay back 4.9 million euros. Argelia Queralt Jiménez 265 subsequently continued with the criminal proceedings against Jordi Sánchez, the president of the National Catalan Assembly24, and Jordi Cuixart, the president of Omnium Cultural, criminal proceedings against the members of the Bureau of the Parliament, as well as against the members of Puigdemont’s Government and other public officials involved in the preparation and celebration of the “referen‐ dum” on 1st October 2017. Beyond the ideological option, there is a second important element that condi‐ tioned the reactions of President Rajoy’s Government: Ciudadanos (Cs) ap‐ peared in the polls as a real alternative to the Partido Popular. This estimated increase in potential voters for Ciudadanos was due, to a great extent, to their position with regard to Catalonia. Cs has adopted a very hard-line attitude, re‐ jecting dialogue with “the perpetrators of a coup d’état”, as they refer to the proindependence leaders. Moreover, Cs made use of a very Spanish nationalist dis‐ course – and still does so. It is also worth remembering that this tension and this polarization gave them very favourable results in the 21D elections, contrary to what happened to the PP, which achieved the worst results in its history in Cat‐ alonia. Finally, the Government of the State decided to apply Article 155 SC, a con‐ stitutional safeguard clause which had hitherto not been resorted to. Analysis of its application and its specific scope have scarcely been undertaken yet. What is clear is that its implementation implied a tipping point in institutional, political and social relations between Spain and Catalonia.25 The current situation For six years the secessionist civil movement and Catalan government institu‐ tions have focused on the development of a pro-independence atmosphere and on the creation of an illusion (I’m afraid to say) of an independent Catalonia. Every effort has been devoted to persuading Catalan society that Spain was the origin of all its problems and that an independent Catalan State was legally possible outside Spain and within the European Union legal order. These two claims are, incidentally, false. Nevertheless, the secessionists initially defended the idea that the Catalans deserved a referendum to ask whether they wished to continue to remain in or leave Spain. However, after Mr. Rajoy’s Government’s total rejec‐ IV.3. 24 National Catalan Assembly and Omnium Cultural are two civic groups that have been es‐ sential in promoting collective action in favour of the pro-independence cause since the rise of the movement in the early 2010 s. Their Presidents, Jordi Sánchez and Jordi Cuixart, are in pre-trial detention for rebellion. 25 The decision on the implementation of art. 155 SC was challenged before the Constitution‐ al Court; however, the Constitutional Court has not issued a decision on it yet. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 266 tion of such a possibility (holding a referendum), President Puigdemont promised independence no matter what. So, the conflict between the Institutions of the State and the Institutions of Catalonia was irretrievably opened. And what is even worse, escalation of the conflict has not ceased since then. Both a constitutional and a European crisis A “populist drift” In their work Barrio, Barberà and Rodrígues-Teruel depart from the defini‐ tion of “populism” given by Cas Mudde in 200426: “an ideology that considers society to be ultimately separated into two homogeneous and antagonistic groups, ‘the pure people’ versus ‘the corrupt elite’, and which argues that politics should be an expression of the volonté générale (general will) of the people”. They go on to connect the core elements derived from Cas MUDDE’s definition with the key elements of Catalan regionalism. The conclusion they reach is that the pro-independence leaders, both political parties and social movements (the National Assembly of Catalonia and Omnium Cultural) have been using key rhetorical arguments clearly identifiable as populist.27 As the three above-mentioned Spanish professors explain, populism is based on an antagonistic division of society, on the existence of two homogeneous groups, the people and the elite. If we adopt it in the case of the discourse of the Catalan secessionist movement, that antagonism has been applied to the division between the “good Catalans” – the people of Catalonia – and the evil Spanish institutions. This is also the basis of Takis S. Pappas, who states modern pop‐ ulism and democratic illiberalism to be the same.28 In fact, Pappas, “stripping to its essentials” the concept of populism, says that it “could be defined as the idea that political sovereignty belongs to and should be exercised by ‘the people’”. This conceptualization “entails four essential attributes of ‘the people’”, which, as I will try to show, are present in the pro-independence movement in Catalonia: “a) its potential to form a political majority; b) its allegedly homogeneous “over- V. V.1. 26 C. Mudde, The populist zeitgeist, in: Government and Opposition, 39 (2004), p. 541. 27 Barrio / Barberà / Rodrígues-Teruel, Spain steals from us!’ The ‘populist drift’ of Catalan regionalism, in: Comparative European Politics, 16 (2018), p. 993 (p.999). 28 Takis S. Pappas, Modern Populism: Research Advances, Conceptual and Methodological Pitfalls, and the Minimal Definition, in: Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2016, p. 1 (p.18), http://politics.oxfordre.com/view/10.1093/acrefore/9780190228637.001.0001/a crefore-9780190228637-e-17, last accessed 30 October 2018. Argelia Queralt Jiménez 267 soul” nature; c) its embattled social positioning in an ostensibly bipolar world; c) and its belief of holding the moral right”.29 So, there is no need for liberal checks and balances, or for the intermediation of political parties and representatives. Consequently, populism demands plebisc‐ itary forms of democracy and direct links between the people and their leaders,30 rejecting the basic rules of pluralism, protection of minorities, and political coun‐ terweights – key features of modern democracies. And, as a last element, I would also add the systematic use of methods of disinformation. As I have already mentioned, my conclusion is that the pro-independence leaders have used such a political framework to develop their strategy, above all in the most recent stages of the “process”. The leaders of the “process” have abused and manipulated some corner-stone concepts of the liberal system: a) democracy vs. rule of law; b) the concept of “we, the people”; c) the representa‐ tive system; d) the right of self-determination; e) the scope of human rights; f) the appropriation of public institutions and the appropriation of public space. In order to limit my explanation I will focus on, firstly, the disinformation concern‐ ing the democratic nature of Spain, in which comparisons were drawn with some present-day illiberal systems, while at the same time relegating the clearly demo‐ cratic aspects of the Spanish constitutional system to the background. Second, much of their discourse relies on the idea that the remanding in custody of the leading pro-independence figures is illegitimate: even though this step may be seen as excessive, there is a clear legal reason, namely their rupture with the Constitutional legal order. In the third place, the myth of a sole Catalan people, homogeneous and with a common goal: independence. And, last but not least, the right to decide, a plebiscitary instrument as the only possible way to reach a democratic accord on the future of Catalonia, as laid down by the pro-indepen‐ dence leaders. This is not the moment to introduce a far-reaching discussion on the roots and bases of the liberal democratic system. But simply as a starting point, we could agree that the basis of this model lies in the shift in the origin of sovereignty: it does not lie in God any more (nor in monarchs, who legitimize their power by their divine origin), but it resides in the people. From that moment, every person, every citizen will be responsible for his or her destiny. In exercising their power, 29 Takis S. Pappas, who states that “a truly minimal definition that understands contemporary populism simply as democratic illiberalism”, in: Modern Populism: Research Advances, Conceptual and Methodological Pitfalls, and the Minimal Definition”, in: Oxford Research Encyclopedia of Politics, 2016, p. 1 (p. 18) http://politics.oxfordre.com/view/10.1093/acref ore/9780190228637.001.0001/acrefore-9780190228637-e-17, last accessed 30 October 2018. 30 Barrio / Barberà / Rodrígues-Teruel, Spain steals from us!’ The ‘populist drift’ of Catalan regionalism, in: Comparative European Politics, 16 (2018), p. 995. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 268 the sovereign people decide to provide themselves with a new model for allocat‐ ing, distributing and exercising public power. In order to avoid and control abus‐ es of power, public power will be divided into three different branches: Legis‐ lative Power, Executive Power and Judicial Power. Furthermore, the division of powers will be reinforced by a system of checks and balances. At the same time, despite having ceded sovereign power to the “state”, every citizen is entitled to a whole set of rights and freedoms that determine a space free from any interfer‐ ence from public power not previously foreseen by the law. This new model de‐ mands the equality before the law of all citizens of the same society, breaking, thus, with the previous division of legal norms depending on the social estate or class to which she or he belonged. In this sense, the rule of law implies, at least from a theoretical perspective, that every member of a particular state is treated equally before the law. Everyone, including public powers and the king, is sub‐ ject to the law. The relevance of this legal submission rests on the fact that law is the juridical expression of the popular will as represented in parliaments. Thus, the government and the public administration must also respect the law. Control of the law is guaranteed by an independent judicial power. So, the constitution, in the liberal sense of the term, is born with the French and American revolutions as the living-together founding agreement of a society. The constitution enshrines the legal-political expression of the new political sys‐ tem: the rule of law. Over the years, societies became more democratic, and constitutions gradually incorporated rights to political participation in the broad sense in their cata‐ logues. Hence the right to vote and to be voted for, but also the freedom of the press (nowadays the freedom of information), the freedom of expression, the right to found political parties as we know them today, the rights of assembly and demonstration, etc. came to be recognized. The SC of 1978 follows such a liberal European constitutional tradition. Spain is described as a social and democratic State based on the rule of law. The Con‐ stitution, consequently, contains all the elements required to be considered such a kind of state. Spain: an imperfect democracy, as all of them are Without sweeping aside the Partido Popular Government’s share of responsibili‐ ty for the crisis in Catalonia, the truth is that at a certain moment, the Catalan institutions chose, as described above, the path of unilaterality, arguing the lack of state response. At this juncture, the activity of the pro-independence move‐ ment lost its validity in constitutional terms. Moreover, it has been confirmed by V.2. Argelia Queralt Jiménez 269 prominent European leaders and the instances of the European Union: Spain is a democratic state of law and, therefore, there is no legal, domestic, European or international obligation that imposes a mandate for the Spanish institutions to hold a referendum in Catalonia. The Catalans are not an oppressed people whose rights are denied; there are no situations of inequality with regard to Spaniards from other parts of the state and, of course, there is no state violence. These would be some of the requirements that international institutions would consider to compel a referendum – but Spain and Catalonia are far from this situation. It is very important to remember that, notwithstanding the Catalan Govern‐ ment’s grievance, Spain is indeed a democratic State; it is imperfect, of course, and with problems, some of which are undoubtedly serious, but it is globally ac‐ cepted as a full liberal democracy. This is shown by different international rank‐ ings on democracy.31 In the field of human rights the ratio of pending claims per inhabitant before the European Court of Human Rights in 2017 was similar to that of Belgium, France or Denmark, with 0.14, compared to Italy (0.23), Greece (0.31) or Turkey (3.25).32 As I said, Spain has problems with some of the cardinal elements of a modern democratic state. Thus, there are several excesses which our courts perpetrate in relation to the freedom of expression, including here the Constitutional Court. The European Court of Human Rights (ECtHR), for instance, has condemned Spain three times due to the excessively restricted standards of freedom of ex‐ pression, supported by legislation that has been regressive in this area33 (the re‐ cent Law on public safety is a good example34). On the other hand, this does not mean that the Spanish judicial system systematically and structurally violates the right to freedom of expression. Proof of this is the number of messages that ap‐ pear in our social networks without anything happening. The excesses of some 31 An explanation of these indexes on Spain can be found in Pau Marí-Klose, La democra‐ cia española en perspectiva comparada, in: Agenda Pública, http://agendapublica.elperiodi co.com/la-democracia-espanola-perspectiva-comparada/, last accessed 30 October 2018. 32 European Court of Human Rights, Analysis of statistics 2017, https://www.echr.coe.int/Do cuments/Stats_analysis_2017_ENG.pdf, last accessed 30th October, 2018. I had the opportunity to explain these data regarding Spain in: ‘President’, España aprueba los estándares europeos de derechos humanos, in: Agenda Pública, http://agendapublica.elperi odico.com/president-espana-aprueba-los-estandares-europeos-derechos-humanos/, last accessed 30 October 2018. 33 Miguel A. Presono Linera, Quemar fotos del rey es libertad de expresión, in: Agenda Pública, http://agendapublica.elperiodico.com/quemar-fotos-del-rey-libertad-expresion/, last accessed 30th October 2018. 34 Miguel A. Presono Linera, Spain’s Public Safety Bill as “Administrative Law of the Ene‐ my”, in: Agenda Publica, https://verfassungsblog.de/spains-public-safety-bill-administrati ve-law-enemy/, last accessed 30th October 2018. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 270 (very few) courts do not represent the majority. And, after all, a full system of judicial guarantees (including the ECtHR) is available to every Spanish citizen. There are no political prisoners, but politicians on remand. First of all, in Spain there are no political prisoners. The pro-independence lead‐ ers and their followers have promoted the idea that the politicians remanded in custody should not be there, because they limited themselves to defending their ideas peacefully and that, therefore, they cannot be charged with any criminal of‐ fences. This assertion poses a question regarding the very conception of the democratic rule of law. In the eyes of the “process” leaders, breaking the legal constitutional order on 6th and 7th September 2017 with the approval of the refer‐ endum and transitional laws, the holding of the referendum and the Unilateral Declaration of Independence do not deserve any legal reproach because these acts were carried out through democratic channels. It is true that they were enact‐ ed in Parliament and without (physical) violence, but it is utterly false that they were performed through democratic channels: they ignored the minorities (in fact a majority in this case as they represent less than half of the Catalan popula‐ tion) in Parliament, the rights of the opposition deputies were disregarded, and parliamentary procedure was deformed beyond all recognition. A pseudo-refer‐ endum was held without any guarantee and independence was unilaterally de‐ clared. Those responsible for these decisions must assume their legal responsibil‐ ities, just as they would in any democratic state around Spain. Not for having committed rebellion, a category of offence in which it is difficult to classify what happened, but for having broken the pact of coexistence that was accepted by all through democratic channels four decades ago in the Constitution and again in the fundamental Catalan institutional norm, the Statute passed in 2006. At present, the judicial situation of the pro-independence leaders is very hard.35 Nine of them have already been on remand for one year. In November 2018 the public prosecutors filed their written accusation against them in order to prepare the oral part of the criminal proceedings. The charges are extremely seri‐ ous: rebellion, sedition, misuse of public funds and disobedience. All of them, except for disobedience, entail long prison sentences (rebellion entails a 25-year term) and also being barred from holding office. V.3. 35 Here can be found the current situation and the criminal charges regarding the leaders of the secessionist movement: https://elpais.com/elpais/2018/11/02/media/1541168854_0711 05.html, last accessed 30th October 2018. Argelia Queralt Jiménez 271 The situation of pre-trial remand has been widely criticized by many scholars throughout Spain (myself included), as there appear to be other tools that are less restrictive of rights but with equal efficacy in protecting the aims of the provi‐ sional remand: the risk of absconding and of evidence destruction. Furthermore, the criminal charges against the secessionist leaders have been much disputed, in particular those of rebellion and sedition. The offence of rebellion was intro‐ duced in our legal system in 1995 with a clear aim: to prosecute violent upris‐ ings, with or without weapons. Most scholars and practitioners have argued that none of the acts undertaken by the pro-independence leaders constitutes a violent uprising. Sedition is a non-violent but tumultuous uprising. Again, there are seri‐ ous reservations regarding the concurrence of this element “tumultuous”. Some scholars submit that, at most, the charge of conspiracy to commit sedition could be considered. It is clear that there was disobedience, as they failed to follow the binding indications of the Government, the judiciary, and the Constitutional Court. In respect of the misuse of public funds, the evidence will be critical. The myth of a “single Catalan people” President Torra constantly refers to “the people” of Catalonia. And the truth is that such a single, homogeneous population does not exist. As the charts drawn up by Mario RIOS show,36 Catalonia is very diverse, also in its preferences re‐ garding the referendum and regarding the relationship with Spain. Some exam‐ ples can be seen in the following charts: V.4. 36 Mario Rios, La Belgicanización de Cataluña, in: Agenda Publica, http://agendapublica.elp eriodico.com/la-belgicanizacion-de-cataluna/, last accessed 30th October 2018. He has also prepared the English version of the charts included in this section. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 272 1) Preferences as regards territorial models vs. feeling of belonging: 2) Do you want Catalonia to be an independent state? vs. feeling of belonging Argelia Queralt Jiménez 273 In fact, and although it cannot be compared to the results of a referendum, the results of the last election in Catalonia were as follows: Results of 2017 elections Political Party Seats Votes For/against independence Cs 36 1,109,732 25.35 % against JxC 34 948,233 21.66 % for ERC 32 935,861 21.38 % for PSC 17 606,659 13.86 % against CatComú-Podem 8 326,360 7.46 % against CUP 4 195,246 4.46 % for PP 4 185,670 4.24 % against What can be seen from the results of this election is that there is not a single, homogeneous population in Catalonia demanding independence. At most, 49% of citizens support it. Of course, such a percentage is considerable, and that is why the situation deserves political answers. However, 49% is not even a great majority of the population of Catalonia. So, again, every time President Torra or other Catalan leaders claim that “the people” of Catalonia want, demand, clam‐ our for independence, the reality of a divided Catalonia should be foremost in our minds. The right to vote, the right to decide and the right of self-determination In every democratic system the right to vote is recognized both in the active di‐ mension, to cast a vote, and in the passive dimension, to be elected. The Spanish Constitution recognizes the right to vote and to be elected in Ar‐ ticle 23 SC. In fact, Spaniards vote in at least three different elections: local, re‐ gional and state. Regarding the definition of our political system, Spain is a Par‐ liamentary system. Our Parliament is composed of two Chambers: the Congress and the Senate. Both of them are elected by the citizens every four years. As to the Autonomous Communities, every four years the citizens of the given region vote for the members of their Parliament. Finally, municipalities also call elec‐ tions every four years. Of course, there are some causes that can lead to early elections being called. Therefore, every time that the secessionist supporters were shouting “we want to vote”, to a certain extent, they were pretending to be in a country where voting V.5. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 274 is not a reality. However, what lay behind that slogan was “we want to vote in a referendum on independence”. Of course it is a legitimate claim. However, it is not allowed by the Spanish Constitution. In 2012, the President of Catalonia, Mr. Artur Mas, said that if he won the elections by a vast majority, he would take steps towards holding a consultation on the political future of Catalonia. It was the first time that the so-called right to decide entered the public agenda as a political goal. It has developed, as men‐ tioned above, into a demand for a referendum on self-determination.37 According to the international literature, Catalonia is not entitled to the right to self-determination because it does not meet the requirements established by international law and its various bodies of interpretation and application.38 Thus, Articles 1.2 and 55 of the Charter of the United Nations of 1945 recognize, as a general principle, the self-determination of peoples, together with the principle of the territorial integrity of States (Article 2). In 1960, the General Assembly of the United Nations adopted Resolution 1514 (XV) on the Granting of Indepen‐ dence to Colonial Countries and Peoples. This Resolution expressly aimed at recognizing the self-determination of peoples, those entitled to the right and the forms of exercise, aimed at colonies. Later, it was also recognized in Resolution 2625 (1970) on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Na‐ tions, that the right to self-determination within the framework of a State “shall [not] be construed as authorizing or encouraging any action which would dis‐ member or impair, totally or in part, the territorial integrity or political unity of sovereign and independent States conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples as described above and thus possessed of a government representing the whole people belonging to the territory without distinction as to race, creed or colour”.39 37 A very interesting and systematic review of the development of the “right to decide” to the right of self-determination within the Catalan Parliament activity has been carried out by Antoni Bayona, The political future of catalonia: the role of Parliament, in: Revista Cata‐ lana de Dret Public, 54 (2017), p. 1. 38 Mariola Urrea, Cataluña no tiene un derecho de autodeterminación, in: eldiario.es, https:// www.eldiario.es/zonacritica/Cataluna-derecho-autodeterminacion_6_661843839.html, last accessed 30th October 2018. 39 In this respect James Crawford is very clear: “To summarize, outside the colonial con‐ text, the principle of self-determination is not recognized as giving rise to unilateral rights of secession by parts of independent States. [...] Faced with an expressed desire of part of its people to secede, it is for the government of the State to decide how to respond, for example by insisting that any change be carried out in accordance with constitutional pro‐ cesses”, in: The Creation of States in International Law, p. 383 ff., 2007. Argelia Queralt Jiménez 275 Thus, in a democratic State such as Spain, it is understood that self-determina‐ tion does not have an external dimension, in other words, it does not imply se‐ cession. Actually, recognition of the current situation of self-government of Cat‐ alonia would be one of the ways to fulfil self-determination while respecting the territorial integrity of Spain.40 The possibility of applying to Catalonia the doctrine of “remedial secession” that was applied to Kosovo or South Sudan has also been suggested. However, comparing the Catalan situation with Kosovo or South Sudan represents a lack of awareness of what is going on in that region. Catalonia is not undergoing a con‐ text of serious and violent violations of human rights, so any comparison with those regions of the world is clearly inappropriate. In short, neither the San Francisco Charter of 1945, nor the United Nations Declaration of Human Rights of 1948, nor other international treaties recognize the right to self-determination in Catalonia, as we are not a repressed people. It is a different matter to submit that, in the face of the evident political prob‐ lem existing in Catalonia regarding its accommodation in Spain, it should be considered that democratic principles advise that such a problem should be solved through the application of political tools. One of these tools could have been a consultation or referendum (agreed, legal and not legally binding), as I have had the opportunity to propose together with J. L. MARTÍ.41 However, it must be borne in mind that such a decision must be taken by means of an agree‐ ment between the central government and the autonomous government. In a democratic context, unilateralism is not accepted. This is what happened, inci‐ dentally, in Scotland and Quebec, rather than the exercise of the right to self-de‐ termination. The drama behind this scenario is that Catalonia is currently experiencing an absolutely polarized situation; in fact, Juan Rodríguez's data show that politicians are the most polarized. And this is very worrying because in a divided society, all 40 As said by Jaume Saura, Autodeterminación y derecho a decidir: reflexiones desde el de‐ recho internacional, in: Agenda Publica, http://agendapublica.elperiodico.com/autodetermi nacion-derecho-decidir-reflexiones-desde-derecho-internacional/, last accessed 30th October 2018. 41 Argelia Queralt Jiménez / Jose Luis Martí Un referéndum para Cataluña, in: Agenda Pública, http://agendapublica.elperiodico.com/un-referendum-para-cataluna/, last accessed 30th October 2018. Also, F. Rubio Llorene, Un referéndum para Cataluña, in: El País, https://elpais.com/elpais/2012/10/03/opinion/1349256731_659435.html, last accessed 30th October 2018; Joan Vintró, Legality and the referendum on independence in Catalonia, in: Icaria blog, Institut de Dret Public, http://idpbarcelona.net/docs/blog/legality_referendu m.pdf, last accessed 30th October 2018. The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 276 political leaders should make every effort to build bridges and seek understand‐ ing among their voters. However, that harms both sides of the divide in electoral terms. The governments of Mr. Torra and Mr. Puigdemont, especially the latter, will only survive politically as long as there is tension, against a background of as much polarization as possible. And hence they force Catalan public institu‐ tions to act as promoters and spokespersons of the occupation of public space, breaking with the rule of neutrality,42 and confusing citizens about the scope of the exercise of freedom of expression. Thus, it is essential to distinguish between spaces and subjects: (Catalan) institutions should not be able to silence the voic‐ es of 50% of the population and neither should they be allowed to become the bearers of the right to freedom of expression, which only private individuals have. A necessary constitutional reform As a final statement, let me just point out some of the key reforms that the SC needs in order to adapt the legal wording to the real developments regarding the model of territorial organization.43 For the sake of brevity, I will just focus on the major issues. First of all, a reform should include the names of the existing Regions in Spain. Actually, it may also be advisable to define the territorial organization VI. 42 Víctor Vázquez, Neutralidad y legitimidad de las instituciones en Cataluña, in: Agenda Pública, http://agendapublica.elperiodico.com/neutralidad-y-legitimidad-de-las-institucion es-en-cataluna/, last accessed 30th October 2018. 43 There are some initiatives, both institutional and academic, regarding the possible extent and contents of a reform of the Spanish Constitution: “Informe sobre modificaciones de la constitución española”, by the Spanish Council of State (2006), http://www.consejo-estado .es/pdf/MODIFICACIONES%20CONSTITUCION%20ESP.pdf, last accessed 30th October 2018; “Acuerdo del consell sobre la reforma constitucional”, draft by the Govern‐ ment of Valencia (2018), http://participacio.gva.es/documents/162282364/165197951/Acu erdo+del+Consell+sobre+la+reforma+constitucional.pdf/ecc2fe28-4b83-4606-97db-d582d 726b27 b, last accessed 30th October 2018; “Un nuevo pacto territorial: la España de to‐ dos”, draft by the Psoe (Spanish socialist party) (2013), http://web.psoe.es/source-media/0 00000562000/000000562233.pdf, last accessed 30 October 2018; “Posicionamiento de la red feminista de derecho constitucional ante la necesaria reforma de la Constitución”, by the Red feminista de derecho constitucional (2017) http://www.mujeresenred.net/spip.php? article2300, last accessed 30th October 2018.; “Ideas para una reforma de la Constitución”, draft by a group of scholars led by Prof. Santiago Muñoz Machado (2017) http://idpbarcel ona.net/docs/actual/ideas_reforma_constitucion.pdf, last accessed 30th October 2018; Argelia Queralt Jiménez (ed.) Propuestas de reforma para la Constitución de 1978 (2018) https://mailchi.mp/d00a315ab66d/newsletter-699649, last accessed 6th December 2018. And, also, Javier García Roca (ed.), Pautas para una reforma constitucional, Madrid, 2014; Pablo Pérez Tremps, Las Reformas de la Constitución Hechas y no Hechas, Valen‐ cia, 2018. Argelia Queralt Jiménez 277 model. I think it would be enough to foresee that Spain is an “Estado autonómi‐ co”: Autonomic State or a Regional State. Secondly, we need a far-reaching reconsideration of the functioning and role of the Senate within the Spanish Institutional framework. While it is supposed to be a Chamber of representation for the Regions, it is largely configured as a sec‐ ond reading chamber. The Congress is clearly pre-eminent over the Senate. Thirdly, we need a clearer system of distribution of competences. The SC pro‐ vides for a twofold list which has created many conflicts between the State and the Regions and a substantial number of suits before the Constitutional Court. Spain may opt for a single-list system with a catalogue of exclusive competences for the State, leaving the remaining competences, the residual power, in the hands of the Regions. It might, however, change the nature of the Statute. What‐ ever the case, a debate on that subject is required. The fourth main reform should be the setting up of a new system of intergov‐ ernmental relations between the Spanish Government and the Autonomous Gov‐ ernment. We need to have a clear path for regional participation in Spanish deci‐ sion-making processes. At present, there is total dependence on the central gov‐ ernment. The State and Autonomous Communities have neither specific obliga‐ tions, nor duties of equal significance. A further, very important point is that the recognition of a system of institutional relations among the Autonomous Com‐ munities, which are not foreseen at all in the existing SC, is required. In fifth place, a new system of what can be called “Regional financing sys‐ tems” should be developed. The Constitution provides two different systems of finance. There is the general one, which, expressed simply, implies that every eu‐ ro collected by the Regions is given to the State and the State, in accordance with the law, transfers an amount of money back to the Communities. The Regions have the competence to regulate a certain percentage of the State taxes and to create or introduce a few others on their own. There is, however, a second and very privileged regime for the Basque Country and Navarre, which is known as “el cupo” (“the quota”): these two regions both levy and collect taxes, and they then transfer a quota agreed between their governments and the State govern‐ ment to the State. It would be desirable to have a stronger system of financing the Regions in the Constitution; this would mean establishing the bases of the fi‐ nancing system in such a way that the regions did not depend on the State so much. However, what we do not have in Spain is a federal culture,44 which I would define as the existence of bilateral institutional confidence between the State and 44 As a recent example of the lack of federal culture in Spain, the comparative work of Alice Valdesalici, Federalismo fiscale e responsabilizzazione politico-finanziaria. Compara‐ zione giuridica ed esercizi di misurazione del diritto, 2018. Actually, the lack of federal The Populist Drift of the Catalan Pro-independence Movement 278 the Regions. Such „Bundestreue‟ is mostly required of the Regions in relation to the State, but not the other way around. This is, of course, a generalization. The origin of such a weakness is, in my opinion, that there is still a lack of consensus among the Spanish political parties as regards the decentralization regime that Spain needs. As far as I am concerned, we need an asymmetric system, because there are considerable differences among the Regions regarding their economic, social and political development. The solidarity principle, recognized in Article 2 SC along with the principles of unity and of autonomy, should be respected as one of the bases of the Spanish decentralization system. However, this principle should not be used as the perfect excuse to defend a homogeneous level of devo‐ lution and treatment of the Autonomous Communities, what is known as “coffee for all”. The principle of “ordinality” should be introduced as a key element. Final remarks The new Government, led by Mr. Pedro Sánchez, cannot stop the criminal pro‐ ceedings against the secessionist leaders; neither can the Government compel the Judiciary to release the politicians held in custody. But, while the proceedings unfold, politics should govern the relationship between the Spanish Government and the Catalan Government in order to reduce the deep divisions among Cata‐ lans and to redress the attitude of the Catalan President from unilateralism to re‐ spect for the legal constitutional order and to negotiate a better way of accommo‐ dating Catalonia in Spain. There have been situations undervaluing the Catalan national identity and its institutions, but there is room and elements for improve‐ ment in the relationship between Catalonia and Spain. In fact, the crisis is not a Catalan one; it is constitutional, and Catalonia is a (badly managed) symptom. The pact of constitutional coexistence needs to be updated, and a reconsideration of the Spanish political and institutional reality is required. But these changes, some deep, need time, maturity and broad agreements. In the mid-term, a referendum may be a legitimate claim. However, at present there is too much mistrust and lack of credibility regarding Catalan institutions. In the judiciary field, Spanish Criminal law should be scrupulously respected in order to administer justice, not some kind of revenge. Our constitutional legal system is at stake. VII. culture has been identified as one of the problems regarding the functioning of the political decentralization of Spain, in: Javier García Roca (ed.), Pautas para una reforma constitu‐ cional. Informe para el debate, 2014, p. 105. Argelia Queralt Jiménez 279 Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. Panos Kazakos* Die Fakten sind bekannt, werden aber unterschiedlich interpretiert (von der Poli‐ tik und auch innerhalb des main streams der Ökonomen), je nach theoretischem Blickwinkel und oder Interessen. Jede Erklärung hat Folgen für die praktische Politik. Nach einem kurzen Rückblick und tentativer Erklärung der Krise werde ich die Logik der Anpassungsprogramme, die Anwendungsbilanz und die Aussich‐ ten und Risiken für die Zukunft besprechen. Die Fakten Die Finanzkrise erreichte Griechenland 2009, und die Wirtschaft glitt in eine Re‐ zession hinein. Für die griechische Gesellschaft ist eine “big bang“ Situation ent‐ standen, auf die sie völlig unvorbereitet war. Es war auch eine echte Überra‐ schung für die Eurozone. 2008-2009 versuchte die Regierung, die Krise durch eine expansive Fiskalpo‐ litik abzumildern. 2009 erreichte das Defizit die astronomische Höhe von 15,5 % BIP. Die Schulden schnellten auf circa 120% BIS, und das Defizit der laufenden Bilanz („Leistungsbilanz“) auf 16 % BIS (s. Graph 1 und 2)1 – die höchsten in der Eurozone. Anfang 2010 geriet das Land in Schwierigkeiten auf den Finanz‐ märkten und im Frühjahr desselben Jahres stand es vor einer plötzlichen und chaotischen Insolvenz. Es folgten drei Beistands- und Anpassungsprogramme (2010, 2012, 2015). Das erste finanzielle Beistandsabkommen und Anpassungsprogramm sicherte Griechenland Kredite in Höhe von 110 Mrd. Euro und führte zu einer Umschich‐ tung der Schulden von den Privatbanken (in erster Linie Frankreichs und Deutschlands) hin zu den Staaten der Eurozone und dem IMF. Damit war die In‐ solvenz abgewehrt. Es sollten zwei Programme 2012 und 2015, versehen mit neuen Krediten, folgen. Das erste Rettungsprogramm scheiterte. Das zweite wurde von der griechi‐ schen Regierung, nach dem Regierungswechsel vom Januar 2015, unterbrochen I. * Em. Professor, Universität Athen, School of Economics and Political Sciences. 1 OECD, Economic Surveys, Greece, April 2018. 281 – trotz Warnungen. In einem Referendum stimmte im Juli 2015 eine große Mehr‐ heit der Bevölkerung gegen jedwedes Programm und gegen ausländische Beauf‐ sichtigung. Das Ergebnis war, dass Griechenland erneut vor einer chaotischen In‐ solvenz und dem Exit aus der Eurozone (Grexit) stand. Beides wurde schließlich abgewendet, nachdem die Regierungskoalition einen unwahrscheinlichen voll‐ zog – auf Betreiben desselben Ministerpräsidenten, der zuvor für das Nein im Referendum geworben hatte. Das dritte Programm (2015-2018) lief im August dieses Jahres aus. Bis dahin hat sich der offizielle finanzielle Beistand auf circa 273 Mrd. Euro belaufen. In‐ zwischen stehen die Konturen für ein neues Anpassungsprogramm (2019-2022) fest, das nicht Programm genannt werden darf und auch nicht mit zusätzlichen Krediten gestützt wird. Ich bin geneigt, diese Entwicklung mit Hilfe der griechischen Mythologie zu deuten. Beispielsweise mit dem Mythos des Sisyphos. Bekanntlich wurde Sisy‐ phos verurteilt, einen schweren Felsbrocken einen Berg hoch zu schieben, der aber kurz vor dem Gipfel zurückfiel. Er musste den Stein immer aufs Neue nach oben schieben – mit demselben Ergebnis. War das sein Fehler? Aus der Sicht der Götter musste er für seine Ursünde bezahlen, so wie sie sie definierten. Und sie hatten die Macht. Die Ursachen der Krise Wie ist es zu der griechischen Krise gekommen? Und warum hat der Anpas‐ sungsprozess länger gedauert verglichen mit Irland, Portugal oder Zypern? Wie es Claus Offe2 kürzlich feststellte, haben im öffentlichen Diskurs zeitwei‐ lig zwei Narrative für Konfusion gesorgt und effektive Kompromisse erschwert: Das Narrativ der Integrationsgewinner, wonach diese ihre Vorteile durch Arbeit‐ stugend und besonnenes Haushalten ehrlich verdient haben, und das Narrativ der Verlierer, das in dem Vorwurf gipfelte, dass die Gewinner ihre Vorteile auf Kos‐ ten anderer erreichen. Beide Narrative sind natürlich grobe Vereinfachungen, die die Interdependen‐ zen des komplexen Europäischen Systems übersehen. Wie so oft müssen die Ur‐ sachen in einer Kombination von internen und externen Faktoren gesehen wer‐ den. Die internen Ursachen der griechischen Krise ließen sich wie folgt zusam‐ menfassen: Wegen der jahrzehntelang verfehlten Wirtschaftspolitik hatten sich große strukturelle und institutionelle Probleme sowie makroökonomische und 1. 2 Claus Offe in dialogo con Maurizio Ferrera über Riformare l’Euro – le responsabilita die paesi vincitori, Corriere della Serra, 6 Julio 2018. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 282 außenwirtschaftliche Ungleichgewichte akkumuliert. Sie spiegelten sich wider in Fiskaldefiziten, hoher Verschuldung und abnehmender Wettbewerbsfähigkeit. Politische Blockaden und traditionelle Praktiken (z.B. Klientelismus) hatten not‐ wendige Anpassungen verhindert.3 Aber jene Fehlentwicklung hatte auch eine spezifische Eurozonen-Komponente. Zunächst einmal konnte Griechenland nach dem Beitritt zur Eurozone 2001 Geld zu viel niedrigeren Zinsen als vorher leihen, mit dem Ergebnis, dass die Staatsausgaben sich ausweiteten und ein künstliches Klima der Euphorie nähr‐ ten. Vor dem Beitritt in die EU hätte dies zur Abwertung der nationalen Währung geführt, die aber nach dem Beitritt keine Option mehr war. Im Ausland freuten sich natürlich die Banken, die Fonds und die Exporteure von Luxusgütern und modernen Waffensystemen über die Schuldenfreudigkeit des griechischen Staa‐ tes. Ferner waren die sogenannten Rettungsprogramme mit schweren Mängeln be‐ haftet. Besonders das erste Programm (2010-2012) wies schwere Fehleinschät‐ zungen und Verzögerungen auf.4 Da es auf schnelle Reduktion der Haushaltsde‐ fizite ausgerichtet war, hat es unweigerlich die bereits anlaufende Rezession ver‐ schärft. Ein Teil der Diskussion drehte sich ferner um den berüchtigten Multiplikator – und konkret: die Folgen der geforderten radikalen Defizitreduktion wurden sehr unterschätzt, wie auch Olivier Blanchard5 in der Multiplikator-Debatte zugege‐ ben hat, mit dem Ergebnis, dass sich die Krise als weit tiefer erwies, als die IMF erwartet hatte,6 und die positiven Wirkungen von Reformen aufhob. Mit anderen Worten, das erste Programm baute teilweise auf falschen Prämissen und er‐ schwerte die Strukturanpassung. Ferner hatten die Zinsen des ersten Pakets Straf‐ charakter und der finanzielle Beistand hat nicht Griechenland, sondern nur euro‐ päische Banken gerettet.7 Anstelle eines Schuldenerlasses überführte man 2010 die griechischen Staatsschulden von den französischen und deutschen Banken in 3 Alexandre Alonso / Sotirios Yartaloudis / Yannis Papadopoulos, “How party linkages shape austerity politics: clientelism and fiscal adjustment in Greece and Portugal during the Eurozone crisis” in: Journal of European Public Policy, Vol 22/ 2015, No 3, pp 315-334. Siehe auch Panos Kazakos, „Griechische Politik 2009-2014, Der Kampf um Kredite und der mühsame Weg zu Reformen“ in: Ulf-Dieter Klemm und Wolfang Schultheiss (Hrsg), Die Krise in Griechenland, Ursprünge, Verlauf, Folgen, Campus, Frankfurt am Main, 2015, S. 35-53. 4 Für eine Übersicht siehe unter vielen anderen Ingeborg Tömmel, Die politische Krise der Europäischen Union – Strukturprobleme und Entscheidungsblockaden im Mehrebenensys‐ tem, in: Integration, (2) 2017, S. 141-156. 5 Siehe Olivier Blanchard and Daniel Leigh, Growth forecast errors and fiscal multipliers, IMF Working Paper 13/1, 2013. 6 Siehe IMF, Ex post evaluation of Exceptional Access under the 2010, Stand-by Arrange‐ ment, Report 13/156, June 2013. 7 Süddeutsche Zeitung 15.7.2013. Nach einer Aufstellung haben die Banken und privaten Kreditgeber 160 von bis dahin 207 Milliarden bereitgestellter Euro-Kredite in Anspruch ge‐ Panos Kazakos 283 die Hände der Staaten, das heißt: man bürdete sie den Steuerzahlern der EU-Län‐ der auf, anstatt sie bei den ursprünglichen Gläubigern – den Geschäftsbanken – zu belassen. Erst 2012 wurde ein Schuldenerlass beschlossen, der freilich auch griechische Institutionen (Universitäten, Sozialversicherungsträger, Banken) traf, die auf diese Weise einen Großteil ihrer Rücklagen einbüßten. Außerdem wurde, wie etliche Ökonomen betonen, die Last der Anpassung einseitig den schwäche‐ ren Mitgliedstaaten aufgebürdet. Last but not least, die Finanzkrise und die darauffolgende Rezession trafen nicht nur Griechenland, sondern auch andere Mitglieder der Eurozone – Portu‐ gal, Irland, Zypern. Weitere Mitglieder wie etwa Italien und Spanien gerieten un‐ ter Druck. Zwar sind die Programmländer in die Normalität zurückgekehrt, oder es scheint auch nur so, denn Spannungen entstanden erneut nach den italieni‐ schen Wahlen. Es stellt sich daher für viele die Frage, ob die Eurozone eine opti‐ male Währungsunion und folglich krisenfest ist. Immer wieder angeführte Schwächen der Euro-Währungsunion sind: Die Mobilität der Arbeit sei begrenzt, die Eurozone verfüge nicht über die in Währungsunionen sonst üblichen Aus‐ gleichsmechanismen, die wirtschaftspolitischen (oder wirtschaftskulturellen) Präferenzen und institutionellen Gegebenheiten der Mitgliedsstaaten divergieren weit voneinander. Mit anderen Worten sind die Quellen der Probleme zwar in erster Linie im In‐ neren der Mitgliedstaaten zu suchen. Aber die Probleme wurden verschärft durch die Asymmetrie zwischen monetärer und ökonomisch-politischer Integration, durch einseitige Verteilung der Anpassungslasten und ein faktisch zunehmendes Ungleichgewicht zwischen Gläubigern und Schuldnern (das nicht durch rhetori‐ sche Hinweise auf gemeinsame Prinzipien und Regeln verdeckt werden kann). Die griechische Krise sollte man vor diesem Hintergrund betrachten. Ich mei‐ ne, dass die griechischen Probleme vielleicht extrem sind, aber doch auf allge‐ meinere Probleme in Europa hindeuten. Griechenland stellt keinen Einzelfall dar, sondern eine der unterschiedlichen Facetten der europäischen Krise. Inzwischen treten neue Herausforderungen zutage wie die Immigration und die bereits anlau‐ fenden handelspolitischen Konfrontationen. Aus diesem Grunde stellt sich auch aktuell die Frage, wie man die Eurozone reformieren sollte, um zu vermeiden, dass sie angesichts der vielen Herausforderungen und der Heterogenität ihrer Mitgliedsstaaten von Krise zu Krise fällt, bis sie auseinanderbricht. nommen. Der Restbetrag wurde zum größten Teil für Zinszahlungen verwendet, kam also ebenfalls nicht der griechischen Wirtschaft zugute. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 284 Das Anpassungsmodell Das Anpassungsmodell, das zunächst in Griechenland angewandt wurde, über‐ sah die euro-spezifische Komponente und ging davon aus, dass Griechenland ein doppeltes und ausschließlich hausgemachtes Problem hätte: ein fiskalpolitisches Ungleichgewicht und ein Wettbewerbsproblem. Der finanzielle Beistand war an Bedingungen geknüpft (Konditionalität), die in sogenannten «Memoranda of Understanding» festgelegt wurden. Sie engten drastisch und direkt den Spielraum für klientelistische und oder korporatistische Politik ein. Sie sollten einen breit angelegten Prozess der Stabilisierung und De‐ regulierung einleiten oder, anders formuliert, es sollte mit dem traditionellen Eta‐ tismus Schluss gemacht werden. Kredite wurden in Tranchen ausgezahlt unter der Bedingung, dass Athen konkrete Maßnahmen traf. Außerdem unterlag die Implementierung der Maßnahmen einem einmaligen Überwachungsmechanis‐ mus, der allerdings nicht ganz effektiv gewesen ist. Viele Reformen wären wahr‐ scheinlich nicht zustande gekommen ohne die vorgesehene Konditionalität (Li‐ quidität gegen Reformen). Die Programme stellten eine Art vincolo esterno (externe Bindung) bei stren‐ ger Überwachung dar. Das weckte natürlich nationale Empfindlichkeiten. Bürger und Politiker werteten die Programme (Memoranda) als ein im Wesentlichen neoliberales Diktat von Außen, als eine verletzende externe Begrenzung der na‐ tionalen Souveränität. Die Abwehrreflexe waren entsprechend stark. Das Anpassungsmodell betraf traditionelles politisches Verhalten (Klientelis‐ mus, Kapitalismus der engen Freunde auf den oberen Etagen von Wirtschaft und Politik8 oder politisch-ökonomische Vernetzungen), schwache Institutionen vis- à-vis vorherrschenden Denkweisen und Ideen, mit anderen Worten all jene Fak‐ toren, die auch die Krise verursacht hatten. Der systemische Charakter erklärt vieles: das Ausmaß der Widerstände, dieinstitutionelle Trägheit, Widersprüche, politische Wankelmütigkeit, und auch den illusorischen Wunsch, alles beim Al‐ ten zu lassen beziehungsweise von der Vorgängerregierung vereinbarte Refor‐ men wieder rückgängig zu machen – eine Illusion, über die die konservative Re‐ gierung stürzte und die die linkspopulistische heutige Regierung an die Macht brachte. 2015 erreichten die internen Spannungen einen Höhepunkt. Die Wahlen vom Januar 2015 resultierten in einer Koalitionsregierung von linken und rechten Po‐ pulisten, die zunächst mit dem Austritt aus der Währungsunion spielte, die Re‐ formen als neoliberal denunzierte und vehement bekämpfte und effektiv neue 2. 8 In der Literatur als crony capitalism bezeichnet. Zu diesem Konzept siehe unter vielen an‐ deren Luigi Zingales, A capitalism for the people: Recapturing the lost genious of Ameri‐ can prosperity, Basso Books, New York 2012 Panos Kazakos 285 Schulden versprach. Sie war überzeugt, durch eine verstärkte Ausgabenpolitik die Wirtschaft auf Wachstumskurs bringen zu können. Das verordnete Austeri‐ tätsprogramm sei nicht aufrechtzuerhalten, da es jegliche Wirtschaftstätigkeit zum Erliegen bringen würde. Die neue Regierung ließ folgerichtig das damalige zweite Anpassungsprogramm ergebnislos auslaufen. In Regierungskreisen spiel‐ te man zudem mit der Idee einer Parallelwährung, um sich dadurch die nötige Liquidität für die Ankurbelung des Wachstums zu beschaffen. Doch eine ernsthafte oder politisch relevante Alternative zu der Politik der Memoranden gab es nicht, wie sich bald zeigte. Angesichts des drohenden Zu‐ sammenbruchs der Wirtschaft hat auch diese Regierung ihren Konfrontations‐ kurs aufgegeben. Entgegen ihren ideologischen Instinkten und populistischen Wahlversprechen betrat sie notgedrungen den langen und hindernisreichen An‐ passungsweg. Das aktuelle dritte Programm wurde im August 2015 vereinbart und ebenfalls mit einem Kreditvolumen von 86 Mrd. Euro versehen. Es lief im August 2018 aus. Seine Implementierung unterlag ebenso wie die vorigen einer engen Überwachung, die meines Erachtens nicht so effektiv war wie erwartet. Sind die Programme gescheitert? Eine kurze Bilanz. Meines Erachtens fällt die Bilanz zweideutig aus. Wenn man das reale BIP heute und vor der Krise vergleicht, steht Griechenlandmit minus ca 25% auf dem letz‐ ten Platz, gefolgt von Italien mit einem Minus von nur 5%. Dementsprechend waren die sozialen Kosten enorm. Die Arbeitslosigkeit in Griechenland hatte zwischendurch kaum tragbare 27% erreicht (2013). Inzwischen ist sie auf unter 20% gefallen. Es war die tiefste und längste Krise seit den 30er Jahren in der westlichen Welt9. Nach Angaben der Eurostat ist heute die Investitionsquote mit 12% des BIP die niedrigste in der Eurozone. Die Schulden stiegen trotz enormer Einschnitte in die öffentlichen Ausgaben weiter an und bewegen sich heute bei ungefähr 180% des BIP. Zu Beginn der Krise waren es 120 %). Finanzkrise und harte Anpassung hatten ihren Preis. Außerdem nährte die harte aber unstete An‐ passungspolitik, zusammen mit der hohen Besteuerung bei gleichzeitig starren Staatsstrukturen und einer zur Schau getragenen Distanzierung der politischen Elite von den Programmen die Unsicherheit darüber, was die Zukunft bringen wird. Dies ist nicht gerade wachstumsfördernd. Auf der anderen Seite hat sich inzwischen einiges bewegt, wenngleich Grie‐ chenland heute noch weit vom Pfad eines dauerhaften Wachstums entfernt ist. Nach den offiziellen Statistiken (Eurostat) gibt es seit 2017 einen bescheidenen 3. 9 Siehe Graph 2. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 286 Aufschwung: 1,3% in 2017 und circa 2% nach den Prognosen im Jahr 201810. Nach EU-Prognosen wird sich der Aufschwung auch in den nächsten Jahren auf dieser Höhe halten (nach einer kurzen Beschleunigung 2019), allerdings unter der Annahme, dass das aktuelle Programm voll implementiert wird und das müh‐ sam erworbene und fragile Vertrauen nicht umkippt. Längerfristig wird die Wachstumsrate bei 1% verharren11, wenn keine mutigen Reformen in Angriff ge‐ nommen werden.12 Immerhin, der Tourismus boomt zur Zeit und könnte die Härten der Austerität und der Strukturanpassung etwas lindern. Auch der relativ kleine industrielle Verarbeitungssektor erweitert seine Produktion. Nach meiner Einschätzung ist dies ein sehr bescheidener Fortschritt, der nicht ausreicht, um das Schuldenpro‐ blem zu lösen. Und er steht nicht auf festen Fundamenten. Im fiskalischen Bereich ist einiges erreicht worden. Nach der Radikalkur der ersten Krisenjahre erzielt Griechenland seit 2016 einen primären Haushaltsüber‐ schuss13, der die im laufenden Programm vereinbarten Ziele sogar übertrifft. Der Trend hält an. Aber es gibt noch viel zu tun, um eine dauerhafte Stabilisierung der Staatsfinanzen zu erreichen. Um nur ein paar Beispiele zu nennen: die Ren‐ ten werden gegenwärtig nur mit jahrelanger Verzögerung bewilligt, der Staat be‐ zahlt seine Lieferanten (insbesondere im Gesundheitssektor) zögerlich und mit Abstrichen und entzieht dadurch dem Markt dringend benötigte Liquidität, eine tiefe Ausgabenüberprüfung steht aus. Vor allem: Der Überschuss wurde in den letzten Jahren hauptsächlich durch Erhöhung der Steuern erzielt. Die Steuerquote beträgt circa 48% BIP und ist heu‐ te eine der höchsten in Europa. Kritiker meinen, dass die hohe Besteuerung ein Hindernis sei für einen dauerhaften Aufschwung.14 Dies trifft umso mehr zu, wenn man die hohe Besteuerung in Zusammenhang bringt mit einer oft provoka‐ tiven staatlichen Ausgabenpolitik zugunsten der Regierungsklientel, der eklatan‐ ten Misswirtschaft in öffentlichen Unternehmungen und der noch nicht abge‐ schlossenen Reformen im Gesundheits- und Bildungswesen, in der öffentlichen Verwaltung und in der Justiz. Es handelt sich um einen kontraproduktiven “poli‐ cy mix“, den die Troika tolerierte. Die ökonomische Orthodoxie hingegen ver‐ weist darauf, dass ein solcher Mix die Rezession vertieft. Die Lohnsenkungen und Arbeitsmarktreformen haben wahrscheinlich den kleinen Exportsektor begünstigt. Trotzdem bleibt die griechische Wirtschaft nach innen gerichtet, und die Politik steht weiterhin unter dem Einfluss von geschlos‐ 10 Siehe Graph 1. 11 Siehe Graph 4. 12 Siehe IMF, Request for stand-by arrangement, Country Report 17 229, July 2017. 13 Siehe Graph 3. 14 European Commission, Compliance Report. ESM Stability Support Programme for Greece. Third Review, January 2018, S. 10-11. Panos Kazakos 287 senen Interessengruppen (vested interests), die den status quo vehement verteidi‐ gen und die Arbeitsmarktreformen rückgängig machen und andere Reformvorha‐ ben verhindern wollen. Doch die Arbeitsmarktsituation hat sich insgesamt verbessert. Nach den letz‐ ten Schätzungen des Eurostat fiel die Arbeitslosenquote von 23,5% in 2015 auf 20,5% im Jahr 2017. Auch die Prognosen für die nächsten Jahre sind günstig. Die Eurostat erwartet, dass bis 2021 die Arbeitslosenquote stufenweise auf 15,5% fällt. Allerdings sind die im Dienstleistungssektor neu entstandenen Ar‐ beitsplätze schlecht bis gar nicht bezahlt, und zeitlich befristet. Reguläre qualifi‐ zierte Arbeitsplätze mit angemessener Bezahlung sind hingegen nur in geringer Zahl entstanden. Die Folge ist, dass hunderttausende meist gut qualifizierter jun‐ ger Menschen ihr Heil in der Auswanderung suchten und suchen. Dieser brain drain, der faktisch den Großteil der akademisch ausgebildeten Arbeitssuchenden betrifft, bildet sich zwar positiv in der Arbeitslosen-Statistik ab, wirkt aber einem gesunden Wachstum entgegen. Auf der positiven Seite der Bilanz wäre noch zu erwähnen, dass die zwischen‐ staatlichen Kredite nach 2012 die Finanzierungskosten erheblich reduziert haben, weil EFSF und ESM auf den Finanzmärkten günstige Kredite aufnahmen und den Vorteil an Griechenland weitergaben. Außerdem haben sie längere Perioden für die Rückzahlung adoptiert und damit das Schuldenprofil verbessert. Trotz‐ dem ist die Frage noch nicht beantwortet, ob der griechische Schuldenberg dau‐ erhaft bedient werden kann, d.h. ob er sustainable ist. Kommission und IMF prä‐ sentierten unterschiedliche Einschätzungen (debt sustainability analysis). Der IMF verlangte hartnäckig neue Erleichterungen, die die Kommission nicht einzu‐ räumen bereit war. Die Schuldenquote liegt, wie gesagt, mit circa 180% heute weit höher als zu Beginn der Krise (ca 120%). Meiner Meinung nach fällt die Reformbilanz zwiespältig aus. Dies ist auch die Einschätzung der Kommission in ihrem letzten Fortschrittsreport vom Mai 2018.15 Einige Reformen sind zwar in der Tat verwirklicht worden, wie bei‐ spielsweise die Rentenreform, die partielle Ablösung der traditionellen Beihilfe‐ politik nach dem Gießkannenprinzip durch ein System des garantierten Mindest‐ einkommens, die Errichtung einer unabhängigen Steuereintreibungsbehörde, um die Einflussnahme durch Politiker einigermaßen zu begrenzen. Aber – die Parteienherrschaft in der Staatsverwaltung gedeiht wie eh und je. Das Er‐ gebnis: Anstelle der angeblich angestrebten radikalen Verschlankung des Öf‐ fentlichen Sektors wurden zahlreiche neue Behörden geschaffen. Wie bereits erwähnt, ging die hohe Besteuerung einher mit einer staatlichen Ausgabenpo‐ 15 European Commission, Compliance Report. ESM Stability Support Programme for Greece, 4th Review, Brussels, June 2018. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 288 litik, die provokativ die eigene Klientel bediente und die eklatante Misswirt‐ schaft in öffentlichen Unternehmungen wie gehabt subventionierte. – Einige Privatisierungen wurden zaghaft vorgenommen. Sie wären wahr‐ scheinlich ohne die strikte Konditionalität (neue Kredite gegen Reformen) der EU und des IMF nicht zustande gekommen. Die Politik hat keine klaren Signale gegeben und tat eher so, als ob sie bei erster Gelegenheit alles rück‐ gängig machen würde. – Manche Reformen haben nur formal die vertraglichen Vereinbarungen erfüllt. Typisches Beispiel ist die Leistungsbewertung (evaluation) von Beamten und Behörden. Sie sollte eigentlich Anreize für bessere Leistungen geben und die staatlichen Strukturen renovieren. Dagegen lief die Beamtengewerkschaft Sturm. Am Ende wurden weder Anreize vorgesehen noch die Strukturen ge‐ ändert. – In wichtigen Politikbereichen gibt es noch schwebende Reformen (Gesund‐ heitswesen, Justiz, Raumordnung, Energie) oder gar eine Art Gegenreform (Bildung). Die Politisierung der Justiz und die Duldung linker gewaltbereiter Gruppen durch diesen ideologisch nahe stehenden Mitglieder der Regierung begünstigt die Rechtsunsicherheit. Der Reformprozess ist also insgesamt Stückwerk geblieben. Folglich wurden Probleme der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit nicht gelöst, mit dem Ergebnis, dass bei fast allen die Regierungsqualität betreffenden Indikatoren die Position Griechenlands sich entweder verschlechterte oder weiterhin das Schlusslicht in der Eurozone bildet.16 Abgesehen von den Anwendungsschwierigkeiten sind auch die Anpassungs‐ konzepte per se problematisch, wie ich eingangs erwähnt habe. Teilweise folgten sie weniger der ökonomischen Logik als ideologischen Voreingenommenheiten und nationalen Interessen der wichtigsten Gläubiger. In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass die Programme nicht den gängigen Konzepten des IMF und seiner konventionellen ökonomischen Logik entsprachen. Die IMF Programme beinhalten in der Regel folgende Elemente: Erstens Abwertung, zweitens Schul‐ denschnitt („Schuldenrestrukturierung“), drittens makroökonomische Stabilisie‐ rung und Reformen. Im Fall Griechenlands war aber der erste wichtige Schritt – die Abwertung der Währung – nicht möglich, da es Mitglied der Eurozone war. Er wurde ersetzt durch die sogenannte innere Abwertung – die Senkung der Löh‐ ne und Gehälter. Auch bei der Forderung nach einem Schuldenschnitt stieß der IMF bei den Gläubigern auf Granit. Es blieben nur das harte Sparprogramm (Austerität) und einige Reformen. 16 Unter anderem International Institute For Management (IMD), World Competitive‐ ness Yearbook, 2017. Panos Kazakos 289 Kurzer Ausblick (nach 2018) Wie bereits erwähnt, lief das aktuelle, dritte Programm im August 2018 aus. In Abstimmung mit den EU-Institutionen steht bereits ein mittelfristiger Politikrah‐ men für die Zeit danach fest. Nichts ist daran neu, außer dass er nicht durch neue Kredite abgefedert wird. Auch in Zukunft soll die Austeritäts- und Reformpolitik fortgesetzt und nach geltenden EU-Regeln (europäisches Semester, verstärkte Überwachung nach Reg (EU) 472/2013 etc.) überwacht werden. Es bleibt die Peitsche der Gläubigerstaaten ohne das Zuckerbrot weiterer zwischenstaatlicher Kreditgarantien. Das griechische Parlament hat kürzlich unter dem Druck der EU eine mittel‐ fristige Finanzstrategie verabschiedet. Ihr Ziel ist es, primäre Überschüsse in Höhe von 3,5 % GDP für den Zeitraum bis 2022 zu erreichen und danach 2% bis 2060! Internationale Vergleiche zeigen jedoch, dass solche primären Über‐ schüsse länger als fünf Jahre unhaltbar sind.17 Um dieses extrem ehrgeizige Ziel zu erreichen, wurde bereits jetzt per Gesetz für 2019 eine weitere, politisch äu‐ ßerst heikle Kürzung der Renten beschlossen. Ab 2020 ist eine Senkung der Frei‐ beträge bei der Einkommenssteuer vorgesehen, um die Steuerbasis zu erweitern. Diese Maßnahmen wurden durch die Eurogruppe am 22.6.2018 gutgeheißen. Die Banken haben sich außerdem verpflichtet, jedes Jahr die nicht bedienten Kredite (NPLs) via Versteigerung von Immobilien zu bewältigen, etc. Sie werden von der neuen Aufsichtsbehörde TXS strenger angehalten, ihre Geschäftsmodelle und ihr Management zu ändern. Und die Verwaltung öffentlichen Vermögens wurde auf 99 Jahre unter internationale Aufsicht gestellt, was einmalig ist und eher einem Mandat an die Kolonialmächte der Vorkriegszeit ähnelt. Weitere Maßnahmen, auf die sich EU und griechische Regierung für die Zeit nach 2018 geeinigt haben, betreffen die Steuerverwaltung, das Management der Regierungsschulden gegenüber Privaten, die Fortführung der Rentenreform, einen Plan zur Modernisierung des Gesundheitssystems, die vollständige Imple‐ mentierung des sogenannten Sozialen Solidaritätseinkommens (Minimum Ein‐ kommensgarantie), die Lösung des Problems der privaten nichtbedienten Kredi‐ te, die Vereinfachung des Zulassungsverfahrens für Unternehmen, die Beschleu‐ nigung der Raumordnungsmaßnahmen (Waldkarten), Verbesserungen im Justiz‐ system, Privatisierungen, Modernisierung der Öffentlichen Verwaltung, Reform des Energiesektors.18 4. 17 Barry Eichengreen / U. Panizza, Can large primary surpluses solve Europe’s debt prob‐ lem?, vox 30.7.2014. 18 Eurogroup, Statement on Greece of 22 June 2018. Weitere konkretere Wegweiser enthält das sogenannte Komplementäre Memorandum of Understanding vom Mai 2018). Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 290 Die Finanzminister der Eurozone (Eurogroup) haben im Gegenzug folgendes in Bezug auf den Schuldendienst beschlossen:19 – Verlängerung um 10 Jahre der Laufzeiten und Zinsabschläge für Anleihen, die Griechenland von den Euro-Partnern erhalten hat. Im Jahr 2023 soll über‐ prüft werden „ob zusätzliche Schuldenerleichterungen nötig sind“. Damit sinkt faktisch die Schuldenlast, da, wie die Ökonomen uns versichern, die Anleihen wegen der Inflation weniger wertvoll werden (ihr Gegenwartswert sinkt). Griechenland hätte im Jahr 2023 die ersten Raten für die Rückzahlung aus dem zweiten Programm überweisen müssen, nun erst ab 2033. – Griechenland wird Gewinne der EZB aus einem früheren Anleihekauf erhal‐ ten. – Aus Mitteln des laufenden Programms (von den 86 Milliarden Euro sind bis heute erst circa 47 Mrd. ausgezahlt) wird ein Kapitalpuffer von circa 10 Mrd Euro aufgebaut, der unvorhergesehenen Finanzbedarf in den nächsten zwei Jahren abdeckt. Der Puffer wird mit griechischen Eigenmitteln auf 24,1 Mil‐ liarden aufgestockt. Allerdings wird die griechische Regierung diese Mittel nur im Einvernehmen mit dem ESM und der EC verwenden können. In der Debatte erwies sich als nicht konsensfähig die Idee von J. Varoufakis und P. Moscovici, Schuldenerleichterungen an künftiges Wirtschaftswachstum zu koppeln. Auch ein nomineller Schuldenerlass war nicht im Gespräch, obwohl ihn die IMF und andere Fachleute nahegelegt hatten. Die beschlossenen Erleichterungen werden unter der Bedingung gewährt, dass der Reformprozess weiterläuft. Sie entsprechen dem Grundsatz, dass Austerität allein nicht genügt, um ein Land dauerhaft aus der Schuldenkrise herauszufüh‐ ren. Es braucht Reformen und eine vernünftige Schuldenerleichterung. Ein erklärtes Ziel der griechischen Regierung ist es gewesen, das Modell der strengen, kontinuierlichen und intensiven Überwachung durch die EU und den IMF (die sogenannte Troika) zu beenden. Aus diesem Grunde hat sie den Begriff des „sauberen Exit“ (clean exit) geprägt und propagandistisch eingesetzt und da‐ rauf verzichtet, eine vorbeugende ESM-Kreditlinie (precautionary credit line) zu beantragen. Dies kann natürlich als Schuss nach hinten losgehen. Denn die ESM- Kreditlinie wäre eine gute zusätzliche Absicherung gegenüber den Märkten. Sie könnte zukünftige Zinsbelastungen in Grenzen halten und folglich den fiskali‐ schen Spielraum (fiscal space) der Regierung erweitern. Der jetzt vorgesehene Finanzpuffer stellt keinen äquivalenten Ersatz dar. Es fehlt ihm der Siegel des ESM, also einer internationalen Institution, zumal auch der IMF nicht direkt da‐ ran beteiligt ist. 19 Eurogroup, Statement on Greece of 22 June 2018. Panos Kazakos 291 Der „saubere Exit“ ist zwar kommunikativ brauchbar und wurde in der politi‐ schen Rhetorik als ein Befreiungsakt gefeiert, aber ignoriert beides – die Ver‐ pflichtungen, die die Regierung bereits eingegangen ist, und die geltenden Über‐ wachungsmechanismen (postprogram monitoring, enhanced surveillance der VO(EU) 476/2016 usw.). Auch die Stellungnahme der Eurogroup20 ist in der Hinsicht klar: Sie sieht eine verstärkte Überwachung des Reformkurses vor. Ich habe den Eindruck, dass der politischen Rhetorik um den “clean exit“ fun‐ damentale Züge der europäischen Beziehungen entgehen. Die EU und erst recht die Eurozone sind ein postmodernes Gebilde, das anstelle der alten Idee von der nationalen Souveränität ein System gegenseitiger Einmischung in die inneren Angelegenheiten der anderen Mitgliedsstaaten errichtete und entsprechend “post‐ moderne Institutionen“ schuf, um die gemeinsamen Rechte und Verpflichtungen der Mitgliedsstaaten zu überwachen.21 Schließlich nährt das Schlagwort vom “sauberen Exit“ Illusionen über das Ende der Austerität und der Reformen, fördert Erwartungen und verführt die Re‐ gierenden zu Versprechen, die, wenn eingehalten, den Haushalt sprengen wür‐ den. Risiken Der für die nächste Zukunft scheinbar vorgezeichnete Weg ist mit Risiken ge‐ pflastert. Erstens, wie internationale Vergleiche zeigen und bereits erwähnt wur‐ de, konnte noch nie ein Land so hohe primäre Überschüsse über 5 und mehr Jah‐ re erzielen. Die verordnete Austerität stehen im Gegensatz zu den Wachstums‐ zielen. Zweitens bleibt die Schuldenfrage weiter ungelöst, denn die letzten mit der EU ausgehandelten Kompromisse (Verlängerung der Reife eines Teils der Anlei‐ hen um 10 Jahre usw.) sind natürlich keine überzeugende Lösung angesichts der hohen Schuldenlast. Heute beträgt die Schuldenquote circa 180% des BIP. Sind so hohe Schulden wirklich dauerhaft zu bedienen (sustainable) und zwar von einer stark geschwächten Wirtschaft, die auch noch einer dauerhaften Austerität ausgesetzt ist? Was kann man noch tun und unter welchen Bedingungen? Dazu gibt es viele interdependente und komplexe technische, juristische, ökonomische, politische und ethische Probleme. Die juristischen stehen unter dem Titel pacta sunt servanda,22 wobei die Frage ist, ob und wie geltende EU-Regeln revidiert 5. 20 Eurogroup, Statement on Greece, June 2018. 21 Robert Cooper, The Post-modern state and the world order, Demos, London 1996. 22 Siehe weiter P. Athanassiou, Of past measures and future plans for Europe’s exit from the sovereign debt crisis: What is legally possible and what is not” in: European law Review 36:2011, pp 558-578. Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 292 werden sollten, wenn ihre Anwendung unerwünschte und nicht vorgesehene Fol‐ gen hat. Zu denken wäre zum Beispiel an die Vertiefung der Disparitäten in der EU und eine populistische Reaktion darauf. Die moralischen sind ebenso schwerwiegend, beispielsweise das berüchtigte moralische Risiko (moral ha‐ zard). In der Diskussion um einen Schuldenschnitt für Griechenland wurde im‐ mer wieder angenommen, dass eine frühe Aussicht auf Schuldenschnitt den Re‐ formprozess in Griechenland zum Erlahmen bringen könnte. Auch die Verteilung der Kosten auf Schuldner und Gläubiger hat eine morali‐ sche Dimension. Generell forderte die IMF einen regelrechten Schuldenerlass oder jedenfalls größere Schuldenerleichterungen als die Europäer bereit waren hinzunehmen. Ich möchte und kann hier nicht weiter auf die vielfältigen speziellen Aspekte der Schuldenproblematik eingehen. Aber generell hängen die Aussichten für eine Lösung des Problems vom Verhältnis Wachstum – Zinsbelastung – primäre Überschüsse ab, wobei allerdings eine hohe Schuldenquote die Wachstumsper‐ spektiven belastet. Auf längere Sicht muss man weitere für das Wachstum un‐ günstige Faktoren berücksichtigen, wie die Überalterung der Bevölkerung, die Abwanderung der jungen qualifizierten Menschen und die damit einhergehende Verlangsamung der totalen Faktorproduktivität.23 Auf der anderen Seite werden die Zinsen für Anleihen an den Finanzmärkten erwartungsgemäß höher ausfal‐ len. Hohe Schuldenquote und eine Verschlechterung des „r-i Verhältnisses“, d.h. des Verhältnisses von Wachtumsrate und Schuldzins, kündigen Probleme an. Vie‐ les hängt also davon ab, ob die dem Deal zugrunde liegenden Annahmen realis‐ tisch sind, dass beispielsweise das Land noch viele Jahre lang einen hohen pri‐ mären Überschuss erzielt und die erhofften Wachstumsraten erreicht. Ich bin der Meinung, und die Zeichen diesbezüglich sind bereits sichtbar, dass der zuletzt er‐ zielte Schuldendeal die Finanzmärkte nicht überzeugen wird, trotz einiger Vor‐ kehrungen wie der Bildung eines Finanzpuffers (cash buffer) für alle Eventuali‐ täten nach 2018. Viele Ökonomen und Politikwissenschaftler (und der IMF) sind daher der Meinung, dass die griechische Schuldenlast untragbar bleibt und ein späterer Schuldenschnitt unvermeidbar ist. Aber das griechische Problem konnte sich bis‐ 23 European Commission, Compliance Report. ESM Stability Support Programme for Greece. Third Review, Januar 2018, pp 37 ff. Generell ist der IMF pessimistischer als die EC. Nach seiner Einschätzung wird es in 2023 ein Wachstumsknick geben und ab 2026 bis 2059 wird die Wachstumsrate durchschnittlich nicht 1% übersteigen! Siehe IMF, Re‐ quest for stand-by arrangement, Country Report 17 229, July 2017. Auch die OECD wertet die langfristigen Wachstumsperspektiven (ab 2030) nicht besser, wenn nicht der Reform‐ prozess intensiviert wird weit über die bisherigen Vereinbarungen Griechenlands mit der EU. OECD, Greece. Economic survey, Paris, April 2018. Panos Kazakos 293 her politisch nicht auf der EU-Agenda platzieren und wurde durch den Deal in die Zukunft verschoben. Last but not least entspringen weitere Unsicherheiten aus dem inneren Politik‐ betrieb. Die politische Stabilität ist nicht gesichert. Wahlen werden spätestens im Frühjahr 2019 stattfinden. Nach diesen tritt das neue proportionale Wahlrechtsys‐ tem in Kraft. Mit großer Wahrscheinlichkeit beginnt danach eine Phase labiler Koalitionen, die die notwendigen aber noch ausstehenden Reformen nicht durch‐ führen können. Es ist natürlich auch möglich, dass die Unfähigkeit des linken Populismus, seine Versprechen einzulösen, die Bereitschaft der Gesellschaft und folglich auch der Politik verstärkt, den Reformprozess voranzutragen. Dafür gibt es schon einige Anzeichen. Sollte die Tendenz weiterhin anhalten, würde sich die Hypothese der guten Krise bestätigen. Fig. 1 Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 294 Fig. 2 Panos Kazakos 295 Fig. 3 Lage und Aussichten der griechischen Wirtschaft. 296 Fig. 4 Panos Kazakos 297 The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures during the Crisis from a Multilevel Perspective Ana Maria Guerra Martins* Introductory remarks This article focuses on the judicial1 control of the Portuguese austerity measures during the economic and financial crisis from a multilevel perspective. In an earlier article we analyzed the case law of the Portuguese Constitutional Court (PCC) concerning social rights during the public debt crisis,2 with the aim to demonstrate the consistence and coherence of that case law, which was, in my opinion, exaggeratedly called into question by Portuguese scholarship. Nowadays, times have changed and the public debt crisis is apparently over; but since then the European Union (EU) has suffered successive threats and crises, whose end is not in sight. The emergence of nationalist, anti-European and populist movements, which led, for instance, to Brexit, the rise of extreme right-wing political parties that intend to eliminate either the euro or even the European Union, and the migration and refugee crisis that, instead of increment‐ ing European solidarity, contributed to enhance xenophobe and racist trends. The financial and public debt crisis, which had endangered the euro, arises, without any doubt, as one of the most significant causes of these threats. As a matter of fact, individuals have looked to the Union as the main responsible for their impoverishment and lower standard of living. Therefore, they do not see any reason to support it. I. * Associate Professor (with Aggregation) at the Law School of Lisbon University, senior researcher at Lisbon Centre for Research in Public Law (CIDP) and former Justice at the Portuguese Constitutional Court. All opinions expressed only bind the Author. She can be reached at: aguerramartins@gmail.com. 1 The non-judicial bodies – the European Committee on Economic and Social Rights and the UN Committee on Economic and Social Rights – have also played a relevant role. Due to lack of space, in this article, they are left out of our analysis.To go further on this issue see, for instance, Lorenza Mola, The margin of appreciation accorded to States in times of economic crisis – An Analysis of the Decision by the European Committee of Social Rights and by the European Court of Human Rights on National Austerity Measures, in: Revista Jurídica de Derechos Sociales, 2015, p. 174 ff.; Luis Jimena Quesada, Adoption and Rejec‐ tion of Austerity Measures: Current Controversies under European Law (Focus on the Role of the European Committee of Social Rights), in: Revista Catalana de Dret Públic, 49 (2014), p. 41 ff.. 2 Ana Maria Guerra Martins, Constitutional Judge, Social Rights and Public Debt Crisis: The Portuguese Constitutional Case Law, in: MJ, 22 (2015), p. 678 ff. 299 Taking this into account, the legal causes and consequences of the economic and financial crisis remain an important topic and the proof of this is the number of researchers and groups of researchers, that are currently investigating this mat‐ ter. The scholarship’s scrutiny of the austerity measures allows the identification of the potential mistakes that have been committed, either by the EU or by its Member States, in order to prevent such a crisis in the future. Furthermore, in the meanwhile, the Court of Justice of the European Union (CJEU) has apparently changed its case-law on the Portuguese austerity mea‐ sures, and this change deserves to be assessed. Summing up, the main purpose of this article is to elaborate on the relation‐ ship between the PCC, the CJEU and the European Court of Human Rights (EC‐ tHR) and to investigate whether an eventual dialogue between these three courts could have increased the protection of the of individuals’ fundamental rights. Outline In order to achieve this purpose, I start with a brief overview of the principles, values and objectives that are common to the European States, to the EU, and to the Council of Europe. As Luis Jimena Quesada pointed out in a paper pub‐ lished in 2014, “the austerity measures, as such, are neither positive nor nega‐ tive”.3 The problem lies in their compatibility with not only the national constitu‐ tions but also the major texts of the Council of Europe and the EU. In times of crisis, one has to come back to the basics and in this context the basics comprise the European common heritage, in which the respect for funda‐ mental rights – including social rights – plays a somewhat important role. Secondly, the article focuses on the analysis to the extent strictly necessary of the PCC’s so-called “case law of the crisis”. Afterwards, we turn to the analysis of the CJEU and of the ECtHR’s case law on the Portuguese austerity measures, comparing them with the decisions of the PCC on the same subject and seeking an explanation for when they do not coincide. Finally, the case study of Portugal shows that in times of crisis the PCC, the CJEU and the ECtHR were rather deferent to the legislator and somewhat selfrestrained. In addition, the case study of Portugal also reveals that multilevel ju‐ dicial control does not necessarily mean a better protection of fundamental rights. II. 3 Luis Jimena Quesada, Fn. 1, Adoption and Rejection of Austerity Measures…, p. 41. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 300 European common values, principles and objectives When one talks about the public debt crisis and the corresponding austerity mea‐ sures, it immediately crosses our minds the challenge they represented to funda‐ mental rights,4 namely to social right and to the so-called social State. As is wellknown, both are foundational pillars of Europe and they constitute a distinctive feature in comparison with the rest of the World.5 Going back to the History of the European State, especially after the Second World War, we observe that democracy, rule of law and fundamental rights, namely social rights, acquired a constitutional status in almost all European States. More impressive is that looking at the origins of the Council of Europe and of the EU, the respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights (see preamble of the ECHR and Article 2 TEU) are the main values of both international entities6. As for the EU, these values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail (Article 2 TEU). Both the Council of Europe and the EU have to strive for “achieving a greater unity between its members through economic and social progress based on the observation of minimum standard in the field of human rights” (see also the Preamble of the ECHR).7 Furthermore, the EU, beyond the promotion of peace and its values, aims among many others, the well-being of its peoples, a balanced economic growth, and a highly competitive social market economy, aiming at full employment and social progress (Article 3 TEU). III. 4 For a study on the impact of austerity measures on fundamental rights, Dalila Ghailani, Vi‐ olations of Fundamental Rights: Collateral Damages of the Eurozone Crisis?, in: Social Pol‐ icy in the European Union: state of play, 2016, p. 157 ff.; Council of Europe, The Impact of the Economic Crisis and the Austerity Measures on Human Rights in Europe – Feasibility Study, adopted by the Steering Committee for Human Rights (CDDH) on 11 December 2015, 2016; Lisa Ginsborg, The impact of the economic crisis on human rights in Europe and the accountability of international institutions, in: Global Campus Human Rights Jour‐ nal, 1 (2017), p. 97 ff. 5 For an overview of this topic, Colm O’Conneide, Austerity and the Faded Dream of a «So‐ cial Europe», in: A. Nolan (ed.), Economic and Social Rights after the Global Financial Crisis, 2014, p. 169 ff. 6 We use the expression international entity instead of international organization, because we do not believe that the EU is an international organization. For more developments see Ana Maria Guerra Martins, in: Manual de Direito da União Europeia, 2nd ed., 2017, p. 224 ff. 7 Luis Jimena Quesada, Fn. 1, Adoption and Rejection of Austerity Measures…, p. 43. Ana Maria Guerra Martins 301 The Union also aims to combat social exclusion and discrimination, to pro‐ mote social justice and protection, equality between women and men, solidarity between generations and the protection of the rights of the child. And last but not least, the Union shall promote economic, social and territorial cohesion, and solidarity among Member States. Although these objectives are themselves not enforceable,8 they are relevant when it comes to the interpretation of EU law.9 Consequently, the EU should take them into consideration in all decisions and this rationale also applies in emergency situations, such as the public debt crisis. To put it in other words, dur‐ ing the crisis, the EU should have interpreted its competences in accordance with said regarding objectives. However, one has the feeling that the EU was more concerned with financial and economic issues than with the values and principles enshrined in Article 2 TEU. For instance, the balance between the European so‐ cial model and the protection of fundamental rights, on the one hand, and the res‐ cue of the euro and the EMU, on the other, the EU has clearly decided in favor of the latter. No doubt that the euro and the EMU constitute matters of huge public interest and that the purpose of the austerity measures was fully legitimate. Notwith‐ standing, we can also ask ourselves whether it would have been possible to find a better balance between economic and financial issues, on the one hand, and the rule of law and human rights, on the other hand. The truth is that as far as the EU has verified the impossibility of approving EU acts, in due time, as a result of the resistance of some Member States, in or‐ der to face the crisis it did not hesitate to allow and even encourage the EU insti‐ tutions and the Member States to adopt international acts and treaties.10 This is nothing but encouraging the disrespect of the rule of law. 11 8 ECJ judgment of 24/1/91, C-339/89, Alsthom Atlantique, Reports of Cases, 1991, p. I-107, par. 9; ECJ judgment of 3/10/2000, C-9/99, Echirolles Distribution, Reports of Cases, 2000, p. I-8207, par. 25; ECJ judgment of 3/6/2010, C-484/08, Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Madrid, Reports of Cases, 2010, p. I-4785, par. 46-47. 9 For going further, see Ana Maria Guerra Martins, in: Manual de Direito da União Euro‐ peia, 2nd ed., 2017, p. 218 ff.; Pierre Pescatore, Les objectifs de la Communauté euro‐ péenne comme principes d’interprétation dans la jurisprudence de la Cour de Justice, in: Mélanges Ganshof van der Meersch, t. II, 1972, p. 325 ff.. 10 See Paivi Leino / Tuomas Saarenheimo, Sovereignty and subordination: on the limits of EU economic policy coordination, in: European Law Review, 2017, p. 166 ff.; Bruno de Witte, Euro Crisis Responses and the EU Legal Order: Increased Institutional Variation or Constitutional Mutation?, in: EuConst, 2015, p. 434 ff.; Federico Fabbrini, The Fiscal Compact, the "Golden Rule”, and the Paradox of European Federalism, in: Boston College International and Comparative Law Review, 32 (2013), p. 1 ff.; Bruno de Witte, Using International Law in the Euro Crisis – Causes and Consequences, ARENA Working Paper, 4/2013; Paul P. Craig, The Stability, Coordination and Governance Treaty: Principles, Po‐ litics and Pragmatism, in: European Law Review, 2012, p. 231 ff.; Giuseppe Martinico / Carla Maria Cantore, The New ‘Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic an Monetary Union’: Asymmetry or Des-integration?, Working paper 10/2012, The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 302 In addition, in the case of the Members under financial assistance, the EU did not hesitate to contribute to a severe restrictions of social rights, such as the right to a pension, the right to a salary and the right to social benefits, but also the right of equal access to a court. Furthermore, the EU never made any effort in conciliating the austerity mea‐ sures with the principle of solidarity and economic, social and territorial cohe‐ sion, the well-being of the people, full employment and social progress. Taking into account this scenario, no one will be astonished that national and international courts and quasi-judicial bodies were called up to review the legali‐ ty of the austerity measures. The plaintiffs were individuals whose rights were under threat; trade unions whose workers’ wages have been cut; and other pen‐ sioners, associations whose pensions had also been cut.12 In spite of the plurality of judicial (and non-judicial bodies) called to review the austerity measures, there was not necessarily an increase in the protection. As we sustained in earlier articles,13 a multilevel protection and enforcement of fun‐ damental rights only makes sense – or at least it is desirable – when it brings benefits to the individuals. Otherwise, it is rather difficult to justify the existence of international human rights law and EU fundamental rights law, especially when fundamental rights’ restrictions come precisely from international law and EU law, as it was the case in the last financial and economic crisis. In the next section we will briefly analyze the case law of the PCC. http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano; AAVV, Another Legal Monster? An EUI Debate on the Fiscal Compact Treaty, EUI Working Papers, 2012/09; Jean-Victor Louis, The unexpected revision of the Lisbon Treaty and the establishment of a European stability mechanism, in: Ashiagbor / Countouris / Lianos, The European Union after the Treaty of Lisbon, 2012, p. 284 ff. 11 See Claire Kilpatrick, On the Rule of Law and Economic Emergency: The Degradation of Basic Legal Values in Europe’s Bailouts, in: Oxford Journal of Legal Studies, 2015, p. 1 ff. 12 For an overview of the case law of the domestic and European Courts see Claire Kil‐ patrick, Constitutions, Social Rights and Sovereign Debt States in Europe: a challenging new areas of constitutional inquiry, EUI Working Papers, Law, 34 (2015), p. 1 ff; Frederico Fabbrini, The Euro-Crisis and the Courts: Judicial Review and the Political Process in Comparative Perspective, in: Berkeley J. Int’l Law, 32 (2014), p. 74 ff. 13 Ana Maria Guerra Martins, Opinion 2/13 of the European Court of Justice in the Con‐ text of Multilevel Protection of Fundamental Rights and Multilevel Constitutionalism Re‐ visited, in: Papadopoulou / Pernice / Weiler (eds.), Legitimacy Issues of the European Union in the Face of Crisis – Dimitris Tsatsos memoriam, 2017, p. 239. See also in the same book the criticism of Joseph Weiler, p. 415 ff and the reply of the author, p. 418 ff. Ana Maria Guerra Martins 303 Overview of the Portuguese constitutional court’s case law during the public debt crisis14 General remarks on the Portuguese austerity measures The financial crisis of 2008 and the subsequent public debt crisis (2010/2014) led some EU Member States,15 including Portugal, to the adoption of a package of austerity measures. At the beginning, those measures were restricted to tax matters, but during the course of the financial and public debt crisis, and specifically after the request for external assistance and the signature of the Financial Assistance Programme (FAP) for Portugal16 in May 2011,17 they were extended to other areas, such as cuts in staff, in wages and other benefits for the public sector, cuts in pensions for the public and private sector, “flexibility” of the labour market and reduction of unemployment benefits for the private sector. It is important to note, however, that as a rule, these cuts did not touch the lower levels of wages, pensions and benefits. Some of these measures were integrated into the State Budget Laws of 2011, 2012, 2013 and 2014, which were all challenged before the PCC. Other measures were formally independent from the said laws, but strictly connected to them. A third group of laws was completely autonomous. During that period, the unemployment rate increased (in Portugal, it reached more than 17% in 2013), income and social benefits were reduced, which led to more poverty and quality of public social services decreased. IV. IV.1. 14 This section follows rather closely our above-mentioned article, Fn. 2, “Constitutional Judge, Social Rights and Public Debt Crisis…” p. 678 ff. 15 For a study of the austerity measures and its consequences for EU Member States, see Lisa Ginsborg, The impact of the economic crisis on human rights in Europe and the account‐ ability of international institutions, in: Global Campus Human Rights Journal, 1 (2017), p. 97 ff; Council of Europe, The Impact of the Economic Crisis and the Austerity Measures on Human Rights in Europe – Feasibility Study, adopted by the Steering Committee for Human Rights (CDDH) on 11 December 2015, 2016; Margot Salomon, Of Austerity, Hu‐ man Rights and International institutions, in: European Law Review, 21 (2015), p. 521 ff. 16 This programme comprises a set of legal instruments. On the one hand, the Portuguese Government and the International Monetary Fund (IMF) signed a Technical Memorandum of Understanding and a Memorandum of Economic and Financial Policies, which set out the terms and conditions governing the provision of financial assistance to Portugal by the IMF. On the other hand, the Portuguese Government and the European Union signed a Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality. These Mem‐ oranda require the Portuguese State to adopt the measures they set out, as one of the condi‐ tions for the phased fulfillment of the financing contracts entered into force by the same parties. 17 The FAP for Portugal and all the documents related to are available on the website of Ban‐ co de Portugal (https://www.bportugal.pt). The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 304 Some of the Portuguese austerity measures were challenged before the Consti‐ tutional Court, which had to take into account, on the one hand, the European and international commitments of the Portuguese State and, on the other hand, the highly protective character of the Portuguese Constitution concerning funda‐ mental rights, and especially social rights. Main lines of the Portuguese Constitutional Court’s “case law of the crisis” Throughout the so called “case-law of the crisis”, the PCC accepted that the law‐ maker has a wide margin of appreciation to reverse the level of protection of so‐ cial rights, including the right to a fair wage, the right to a pension, and the right to social benefits, which constitute the core of social rights. The Court also ad‐ mitted that the control of the public debt strongly lies in the public interest, and consequently considered that the related European and international commit‐ ments should be respected. However, the retrocession of social rights must re‐ spect the principles of equality, proportionality and legal certainty comprised in the rule of law. Insofar as the Court considered that these principles were violat‐ ed, it did not hesitate to declare the national legislation unconstitutional, despite the government’s argument that the provisions in question were crucial to fight the economic and financial crisis.18 A more detailed analysis of the so called “case law of the crisis” Challenging austerity measures enshrined in State Budgets Laws Starting with Ruling No. 396/11 of 21 September 2011,19 the Constitutional Court was asked to declare as unconstitutional20 several norms contained in the State Budget Law (SBL) for 2011.21 These norms included measures that provid‐ ed for cutting the wages of public-sector workers earning more than €1,500 a month. IV.2. IV.3. IV.3.1. 18 For an overview of the Portuguese case-law, see Canotilho / Violante / Lanceiro, Aus‐ terity Measures under Judicial Scrutiny: The Portuguese Constitutional Case Law, in: European Constitutional Law Review, 2015, p. 155 ff.; Roberto Cisotta / Danielle Gallo, The Portuguese Constitutional Court Case Law on Austerity Measures: A reappraisal, LUISS Guido Carli – Dipartimento di Giurisprudenza, Working Paper 4/2014. 19 Portuguese version in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110396.html. 20 Cf. Article 281 (1) (a) and (2) (f) CPR. 21 Articles 19, 20 and 21 of Law N. 55-A/2010 (Lei do Orçamento de Estado para 2011) of 31 December 2010. Ana Maria Guerra Martins 305 Firstly, the Court considered that there is a constitutional right to a salary (Ar‐ ticle 59 (1) (a) CPR), but that there is no right to keep its specific amount un‐ changed. The cuts of wages set out in the SBL for 2011 aimed to decrease the public debt to the amount precisely imposed by the FAP for Portugal. Secondly, the Court decided that the reductions in the pay of public-sector workers were unequal insofar as they only targeted individuals working for the State and other public-law entities, but not workers paid for providing subordi‐ nate labour in the private or cooperative sectors, independent workers, or anyone else who earning income from other sources. However, it concluded that there are legitimate grounds for this differentiation. The Court considered that the ad‐ ditional sacrifice demanded for a transitory period of time did not constitute an unjustifiably unequal treatment, and consequently did not declare these measures unconstitutional.22 23 In Ruling No. 353/12 of 3 July 2012,24 the Constitutional Court was asked to declare as unconstitutional25 some norms of the SBL for 2012,26 on the grounds that they violate the principles of a democratic state based on the rule of law (protection of legal certainty), proportionality, and equality. These norms provided for “suspension of the Christmas and holiday-month payments”, while simultaneously maintaining the measures involving “wage re‐ ductions” contained in the SBL for 2011. The reasons the legislator provided for adopting these measures were primarily based on the need to comply with the budget-deficit limits (4.5% of GDP in 2012) imposed in both the Technical Memorandum of Understanding and the Memorandum of Economic and Finan‐ cial Policies. The norms that provided for a measure under which the Christmas-month (13th month) and holiday-month (14th month), or any equivalent payments were suspended in 2012-2014, both for individuals receiving salary-based remunera‐ tions from public entities and for those receiving retirement pensions via the public social security system, were unconstitutional because they violated the constitutional principle of equality, which requires the just distribution of public costs. There should have been limits to the difference between the extent of the sacrifice imposed on individuals affected by these measures and the sacrifice im‐ posed on those who were not; and the inequality caused by the difference in situ‐ ations should have been the object of a degree of proportionality. The extremely serious economic and financial situation and the need for the adopted measures 22 The Ruling contains three dissenting opinions. 23 For a comment see G. Fonseca, ‘Anotação ao Acórdão no. 396/11 do Tribunal Constitu‐ cional’, in: Revista de Direito Público,6 (2011), p. 269 ff.. 24 Portuguese version in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20120353.html. 25 Cf. Article 281 (1) (a) and (2) (f) CPR. 26 Law N. 64-B/2011 of 30 December 2011 (Lei do Orçamento de Estado para 2012). The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 306 to be effective could not serve as grounds for dispensing the legislator from be‐ ing subject to the fundamental rights and key structural principles of the State based on the rule of law. This is particularly true regarding the principle of pro‐ portional equality. The difference between the degree of sacrifice for those affected by these measures and others must be subject to limits. The Court considered that legal equality is always a proportional equality, so no inequality justified by a difference in situations is immune from a judgment of proportionality. The Court also said that the difference of that treatment in that case was so substantial and significant that the efficacy-related reasons advanced for the measures were insufficient to justify it, particularly, because alternative solutions were available. Bearing in mind that the execution of the 2012 Budget was already well un‐ derway, the Constitutional Court restricted the effects of the declaration of un‐ constitutionality, as permitted by Article 282 (4) of the Constitution, and did not apply them to the suspension of Christmas and holiday bonuses or any equiva‐ lent payments with regard to 2012.27 This was the first time in the history of the Constitutional Court that it restricted the effects in such a way on the basis of Article 282 (4) of the Constitution.28 Ruling No. 187/2013 of 5 April 201329 represents one of the most difficult de‐ cisions on the so-called “case-law of the crisis”, not only due to the bearing of the requests, but also taking the complexity of the constitutional questions into account. The legislator, reacting to the declaration of unconstitutionality of the former SBL norms, tried to create new measures fighting the public deficit and simultaneously avoiding the control of constitutionality by the Court. The Constitutional Court was asked by several entities (including the Presi‐ dent of the Republic, Members of the Parliament and the Ombudsman) to review the constitutionality30 of the following norms contained in the SBL for 201331: 27 Three Justices were of the view that the effects of the declaration of unconstitutionality should also extend to the current year, and therefore dissented from the decision to exclude 2012 and three Justices dissented from the declaration of unconstitutionality as such. 28 For a comment see M. Nogueira de Brito, Comentário ao Acórdão 353/2012 do Tribunal Constitucional, in: Direito e Política, 1 (2011), p. 108 ff; A.C. Santos / C.C. Palma, O Acórdão do Tribunal Constitucional No. 353/12, de 5 de Julho’, in: Revista de Finanças Públicas e Direito Fiscal, 5 (2012), p. 31 ff; R. Branco, ‘Ou sofrem todos ou há morali‐ dade: Breves notas sobre a fundamentação do Acórdão do Tribunal Constitucional no. 353/12, de 5 de Julho, in: J. Miranda et al., Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, 2012, p. 329 ff.. 29 Portuguese version in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130187.html. [27 September 2019]. 30 Cf. Article 281 (1) (a) and (2) (a) (d) (f) CPR. 31 Law N. 66-B/2012 of 31 December 2012 (Lei do Orçamento do Estado para 2013). Ana Maria Guerra Martins 307 a) the suspension of the payment of the extra holiday month of salary or its equivalent; b) the same suspension for retirees from both the public and the private sec‐ tors; c) the imposition of an “extraordinary solidarity contribution” payable on pen‐ sions (at rates of between 3.5% and 10%, with pensioners already paying the 10% rate subjected to an additional 15% rate on the part of their pen‐ sions that exceeds 12 times the reference amount used to set, calculate and update contributions, pensions and other social benefits (the so-called Social Support Index Value – IAS), and to a rate of 40% on the amount of their pensions over and above 18 times the IAS; d) a reduction in the pay of public-sector staff; e) a reduction in the remuneration and suspension of the extra holiday month, payable under teaching and research contracts; f) a reduction in the sums payable as overtime; g) the imposition of a contribution payable on sickness and unemployment benefits; h) some changes to the Personal Income Tax brackets. The Court solely declared unconstitutional – with general binding force – the norms related to the suspension of the payment of the extra holiday month of salary or its equivalent for Public Administration staff,32 and the same suspen‐ sion for retirees from both public and private sectors,33 as well as the imposition of a contribution payable on sickness and unemployment benefits.34 Other norms like the continued reduction of wages,35 and the Extraordinary Solidarity Contri‐ bution (ESC) for pensioners,36 were not deemed unconstitutional. Concerning the suspension of the additional holiday month of salary or equiv‐ alent for Public Administration staff, the Court, referring to Ruling No. 353/12, considered this to be a violation of the principle of equality that requires the just distribution of public costs. The Court applied the same reasoning to the suspension of the holiday month of pensions for public and private-sector retirees, declaring it unconstitutional with generally binding force. 32 See para. 42-46. 33 See para. 54-59. 34 See para. 84-94. 35 See para. 26-27. 36 See para. 69-83. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 308 Furthermore, the Court declared the norm that provided for a contribution payable on unemployment and sickness benefits to be unconstitutional with gen‐ erally binding force, because it violated the principle of proportionality.37 38 Reviewing substantial budgetary measures In order to avoid another declaration of unconstitutionality of norms contained in the SBL while they were already in force, the Constitutional Court was asked for an a priori review of the constitutionality39 of two Decrees of the Assembly of the Republic. The first Decree approved a regime establishing temporary pay-cut mechan‐ isms and the conditions under which they would be reversed within a maximum of four years. This included a pay cut in 2014 for staff paid out of public funds, similar to the one that had already been created in the SBL for 2011; a pay cut in 2015 worth 80% of the 2014 equivalent; and the inclusion in the law of provisions un‐ der which similar cuts would apply in the subsequent years up until 2018. To‐ gether, these measures added a further five years to past cuts, thus increasing the total consecutive number of years with such cuts to eight (2011-2018). Unlike 2014 and 2015, the Decree did not specify the amount of reductions that would apply in each of the years between 2016 and 2018. Recalling the essential elements of its former jurisprudence, in Ruling No. 574/14 of 14 August 2014,40 the Court considered that systematically presenting the successive pay-cut measures since 2011 as merely transitional, the govern‐ ment had generated the reasonable expectation on the part of workers paid out of public funds that the measures would be reversed and wages would improve with time. The Court acknowledged that the Portuguese State had already fulfilled the terms of the FAP for Portugal, but the constraints derived from international and European commitments – particularly those arising out of the Treaty on the IV.3.2. 37 For a comment see A. P. Antunes, Breves Notas ao Acórdão do Tribunal Constitucional N.º 187/2013 quanto à contribuição extraordinária de solidariedade’, in: E-Publica, Revista Electrónica de Direito Público, 2 (2014), www.e-publica.pt, p. 1 ff., Criticising the decisi‐ on of the Court concerning the reduction of pensions for public and private sector; see J. Reis Novais, O direito fundamental à pensão de reforma em situação de emergência finan‐ ceira, in: E-Pública – Revista Electrónica de Direito Público, 1 (2014), www.e-publica.pt, p. 2 ff.. 38 This Ruling was the object of many partial dissenting opinions. 39 Cf. Article 278 (1) CPR. 40 Portuguese version in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140574.html. [27 September 2019]. Ana Maria Guerra Martins 309 Functioning of the European Union (TFEU) and the Treaty on Stability, Coordi‐ nation and Governance (TSCG) in the Economic and Monetary Union (known as the ‘Fiscal Compact’) and the effect of the excessive deficit procedure – still per‐ sisted. The logical consequence of these circumstances, which increased the rele‐ vance of the underlying public interest, was that the pay-cuts in 2015 remained within the limits of reasonable expectations and were therefore in conformity with the principle of legal certainty. Turning to 2016-2018, however, a variety of indicators, above all, the govern‐ ment forecasts set out in the Budgetary Strategy Document reflected an econo‐ mic scenario in which there will be an improvement in the economic and finan‐ cial situation and this can be expected to have an effect on the situation of work‐ ers paid out of public funds. In 2016, with the end of the FAP and of the excessive deficit procedure there would have to be other grounds in order to conclude again that the pay-cut mea‐ sures were not unconstitutional. Given the constitutional requirement that public costs must be shared equally, it was not constitutionally permissible in order to balance public finances to cut spending by continuing to sacrifice workers in particular. In conclusion, the Court pronounced the norms applicable to 2016-2018 as unconstitutional.41 The second Decree of the Assembly of the Republic concerned the creation of a Sustainability Contribution (SC). In Ruling No. 575/14 of 14 August 2014,42 the Court rejected outright both the idea that the SC was comparable to the earli‐ er ESC, and the argument that the individuals affected by the former would be in a better position with respect to the amount of their pensions than they had been under the latter.43 The Constitutional Court also followed its own case law on social rights.44 However, the measure sub judice raised serious difficulties on the level of both equality, internal fairness and intra-generational justice.45 On the one hand, failed to resolve inter-generational justice level issue.46 On the other hand, the norms 41 Three Justices dissented (one partially) from the decision not to find the norms that cut the pay of workers paid out of public funds in 2014 and 2015 unconstitutional and five Jus‐ tices dissented from the decision of unconstitutionality of the norms that cut the pay of such workers in 2016 – 2018. One Justice attached a concurring opinion to the Ruling. 42 The Portuguese version is available on the website of the Portuguese Constitutional Court, www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140575.html. 43 Compare Ruling No. 575/14 of 14 August 2014, para. 29. 44 See ibid., para. 20. 45 Compare ibid., para. 34. 46 Compare ibid., para. 35. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 310 accentuated both the inequality applicable to existing pensioners and the inequal‐ ity between the current contributors and beneficiaries of the pension system.47 The SC would have been completely indifferent to both the effort made by fu‐ ture pensioners and the cut that the legislative amendment would have imposed on pensions amounts ab initio. To sum up, the Constitutional Court found these norms in breach of the princi‐ ple of the protection of legal certainty, and therefore pronounced them unconsti‐ tutional.48 Reviewing other measures In Ruling No. 602/13 of 20 September 2013,49 the Constitutional Court declared the unconstitutionalty of the following: (1) the norm concerning the requirements for dismissing workers on the grounds that their jobs are eliminated, emphasizing that the constitutional prohibition on dismissal without just cause (Article 53 CPR) can be breached by both legal provisions that allow for inappropriate grounds for dismissal, and provisions that establish rules which do not do enough to safeguard workers’ positions;50 (2) the norm relating to the dismissal on grounds of unsuitability of the worker for her/his job contained in a law that amended the Labour Code (LC),51 concluding that dismissal on the grounds of unsuitability demonstrated sole‐ ly by a reduction in the quality of the work done and in cases in which it is reasonable to predict that that reduction will be permanent, is not unconsti‐ tutional. However, the Constitutional Court held that dismissal on the grounds of the worker’s unsuitability can only occur if no alternative pos‐ ition is available that is compatible with the worker’s qualifications.52 In the Ruling No. 862/13 of 19 December 2013,53 the Constitutional Court dealt with a Decree54 that intended to deepen social protection convergence mechan‐ IV.3.3. 47 Compare ibid., para. 36. 48 For a critical view see J. Loureiro, Contribuição de sustentabilidade § companhia – linhas para uma discussão constitucional, Website of the University of Coimbra, 2014, http://apps. uc.pt/mypage/fi les/fd_loureiro/707. 49 The Portuguese version is available on the Website of the Portuguese Constitutional Court, www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130602.html. 50 Compare Ruling No. 602/13 of 20 September 2013, para. 28–32. 51 Law No. 23/2012 of 25 June 2012 that amended the Labour Code approved by Law No. 7/2009 of 12 February 2009. 52 Compare ibid., para. 33–37. 53 The Portuguese version is available on the Website of the Portuguese Constitutional Court, www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20130862.html. 54 Decree No. 187/XII of the Assembly of the Republic. Ana Maria Guerra Martins 311 isms between the general social protection security system and the system of Caixa Geral de Aposentações (CGA), the public sector pension fund. The mea‐ sures previewed in the above-mentioned Decree solely applied to the beneficia‐ ries of old-age, retirement, invalidity and survivor’s pensions from CGA which amount to more than € 600 per month. It cut the value of pensions subject to the regime set out in the Statute governing the Retirement of Public Sector Staff55 by 10% and provided for the application of a new formula for calculating the pen‐ sions. It formed part of the general reform intended to ensure convergence be‐ tween the general social security system and that applicable to public administra‐ tion staff (Article 63(2) CPR). The Constitutional Court took the view that the measures contained in the norms questioned would have resulted in an abrupt cut in the pensions concerned and did not form part of a framework of structural cross-cutting measures de‐ signed to ensure across-the-board progress in fulfilling the interest of conver‐ gence on other levels. According to the Constitutional Court the measures did not adequately pursue the public interests invoked by the author of the norms – namely, the sustainabili‐ ty of the CGA system, intergenerational fairness, and the need for the country’s different social protection systems to converge – in a way that would have made it acceptable for them to prevail over the injury caused to the rights already ac‐ quired by existing CGA pensioners and the latter’s legitimate expectations that the pension amounts they will receive in the future would remain the same.56 Therefore the Constitutional Court held that these norms were in breach of the constitutional principle of the protection of legal certainty.57 55 Law No. 478/72 of 9 December 1972. 56 See Ruling No. 862/23 of 19 December 2013, para. 38-44. 57 For a comment see N.C. Cabral, Convergência do Regime de Proteção Social da Função Pública com o regime geral da Segurança Social, in: Finanças Públicas e Direito Fiscal, 6 (2013), p. 255 ff.; L.P. Coutinho, A “convergência das pensões” como questão política, in: 1 E-Pública – Revista Electrónica de Direito Público, 2014, www.e-p u b l i c a .pt, p. 14 ff.; V. Canas, Constituição prima facie: igualdade, proporcionalidade, confiança aplica‐ dos ao “corte” de pensões, in: E-Pública – Revista Electrónica de Direito Público, 1 (2014), www.e-publica.pt, p. 28 ff.Supporting the unconstitutionality before the judgment of the Court see J. Loureiro, Sobre a (in)constitucionalidade do regime proposto para a redução dos montantes de pensões de velhice da Caixa Geral de Depósitos, Website of the University of Coimbra, 2013, http://apps.uc.pt/mypage/fi les/fd_loureiro/563. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 312 Debating Portuguese Constitutional Court’s “case law of the crisis” Criticism The PCC “case law of the crisis” provoked a wide and deep debate not only within the Portuguese scholarship,58 but also outside Portugal.59 In an earlier arti‐ cle, we analyzed and replied to this criticism.60 Within the scope of this article, our focus only concerns the following aspects: a) the lack of consideration for EU law and for international law demonstrated by the Constitutional Court; b) the lack of judicial dialogue with the CJEU.61 In other words: for some authors the PCC analyzed the austerity measures, using only the Portuguese Constitution as a standard of reference, without taking suffi‐ ciently into account that those measure were imposed by international and EU law parameters.62 For other scholars, the PCC should have engaged in a judicial dialogue with the Court of Justice, raising questions, for instance, on the validity of the Memo‐ randa of Understanding.63 Reply to the criticism as regards the parameters used by the Portuguese Constitutional Court It is true that the PCC only used the rules and principles of the Constitution as a parameter for controlling the constitutionality (or validity) of the Portuguese aus‐ terity measures. Otherwise, it would have exceeded the limits of its jurisdiction. Having said that, we do not join our voice to the chorus of critics sustaining that the PCC did not take into due account international and EU law in the “case IV.4. IV.4.1. IV.4.2. 58 For a wide and strong criticism: Gonçalo de Almeida Ribeiro / Luis Pereira Coutinho, O Tribunal Constitucional e a crise – Ensaios críticos, 2014. For a reply to criticism: Jorge Reis Novais, Em Defesa do Tribunal Constitucional – Resposta aos críticos, 2014. 59 See, for instance, Antonia Baraggia / Maria Elena Gennusa, Social Rights Protection in Europe in Times of Crisis: ‘A Tale of Two Cities’, in: ICL Journal, 2017, p. 479 ff.; Claire Kilpatrick, “Constitutions, Social Rights and Sovereign Debt States in Europe: a chal‐ lenging new areas of constitutional inquiry”, EUI Working Papers, Law, 34/2015, p. 6 ff.; Frederico Fabbrini, The Euro-Crisis and the Courts: Judicial Review and the Political Pro‐ cess in Comparative Perspective, in: Berkeley J. Int’l Law, 32 (2014), p. 100 ff. 60 Ana Maria Guerra Martins, footnote 2, p. 689 ff. 61 See, for instance, Maduro / Frada / Pierdominici, A Crisis Between Crises: Placing the Portuguese Constitutional Jurisprudence Crisis in Context, in: e.publica, 4 (2017), p. 5 ff.. 62 Maduro / Frada / Pierdominici, A Crisis Between Crises.., p. 13 ff.; Rui Medeiros, A Constituição Portuguesa num contexto global, 2015, p. 64 ff.. 63 See Francisco Pereira Coutinho, “Austerity on the loose in Portugal: European Judicial restraint in times of crisis”, Perspectives of Federalism, vol. 8, issue 3, 2016, p. E-124. Ana Maria Guerra Martins 313 law of the crisis”. Conversely, in our view, the Court was fully aware of the Por‐ tuguese international and European obligations and took them into consideration in all decisions, and this was sometimes the reason why Court did not declare the unconstitutionality of some provisions. In order to prove this statement, let us have a look at the decisions. Going back to Ruling No. 396/11 of 21 September, the PCC accepted that the above-mentioned Memoranda were binding on the Portuguese State to the extent that they are based on international law and EU law instruments – the Treaties that instituted the IMF and the EU. Since Portugal is a contracting party in both instruments, they are recognized by the Constitution. The PCC could not dive deeper into this issue, because the Memoranda had never been challenged before the court.64 More evident are the references to EU law and international law in Ruling No. 574/2014: The Court acknowledged that admitting the expectations that the pay situation will improve are legitimate cannot eliminate the constraints derived from the state’s inter‐ national commitments – particularly those arising out of the Treaty on the Function‐ ing of the European Union (TFEU) and the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union (known in Portuguese as the ‘Budget Treaty’). Moreover, the Court admitted that, [the] effects of the FAP will still be felt in 2015, given that it sets Portugal’s budget deficit for that year at 2.5% of GDP, as well the effect of the excessive deficit proce‐ dure. The logical consequence of these circumstances, which increase the relevance of the underlying public interest, is that the pay cuts provided for in 2015 remain within the limits of that which can be said to be expectable and therefore permitted by the principle of the protection of trust (legal certainty).65 Furthermore, the Constitutional Court recognized that, Portugal’s participation in the European Union (EU) and the Eurozone obliges it to fulfil a range of demanding requisites in the budgetary field. One of the main obliga‐ tions of Member States is to avoid excessive budget deficits, and the Union has the 64 However, some authors sustained that the Constitutional Court should have controlled the conformity with the Constitution of the Memoranda, as a guardian of the Constitution. Cf., J. Melo Alexandrino, Jurisprudência da Crise. Das Questões Prévias às Perplexidades, in: G. A. Ribeiro / L. P. Coutinho, O Tribunal Constitucional e a crise – ensaios críticos, 2014, p. 62, p. 63. On the legal nature of the Memoranda, cf. Francisco Pereira Coutin‐ ho, A natureza jurídica dos memorandos da «troika», Themis, XIII, N. 24/25, 2013, p. 147-179. 65 Extract taken by the English summary of the decision provided by the CC itself in the website http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/acordaos/20140574 s.html, [29 Septem‐ ber 2019]. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 314 competence to monitor each Member State’s budgetary situation and the amount of its public debt. 66 However, concerning the Fiscal Compact, the Court emphasised that it “is not part of EU Law, and is only applicable to the extent that it is compatible with the founding Treaties and the legal provisions they contain.” 67 The PCC also considered that from a constitutional law point of view, the Fis‐ cal Compact, does not enjoy the status the Constitution affords to the Treaties governing the Euro‐ pean Union and the norms issued by EU institutions in the exercise of their compe‐ tences. The latter are applicable in Portuguese Law, subject to respect for the funda‐ mental principles of a democratic state based on the rule of law.68 And the Court persued, asserting that the Fiscal Compact, is a source of Public International Law of the type that is governed by the constitu‐ tional norm according to which norms contained in duly ratified or approved interna‐ tional conventions have effect in domestic law once they have officially been pub‐ lished in Portugal and only for as long as they are binding on the Portuguese State.69 Finally, the Constitutional Court concluded, Portugal is subject to an excessive deficit procedure under which various European Council recommendations have been approved. Setting aside doubts as to how bind‐ ing such recommendations are, in any case they do not require Portugal to take spe‐ cific concrete measures to control public spending and reduce the deficit. They in‐ stead limit themselves to listing the objectives which must obligatorily be achieved under EU norms that are indeed binding – those included in the founding law of the EU and the secondary law referred to above. The binding nature of European Union Law in this domain does not apply to the means by which the individual Member States actually achieve the goals imposed on them.70 To sum up, the PCC distinguished between the obligations arising from EU law and those deriving from international law. Concerning the former, the Constitu‐ tional Court implicitly admitted the supremacy of EU law over domestic law, 66 Extract taken by the English summary of the decision provided by the CC itself in the website http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/acordaos/20140574 s.html, [29 Septem‐ ber 2019]. 67 Extract taken by the English summary of the decision provided by the CC itself in the website http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/acordaos/20140574 s.html, [29 Septem‐ ber 2019]. 68 Extract taken by the English summary of the decision provided by the CC itself in the website http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/acordaos/20140574 s.html, [29 Septem‐ ber 2019]. 69 Extract taken by the English summary of the decision provided by the CC itself in the website http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/acordaos/20140574 s.html, [29 Septem‐ ber 2019]. 70 Extract taken by the English summary of the decision provided by the CC itself in the website http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/en/acordaos/20140574 s.html, [29 Septem‐ ber 2019]. Ana Maria Guerra Martins 315 when it invoked Article 8 (4) CPR. As regards international law, the PCC pre‐ supposed, on the one hand, that the Portuguese State was required to adopt the specified austerity measures set out in the Financial Assistance Programme, as one of the conditions for the phased fulfilment of the convened financing obliga‐ tions and, on the other hand, that some obligations left a certain margin of appre‐ ciation to the Portuguese legislator. And this is the reason why the Court con‐ trolled the constitutionality of the detailed means taken, because it considered that international obligations did not impose certain and precise measures. Notwithstanding, the Constitutional Court has questioned neither the detailed goals of the Programme, nor the obligations of the Portuguese State to achieve them. Moreover, it accepted the control of public debt as a relevant public inter‐ est that justified some restrictive measures (see, for instance, Rulings No.s 399/10; 396/11; 353/12; 187/13, etc.). In fact, as we have already pointed out, the PCC expressly acknowledged the constraints derived from European commitments – particularly those arising out of the TFEU and the excessive deficit procedure, as well as the international ones. Reply to criticism related to the lack of judicial dialogue It is true that the PCC has never questioned the CJEU about the validity of the Memoranda, but one should note that, according to Article 267 TFEU, and the case law of the Court (namely the Foto-frost case), national courts are only obliged to refer to the CJEU whenever they have doubts about the interpretation of EU law or about the validity of secondary law and international law. Assum‐ ing the Constitutional Court did not have any doubts, it was not bound to request a preliminary ruling. Moreover, there were also practical reasons for not referring to the CJEU. In some cases the Constitutional Court did not engage in a judicial dialogue with the Court of Justice because a request for a preliminary ruling to the Court of Justice would have increased the delay of the domestic decisions, which could have in some cases become useless. Some of the Portuguese austerity measures were included into the SBL’s, which have a limited duration (one year); while others were challenged within the scope of an a priori control of constitutionali‐ ty, in relation to which the Court has to decide within twenty-five days. Finally, it is important to underline that other courts had requested preliminary rulings to the CJEU, which did not recognize its own jurisdiction. Taking this into account it is not clear whether the CJEU would have changed its mind if the request of a preliminary ruling would have been filed by the PCC. IV.4.2. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 316 In order to clarify this point, the next section outlines the case-law of the Court of Justice concerning the Portuguese austerity measures. Case law of the CJEU on the Portuguese austerity measures Rejecting the preliminary rulings requested by Portuguese courts during the crisis Regarding the Portuguese austerity measures, the CJEU has up to now delivered three orders and one decision. The three orders were delivered during the econo‐ mic and financial crisis – in 2012, 2013 and 2014 – and the decision is much more recent. It was delivered in February 2018. The three orders resulted from a preliminary ruling request coming from by the same court – the Oporto Labour Court (Tribunal do Trabalho do Porto). The Court of Justice, invoking its settled jurisprudence on internal matters, consis‐ tently declared its clear lack of jurisdiction to hear and determine the referred questions.71 The first case72 concerned the interpretation of Articles 20, 21(1) and 31(1) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (CFREU). The re‐ quest was made in the scope of proceedings concerning the national legislation (Article 19 of the 2011 SBL), which established salary reductions for certain public-sector workers. According to the national court, the relevant domestic law had failed to implement EU law, namely the principle of equal treatment. For the Court of Justice, the order at issue did not contain any specific evi‐ dence to support the view that the national law in question was intended to im‐ plement EU law. The second case73 was another preliminary ruling requested in proceedings concerning the abolition of the holiday and Christmas allowances previously paid to public servants. The national court questioned the compatibility of Arti‐ cle 21 of the 2012 SBL with EU law. The Court of Justice considered that the doubts expressed by the referring court with respect to the compatibility of the 2012 SBL with EU law were akin V. V.1. 71 For a critical comment on these three cases, see Claire Kilpatrick, On the Rule of Law and Economic Emergency: The Degradation of Basic Legal Values in Portugal, in: Oxford Journal of Legal Studies, 2015, p. 24 ff.; Franciso Pereira Coutinho, Austerity on the loose in Portugal…, p. E-107 ff. 72 ECJ, Order of 7/3/2013, C-128/12, Sindicato dos Bancários do Norte and Others v. BPN – Banco Português de Negócios, ECLI:EU:C:2013:149. 73 ECJ, Order of 26/6/2013, C-264/12, Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins and Fidelidade Mundial — Companhia de Seguros SA (‘Fidelidade Mundial’), ECLI:EU:C:2014:2036. Ana Maria Guerra Martins 317 to those which prompted it to make an application to the Court in the case culmi‐ nating in the order in Sindicato dos Bancários do Norte and Oth‐ ers (EU:C:2013:149), which concerned the compatibility of the 2011 SBL with EU law. As a consequence, the Court reiterated its clear lack of jurisdiction to hear and determine the request. In the third case,74 the request was made in proceedings also concerning the suspension of Christmas bonuses or any other benefit relating to the 13th and/or 14th month pay in respect of 2012. Based on the two previous cases, the Court noted again its clear lack of juris‐ diction to take cognisance of the referred questions. For those who have criticised the Constitutional Court for not having request‐ ed a preliminary ruling to the Court of Justice on the compatibility of the Memo‐ randa with the EU law and on the validity of the decisions of the EU institutions with the EU fundamental rights law, namely the CFREU, these orders should have been sufficient to convince them of the uselessness of such a reference. Nevertheless, some of the critics still argued that the decision could have been different, because the CJEU was then rather interested in setting up a dialogue with the constitutional courts, and the PCC could have asked wiser and more rel‐ evant questions. We agree that in the last decade the CJEU has been stimulating the dialogue with constitutional courts and we also agree that the PCC could have requested a preliminary ruling, if it had doubts on the abovementioned issues. However, one cannot overlook the many obstacles that both courts would have faced. As for the PCC, it would have been difficult to formulate questions outside the compatibility of the implementation of the Memoranda with EU law and the compatibility of the domestic measures with the Memoranda. Additionally, the Memoranda had never been challenged before the PCC. Provided the PCC had requested a preliminary question on this topic, it would have probably been criti‐ cized for exceeding its competences. As regards the Court of Justice, in our opinion, it would never have invalidat‐ ed the Memoranda during the economic and financial conjuncture of 2012-2014, the disrespect of either the rule of law or fundamental rights, including the Char‐ ter. Such invalidation could well have triggered nervous reactions from the finan‐ cial markets and could have provoked a further downward spiral. The Court of Justice could not afford the political consequences of such a decision. 74 ECJ, Order of 21/10/2014, C-665/13, Sindicato Nacional dos Profissionais de Seguros e Afins and Via Directa — Companhia de Seguros SA (‘Via Directa’), ECLI:EU:C:2014:2327. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 318 As Francesco Costamagna pointed out, “in all cases concerning austerity measures the CJEU has keenly accepted the limits posed by the EU law to its capacity to review the legality of such measures75 […] The Court was not just unable to play its part, but, to a large extent, unwilling to do so”.76 In addition, if one looks at the case-law of the Court of Justice concerning the measures taken outside of the EU law to tackle the Eurozone crisis77 – for instance, the European Monetary System (EMS) treaty – one can easily predict that the Court of Justice would have found a way either to deny the EU law nature of the Memoranda, or to justify the Memoranda with the lack of powers of the EU to reach a solution for the crisis on its own. Declaring its lack of jurisdiction would have been the easiest manner to avoid the questions. Another way would have been to transpose the rationale of the Pringle case78 into the Memoranda. We are not claiming that the EMS treaty and the Memoranda have the same legal nature. In fact, they are different in form and in content. However, may be argued the conclusions reached of Pringle are ap‐ plicable to the Memoranda. In the Pringle case the court deemed that the Union had no powers itself to conclude the EMS within the EU. The same might well be applied to the Memoranda. This would have allowed the Court to avoid the question regarding the validity of the Memoranda. As a consequence, the Memo‐ randa could easily have been removed from the scope of the Charter. Under the terms of para. 178 of the Pringle case, according to Article 51(1) of the Charter, it only applies if Member States are implementing Union law. If the Court concluded that the Memoranda were not EU law, Portugal would not be implementing anything but domestic law. Therefore, the Memoranda would have been excluded from the scope of the Charter. Secondly, if the Court reached the conclusion that the EU law had no powers to conclude the Memoranda on its own, as it did in the Pringle case, the Memoranda would also have been exclud‐ ed from the scope of the Charter. Article 51(2) of the Charter does not extend the field of application of Union law beyond the powers of the Union nor does it es‐ 75 Francesco Costamagna, The Court of Justice and the Demise of the Rule of Law in the EU Economic Governance: The case of Social Rights, Carlo Alberto Notebooks, No. 487, 2016, www.carloalberto.org/research/working-papers p. 13. 76 Francesco Costamagna, The Court of Justice and the Demise of the Rule of Law in the EU Economic Governance: The case of Social Rights, Carlo Alberto Notebooks, No. 487, 2016, www.carloalberto.org/research/working-papers p. 13. 77 On the measures taken inside and outside the EU law to tackle the Euro-Crisis see Frederi‐ co Fabbrini, The Euro-Crisis and the Courts: Judicial Review and the Political Process in Comparative Perspective, in: Berkeley J. Int’l Law, 32 (2014), p.64 ff.; Mark Dawson / Floris de Witte, Constitutional Balance in the EU after the Euro-Crisis, in: The Modern Law Review, 2013, p. 817 ff.; Claire Kilpatrick, Are the Bailouts Immune to EU Social Challenge because they are not EU Law?, in: EUConst, 2014. p. 393-421. 78 ECJ, Judgment of 27/11/ 2012, C-370/12, Pringle v. Government of Ireland, Ireland and the Attorney General, ECLI:EU:C:2012:756. Ana Maria Guerra Martins 319 tablish any new powers or tasks for the Union or modify powers and tasks as de‐ fined in the Treaties.79 Summing up, although the decisions of the courts are sometimes hardly pre‐ dictable, we believe that the CJEU would never have invalidated either the Mem‐ oranda, or other legal instruments needed to tackle the crisis, because it could not have afforded the political consequences of such a decision. Times have changed… Times have changed and so has the case-law of the CJEU. In its judgement of 13 June 2017,80 the Court found that the Memoranda of Understanding concluded between the EU and Romania in the context of finan‐ cial assistance “constitute[d] an act of an EU institution” and could thus be inter‐ preted by the Court following a preliminary ruling reference. Furthermore, the Court considered that the relevant national measure, which related to the remu‐ neration of judges, constituted an implementation of EU law and, consequently, the Charter of Fundamental Rights was applicable. However, the Court did not elaborate much more on this issue.81 More recently, the Court had the opportunity, in the Associação Sindical dos Juízes Portugueses case,82 to set out its case-law on austerity measures in accor‐ dance with the lines initiated in Florescu. Following a request for a preliminary ruling from the Supreme Administrative Court of Portugal concerning the inter‐ pretation of the second subparagraph of Article 19(1) TEU and Article 47 of the CFREU in proceedings concerning the temporary reduction in the amount of re‐ muneration paid to the Court of Auditors’ members, in the context of the Por‐ tuguese State’s budgetary policy guidelines, the Court declared the request ad‐ missible. Nevertheless, the CJEU avoided discussing whether the Portuguese austerity measures fell within the scope of EU Law and whether the Charter was applicable in cases of national austerity measures implementing Memoranda of Understanding concluded under the EFSM – as was the case in Portugal. V.2. 79 For a comment on Pringle see Paul Craig, Pringle: Legal Reasoning, Text, Purpose And Teleology, 20 in: MJ, 20 (2013), p. 1 ff.; Chris Koedooder, The Pringle Judgment: Econo‐ mic and/or Monetary Union?, in: Fordham International Law Journal, 2013, p. 111 ff; Gi‐ anni Lo Schiavo, The Judicial ‘Bail Out’ of the European Stability Mechanism: Comment on the Pringle Case, Research Papers In Law, 9/2013. 80 ECJ, judgement of 13/6/2017, C-258/14, Florescu and Others, ECLI:EU:C:2017:448. 81 For a comment on this judgement see Menelaos Markakis / Paul Dermine, Bailouts, the Legal Status of Memoranda of Understanding, and the Scope of Application of the EU Charter: Florescu, in: Common Market Law Review, 55 (2018), p. 643-672. 82 ECJ, judgement of 27/2/2018, C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, ECLI:EU:C:2018:117. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 320 The major concern of the Court was to set out the criteria for assessing the independence of the judiciary under the terms of Article 19 TEU.83 The Court spent many more paragraphs (17 up to 25) elaborating on the independence of the judges than with the application of the criteria to the concrete case, which was rather uncontroversial.84 Recognizing that the salary-reduction measures at issue in the main proceed‐ ings were adopted because of mandatory requirements linked to eliminating the Portuguese State’s excessive budget deficit, and adopted in the context of an EU programme of financial assistance to Portugal, the Court accepted that the mea‐ sures could not, as a result, be perceived as being applicable to the members of the Tribunal de Contas (Court of Auditors). In addition, these measures provided for a limited reduction of the amount of remuneration (up to a percentage varying in accordance with the level of remu‐ neration) and they were temporary in nature. The Court ruled that the answer to the question raised is that the second sub‐ paragraph of Article 19(1) TEU should be interpreted as meaning that the princi‐ ple of judicial independence does not preclude general salary-reduction mea‐ sures, such as those at issue in the main proceedings, from being applied to the members of the Tribunal de Contas. Interim conclusion As has been highlighted by some authors, the most relevant concern of the CJEU in the Associação Sindical dos Juízes case was not “really about Portuguese judges salaries”85 but about the independence of the judges.86 The Court had V.3. 83 Laurent Pech / Sébastion Platon, Rule of Law backsliding in the EU: The Court of Jus‐ tice to the rescue? Some thoughts on the ECJ ruling in Associação Sindical dos Juízes Por‐ tugueses, in: EU Law Analysis, 13 (2018); Maciej Taborowski, CJEU Opens the Door for the Commission to Reconsider Charges against Poland, VerfBlog, 2018/3/13, https:// verfassungsblog.de/cjeu-opens-the-door-for-the-commission-to-reconsider-chargesagainst-poland/ [29 September 2019]; Martina Coli, Associação Sindical de Juízes Por‐ tuguese Judgment: What role for the Court of Justice in the protection of the EU values?, Diritti Comparati – Comparare il diritti fondamentali in Europa, http://www.diritticom‐ parati.it/associação-sindical-dos-juizes-portugueses-judgment-role-court-justice-protec‐ tion-eu-values/, [29 September 2019]. 84 Michal Ovádek, Has the CJEU just Reconfigured the EU Constitutional Order?, VerfBlog, 2018/02/28. 85 Michal Ovádek, Has the CJEU just Reconfigured the EU Constitutional Order?, VerfBlog, 2018/02/28. 86 Laurent Pech / Sébastian Platon, Rule of Law backsliding in the EU: The Court of Jus‐ tice to the rescue? Some thoughts on the ECJ ruling in Associação Sindical dos Juízes Por‐ tugueses, in: EU Law Analysis, 2018; Maciej Taborowski, footnote 83; Martina Coli, footnote 83. Ana Maria Guerra Martins 321 “two main objectives: to gain a say in the Polish discussion; […] to make it clear that the organization of national judiciaries is not a purely domestic matter”.87 If there were any doubts, the speech of the CJEU’s President, Koen Lenaerts, in a conference organized by the Supreme Administrative Court of the Republic of Poland on 19 March 2018, is rather enlightening. Speaking about ‘the impor‐ tance of the recent judgment of the ECJ in Associação Sindical dos Juízes Por‐ tugueses’, the CJEU’s President mentioned and underlined that the CJEU “held that EU law protects the independence of national courts, since it is an essential prerequisite for the judicial dialogue between the ECJ and the national courts”,88 while neglecting to discuss the compatibility of the Portuguese austerity mea‐ sures with EU law. As Matteo Bonelli and Monica Claes rightly pointed out, the CJEU “avoided any kind of discussion of whether austerity measures fell within the scope of EU law”.89 To conclude, we do not believe that having the CJEU been so cautious after the crisis, it would have envisaged this problematic issue during that period. Therefore, an eventual preliminary ruling reference by the PCC would have made no substantial difference. Case law of the ECTHR concerning the Portuguese austerity measures In order to complete the multilevel framework of the judicial control of the Por‐ tuguese austerity measures, we need to consider the case law of the ECtHR. In Conceição Mateus and Santos Januário v. Portugal,90 the applicants, who were pensioners, asked the Court to rule that the cuts imposed on certain pension entitlements (holiday and Christmas bonuses), enacted as part of austerity mea‐ sures under the State Budget Act 2012, were a violation of their rights under the Convention. Since the complaint did not invoke any particular provisions under the Convention, the Court held that Article 1 of Protocol No. 1 was the accurate basis. VI. 87 Matteo Bonelli / Monica Claes, Judicial serendipity: how Portuguese judges come to the rescue of the Polish judiciary – ECJ 27 February 2018, Case 64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EuConst 14, 2018, p. 628. 88 Available at www.KL_19_03_2018_Warsaw_Poland%20(4).pdf. 89 Matteo Bonelli / Monica Claes, Judicial serendipity: how Portuguese judges come to the rescue of the Polish judiciary – ECJ 27 February 2018, Case 64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, EuConst, 14, 2018, p. 629. 90 Judgement of 8 October 2013, Applications No. 62235/12 and 57725/12, available on the website: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%2262235/12%22],%22docu‐ mentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22,%22DEC‐ GRANDCHAMBER%22,%22ADMISSIBILITY%22],%22itemid%22: [%22001-128106%22]}. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 322 In relation to the cuts in pensions amounts, the Court drew attention to the wide margin of appreciation usually allowed to the State under the Convention when it comes to general measures of economic or social policy. Because of their direct knowledge of their society and its needs, national authorities are in princi‐ ple better placed than international judges to appreciate what is in the public interest on social or economic grounds, and the Court will generally respect the legislature’s policy choice unless it is “manifestly without reasonable founda‐ tion”. In this case, the Court noted that the cuts in the holiday and Christmas subsi‐ dies provided for in the 2012 State Budget Act were intended to reduce public spending and were part of a broader programme designed by the national author‐ ities and their EU and IMF counterparts to allow Portugal to secure the necessary short-term liquidity to the State budget with a view to achieving medium-term economic recovery. The very fact that a programme of such magnitude had to be put in place shows that the economic crisis, which was asphyxiating the Por‐ tuguese economy at the material time, and its effect on the State budget balance were exceptional in nature. The Court considered that the cuts in social security benefits were clearly in the public interest within the meaning of Article 1 of Protocol No. 1 and subse‐ quently assessed whether a fair balance had been struck between the general interest of the community and the protection of the applicants’ individual funda‐ mental rights. The Court considered that the interference of the 2012 State Budget Act with the applicants’ right to the peaceful enjoyment of their possessions was limited both in time and in quantitative terms, concluding that it was not disproportion‐ ate. Moreover, since the legislator remained within the limits of its margin of ap‐ preciation and previous measures involving “remuneratory reductions” contained in the State Budget Act for 2011 had proved to be insufficient, it is not for the Court to decide whether the State could have envisaged better alternative mea‐ sures to reduce the State budget deficit. In light of the exceptional economic and financial crisis faced by Portugal at the material time and given the limited extent and the temporary effect of the re‐ duction of their holiday and Christmas subsidies, the Court considered that the applicants did not bear a disproportionate and excessive burden. Therefore, the application was declared inadmissible. In Silva Carvalho Rico v. Portugal91, the applicant was a pensioner who was eligible to receive social-security benefits under the public-sector pension 91 Decision of 1 September 2015, Application No. 13341/14. https://hudoc.echr.coe.int/ eng#{%22docname%22:[%22silva%20carvalho%20rico%22],%22documentcollection‐ Ana Maria Guerra Martins 323 scheme. In 2009 she was granted a retirement pension, which amounted to € 1,980.72 gross per month. The applicant complained that the levying of the Extraordinary Solidarity Contribution (CES) on part of her pension in 2014 had consisted of a violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention and Articles 13 and 14 of the Con‐ vention. In particular, she alleged that the CES was no longer a temporary mea‐ sure because of its reintroduction in 2014. The Court accepted that there had been an interference with the right of the applicant to peaceful enjoyment of her possessions as protected by the first sen‐ tence of Article 1 of Protocol No. 1. According to the Court, the measure of in‐ terference must fulfil three conditions: it must be carried out “subject to the con‐ ditions provided for by law”, which excludes any arbitrary action by national authorities; it must be “in the public interest”; and it must strike a fair balance between the owner’s rights and the interests of the community. Taking into consideration the overall public interests at stake in Portugal at the material time, and given the limited extent and the temporary effect of the appli‐ cation of the CES to the applicant’s pension, the Court found that the impugned measure was proportional. Therefore, the Court declared the application inadmis‐ sible. These decisions were rather criticized by scholarship,92 due to the fact that the ECtHR has adopted an excessively wide interpretation of the margin of apprecia‐ tion theory during the financial and economic crisis. Concluding remarks The current study leads us to the following conclusions: a) The public debt crisis and the subsequent Euro crisis that Europe experi‐ enced between 2010 and 2014 contributed to a backsliding of fundamental rights, mainly economic and social, not only in the Member States that were under international and European assistance, such as Portugal, but also in other Member States. b) In order to face the crisis, some governments all over Europe adopted aus‐ terity measures. In Portugal, these measures included cuts in staff, in wages and other benefits for the public sector, cuts in pensions for the public and private sector, “flexibility” of the labour market and reduction of unemploy‐ VII. id2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22,%22DECGRANDCHAM‐ BER%22,%22ADMISSIBILITY%22],%22itemid%22:[%22001-157567%22]}. 92 Rainer Palmstorfer, Austerity Measures on Trial: on the Compatibility of Austerity Mea‐ sures with the European Convention of Human Rights, in: e-Pública, 1 (2014), p. 133-134. The Judicial Control of the Portuguese Austerity Measures 324 ment benefits for private sector. Some of them were challenged before courts. c) Due to the multilevel protection and enforcement of fundamental rights in Europe, not only the domestic courts – including the Constitutional Court – were called upon to decide whether the austerity measures contradicted the Constitution, but the CJEU and the ECtHR also had to decide whether the austerity measures were contrary to EU law and to the ECHR, respectively. d) Since the fundamental rights catalogues do not fully overlap in these three layers of protection, the decisions of the courts were absolutely similar as well. While the CJEU avoided to rule on substantial issues, declaring its lack of jurisdiction, the ECtHR was too respectful of the margin of appreci‐ ation conferred to the States. e) Conversely, the PCC, despite having accepted that the control of public debt was a relevant public interest that justified some restrictions to fundamental rights, declared the unconstitutionality of some austerity measures, not on the grounds of the restriction of economic and social rights, but on the basis of the violation of principles of equality, proportionality and legitimate con‐ fidence. f) That means, in one way or another, all courts were rather deferent to the leg‐ islator and somewhat self-restrained. Even the PCC considered more than 50% of the austerity measures did not contravene the Constitution. g) The case law of the Portuguese austerity measures reveals that multilevel judicial control does not necessarily imply an increased protection of the fundamental rights. Sometimes domestic courts are the best guardians of fundamental rights. Ana Maria Guerra Martins 325 Disintegration and the EU Migration Crisis? – legal divergences, current legal challenges and those lying ahead Jenő Czuczai* Introduction The EU migration crisis today and its legal aspects are very sensitive, controver‐ sial and complex topics for research. Moreover, it is a moving target, constantly evolving, which is day by day getting to become more and more challenging for the EU to find proper solutions, even in legal terms, taking into account the pre‐ vailing divisions among Member States and the latest developments of the crisis. Exactly because of this comprehensive nature of the chosen topic, it is advisable first of all to set out the limitations of the scope of this contribution – that is, the questions I cannot touch upon – before turning to a clear outline of the main ele‐ ments of what this chapter will deal with concretely. In brief, for obvious rea‐ sons, I cannot develop a detailed analysis of the EU asylum and migration law aspects, since partly it will be explored by another colleague in this book, but also partly due to the fact that the legislative deliberations of the Common Euro‐ pean Asylum System (CEAS) reform package are still underway within the EU1, so it is simply a bit premature to make any assessment on these new (not yet adopted) legislative acts; nevertheless, it is also inevitable that some references should be made to the reform package in my contribution concerning the future legal challenges lying ahead in the EU as regards the topic of migration. Simi‐ larly, it is not my task to address the often very interesting political aspects of the EU migration crisis since 2015 or the very delicate question of the UN Global Compact Response to the Migration Crisis2, since that would, indeed, exceed the I. * The author is Legal Adviser at the Council of the EU (currently seconded to GIP/Cabinet) and visiting Professor of the College of Europe in Brugge (BE). All views, thoughts expressed in this paper are purely personal and attributable only to the author. It constitutes under no way a formal opinion or position neither of the Council of the EU nor of the European Council, as well as nor of their Legal Service. The manuscript was practically closed down on 1 September 2018. 1 See in more detail, for instance, the progress reports on the 'Reform of EU asylum rules' at http://www.consilium.europa.eu/en/policies/ceas-reform/ as well as about the legislative package itself a good description in Council doc 12826/18. 2 See, nonetheless, as further reading, for example: European Commission contribution on the European Migration Agenda to the European Council summit, held in Brussels on 14-15 December 2018, dated 4 December 2018, it can be loaded down at https://ec.europa.eu/com mission/publications/european-agenda-migration-commission-contribution-europeancouncil-13-14-december_en. 327 purposes of this contribution. No possibility either to give a solid analysis of the EU-Turkey deal of March 2016 on cooperating as regards the refugee crisis or concerning the other international law concerns of the current EU migration cri‐ sis.3 All this means that I would like rather to concentrate on the following primari‐ ly legal questions: The main causes of legal divergence in the EU In this respect I shall analyse the following main legal issues: (i) the controver‐ sial notion and concept of the principle of solidarity, based on shared responsibil‐ ities among Member States (including the different views about the possible ty‐ pology of solidarity, for instance, with regard to the notion of 'flexible solidarity', of 'effective solidarity' or of the so-called 'functional solidarity' etc.); (ii) the dif‐ ferent arguments concerning the protection of sovereignty and national (constitu‐ tional) identity will be explored using as an example the most recent constitu‐ tional law developments in Hungary, since those experiences are now practically being followed by the V4 countries, Austria, Italy and to some extent by certain political parties in Germany; (iii) it is also inevitable to address at least in a sum‐ mary the competence-competence issues in terms of combating illegal immigra‐ tion and international terrorism by considering the migration dossier as a national security protection issue by some Member States, since "..national security re‐ mains the sole responsibility of each Member State." (Article 4(2) TEU); (iv) I shall examine whether legally there is a fundamental right to asylum in the EU (Article 18 of the EU Charter of Fundamental Rights), since some Member States do not accept it; (v) in closing I shall address at least briefly the question of potentially using the possibility of the existing differentiated integration forms as a solution for the EU migration crisis and its legal question-marks. Current legal challenges at EU level Having addressed the legal divergences and their roots, I will turn to analyse the current legal challenges, with special regard to the possible disintegration scenar‐ ios resulting from the non-respect for EU common values – e.g. principles of sol‐ I.1. I.2. 3 As for some reading suggestions one can, however, turn, for example, to Violeta Moreno- Lax, "Solidarity's reach: Meaning, Dimensions, and Implications for EU (External) Asylum Policy" (forthcoming), Maastricht Journal of European and Comparative Law at https://ww w.unhcr.org/59632a3c7.pdf. 'Disintegration and the EU migration crisis? 328 idarity and of the rule of law, raising the non-compliance problems with the ap‐ plicable EU common rules, adopted validly and jointly in the given EU policyfields (e.g. concerning the 'Schengen' acquis, the 'Dublin' Regulations, the com‐ mon asylum rules, the common reception conditions’ requirements or the Gene‐ va Convention etc.) and thus the issue of the non-respect of Article 4(3) TEU (principle of sincere loyal cooperation). Future legal challenges In the last part of this contribution, the future legal challenges will be summed up with special focus on the relevant jurisprudence of the Court, as well as the key legal concerns raised by the most recent legal developments in some of the socalled key Member States, primarily concerned by the EU migration crisis. The magnitude of the crisis and of the questions raised by it – some statistics It goes without saying that the legal challenges around the EU migration crisis constitute some of the most difficult challenges for the EU today. The magnitude of the problem can also be seen if one just looks at the relevant statistics. In the so-called Eastern Mediterranean routes, the circa 50,000 illegal immigrants in 2014 had by August-September 2015 risen unexpectedly and suddenly to a huge inflow of irregular migrants, meaning that by the end of October 2015 between 900,000 and 950,000 illegal immigrants had arrived at the border of Hungary alone, certainly causing a lot of problems and difficulties. At the same time, the so-called Central (Southern) and Western Mediterranean routes registered a year‐ ly average of circa 150,000 to 200,000 illegal immigrants, with the biggest bur‐ den falling on Italy – with slightly increasing tendencies in 2016. It is also to be noted that only Germany had admitted circa 1.2 million illegal immigrants by the end of 2017, which has created an extraordinary burden on that Member State alone, especially because the overwhelming majority of those immigrants want‐ ed to go further from Hungary, via Austria, to their final destination Germany as the most preferred target country. Statistics also show that by mid-2018, illegal immigration along the Eastern Mediterranean routes has practically dropped by 95-97%, clearly following the EU-Turkey deal, reached in March 2016, since that substantially reduced the burdens in Greece, taking into account that most of the asylum-seekers and refugees, particularly from Syria, have had to be returned to Turkey by the competent authorities of Greece. Nonetheless, since the end of I.3. I.4. Jenő Czuczai 329 2017 some increases can now be seen again along the Western Balkan routes. In any case, in July 2018 the biggest burden was still on Italy, with circa 600,000 refugees and asylum-seekers having been registered there, despite all the efforts since 2015, with the result that over 640,000 lives have been saved in rescue-op‐ erations at sea. The biggest problem at the moment, however, nonetheless still remains with relocations, though the number is positively increasing, including also the resettlement programmes. For example, around 96% of the eligible mi‐ grants from Greece alone have been relocated, while around 40,000 from Italy over the last couple of years.4 This is exactly why the legal aspects of the EU migration crisis and their pre‐ cise, objective and solid legal analysis are particularly important today for the whole EU. Since the crisis is not yet over, there are still calls for working out possible legal solutions and/or solid legal options to be further considered by the relevant EU decision-makers with the ultimate aim of uniting the Member States as regards this problem and somehow solving it at the end of the day, thus over‐ coming this very dividing, and sometimes politically poisonous, difficult dossier of the EU since 2015. This contribution, within the above-explored limits, sets out to make an effort in this direction by giving an objective quasi-inventory of where we stand legally at the moment in this respect. Setting the scene: EU legal sources of the legal divergence and the main legal arguments pro and contra As mentioned above, the story started in the summer of 2015, when unexpected‐ ly dramatic and huge illegal immigration and irregular border-crossing inflows occurred between Hungary and Serbia, with shocking statistics. This unprece‐ dented crisis showed that the EU was practically not prepared to efficiently ad‐ dress such a mass illegal immigration emergency situation at its external borders. Close to one million illegal immigrants had to be at once registered and treated somehow according to the EU Schengen acquis and the Dublin regime. The only possibility was to relocate (redistribute) the registered illegal immigrants, who were seeking either international protection or even asylum (that is, the recogni‐ tion of refugee status). Two Council Decisions were adopted between May and September 2015 in order to somehow address, albeit temporarily and by means II. 4 See more about all these statistics, for example, in the European Commission Note ahead of the June European Council 2018 on 'Managing migration in all its aspects' at https://ec.euro pa.eu/commission/publications/commission-contribution-european-council-migration_en with the latest updates in documents at https://www.consilium.europa.eu/en/policies/migrat ory-pressures. 'Disintegration and the EU migration crisis? 330 of interim measures, the emergency situations in the EU (also in Italy and in Greece, not just in Hungary) as described in more detail in the recitals of Council Decision 2015/1601 of 22 September 2015 establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece (which was the second, but from the view-point of this contribution the really important in‐ terim measure)5. As is known, the legality of this later legal act of the Council was challenged in the end of 2015 by Slovakia and Hungary (supported by Poland) before the CJEU,6 exposing a lot of political, but also legal tensions and divisions among Member States in many aspects in relation to the applied legal measures in solving the crisis, with more and more pressing legal uncertainties as well. For exactly these reasons, the Commission has already submitted a compre‐ hensive legislative package (the so-called CEAS reform package) to the co-legis‐ lators in 20167 with the aim of further developing a fully-fledged EU common asylum policy (which is still missing), as well as establishing a permanent relo‐ cation mechanism to avoid all those difficulties which the EU faced over the last three to four years in connection with the EU migration crisis. The main EU law sources of legal divergences It is reasonable and logical, in my view, to start my analytical assessments on all the above-mentioned issues by recalling and making concrete references to all those legal sources under EU law which will be the bases for my legal reasoning later on in this contribution. Thus: 1. Article 2 TEU on the common values of the EU provides: "The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons, belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail." [emphasis added] II.1. 5 See: OJ 2015 L 248, p. 80, in particular recitals (11)-(14). 6 See: Joined Cases C-643/15 and C-647/15 Slovakia and Hungary v. Council of the Euro‐ pean Union, ECLI:EU:C:2017:631. 7 See in more detail 'Commission Note Ahead of the June European Council 2018', adopted on 20 June 2018, fn. 4, especially on pp. 5-6. Jenő Czuczai 331 2. Article 78(1) TFEU stipulates: "The Union shall develop a common policy on asylum, subsidiary protection and temporary protection with a view to offering appropriate status to any third country national requiring interna‐ tional protection and ensuring compliance with the principle of non-refoule‐ ment. This policy must be in accordance with the Geneva Convention of 28 July 1951 and the Protocol of 31 January 1967 relating to the status of refugees, and other relevant treaties." [emphasis added] 3. The crisis triggered, for the first time, the application of Article 78(3) TFEU, which states the following: "In the event of one or more Member States being confronted by an emergency situation characterised by a sud‐ den inflow of nationals of third countries, the Council, on a proposal from the Commission, may adopt provisional measures for the benefit of the Member State(s) concerned. It shall act after consulting the European Par‐ liament."8 [emphasis added] 4. Together, also for the first time, with the application of Article 80 TFEU on the principle of solidarity and shared responsibility in terms of the EU Com‐ mon Immigration, Asylum and Border Protection policies' chapter, which reads as follows: " The policies of the Union set out in this Chapter (namely Chapter 2 of Title V on 'Policies on Border Checks, Asylum and Immigration') and their implementa‐ tion shall be governed by the principle of solidarity and fair sharing of responsi‐ bilities, including its financial implications, between the Member States. When‐ ever necessary, the Union acts adopted pursuant to this Chapter shall contain ap‐ propriate measures to give effect to this principle." [emphasis added] 5. In the legal reasoning of the different positions among the concerned Mem‐ ber States, Article 4(2) TEU concerning the sovereignty and national iden‐ tity protection clauses will be also relevant, which stipulates the following: " The Union shall respect the equality of Member States before the Treaties as well as their national identities, inherent in their fundamental structures, politi‐ cal and constitutional, inclusive of regional and local self-government. It shall respect their essential state functions, including ensuring the territorial integrity of the State, maintaining law and order and safeguarding national security. In particular, national security remains the sole responsibility of each Member State." [emphasis added] 6. As well as Article 4(3) TEU concerning the principle of sincere loyal coop‐ eration, which reads as follows: "Pursuant to the principle of sincere coop‐ eration, the Union and the Member States shall, in full mutual respect, assist 8 The famous 'Relocation mechanism of 120.000 applicants being in needs for international protection', containing the mentioned compulsory quotas' technique, was exactly based on this legal basis in 2015, see the already referred Council Decision 2015/1601 of 22 Septem‐ ber 2015, OJ L 248, p. 80. 'Disintegration and the EU migration crisis? 332 each other in carrying out tasks which flow from the Treaties. The Member States shall take any appropriate measures, general or particular, to ensure fulfilment of the obligations arising out of the Treaties or resulting from the acts of the institutions of the Union. The Member States shall facilitate the achievement of the Union's tasks and refrain from any measure which could jeopardise the attainment of the Union's objectives." [emphasis added] In the course of the following legal analysis, I will always and regularly come back to these basic legal sources of EU law, since, in my view, these provisions are the main pillars of the relevant EU legal framework for addressing the con‐ tinuing EU migration crisis. The main legal arguments pro and contra of the four causes of legal divergence As I have indicated in my introduction, I would like to submit and to analyse hereafter in more detail four different and independent legal causes of the legal divergence among EU Member States concerning their policy and legal ap‐ proaches towards the roots and possible threats of, and thus also the possible so‐ lutions to illegal immigration into the EU. Those causes are the following: – the different understandings of the notion of the principle of solidarity and shared responsibility of the Member States, or of the possible typology of solidarity, including the form of 'flexible solidarity', 'effective solidarity' or of 'functional solidarity', and finally of the possible legal applicability of the principle of solidarity in solving the EU migration crisis; – the different understandings of the relevance of Article 4(2) TEU as a possi‐ ble excuse for not complying with legal obligations as regards the EU migra‐ tion crisis; – the competence-competence debate in the EU migration issues and whether protection of external borders falls under national security; – finally, whether or not the right to asylum is a fundamental right under EU law. II.2. Jenő Czuczai 333 The different understandings of the notion of the principle of solidarity in the context of the migration crisis One of the most striking differences between Member States was generated by the disagreement among them concerning the notion of the principle of solidarity and shared responsibility. Of course, it would go much beyond the constraints of this contribution to explore the legal relevance of the principle of solidarity in the EU legal order and its historical development. Indeed, there is no need for that, since I have already done so in two earlier publications of mine.9 This gives me the possibility now just to highlight some key elements of my research here which are relevant to a better understanding of the real legal foundations and rea‐ sons for this crucial legal divergence. The principle of solidarity is a difficult notion, since there is no clear defini‐ tion of it even today. Regarded historically, however, it emerges as the driving principle for the European integration idea already from the very beginning, ap‐ pearing first in the famous Schuman Declaration of 9 May 195010 and thereafter in the Preamble of the first founding Treaty establishing the European Coal and Steel Community, signed in Paris on 18 April 1951, up to the Rome Treaty of 1957 on the EEC.11 It is to be noted, however, that among the normative provi‐ sions nothing was stipulated about the principle of solidarity until the Treaty of II.2.1. 9 See in more detail Jenő Czuczai, "The principle of solidarity in the EU legal order - some practical examples after Lisbon" in 'The EU as a Global Actor - Bridging Legal Theory and Practice' (Eds: Jenő Czuczai / F. Naert), 2017 Leiden-Boston, Brill-Nijhoff, pp. 145-165, as well as Jenő Czuczai, "The principle of 'Pour l'Europe' in the heritage of Robert Schuman in the light of the last 60 years' development of the European integration process", Pécs, 2019, JURA No 2 (forthcoming). 10 It is instructive to recall even today what Robert Schuman said about the core of the 'pour l'Europe' principle, which he had found so important in the whole European integration idea: "Après deux guerres mondiales, nous avons fini par reconnaȋtre que la meilleure ga‐ rantie pour la nation ne réside plus dans son splendide isolation, ni dans sa force propre, quelle que soit sa puissance, mais dans la solidarité des nations qui sont guidées par un même esprit et qui acceptent des tâches communes dans intérêt commun. … La loi de la solidarité des peuples s'impose à la conscience contemporaine. Nous nous sentons soli‐ daires les uns des autres dans la préservation de la paix, dans la défense contre l'agression, dans la lutte contre la misère, dans le respect des traités, dans la sauvegarde de la justice et de la dignité humaine. Pour un Européen, qui réfléchit, il n'est plus possible de se réjouir avec une malice machiavélique de l'infortune du voisin(..) tous sont unis pour le meilleur et pour le pire dans une commune destinée. ", see Robert Schuman: 'Pour l'Europe', Nagel Paris, 1963, pp. 30, 38,43, 129. 11 In the Paris Treaty of 1951 establishing the ECSC it was underlined in the Preamble that: "Conscious of the fact that Europe can be built only by concrete actions, creating a real solidarity, and by the establishment of common bases for economic development." (emphasis added). Since the original language of the Paris Treaty was French, see this English translation in the official publication of the High Authority of the ECSC, issued in London, Fanfare Press Ltd, 1951, p.7. This Treaty still imposes as general obligation on all its founding Institutions and Member States, where appropriate, that they shall act “in the common (general) interest of the Community” (e.g. Articles 3, 49, 53, 55-56 of the Treaty 'Disintegration and the EU migration crisis? 334 Maastricht. It was also clear that in this first historical period of the development of the principle of solidarity, this principle was applied synonymously with the principle of loyal cooperation or with the principle of 'pour l' Europe' (closely linked to the European identity), which latter concept was clearly invented by the early jurisprudence of the Court of the European Communities since the late 1960 s and especially in the 1970 s and 1980 s. Just like the historical develop‐ ment of the notion of human rights protection in the European Communities, the principle of solidarity was practically first developed and explored in more con‐ textual terms by the ECJ via its more and more developing jurisprudence on the common (or later internal) market, especially concerning the state aid acquis, or the compliance requirements with special rules on restrictions and prohibitions on oversupply or overproduction either of milk products or of iron and steel products, in particular in crisis and emergency market situations, etc.12 The prin‐ ciple of solidarity was also applied by the Court during this period in relation to imposing exceptional compulsory quotas in such crisis situations, but always just in terms of products, never with regard to human beings. The key reasoning from the Court was that when there was a crisis, all Member States (even those, not concerned) had to act jointly in the interests of the Communities, based on the principle of solidarity and sharing the responsibility, they had to contribute and to help in overcoming the given crisis and could not simply follow their own selfish national interests. The Court's case law of this period also laid down that all Member States should also respect the commonly adopted rules and should fully implement them, thereby linking the loyal cooperation principle to the prin‐ ciple of solidarity for the idea of Europe. There was, however, especially from the 1990 s onwards, a break in the case law development of the Luxembourg Court: partly because too many cases had been registered pleading on the legal basis of the possible relevance of the princi‐ ple of solidarity; but also due to the fact that the Court had come to understand on the ECSC). Similarly, in the Treaty establishing the European Economic Community, signed on 25 March 1957 in Rome, we find the following in the Preamble: ‘Intending to confirm the solidarity which binds Europe and the overseas countries and desiring to ensure the development of their prosperity, in accordance with the principles of the Charter of the UN." (emphasis added). In French it reads: “Entendant confirmer la soli‐ darity qui lie l’Europe et les pays d’outre mers, et désirant assurer le développement de leur prospérité, conformément aux principes de la Charte des Nations unies.‘, or in German it provides that : ‘In der Absicht, die Verbundenheit Europas mit den überseeis‐ chen Ländern zu bekräftigen, und in dem Wunsch, entsprechend den Grundsätzen der Satzung der Vereinten Nationen den Wohlstand der überseeischen Ländern zu fördern.’, see in ‘Traités de Rome’, Communautés européennes, édition synoptique dans les quatre langues officielles, 1962, 2ème édition, APE, Bruxelles, p.16. 12 See in more detail a very detailed description of the relevant ECJ case law development, for example, in Esin Küҫük, "Solidarity in EU law – An Elusive Political Statement or a Legal Principle with substance?", 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law 6 (2016) pp. 965-983, in particular § 4, on pp. 977 et seq. Jenő Czuczai 335 that the principle of solidarity was practically a "politically loaded concept",13 based heavily on political considerations and thus capable of generating divi‐ sions rather than unity among Member States, as each understood different things under this notion, for instance, as regards the principle of subsidiarity. That is why, albeit step by step, the Court stopped basing its rulings on the pri‐ mary application or substantive reasoning of the principle of solidarity. It needs still to be noted that from the late 1980’s and especially from the 1990’s on‐ wards, references to the principle of solidarity, in parallel with the Court's ju‐ risprudence, also started to come up in EU secondary legislation, especially in the field of EU cohesion policies.14 The big turn-over, however, can be noticed with the adoption of the Maastricht Treaty in 1992, which act de lege lata intro‐ duced for the first time concrete references at EU primary law level to the princi‐ ple of solidarity in three separate EU policy areas: namely Common Foreign and Security Policy, the Economic and Monetary Union and in the field of cohesion policy.15 Today, the Treaty of Lisbon, after so many crises and emergencies in Europe since early 2000, including terrorist attacks, the global financial and economic crisis, the banking crisis, natural catastrophes or most recently the migration cri‐ sis, contains more than 15 concrete references to the principle of solidarity just in EU primary law,16 which have since 2010 been the practical driving forces, the real guarantees and the important guiding strengths of the proper and effective application and implementation of the EU laws and policies in force. One of these Lisbon Treaty provisions specifically addresses now the rele‐ vance of solidarity in the EU common migration and asylum policies under Arti‐ cle 80 TFEU. The practical problem after September 2015, however, was that there was no established case law on this provision. That is why at the beginning of the EU migration crisis it was not clear how the principle of solidarity and shared responsibility of the Member States should be understood in practice, es‐ pecially when there is an unexpected emergency situation, namely a sudden and unprecedented inflow of illegal immigrants in the territory of the EU and a huge amount of irregular border crossings at the external border of the EU, raising se‐ 13 The expression is from Esin Küҫük, see her very interesting article, fn. 12, p. 983. In terms of how the Court has become more and more cautious and even hesitant from the late 1990 s to apply the principle of solidarity see in more detail also Esin Küҫük‘s case law analysis in the same contribution, fn. 12, pp. 981 et seq. 14 See further Jenő Czuczai on the principle of solidarity, fn. 9 (2017), especially pp. 154 et seq. 15 See in more detail Jenő Czuczai on the heritage of Robert Schuman, fn. 9 (2019 forth‐ coming). 16 See in more detail, Jenő Czuczai on the principle of solidarity. in fn. 9 (2017) pp. 146 et seq., including the questions about the possible typology-making concerning the solidarity principle. 'Disintegration and the EU migration crisis? 336 rious security concerns, as occurred in mid-2015. This lack of settled case law was the real basis of the legal divergence and of the legal insecurity within the EU until 6 September 2017. The European Court of Justice in the Joined Cases C-643/15 and C-647/15 Slovakia and Hungary v. Council of the European Union17 gave, however, a very precise and elegant interpretation of Article 80 TFEU, which clearly clarified the scope and the nature of this provision on the principle of solidarity in the context of the application of the Treaty Chapter 2 of Title V. TFEU on the EU migration, asylum and external border-checks policies.18 In this case, the applicants Slovakia and Hungary (supported by Poland) chal‐ lenged the legality of the above-mentioned Council Decision on the temporary relocation mechanism with compulsory quotas, adopted on 22 September 2015 (the so-called second interim measure for addressing the unprecedented migra‐ tion crisis in 2015). From the view-point of this contribution, it is interesting to note that the applicants raised a lot of legal pleas supporting their annulment ac‐ tions in this litigation. Hungary alone submitted 10 very detailed pleas in law, mainly procedural, but also substantive such as: challenging the legal appropri‐ ateness of the use of Article 78(3) TFEU as a legal basis for the adoption of the Council's provisional measure; or recalling that while the European Council had decided in June 2015 that any measure concerning the emergency situation caused by the sudden influx of irregular migrants could be adopted only by unan‐ imity, the challenged Council act was adopted in September 2015 by a mere qualified majority, which violated Article 68 TFEU; or that the action for annul‐ ment was invalid against Hungary, since that Member State should have been in fact a beneficiary of the questioned protective provisional measure of the Coun‐ cil; or that there was also a violation of the proportionality principle, etc..19 How‐ ever, the applicants neither made reference to the argument of the applicability of the principle of solidarity, nor of the defence based on Article 4(2) TEU regard‐ ing the protection of national sovereignty and of national (constitutional) iden‐ tity. The Council as defendant had, however, raised the point that its challenged legal act complied just with Article 80 TFEU, that is with the principle of soli‐ darity and shared responsibility. As is known, the CJEU (Grand Chamber) finally dismissed all the actions for annulment in this case in their entirety. 17 The final decision was handed down by the CJEU (Grand Chamber) on 6 September 2017, see the judgment in ECLI:EU:C:2017:631 (hereinafter referred to as: "The Compulsory Quotas ruling"). 18 For a very detailed analysis of the facts, the main legal arguments of the parties and the Court's reasoning for its final decision, handed down in this case, see, for example, Bruno de Witte and Evanglia (Lilian) Tsourdi, "Confrontation relocation – The Court of Justice endorses the emergency scheme for compulsory relocation of asylum-seekers within the EU: Slovak Republic and Hungary v. Council", CML Rev, 55 (2018), pp. 1457-1494. 19 See in more detail Bruno de Witte, et al., fn. 18, pp. 1467 et seq. Jenő Czuczai 337 I have no possibility here to give a detailed assessment on this landmark rul‐ ing of the CJEU.20 I can only highlight four very valuable outcomes which are crucial, in my view, in order to see how the Court tried to reconcile the prevail‐ ing legal divergences among the Member States concerned with the aim of giv‐ ing clear-cut legal guidance in many of the contested legal issues, including the delicate issue of the legal relevance of the principle of solidarity and shared re‐ sponsibility in solving the migration crisis within the EU and what the Member States' obligations are in that process. Those four points are the following: (i) the Court clarified the powers of the European Council in EU law-making and its obvious limits; (ii) it interpreted, for the first time, Article 80 TFEU; (iii) it excluded clearly the use of the different forms of differentiated integration in solving the migration crisis,21 including, for example, the possible applicability of an enhanced cooperation or of any inter‐ governmental solution, not involving all the Member States; (iv) and finally, the Court also clarified the question of the existence of the right to asylum as a fun‐ damental right under EU law. Let us see now very briefly the main messages from the Court for each of these four elements (emphasis always added): With regard to the powers of the European Council In this respect the Court stressed that: "European Council conclusions cannot be a ground on which the Court may annul the contested decision […]" (para 145.) "[...] as the rules regarding the manner in which the EU institutions of the Union arrive at their decisions are laid down in the Treaties and are not within the dis‐ cretion […] of the institutions themselves, the Treaties alone may, in particular cases, empower an institution to amend a decision-making procedure established by the Treaties.". Thus, "The principle of institutional balance prevents the Euro‐ pean Council from altering that voting rule by imposing on the Council, by means of conclusions adopted pursuant to Article 68 TFEU, a rule requiring a unanimous vote." As well as that the Commission's prerogative of right to initia‐ A. 20 See it rather, for example, in more detail also in Silvia Bartolini, "Recent Developments of the CJEU's activities in 2017", European Public Law 24, No 1/2018, pp. 11-42, espe‐ cially on the Joined Cases C-643/15 and 647/15 Slovakia and Hungary v. Council see pp. 21-27. 21 What those forms for differentiated integration are in principle see as a good analysis, for example, Jaap W. de Zwaan, "Stability and Differentiation in the European Union-Search for a Balance", Eleven-International Publishing, The Hague, 2017, in particular pp. 15. et seq., or Bruno de Witte, "An undivided Union? Differentiated Integration in post-Brexit times", CML Rev., 55 (2018), pp. 227-250, especially from pp. 234 et seq. 'Disintegration and the EU migration crisis? 338 tive cannot be made conditional on any conclusions adopted by the European Council, based on Article 68 TFEU (paras 145-149.).22 The first ever interpretation of Article 80 TFEU on solidarity In this context, the CJEU specifically pointed out (as regards the necessity of the contested Relocation Council Decision) that: "The Council, when adopted the contested decision, was in fact required, as is stated in recital 2 of the decision, to give effect to the principle of solidarity and fair sharing of responsibility, in‐ cluding its financial implications, between the Member States, which applies, un‐ der Article 80 TFEU, when the EU common policy on asylum is implemented." (para 252.).23 The possible use of any form of the differentiated integration Since fair distribution of relocated applicants among all the Member States is a fundamental element of solidarity and shared responsibility, for the above question, the Court still underlined: "[…] faced with Hungary's refusal to benefit from the relocation mechanism as the Commission had proposed, the Council cannot be criticised, from the point of view of the principle of proportionality, for having concluded on the basis of principle of solidarity and fair sharing of re‐ sponsibility laid down in Article 80 TFEU that Hungary had to be allocated relo‐ cation quotas in the same way as all the other Member States that were not bene‐ ficiaries of the relocation mechanism" (paras 292-293).24 This means, in my view, argumentum a contrario, that the Court practically excluded the possible use of any form of differentiated integration in the context of solving the migra‐ tion crisis, such as enhanced cooperation or concluding an intergovernmental agreement outside the Treaties, since it made clear that in law all the Member States should somehow contribute to the common solution, reached at EU level, not just a certain number of them. B. C. 22 See in more detail, Bruno de Witte, et al., fn. 18, pp. 1481 et seq. 23 See in more detail Bruno de Witte, et al., fn. 18, pp. 1476 et seq. 24 The same judicial reasoning was still applied in para 304 of the judgment (concerning the need for any linguistic or other ties with the concerned Member State of relocation); as well as in para 329. (as regards the determination criteria of the Member State of reloca‐ tion, which shall be also based on the principle of solidarity and fair shared responsibility among all Member States under Article 80 TFEU); see in more detail Bruno de Witte et al., fn. 18, pp. 1469 et seq. as well as pp. 1492 et seq. on the overall assessment of the ruling. Jenő Czuczai 339 As regards the right to asylum as fundamental right On this issue, the Court still explored finally that the contested 'Relocation deci‐ sion': "[…] is a crisis-management measure, taken at EU level, whose purpose is to ensure that the fundamental right to asylum, laid down in Article 18 of the Charter, can be exercised properly, in accordance with the Geneva Convention" (para 343). Article 4(2) TEU and the protection of national (constitutional) identity The second main cause for legal divergence among Member States concerns the interpretation of Article 4(2) TEU on the sovereignty safeguard clause and the protection of national (constitutional) identity. In this respect, since 2015 the most interesting developments have taken place in the Hungarian constitutional law and practice. Consequently, it is worth analysing it a bit more closely, be‐ cause those experiences could serve today as a model in terms of the legal ap‐ proaches of many other Member States that are like-minded in terms of the is‐ sues around illegal immigration: not just the other V4 countries, but also Austria, Italy and even to some extent Germany (e.g. the legal relevance of the protection of the constitutional identity). For this reason, this contribution will now devote more attention on a factual and purely legal basis to the above-mentioned Mem‐ ber State' s (so Hungary's) most recent legal developments in its public law do‐ mains. As is known, after the migration crisis broke out in mid-2015, Hungary intro‐ duced a system of a complex set of protective measures against illegal migration. First, the so-called physical protection against the uncontrolled mass influx of ir‐ regular migrants into the country, in the form of a fence on the Southern border of the country with Serbia. It was always stressed that this fence also protects in practical terms the external borders of the whole EU and thus all its Member States, in particular those that formed the so-called main target countries (final destinations) of the irregular immigrants: Austria, Germany, Sweden, etc. The second step was the introduction of a complex legal protections’ regime in Hun‐ gary against illegal immigration: first, at statutory level, by amending several na‐ tional laws (e.g. on asylum procedures, or on the reception conditions, or on the criminal aspects of illegal immigration, etc.); second, at constitutional level, by amending the Hungarian Fundamental Law of 2012.25 D. II.2.2. 25 See about all these historical developments in more detail, for example, Gábor Halmai, "The Hungarian Constitutional Court and Constitutional identity", VerfBlog, 2017/1/10, https://verfassungsblog.de/the-hungarian-constitutional-court-and-constitutional-identity/. 'Disintegration and the EU migration crisis? 340 The key question here was that the Hungarian Government wanted to declare even in the country's basic law that it is the exclusive competence of Hungary to decide on who can enter the territory of the country, since this question cannot be decided in Brussels within the EU institutions. For this purpose, a referendum was held in October 2016, which was, however, invalid because of the lack of the necessary participation of citizens required by the Hungarian law in order to have a valid referendum. Nonetheless, close to 3.3 million people had voted in favour of the Government's proposal, which was considered by the Government as a strong people's support for their general anti-immigration policy. That is why, already in November 2016, the Government submitted a proposal to amend the Fundamental Law of Hungary with the above-mentioned aim, but there was no 2/3 majority in place in Parliament, so the constitutional amendment ultimate‐ ly failed to pass. It was, however, the Hungarian Constitutional Court, which practically “helped” the Government in December 2016, when it examined the constitutionality, following an abstract interpretation request of the Fundamental Law from the Ombudsman, submitted in relation to the so-called "compulsory quotas" decisions of the Council of the EU analysed above. This very important Constitutional Court ruling from 2016 introduced in Hungary the doctrine of "protection of constitutional identity" and laid down in more detail its main con‐ stitutional foundations. Finally, following the huge electoral victory of the ruling parties in Hungary, obtaining again a 2/3 majority in the Hungarian Parliament in the last general elections on 8 April 2018, the Government decided as one of its first parliamentary acts to resubmit the so-called VIIth Amendment proposal to the country's Fundamental Law (the adoption of which failed in the end of 2016) in order to incorporate the necessary provisions in the country's highest level of the 'law of the land', with the additional aim of blocking any "imposed" obliga‐ tions, aiming at forcing the unwanted mixture of the Hungarian nation with for‐ eign irregular immigrants. Now, certainly within the constraints of this analysis, just very briefly, I would like to sum up the main elements of these two very important public law mea‐ sures from Budapest, first the 2016 land-mark ruling of the Hungarian Constitu‐ tional Court and its impacts on the Hungarian public legal thinking and secondly the so-called VIIth Constitutional Amendment to the Hungarian Fundamental Law. Jenő Czuczai 341 The Hungarian Constitutional Court's most recent judicial practice Here, I am in a comfortable position, since there is already a huge body of litera‐ ture with regard to the Decision No 22/2016 (XII.5) AB of the Hungarian Con‐ stitutional Court on the interpretation of the so-called 'Europe clause' of the country's Fundamental law concerning the EU relocation mechanism-related Council acts and the illegal migration issues, handed down in Budapest on 30 November 2016, which clarified the constitutional obstacles and conditions of any possible EU law-making in this field, including the Hungarian version of the so-called "ultra vires" doctrine, as well as the reinforced protection doctrine of the Hungarian constitutional self-identity. 26 This allows me, therefore, on this occasion just to highlight in bullet-points the most important passages from the ruling which might have an important im‐ pact on having or formulating a clearer picture about where the constitutional di‐ vergences lie between the so-called V4 and the other mentioned like-minded Member States' legal approaches in this respect and those remaining Member States, which see no constitutional problems in terms of fully implementing all those rules which have been commonly adopted so far on solving the EU migra‐ tion crisis. Those essential elements of the 2016 ruling, which, in my view, speak for themselves, are the following: 1. The operative part of the ruling reads as follows: "The Constitutional Court may examine upon a relevant motion – in the course of exercising its com‐ petences- whether the joint exercise of powers under Article E (2) of the Fundamental Law would violate human dignity, another fundamental right, II.2.2.1. 26 This ruling on the abstract interpretation of Article E paragraph (2) of the Fundamental Law of Hungary is practically about whether the Constitutional Court might examine upon a relevant motion- in the course of exercising its competences- the constitutionality of acts resulting from the joint exercise by Hungary of certain powers, stemming from the HU's Fundamental Law, together with other EU Member States via the institutions of the EU in terms of that whether those acts violate or not the human dignity or the essential content of other fundamental rights, the sovereignty of Hungary or its constitutional identity based the country's historical constitution. The judgement can be loaded down at http://huncon-c ourt.hu/uploads/sites/3/2017/11/en_22_2016.pdf. See an interesting assessment on this ruling in a comparative legal context, with special regard to the influence of the German Federal Constitutional Court's relevant jurisprudence on the Hungarian Constitutional Court in this respect, for example, in Attila Vincze, "Ist die Rechtsübernahme gefährlich? Zur Rechtswirklichkeit und Tragfähigkeit des Konzepts eines Verfassungsgerichtsverbun‐ des anhand des Beispiels der Verfassungsidentität", Zeitschrift für öffentliches Recht 73 (2018), pp. 193-214, especially from pp. 200 et seq. As a critical assessment on this ruling, see, for example, Gábor Halmai, "Abuse of Constitutional Identity – The Hungarian Con‐ stitutional Court on interpretation of Article E(2) of the Fundamental Law", Review of Central and Eastern European Law, 43 (2018), No. 1, pp. 23-42. 'Disintegration and the EU migration crisis? 342 the sovereignty of Hungary or its identity based on the country's historical constitution." Thus the Court established its competence in this respect [em‐ phasis added]; 2. Point (44) of the ruling's reasoning states: "The German Federal Constitu‐ tional Court always examines whether legal instruments of the European in‐ stitutions and bodies keep within the boundaries of the sovereign powers ac‐ corded to them by way of conferral, whilst adhering to the principle of sub‐ sidiarity under Community and Union law….Furthermore, the Federal Con‐ stitutional Court reviews whether the inviolable core content of constitu‐ tional identity of the Basic Law pursuant to Article 23(1) third sentence in conjunction with Article 79(3) of the Basic Law is respected by way of these acts of the Union. The exercise of this review power, which is rooted in constitutional law, follows the principle of the Basic Law's openness to‐ wards European Law, and it therefore does not contradict the principle of sincere cooperation. Without this review competence, along with progress‐ ing European integration, the fundamental political and constitutional struc‐ tures of sovereign Member States, which are recognised by Article 4(2) first sentence of the Lisbon Treaty, cannot be safeguarded in any other way. In this respect, constitutional identity and guaranteeing it under Union law go hand in hand." (BverfG, 2 BvE 2/08 of 30 June 2009)." Thus the Hungarian Constitutional Court refers extensively to the related German Federal Con‐ stitutional Court's jurisprudence [emphasis added]; 3. Point (49) of the ruling's reasoning still underlines: "As demonstrated in the opinion of the German Federal Constitutional Court, detailed in the socalled Solange-decisions, due to the institutional reforms, the Charter of Fundamental Rights and the CJEU, the EU, in most cases, can grant the same level of protection for fundamental rights as the level secured by the national constitutions, but at least a protection of adequate level. (Cp. the so-called Solange II Decision of the German Constitutional Court (1987) 3 CMLR 225.). Consequently, the review competence reserved for the Consti‐ tutional Court must be applied with due account to the obligation of cooper‐ ation, by paying respect to the enforcement of EU law as far as possible (See the German Constitutional Court's Decision No. 2 BvR 2735/14 of 15 December 2015). The Constitutional Court, however, cannot set aside the ultima ratio protection of human dignity and the essential content of funda‐ mental rights, and it must grant that the joint exercising of competences un‐ der Article E (2) of the Fundamental Law would not result in violating hu‐ man dignity or the essential content of fundamental rights." But the Hungar‐ ian Constitutional Court wanted to go even beyond this [emphasis added]; Jenő Czuczai 343 4. Point (67) of the ruling's reasoning finally adds: "The Constitutional Court establishes that the constitutional self-identity of Hungary is a fundamental value not created by the Fundamental Law- it is merely acknowledged by the Fundamental Law. Consequently, constitutional identity cannot be waived by way of an international treaty- Hungary can only be deprived of its constitutional identity through the final termination of its sovereignty, its independent statehood. Therefore, the protection of constitutional identity shall remain the duty of the Constitutional Court as long as Hungary is a sovereign State. Accordingly, sovereignty and constitutional identity have several common points, thus their control should be performed with due re‐ gard to each other in specific cases." This is the new doctrine of the Hungar‐ ian "maintained" sovereignty concept, based on the absolute joint protection requirement of the Hungarian sovereignty and the constitutional self-iden‐ tity [emphasis added].27 The so-called VIIth Amendment to the Hungarian Fundamental Law This very important amendment to the Hungarian Fundamental Law was adopted on 20 June 2018.28 This means that here I can only sum it up textually, from the view-point of this contribution, but it would be, indeed, premature to add any deeper assess‐ ment of it, since for that purpose much more time is needed in order to see its concrete practical implementation. II.2.2.2. 27 I have no possibility here to enter into the details about how this land-mark ruling of the Hungarian Constitutional Court has been implemented so far in Hungary in the last two years, but I would like to note that since the end of 2016 at least already in one important judgment the Budapest Constitutional Court based its decision on this so-called "presump‐ tion of the maintained sovereignty" doctrine, as the Court calls it in its case law, and that was the well-known Decision No 9/2018 (VII.9) AB on the compliance of the so-called UPC Agreement (Agreement on a Unified Patent Court in an EU context) with the Hun‐ garian Fundamental Law, which constitutional practically ex-ante review was relevant for the potential ratification of this Agreement by Hungary. See in more detail the reasoning of this ruling at https://hunconcourt.hu/uploads/sites/3/2018/7/dec-on-unified-patent-court. pdf., especially from paras 30 et seq. 28 The VIIth constitutional Amendment to the HU Fundamental Law entered into force on 28 June 2018 (Hungarian Official Journal No. 97, pp. 4714-4717 – available only the unoffi‐ cial English translation of the related Bill with No T/332, Budapest, May 2018, The Gov‐ ernment of Hungary), except for its Article 7 (on the new interpretation rule binding on the Courts), which entered into force later, on 1st January 2019. As an overall assessment of the travaux préparatoires and the context of this important constitutional amendment of the Hungarian Fundamental Law see, for example, Gábor Halmai, "Illiberal Constitutional‐ ism? The Hungarian Constitution in a European Perspective", available at https://me.eui.eu /gabor-halmai/wp-content/uploads/sites/385/2018/09/illiberal-constitutionalism_WHK17_ Halmai-3.pdf. 'Disintegration and the EU migration crisis? 344 In my view, the following parts from these brand new constitutional changes in Hungary suffice in order to see the main cornerstones of this new trend, com‐ plementing the already existing well-known legal approaches in the context of fighting against illegal immigration in the EU: – in the so-called 'National Avowal', for example, the sentence of "We honour the achievements of our historical constitution and we honour the Holy Crown, which embodies the constitutional continuity of Hungary's statehood and the unity of the nation", which shall be supplemented with the following newly-added sentence now: "We hold that it is a fundamental obligation of the state to protect our self-identity rooted in our historical constitution." [emphasis added] – the General Reasoning of the VIIth Constitutional Amendment in connection with the migration crisis stresses inter alia: "The mass immigration affecting Europe and the activity of the pro-immigration forces are threatening the na‐ tional sovereignty of Hungary. Brussels intends to introduce a mandatory, au‐ tomatic quota-based distribution of migrants residing in and coming to Euro‐ pe, which endangers the safety of our country and would permanently change the population and the culture of Hungary […] [therefore the main aim of the VIIth […] Amendment] is to protect national sovereignty and to prohibit the settlement of alien populations in Hungary […]"29 [emphasis added]; – Article (E) section (2) of the Hungarian Fundamental Law (the so-called 'Eu‐ rope clause') shall be replaced with the following new provision in bold, ac‐ cording to the VIIth Amendment: " (2) Based on an international treaty, Hungary may exercise its certain powers jointly with the other Member States via the institutions of the EU to the extent necessary for the exercise of its rights deriving from the founding treaties and for the performance of its obligations, in order to take part in the EU as a Mem‐ ber State. The exercise of its powers pursuant to this Section shall be consistent with the fundamental rights and freedoms laid down in the Fundamental Law, 29 It is to be noted that the Detailed Reasoning of the VIIth constitutional Amendment of the Hungarian Fundamental Law makes concrete reference to Article 4(2) TEU and the pro‐ tection obligation by the EU of national identity (NB: the Lisbon Treaty itself does not use the term of 'constitutional identity'). On this issue, see in more detail, for example: Mary Dobbs, "Sovereignty, Article 4(2) TEU and the Respect of National identities: Swinging the balance of power in favour of Member States?", YEL, Vol. 33, No. 1 (2014), pp. 298-334 and the referred case law and relevant literature therein. See further in terms of the most recent German Constitutional Court's jurisprudence on this, for example, Julian Nowag, "EU law, constitutional identity, and human rights dignity: A toxic mix? Bun‐ desverfassungsgericht: Mr R." - Case note on the order of the German Federal Constitu‐ tional Court, handed down in Case 2 BvR-2735/14 on 15 December 2015 relating to the EAW Council Framework Decision, CML Rev, 53/2016, pp. 1441-1451. For a more com‐ parative legal assessment on the topic, see, for instance, Julien Sterck, "Sameness and selfhood: The efficiency of constitutional identities in EU law", European Law Journal, 24 (2018), No. 4-5, pp. 281-296. Jenő Czuczai 345 and shall not limit Hungary's inalienable right of disposal related to its territor‐ ial integrity, population, form of government and governmental organisa‐ tion." 30[emphasis added]; – the famous interpretative provisions of the Hungarian Fundamental law under Article R (3) should also be mentioned, which stipulate that: "the provisions of the Fundamental Law shall be interpreted in accordance with their pur‐ poses, the National Avowal contained therein and the achievements of our historical constitution" and which shall be supplemented now by a new para‐ graph (4) in bold as follows:" (4) All bodies of the State shall protect the con‐ stitutional self-identity of Hungary." [emphasis added]; – it is still to be noted that Article XIV Sections (1)-(3) of the Fundamental Law was replaced with the following revised provisions concerning the rules on immigration, asylum, and extradition: " (1) No alien population shall be settled in Hungary. Any foreign citizen, ex‐ cluding persons having the right of free movement and residence, shall be al‐ lowed to live in the territory of Hungary on the basis of his or her application individually evaluated by the Hungarian authorities […]"[emphasis added]; – finally the above-mentioned Article XIV of the Fundamental Law was further supplemented still with the following new Section (4) in bold:31 "(4) Hungary shall, upon request, grant asylum to non-Hungarian citizens being persecuted or having a well-founded fear of persecution in their native country or in the country of their usual residence for reasons of race, nationality, mem‐ bership of a particular social group, religious or political belief, if they do not receive protection from their country of origin or from any other country. Any non-Hungarian citizen arriving to the territory of Hungary through a country where he or she was not exposed to persecution or a direct risk of persecution shall not be entitled to asylum." [emphasis added] Taking into account that all these elements of the legal argumentation (or legal defence) of Hungary (and to a certain extent also of some other already referred Member States) are currently under deliberation by the CJEU in concrete pend‐ 30 Inspirations were taken from the so-called Solange decisions of the German Federal Con‐ stitutional Court, especially from its so-called Solange III. ruling of 15 December 2015 (2 BvR 2735/14), as explored in the 22/2016 (XII.5) AB Decision above, and making also reference to Article I (1) of the Fundamental Law, which provides that: "The inviolable and inalienable fundamental rights of man shall be respected. It shall be the primary obli‐ gation of the State to protect these rights." as well as Article B (1), which says that: "Hun‐ gary shall be an independent, democratic rule-of-law state.". The so-called 'Detailed Rea‐ soning' of the subject Constitutional amending proposal in its Article 2 specifically links this amendment to Article 4(2) TEU. 31 In the 'Detailed Reasoning' for this new provision, the Constitutional power refers to Arti‐ cle 31(1) of the Geneva Convention as justification. 'Disintegration and the EU migration crisis? 346 ing cases,32 and given as well that these constitutional changes are very recent, I would refrain from any further assessment on these new developments in the Hungarian constitutional and public law. It is to be noted, however, that the final judgement of the CJEU on the above-noted arguments in relation to the protec‐ tion of national (constitutional) identity will have, undoubtedly, a very important impact on the whole future of how the current EU migration crisis and all its as‐ sociated legal tensions and challenges can or rather should be solved in practical terms. Competence-competence debate and the protection of national security33 From the last three to four years’ narrative of the different legal arguments against a common European solution on the migration crisis as proposed by the Commission and supported by the overwhelming majority of the Member States,34 the most delicate certainly relates to the protection of national sovereignty and national security. This legal reasoning touches, however, not just II.2.3. 32 See, for example, the infringement case, initiated by the Commission against Hungary, Poland and the Czech Republic for non-compliance with their legal obligations on reloca‐ tion as established by the already above- referred Council Decision No 1601/2015, pend‐ ing Case C-718/2017 (European Commission Press Release IP/17/5002); or the infringe‐ ment proceedings also brought before the CJEU by the Commission against Hungary con‐ cerning the new law on the financing restrictions of the NGOs' activities, Case C-78/2018 (European Commission Press Release IP/17/5003); or those Commission-initiated other infringement proceedings against Hungary, in which it is stated that the Hungarian national laws on asylum-seekers (e.g. the ones on access to asylum procedures, on detention condi‐ tions of asylum-seekers in transit zones, on rules in terms of holding someone in a transit center at the border and on returns, or that new one criminalizing activities in support of asylum and residence applications etc.) or even the most recent constitutional amendment on introducing a new non-admissibility ground for asylum applications, thus practically curtailing the right to asylum do not comply with neither the relevant EU asylum sec‐ ondary legislations (e.g. The Returns Directive, the Reception Conditions Directive, the Asylum Procedures Directive, the Asylum Qualifications Directive, nor with the free movement-related EU laws and certainly violate, in the view of the Commission, many rules of the EU Charter of Fundamental Rights (see: Commission Press Releases IP/ 18/4522). As regards the Hungarian repeated defense arguments in all these pending in‐ fringement proceedings, including the protection of national (constitutional) identity or the protection of national sovereignty see more at http:// www.kormany.hu/en/ministry-of-jus‐ tice/speeches. or in Anita Rozália Nagy-Nádasdi / Barbara Kőhalmi, "Hungarian Consti‐ tutional Identity and the ECJ Decision on Refugee Quota", Verfblog, 2017/9/08, https://ver fassungsblog.de/hungarian-constitutional-identity-and-the-ecj-decision-on-refugee-quota/. 33 See as a very comprehensive analysis on this issue, touching upon all its aspects (including the migration-generated possible legal conflicts) in Bruno de Witte, "Exclusive Member States competences: is there such a thing?" in' The Division of Competences between the EU and its Member States-Reflections on the Past, the Present and the Future (Eds: Inge Govaere/Sacha Garben), Hart Publishing, 2018, Oxford, pp. 59-73. 34 In this respect, one should also include the new legislative package, submitted by the Com‐ mission in September 2018, which is, for example, about the amendments of the European Jenő Czuczai 347 the already mentioned protection issue of the core elements of national (constitu‐ tional) self-identity (since illegal immigration would change the composition of the population, it constitutes a threat to territorial integrity and the cultural iden‐ tity of the nations of the concerned Member States), but it also raises the question of a very important competence-competence debate. This is because, in the view of the V4 countries, for example, it falls under the exclusive national competences of the Member States as to how and what they decide on that who can enter the territory of their countries and who cannot. This is also an exclusive Member States' competence, they argue, since there is not yet an EU common asylum policy developed about this issue. But, those Member States in question go even further and state that such a decision is also about the protection of na‐ tional security interests, since illegal immigration and the irregular border-cross‐ ing by mass-inflows of economic immigrants are closely associated with terrorist attacks (as has been proved since 2015, for example, in France or in Belgium) or it is linked to international organised crimes (e.g. human trafficking, etc.). The obvious protection aspect of the related national security interests is, therefore, clearly exclusive Member State competence (Article 4(2) TEU). Since all this ar‐ gumentation, as was already noted in more detail earlier, is at the moment under consideration before the CJEU, I cannot further analyse it, but I wanted to list it here among the relevant legal arguments. The right to asylum as a fundamental right Another source of legal divergence among Member States is about whether there is a right to asylum, protected by European human rights law. Hungary, for ex‐ ample, supported by Italy and a number of other Member States, is of the view that there does not exist such a fundamental right. What exists is, exactly the op‐ posite, namely the right to the protection of their citizens against the threats caused by illegal immigration. This is, however, as those Member States argue, not just a right under EU law, but it is also an obligation under the respective na‐ tional constitutions of these Member States. Asylum applications shall be exam‐ ined always on a case-by-case basis and international protection shall be provid‐ ed only when it is really justified and fully in line with the applicable EU and international law rules. According to the most recent jurisprudence of the CJEU, as it was already explored above and which case law also assessed all these op‐ posing arguments,35 such right is, however, recognised as fundamental right by II.2.4. Border and Coast Guard Regulation etc. See in more detail, the Commission proposal, Brussels, 12.09.2018, COM(2018) 631 final. 35 See the judgment under fn. 17, in particular paras. 343 et seq. 'Disintegration and the EU migration crisis? 348 the EU and thus both the EU as well as all the Member States are also bound by the related international law obligations, stemming in particular from the Geneva Refugee Convention of 1951.36 Current legal challenges and those lying ahead Following the quasi-inventory of the pro and contra legal arguments explored above, I now move to collecting the current legal challenges and those still lying ahead in the migration crisis. The most striking legal challenge is obviously that how to find a balance among the two groups of Member States: namely among those who want to implement Article 80 TFEU properly as far as the EU Com‐ mon Asylum and Immigration law and policies are concerned and thereby to look for a common European solution based on the principle of solidarity in the form of a compulsory permanent relocation mechanism, in which all Member States share the responsibilities; and those Member States who can only imagine all this on the basis of differentiated mechanisms with a special and primary fo‐ cus on the full and effective protection of the EU’s external borders, with merely a secondary emphasis on looking for any type of internal burden-sharing tech‐ niques, in turn based exclusively on the principle of voluntary participation and consensual decision-making, while fully respecting the national sovereignty and national constitutional self-identity concerns as explored above. Today, it is clear that all Member States can now agree that the EU external borders, and thus the Frontex, should be strengthened and that they can accept only legal immigration. There is also agreement on that a common return policy should be further developed. The primary approach should be to be prevent prob‐ lems from being imported into the Union from the main migration-producing re‐ gions, especially from Africa, and for that purpose effective legal solutions should be found, from an enhanced and more targeted development aid policy, to helping the strengthened external dimension of the EU common asylum policy to be better designed and to be made even more pragmatic. Where one can see, however, that there are still divisions (including legal tensions) among Member III. 36 In this respect it should be noted that under Chapter 2 in Title V. TFEU on "Policies on border checks, asylum and immigration" Article 78(1) TFEU specifically underlines: "The Union shall develop a common policy in asylum, subsidiary protection and temporary pro‐ tection with a view to offering appropriate status to any third-country national requiring international protection and ensuring compliance with the principle of non-refoulement. This policy must be in accordance with the Geneva Convention of 28 July 1951 and the Protocol of 31 January 1967 relating to the status of refugees, and other relevant treaties." (emphasis added). Jenő Czuczai 349 States today is the different interpretations of the principle of solidarity and how to share fairly the common burdens, especially in terms of establishing a perma‐ nent relocation mechanism. Difficult legal challenges still lying ahead are also the full compliance issue with the applicable international asylum and refugee law requirements, as well as the voting rules’ question with regard to consensus versus qualified majority-based decision-making. Finally, it should be stressed that there is still agreement on that any possible disintegration effects on the EU legal order should be avoided, meaning that it is peremptory that commonly adopted EU rules in the subject field must be respect‐ ed and fully implemented, since as mentioned the available forms of differentiat‐ ed integration in this context are legally not possible options. I think, therefore, that when the more broader question is posed about what the main current and future legal challenges are in connection with the EU mi‐ gration crisis, the best guidance can be found in the most recent conclusions of the last European Council summits on this issue – conclusions which, in my view, very elegantly sum up the most delicate challenges also from a legal point of view. The most important extracts from the European Council conclusions of 28 June 2018 on migration, in this respect, are the following:37 1. "The European Council reconfirms that a precondition for a functioning EU policy relies on a comprehensive approach to migration which combines more effective control of the EU's external borders, increased external action and the internal aspects, in line with our principles and values. This is a challenge not only for a single Member State, but for Europe as a whole. Since 2015 a number of measures have been put in place to achieve the ef‐ fective control of the EU's external borders. As a result, the number of de‐ tected illegal border crossings into the EU has been brought down by 95% from its peak in October 2015, even if flows have been picking up recently on the Eastern and Western Mediterranean routes." [emphasis added] 2. "In order to definitively break the business model of the smugglers, thus pre‐ venting tragic loss of life, it is necessary to eliminate the incentive to em‐ bark on perilous journeys. This requires a new approach based on shared or complementary actions among the Member States to the disembarkation of those who are saved in the Search And Rescue operations. In that context, the European Council calls on the Council and the Commission to swiftly explore the concept of regional disembarkation platforms, in close coopera‐ tion with relevant third countries as well as UNCHR and IOM. Such plat‐ 37 See: European Council doc No EUCO 9/18, dated 28 June 2018, Title I., points 1, 5-6, 11-12. 'Disintegration and the EU migration crisis? 350 forms should operate distinguishing individual situations, in full respect of international law and without creating a pull factor." [emphasis added] 3. "On EU territory, those who are saved, according to international law, should be taken care of, on the basis of a shared effort, through the transfer in controlled centres set up in Member States, only on a voluntary basis, where rapid and secure processing would allow, with full EU support, to distinguish between irregular migrants, who will be returned, and those in need for international protection, for whom the principle of solidarity would apply. All the measures in the context of those controlled centres, including relocation and resettlements, will be on a voluntary basis, without prejudice to the Dublin reform." 4. "(in terms of secondary movements of asylum-seekers between Member States […] jeopardising the integrity of the CEAS and the Schengen acquis […]) Member States should take all necessary internal and administrative measures to counter such movements and to closely cooperate amongst each other to that end." [emphasis added] 5. "As regards the reform for a new Common European Asylum System […] several files are close to finalisation. A consensus needs to be found on the Dublin Regulation to reform it based on a balance of responsibility and soli‐ darity, taking into account the persons disembarked following Search And Rescue operations. Further examination is also required on the 'Asylum Pro‐ cedures' proposal. The European Council underlines the need to find a speedy solution to the whole package and invites the Council to continue work with a view to concluding as soon as possible. There will be a report on progress during the October European Council". 38 38 The European Council summit, held on 14-15 December 2018 in Brussels, could in many aspects move forward in this respect. Its conclusions on Migration contain thus the follow‐ ing: "The European Council addressed the implementation of its comprehensive approach to migration, which combines more effective control of the EU external borders, increased external action and the internal aspects, in accordance with its conclusions of June and October 2018. The European Council notes that the number of detected illegal border crossings has been brought down to pre-crisis levels, and that the overall downward trend is continuing. This is the result of the external immigration policy of the Union and its Member States, based, in particular, on control of the external borders; the fight against smugglers and cooperation with the countries of origin and transit, which has been inten‐ sified in recent months. This policy should therefore be continued, further developed and fully implemented. Vigilance on all existing and emerging routes should be maintained, in particular in view of recent increases on the Western and Eastern Mediterranean Routes. As regards the internal policies, the European Council invites the co-legislators to rapidly conclude negotiations on the European Border and Cost Guard (EBCG). It welcomes the agreement reached at the level of the Council on 6 December 2018 with regard to enhanc‐ ing the EBCG's mandate in the area of return and cooperation with third countries. It also calls for further efforts to conclude negotiations on the Return Directive, on the Asylum Agency and all parts of the Common European Asylum System, respecting previous Euro‐ pean Council conclusions and taking into account the varying degree of progress on each Jenő Czuczai 351 It is to be noted that the EU institutions are currently intensively working in close cooperation with all the Member States on the implementation of the above-quoted strategic political guidance of the European Council in order to fully solve the continuing elements of the crisis. Concluding remarks It is difficult to draw any conclusion on such a sensitive and very delicate legal topic today like migration. Nonetheless, based on the above assessments, one could perhaps submit some concluding remarks without aiming to be complete in this respect. First of all, it should be noted that, certainly, all the above legal is‐ sues (e.g. the different approaches towards the principle of solidarity or the com‐ pulsory quotas issues in the migration questions, etc.) are today pertinent and heavily debated in almost all the Member States of the EU, in national Parlia‐ ments, as well as before the Constitutional Courts (or Conseil Constitutionnel, Supreme Administrative Courts, as the case maybe). Obviously, the impacts of the most recent judicial developments in some of the Member States analysed above can be seen in judicial tensions between the different wings of the separa‐ tion of powers in other Member States as well, including concrete decisions, handed down even at the highest judicial level. This is the case, for example, in France, where on 6 July 2018, the French Constitutional Council ruled that the commonly called "delit de solidarité" or 'solidarity offense', which criminalises any person who facilitates the irregular entry or stay of a foreigner in France, was partially unconstitutional. Therefore, there is legally a certain space for the freedom to provide help and assistance based on humanitarian grounds to those who are in need and seeking protection in order to protect the dignity and physi‐ cal integrity of a foreigner whatever their status and the legality of their resi‐ dence – and according to the French Constitutional Council, the principle of 'fra‐ ternity' in the French Constitution should be interpreted this way, thereby encom‐ passing any act of help done with a humanitarian goal.39 This ruling in France was preceded by a controversial bill, submitted by the Government to the French Parliament in February 2018, on a controlled migration entailing an effective right to asylum and a successful integration, aiming inter alia at reducing the length of the asylum procedure and combating irregular immigration by intro‐ ducing strict control mechanisms. In the French Assemblé Nationale there was IV. of these files.", see: European Council doc No EUCO 17/18, dated 14 December 2018, points 4-6. 39 See in more detail Benjamin Boudou, "The solidarity Offense in France: Egalité, Frater‐ nité; Solidarité, VerfBlog, 2018/7/06 at https://verfassungsblog.de/the-solidarity-offense-in -france-egalite-fraternite-solidarite/, DOI:https://doi.org/10.17176/20180706-155440-0. 'Disintegration and the EU migration crisis? 352 also a heated debate on the different provisions of this bill, raising exactly those legal arguments explored in more detail in this contribution. This bill is now be‐ fore the French Constitutional Council because left-wing members of the French House of Representatives raised serious constitutional doubts about the compli‐ ance of the bill with the French Constitution.40 While in the different Member States there are on-going legal debates about the legality and/or constitutionality of the different national and European solu‐ tions, proposed or reflected upon in terms of handling the EU migration crisis, what cannot be debated, as explored above in demonstrating the Court's relevant case law, is that the Member States are bound by the commonly adopted rules in the EU also on migration and asylum issues. This is a red line in order to avoid any possible disintegration in the EU legal order. Thus, in my personal view, all Member States shall respect and shall implement all those common rules, includ‐ ing the ones adopted on the compulsory quotas-based relocation mechanisms of international protection-seekers from the 2015 migration crisis.41 This common EU law obligation has been recently eloquently enforced, for example, by the Spanish Supreme Administrative Court in the so-called "Stop Mare Mortum" rul‐ ing, handed down on 9 July 2018.42 The Spanish Supreme Administrative Court held that Spain was bound by the two Council Decisions of May and September 2015 establishing an EU Emergency Relocation Mechanism, analysed by me too in this contribution, which aimed at distributing first 40,000 and thereafter 120,000 asylum-seekers among the Member States based on a compulsory quotas-regime. According to the Spanish Supreme Administrative Court's judge‐ ment, the Government of Spain had failed between 2015 and 2017 to relocate from Italy and Greece 19,449 asylum-seekers looking for international protection and thus violated the applicable EU law. The Court ruled that Spain should exe‐ cute the referred Council acts immediately. What is clear, therefore, is that there are many legal divergences and tensions still prevailing among Member States as regards the migration crisis and its pos‐ sible solutions, sometimes clearly dividing them, as this contribution has shown: 40 See in more detail Catherine Haguenau-Moizard, "The 2018 French Asylum and Immi‐ gration Law", VerfBlog, 2018/8/17 at https://verfassungsblog.de/the-2018-french-asylum-a nd-immigration-act/, DOI: https:// doi.org/10.17176/20180817-175721-0. 41 This is especially so, since pursuant to the views of Jaap W. de Zwaan disintegration in the EU legal order starts, when the core EU acquis (and the rules on asylum, migration, protection of external borders falls under this notion) is not respected and differentiated co‐ operation is either not allowed or otherwise not possible, see further in J.W. de Zwaan on Stability and Differentiation, fn. 21, pp. 10 et seq. 42 See a first assessment on this important Spanish Supreme Administrative Court ruling in David Moya, "Are national Governments liable if they miss their relocation quota of refugees?" VerfBlog, 2018/7/20. It can be loaded down at http://verfassungsblog.de/are-nat ional-governments-liable-if-they-miss-their-relocation-quota-of-refugees/, DOI:https://doi. org/10.17.176/20180720-130255-0. Jenő Czuczai 353 either because of the maintained 'consensus' requirement for the decision-making process at EU level; or due to the different views about possible approaches with regard to imposing obligations to relocate either 'on a voluntary basis', or obliga‐ torily on all Member States, or just on those wishing to contribute based on the principle of solidarity and shared responsibility, etc. In this context, it is to be noted that the pressing time factor and the urgent need for finding common solu‐ tions for this unprecedented crisis at EU level remains, also from a legal point of view, still a big challenge for the EU. This contribution sought only to shed light on all those legal challenges still lying ahead in the EU in this respect, among which, in my view, the most difficult will be perhaps the settling down of all the legal questions relating to the relevance of Article 4(2) TEU, namely of the pro‐ tection argument of national (constitutional) identity and of sovereignty in the migration crisis. However, there is hope here – namely that, as explored above, there are still pending cases before the CJEU on all those arguments pro and con‐ tra concerning the application of Article 4(2) TEU to this issue and that the Court of Justice, for sure, will give us clear-cut guidance in this respect as well very soon. Another noticeable challenge, which still remains to be further examined and explored, is the typology question of the solidarity principle in the years to come, in a period of time of crisis and that what the so-called "functional", "flex‐ ible" or "effective" solidarity shall mean in terms of solving the current migration crisis, especially with regard to its practical and substantive components, which clearly define the individual Member States' rights and obligations in that con‐ text.43 What is for sure already now legally is that any type of "solidarity config‐ uration" will be effectively applicable just if it will be based on the practical ne‐ cessity of "using it on a voluntary basis and based on the principle of diversity in terms of the forms of expressing it",44 as we can see in the most recent develop‐ ments in solving very difficult situations in the so-called Western and Central Mediterranean routes of mass-immigration into the EU. 43 See, from the most recent literature, for example, Ester di Napoli / Deborah Russo, " Soli‐ darity in the EU in times of Crisis: Towards "European Solidarity" in 'Solidarity as a Pub‐ lic Virtue? Law and Public Policies in the EU' (Eds: Robert Kaiser and alts) as Vol. 4 in the series of "Transnational Perspectives on Transformations in State and Society", Nomos, Baden-Baden, 2018, pp. 195-248; it can be loaded down at https:// www.nomos-eli‐ brary.de/10.5771/9783845290058-194/solidarity-in-the-european-union--in-times-of-cri‐ sis-towards-european-solidarity/en/. On ‘flexible solidarity’ see in more detail, for exam‐ ple, the 2018 MEDAM Assessment report on Asylum and Migration Policies in Europe- Flexible Solidarity: A comprehensive strategy for asylum and immigration in the EU, 2018, Kiel IfW, especially pp. 26. et seq; -it can be loaded down at www.ifw-kiel.de and at www.medam-migration.eu. 44 See as a former good example in the field of defence cooperation and the possible partici‐ pation and contribution of Ireland in J. Czuczai' s article on the principle of solidarity fn. 9, especially p.150 under fn. 13. 'Disintegration and the EU migration crisis? 354 Stabilität durch differenzierte Integration? Ann-Katrin Kaufhold* Der europäische Einigungsprozess war nie ein einheitlicher. Seit Gründung der Gemeinschaften kennt das europäische Recht geographische, sektorale und zeit‐ liche Differenzierungen der Integration.1 Heute gibt es eine Vielzahl von Model‐ len differenzierter Integration2, die zum Teil im Primärrecht ausgestaltet sind,3 zum Teil sekundärrechtlich geregelt4 oder über intergouvernementale Vereinba‐ rungen eingeführt werden5. Statt von differenzierter Integration wird je nach rechtlicher Ausgestaltung und politischer Bewertung auch von einem „Europa à la carte“, einem „Europa der variablen Geschwindigkeiten“, der Bildung eines „Kern-Europas“ oder einem „Europa der konzentrischen Kreise“ gesprochen.6 Das Schengen-Abkommen und die Wirtschafts- und Währungsunion bilden nur die prominentesten Beispiele einer differenzierten Integration. Sie zeigen an‐ * Dr. iur., Inhaberin des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht an der Ludwigs- Maximilians-Universität München – Das Manuskript wurde im Dezember 2018 fertiggestellt. 1 S. zu dieser Beobachtung zuletzt etwa Bruno De Witte / Andrea Ott / Ellen Vos, Introduc‐ tion, in: dies., Between Flexibility and Disintegration. The Trajectory of Differentiation in EU Law, 2017, S. 1 (1 f.), und eingehend zur Entwicklung der primärrechtlichen Regelun‐ gen differenzierter Integration etwa Dominik Hanf, Flexibility Clauses in the Founding Treaties, from Rome to Nice, in: Bruno De Witte / ders./ Ellen Vos (Hrsg.), The Many Faces of Differentiation in EU Law, 2001, S. 3 (5 ff.). 2 S. für einen knappen Überblick z.B. Bruno De Witte, Variable Geometry and Differentia‐ tion as Structural Features of the EU Legal Order, in: ders. / Andrea Ott / Ellen Vos, Be‐ tween Flexibility and Disintegration. The Trajectory of Differentiation in EU Law, 2017, S. 9 (11 ff.), und ausführlich zu den Ausgestaltungen in verschiedenen Rechtsbereichen die Beiträge in Gráinne De Burca / Joanne Scott (Hrsg.), Constitutional Change in the EU. From Uniformity to Flexibility, 2000. 3 S. insbes. Art. 20 EUV i.V.m. Art. 326 ff. AEUV sowie Art. 114 Abs. 4-10 AEUV. 4 Zu den Instrumenten sekundärrechtlicher Differenzierung zählen etwa die Zulassung von opt-outs (s. für eine Übersicht insoweit Allan Rosas / Lorna Armati, EU Constitutional Law: An Introduction, 3. Aufl. 2018, unter 8. II.) und die Begrenzung auf eine unionrechtli‐ che Mindestharmonisierung. 5 Seit den Gründungstagen der Europäischen Gemeinschaften haben Mitgliedstaaten etwa In‐ ter Se-Abkommen geschlossen, um über das Gemeinschafts- bzw. Unionsrecht hinausge‐ hende Vereinbarungen zu treffen. Das älteste Abkommen dieser Art dürfte der Benelux-Ver‐ trag vom 3. Februar 1958 sein, mit dem sich Belgien, die Niederlande und Luxemburg zu einer Wirtschaftsunion zusammengeschlossen haben. 6 Vgl. die Begriffssammlung etwa bei sowie Gabriele Abels, Lemma: Integrationskonzepte, Europa à la carte, in: Jan Bergmann (Hrsg.), Handlexikon der Europäischen Union, 5. Aufl. 2015; zu Gehalt und den unterschiedlichen Fokussen der Begriffe etwa Daniel Thym, Com‐ peting models for understanding differentiated integration, in: Bruno De Witte / Andrea Ott / Ellen Vos, Between Flexibility and Disintegration. The Trajectory of Differentiation in EU Law, 2017, S. 28 (29 ff.). 355 schaulich, dass eine gestufte Einigung die Vorstufe einer insgesamt vertieften In‐ tegration bilden, aber auch zu einer dauerhaften Spaltung führen kann. Über Chancen und Gefahren, Risiken und Nebenwirkungen differenzierter In‐ tegration wird seit Anfang der 1970er-Jahre in regelmäßigen Abständen und ty‐ pischerweise in Reaktion auf sektorale Krisen7 intensiv diskutiert. In jüngster Zeit wird die differenzierte Integration vermehrt nicht nur als ein bereichsbezo‐ gener Krisenmechanismus, sondern als ein denkbarer allgemeiner Entwicklungs‐ pfad für die Weiterentwicklung der Europäischen Union genannt und verhandelt. So hat die Kommission sie etwa in ihrem „Weißbuch zur Zukunft der Europä‐ ischen Union“ als ein mögliches Entwicklungsszenario benannt nach dem Motto „Wer mehr will, tut mehr“8; und auch der Europäische Rat deutet in seiner Bra‐ tislava-Strategie des Jahres 2016 für eine Reihe von Sachbereichen der Sache nach die Möglichkeit einer variablen Integration an.9 Damit scheint sich zu be‐ stätigen, was Beobachter des Unionsrechts bereits zuvor formuliert hatten: Die differenzierte Integration ist mehr als nur eine Ausnahme von der Regel einheit‐ licher Geltung des europäischen Rechts in allen Mitgliedstaaten. Sie ist ein cha‐ rakteristisches und prägendes Merkmal der Union und des Unionsrechts.10 Im Bereich der Finanzmarktregulierung waren in den vergangenen zehn Jah‐ ren sowohl Prozesse vertiefter rechtlicher Integration aller Mitgliedstaaten als auch differenzierte Einigungsprozesse zu beobachten. Zu den Sachgebieten, in denen die Integration in unterschiedlichen Geschwindigkeiten voranschreitet, zählen heute unter anderem Bankenaufsicht und -abwicklung. In den Jahren 2012 bzw. 2014 haben sich die Staaten der Eurozone zur Einrichtung der Ban‐ kenunion und damit dazu entschlossen, zentrale Kontrollbefugnisse auf die euro‐ päische Ebene zu übertragen und europäische Behörden mit der Beaufsichtigung und gegebenenfalls der Abwicklung ihrer Kreditinstitute zu beauftragen. Bis heute nehmen ausschließlich Staaten, deren Währung der Euro ist, an der Ban‐ kenunion teil. Alle anderen Mitgliedstaaten haben jedoch die Möglichkeit der 7 S. Daniel Thym, Competing models for understanding differentiated integration, in: Bruno De Witte / Andrea Ott / Ellen Vos , Between Flexibility and Disintegration. The Trajec‐ tory of Differentiation in EU Law, 2017, S. 28. 8 Europäische Kommission, Weissbuch zur Zukunft Europas. Die EU der 27 im Jahr 2025 – Überlegungen und Szenarien, 2017, S. 20 ff. (Szenario 3). 9 S. Europäischer Rat, Erklärung von Bratislava und Bratislava-Fahrplan, 517/16, II. lit. b („Zusage einer Reihe von Mitgliedstaaten“, Herv. AK) und e („um den Konsens in der EU über die langfristige Migrationspolitik auf eine breitere Basis zu stellen“, Herv. AK). 10 S. z.B. Jacques Ziller, Diritto delle politiche e delle istituzioni dell’Unione europea, 2013, S. 283 ff.; Bruno De Witte, Variable Geometry and Differentiation as Structural Features of the EU Legal Order, in: ders. / Andrea Ott / Ellen Vos, Between Flexibility and Disin‐ tegration. The Trajectory of Differentiation in EU Law, 2017, S. 9 (23 ff.), und aus politik‐ wissenschaftlicher Sicht Frank Schimmelfennig / Dirk Leuffen / Berthold Rittberger, The European Union as a system of differentiated integration: interdependence, politiciza‐ tion and differentiation, Journal of European Public Policy 2015, S. 764 (765 ff.). Stabilität durch differenzierte Integration? 356 Teilnahme in der Form einer „engen Zusammenarbeit“.11 Bulgarien hat die EZB Mitte 2018 um eine solche enge Zusammenarbeit ersucht. Diese Entwicklungen werfen die alte und schon in der Vergangenheit mit viel Leidenschaft diskutierte Frage neu auf, ob und vor allem unter welchen Bedin‐ gungen ein differenzierter Einigungsprozess als Integrationstreiber wirken, dau‐ erhaft Gräben aufreißen oder gar die Desintegration der Union befördern kann.12 Ich werde dieser Frage im Folgenden am Beispiel der Bankenunion in drei Schritten nachgehen:13 Z