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Eleftheria Neframi, La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne sous le prisme des obligations incombant aux Etats membres in:

Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe, page 157 - 174

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225-157

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne sous le prisme des obligations incombant aux Etats membres Eleftheria Neframi* « Pour garantir la préservation des caractéristiques spécifiques et de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, les traités ont institué un système juridictionnel destiné à assurer la cohérence et l’unité dans l’interprétation du droit de l’Union »1. Ce système juridictionnel a un caractère composite, comme il résulte de l’article 19, paragraphe 1, du Traité sur l’Union européenne (TUE), disposi‐ tion introduite par le traité de Lisbonne, et comme il était déjà affirmé dans la jurisprudence de la Cour de justice. Précisément, selon l’article 19, paragraphe 1, TUE : « 1. La Cour de justice de l'Union européenne comprend la Cour de justice, le Tribunal et des tribunaux spécialisés. Elle assure le respect du droit dans l'inter‐ prétation et l'application des traités. * Professeur de droit européen à l’université du Luxembourg. 1 CJUE, arrêt du 6 mars 2018- affaire C-284/16, Achmea BV, ECLI:EU:C:2018:158, par. 35. L’arrêt Achmea concerne la compatibilité avec le droit de l’Union européenne de la clause relative au recours à l’arbitrage dans l’accord bilatéral de protection des investissements conclu entre Etats membres (avant l’adhésion à l’Union de l’un d’eux). La Cour de justice considère que cette clause porte atteinte à l’autonomie du droit de l’Union. La question de l’autonomie du droit de l’Union fait déjà l’object d’une jurisprudence importante : CJCE, avis du 14 décembre 1991 – 1/91, Projet d'accord entre la Communauté, d'une part, et les pays de l'Association européenne de libre échange, d'autre part, portant sur la création de l'Espace économique européen, ECLI:EU:C:1991:490; CJCE, avis du 18 avril 2002- 1/00, Projet d'accord portant création d'un espace aérien européen commun entre la Communau‐ té européenne et des pays tiers, ECLI:EU:C:2002:231; CJCE, arrêt du 30 mai 2006 –affaire C-459/03, Commission c/ Irlande (MOX Plant), ECLI:EU:C:2006:345; CJUE, avis du 8 mars 2011- 1/09, Création d’un système unifié de règlement des litiges en matière de bre‐ vets, ECLI:EU:C:2011:123; CJUE, avis du 18 décembre 2014- 2/13, Adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ECLI:EU:C:2014:2454. Le 30 avril 2019 la Cour s’est prononcée sur la compatibilité avec l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union du système de règlement des différends prévus dans l’Accord économique et commercial global avec le Canada (CETA), v. infra sous IA. Pour une approche générale la question de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, v. Denys Simon, « Les fondements de l’autonomie du droit communautaire », in : Droit international et droit communautaire, perspectives actuelles, Paris, Pedone, 2000, p. 207; Jan Willem Van Rossem, “The Autonomy of EU Law: More is Less?” in: Ramses Wessel and Steven Blockmans (eds), Between Autonomy and Dependence, TMC Asser Press, 2013, p. 13. 157 Les États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union ». En outre, selon la Cour de justice, les traités ont établi « un système complet de voies de recours et de procédures », dans le sens où « il incombe aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d'assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective » 2. L’exercice du contrôle juridictionnel dans l’ordre juridique de l’Union in‐ combe ainsi conjointement à la Cour de justice et aux juridictions nationales. Aux termes de la Cour, « le juge national remplit, en collaboration avec la Cour, une fonction qui leur est attribuée en commun, en vue d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités »3. Il est incontestable que le principal moteur d’intégration est l’exercice de la fonction juridictionnelle par la Cour de justice et par le juge national4, encadré par la Cour à travers le mécanisme du renvoi préjudiciel -« clé de voute » du sys‐ tème juridictionnel de l’Union5. L’exercice de la fonction juridictionnelle en commun assure « la cohérence et l’unité dans l’interprétation du droit de l’Union »6 et concrétise « la valeur de l’Etat de droit affirmée à l’article 2 TUE »7. La force intégrative de l’exercice de la fonction juridictionnelle peut être abor‐ dée de différents angles : du point de vue des méthodes d’interprétation de la Cour de justice, de l’encadrement de l’autonomie procédurale du juge national, de l’application effective du droit de l’Union par le juge national, de l’intensité du contrôle exercé par la Cour de justice, de la responsabilité de l’Etat membre dans l’exercice du mandat européen du juge national. Chacune des différentes approches exprime la contribution de la Cour de justice, et du juge national enca‐ dré par la Cour dans l’exercice de son mandat européen, à l’édification d’une Union de droit et à la consolidation des principes, tels que la primauté, l’attribu‐ 2 CJCE, arrêt du 25 juillet 2002 –affaire C-50/00P, Unión de Pequeños Agricultores (UPA), ECLI:EU:C:2002:462, par. 40-41; CJUE, arrêt du 28 mars 2017 -affaire 72/15, Rosneft Oil Company, ECLI:EU:C:2017:236, par. 66. 3 CJUE, avis du 11 mars 2008 -1/09, supra note 1, par. 69. 4 Thomas Horsley, « Reflexions on the Role of the Court of Justice as the ‘Motor’ of Euro‐ pean Integration : Legal Limits to Judicial Lawmaking », in : Common Market Law Review 50 (2013), p. 931. Koen Lenaerts, « L’apport de la Cour de justice à la construction eu‐ ropéenne », in : Journal de droit européen, 2017, p. 134; Allan Rosas, «The National Judge as EU Judge: Opinion 1/09», in Pascal Cardonnel, Allan Rosas, Nils Wahl (eds.), Consti‐ tutionalising the EU Judicial System, Essays in Honor of Pernilla Lindh, Hart Publishing, 2012, p. 105. 5 CJUE, avis du 18 décembre 2014 -2/13, supra note 1, par. 176. 6 CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, supra note 1, par. 35. 7 CJUE, arrêt du 27 février 2018 –affaire C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portu‐ gueses, ECLI:EU:C:2018:117, par. 32. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 158 tion des compétences ou la protection juridictionnelle, qui font de l’ordre juri‐ dique de l’Union un ordre « juridique propre, intégré au système juridique des Etats membres »8. La dynamique intégrative de la fonction juridictionnelle au sein de l’Union peut ainsi être fragmentée, selon le principe dont le juge précise la portée ou assure le respect, mais peut aussi être vue dans son ensemble comme expression de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. Or, l’approche globale de la fonction juridictionnelle sous l’angle de l’autono‐ mie nécessite de se pencher, non pas sur son exercice, mais plutôt sur son titu‐ laire. « Pour garantir la préservation des caractéristiques spécifiques et de l’auto‐ nomie de l’ordre juridique de l’Union, les traités ont institué un système juridic‐ tionnel »9 qui serait ainsi intégré, destiné à exercer une fonction intégrative. Mais au delà de l’exercice de sa fonction, qui donne à la notion d’autonomie son contenu normatif, l’établissement même du système juridictionnel de l’Union, par son caractère composite, exprime la source de l’autonomie de son ordre juri‐ dique10. Plus précisément, en affirmant que le système juridictionnel de l’Union a été institué par les traités afin d’assurer la préservation des caractéristiques de l’ordre juridique de l’Union et son autonomie, la Cour de justice admet une dy‐ namique intégrative propre issue des obligations que le caractère composite du système juridictionnel impose aux Etats membres. Lesdites obligations ont été précisées dans la jurisprudence et codifiées dans l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE. Elles vont au-delà de l’obligation de loyauté qui incombe aux Etats membres en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union (II); elles comprennent une dimension systémique exprimant un standard européen de protection juridictionnelle (I). Une obligation systémique L’établissement du système juridictionnel composite de l’Union européenne in‐ combe aux Etats membres, qui doivent, selon l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2 TUE, établir les voies de recours nécessaires pour assurer aux justiciables le res‐ pect de leur droit à une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l’Union. Cette obligation se trouve à la base même de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union en tant que valeur commune. La di‐ mension structurelle (A) est suivie d’une dimension axiologique (B). I. 8 CJCE, arrêt du 15 juillet 1964 –affaire 6/64, Costa c/ E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66. 9 Supra, note 1. 10 Nicholas Tsagourias, « Conceptualizing the Autonomy of the European Union », in Richard Collins, Nigel D. White (eds), International Organizations and the Idea of Au‐ tonomy, Routledge, 2011, p. 339, (347). Eleftheria Neframi 159 Dimension structurelle L’arrêt Achmea du 6 mars 2018 concerne à première vue seulement le droit inter‐ national des investissements. Toutefois, en se prononçant sur la compatibilité avec le droit de l’Union européenne du recours à l’arbitrage dans le cadre des ac‐ cords bilatéraux d’investissement conclus entre deux Etats membres, la Cour de justice rend un arrêt de portée constitutionnelle11. La Cour a considéré que l’ar‐ ticle 8 du traité bilatéral d’investissement entre les Pays-Bas et la Slovaquie (conclu initialement avec la Tchécoslovaquie), qui prévoit la possibilité de sou‐ mettre à un tribunal arbitral tout différend entre l’une des parties contractantes et un investisseur, porte atteinte à l’autonomie du droit de l’Union12. Le raisonne‐ ment de la Cour de justice pour arriver à cette conclusion a comme point de dé‐ part l’obligation des Etats membres d’établir le système juridictionnel composite de l’Union en mettant le juge national au service du droit de l’Union par la co‐ opération avec la Cour de justice. Il s’agit d’une obligation systémique de l’Etat qui se rapporte à l’ensemble des voies de droit et procédures et leur interférence et qui se conçoit au-delà de la simple mise en œuvre du droit de l’Union. Par ailleurs, il s’agit d’une obligation de l’Etat membre distincte de celle qui in‐ combe au juge national dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, d’assurer en collaboration avec la Cour le respect du droit dans l’interprétation et l’applica‐ tion des traités. Plus précisément, la Cour de justice, dans l’arrêt Achmea, constate l’atteinte à l’autonomie du droit de l’Union par la violation de l’obligation qui incombe aux Etats membres de garantir la confiance mutuelle par la soumission des litiges re‐ latifs à l’interprétation et l’application du droit de l’Union au système de voies de recours et de procédures tel que désigné dans l’article 19 TUE. Aux termes de la Cour, « le droit de l’Union repose (…) sur la prémisse fondamentale selon la‐ quelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et recon‐ naît que ceux-ci partagent avec lui, une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée, comme il est précisé à l’article 2 TUE. Cette prémisse im‐ plique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre »13. Etant donné qu’une des valeurs communes est A. 11 Inge Govaere, Interconnecting Legal Systems and the Autonomous EU Legal Order: The Balloon Dynamic, Research Papers in Law, College d’Europe, 2018, https:// biblio.ugent.be/publication/8577222; Jens Hillebrand Pohl, « Intra-EU Investment Arbi‐ tration after the Achmea Case: Legal Autonomy Bounded by Mutual Trust? », in : Euro‐ pean Constitutional Law Review 14 (2018), p. 767. 12 CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, supra note 1, par. 59. 13 Ibid., par. 34. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 160 celle de l’Etat de droit concrétisé par l’article 19 TUE14, la clause dans un traité entre Etats membres qui prévoit le recours à l’arbitrage à la place du système ju‐ ridictionnel composite est susceptible de mettre en cause la confiance mutuelle à la base du droit de l’Union et son autonomie. Il convient de noter que le constat de la mise en cause de la confiance mu‐ tuelle résulte de la méconnaissance d’une obligation systémique quant à la source de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. La soustraction de litiges relatifs à l’application d’un accord international conclu par l’Union de la compé‐ tence des juges nationaux et leur soumission à l’arbitrage n’est pas en elle même contraire à l’autonomie. Dans le même arrêt Achmea la Cour de justice précise qu’« un accord international, prévoyant la création d’une juridiction chargée de l’interprétation de ses dispositions et dont les décisions lient les institutions, y compris la Cour, n’est, en principe, pas incompatible avec le droit de l’Union (…) pourvu que l’autonomie de l’Union et de son ordre juridique soit respec‐ tée »15. En outre, dans l’avis 2/15, relatif à la conclusion par l’Union de l’accord de libre échange avec Singapour, la Cour de justice a traité des dispositions rela‐ tives au recours à l’arbitrage en cas de différends entre investisseurs et Etats comme une question de compétence, indépendamment de celle de l’autonomie. Elle a ainsi considéré qu’un régime « qui soustrait des différends à la compé‐ tence juridictionnelle des États membres, ne saurait revêtir un caractère purement auxiliaire (…) et ne saurait, dès lors, être instauré sans le consentement de ceuxci »16. Ainsi, la soustraction à la compétence du juge national d’un différend né de l’application d’un accord international conclu par l’Union se rapporte à l’exercice de la fonction juridictionnelle par le juge national, qui relève de la compétence étatique, dans les limites issues du principe de coopération loyale, étant donné l’insertion du juge national dans le système juridictionnel composite de l’Union. En d’autres termes, le recours à l’arbitrage dans un accord conclu par l’Union -et la soustraction des différends à la compétence du juge national- pour‐ rait ou non porter atteinte à l’autonomie, selon les conditions de fonctionnement d’un tel système de règlement des différends. Nous nous plaçons au stade posté‐ rieur à l’établissement du système juridictionnel de l’Union, celui de l’exercice de la fonction juridictionnelle par le juge national, qui relève de la compétence encadrée de l’Etat membre. En revanche, le recours à l’arbitrage dans un accord international entre Etats membres se rapporte non pas à l’exercice de la fonction juridictionnelle, mais à l’établissement du système juridictionnel composite, fondement de l’établisse‐ 14 CJUE, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, supra note 7, par. 32. 15 CJUE, arrêt du 6 mars 2018, Achmea, supra note 1, par. 57. 16 CJUE, avis du 16 mai 2017 -2/15, Accord de libre-échange entre l’Union européenne et la République de Singapour, ECLI:EU:C:2017:376, par. 292. Eleftheria Neframi 161 ment de l’ordre juridique de l’Union et, ainsi, de son autonomie17. Il ne s’agit pas ici d’une atteinte au principe de loyauté, mais d’une atteinte à la confiance mu‐ tuelle sans laquelle le principe de coopération loyale et, en général, les principes qui caractérisent l’ordre juridique de l’Union, ne peuvent pas trouver applica‐ tion18. Il ne s’agit pas non plus de l’exercice de la compétence de l’Etat membre dans la mise en œuvre du droit de l’Union, mais d’une obligation de l’Etat d’éta‐ blir le système juridictionnel composite de l’Union afin que l’Union puisse fonc‐ tionner. L’établissement du système juridictionnel composite de l’Union, source de confiance mutuelle, est ainsi une obligation systémique et structurelle, fonde‐ ment existentiel de l’ordre juridique de l’Union et des principes qui régissent son fonctionnement. La portée intégrative d’une telle obligation ne va pas jusqu’à l’effacement de la compétence de l’Etat membre, l’exercice de la fonction juri‐ dictionnelle par le juge national dans la mise en œuvre du droit de l’Union rele‐ vant toujours de sa sphère de compétence, encadrée par le principe de coopéra‐ tion loyale (infra, sous II). Il convient de noter que le caractère systémique de l’obligation incombant aux Etats membres d’établir le système juridictionnel composite de l’Union, en tant que distincte de l’obligation de loyauté d’assurer l’exercice de la fonction juri‐ dictionnelle en vue de la mise en oeuvre effective du droit de l’Union, résulte aussi de l’avis 1/17, concernant la compatibilité avec le droit de l’Union du sys‐ tème de règlement des différends entre investisseurs et Etats au sein de l’accord économique et commercial global avec le Canada (CETA)19. La Cour souligne en effet à propos de l’arrêt Achmea, que « ledit arrêt concernait un accord entre Etats membres. Or, la question de la compatibilité, avec le droit de l’Union, de l’instauration ou du maintien d’un tribunal d’investissement par un tel accord diffère de celle de la compatibilité, avec ce droit, de l’instauration d’un tel tribu‐ 17 Sur le lien entre autonomie et protection juridictionnelle, v. Mattias Kumm, « The Moral Point of Constitutional Pluralism », in Julie Dickson, Pavlos Eleftheriadis (eds), Philo‐ sophical Foundations of European Union Law, OUP 2012, p. 217 (239). 18 Selon le paragraphe 34 de l’arrêt Achmea : « Cette prémisse implique et justifie l’existence de la confiance mutuelle entre les États membres dans la reconnaissance de ces valeurs et, donc, dans le respect du droit de l’Union qui les met en œuvre. C’est précisément dans ce contexte qu’il incombe aux États membres, notamment, en vertu du principe de coopéra‐ tion loyale, énoncé à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, d’assurer, sur leurs ter‐ ritoires respectifs, l’application et le respect du droit de l’Union et de prendre, à ces fins, toute mesure générale ou particulière propre à assurer l’exécution des obligations décou‐ lant des traités ou résultant des actes des institutions de l’Union ». 19 CJUE, avis du 30 avril 2019 – 1/17, Accord économique et commercial global entre le Ca‐ nada, d’une part, et l’Union européenne et ses Etats membres, d’autre part (AECG), ECLI:EU:C:2019:341. Pour une discussion sur les conséquences de l’arrêt Achmea, v. Christina Contartese, Mads Andenas, Case C-284/16, in: Common Market Law Review 56 (2019), p. 157 (184); Mauro Gatti, « Opinion 1/17 in light of Achmea: A Chronicle of an Opinion Foretold? », in: European Papers 4 (2019) http://www.europeanpapers.eu/en/ejournal/opinion-1-17-in-light-of-achmea-chronicle-opinion-foretold. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 162 nal par un accord entre l’Union et un Etat tiers »20. La Cour suit la position de l’Avocat Général Bot, qui avait affirmé que « la solution retenue par la Cour dans son arrêt Achmea ne peut pas être transposée à l’examen du (système juridiction‐ nel des investissements), car les prémisses qui doivent guider le raisonnement sont différentes »21, étant donné que « les relations entre des Parties contractantes telles que, d’une part, l’Union et ses États membres et, d’autre part, le Canada, ne sont pas fondées sur la confiance mutuelle »22. Par ailleurs, l’obligation systémique incombant aux Etats se distingue de l’obligation du juge national d’exercer la mission qui lui est attribuée en com‐ mun avec la Cour de justice. Celle-ci se rapporte au principe de coopération loyale et l’obligation de mise en œuvre effective du droit de l’Union dans l’exer‐ cice de la fonction juridictionnelle23. Or, l’accomplissement de cette mission pré‐ suppose l’établissement du système juridictionnel composite, qui est une obliga‐ tion aux fondements de l’ordre juridique au sein duquel le principe de coopéra‐ tion loyale opère24 et, ainsi, inhérente au statut de membre et préalable à l’exer‐ cice de la fonction juridictionnelle. Cette obligation comprend toutefois celle d’investir le juge national du pouvoir d’exercer son mandat européen, c’est-àdire du pouvoir de laisser inappliqué le droit national contraire au droit de l’Union25. Comme la Cour de justice l’a récemment précisé, pour l’Etat membre il s’agit d’une obligation qui résulte du principe de primauté26. S’agissant égale‐ ment d’une obligation systémique, elle se situe entre celle d’établir le système ju‐ ridictionnel composite en soumettant l’interprétation et l’application du droit de l’Union au juge national, et celle d’assurer l’efficacité du droit de l’Union dans l’exercice de la fonction juridictionnelle. L’attribution au juge national du man‐ dat d’assurer la primauté est également une obligation inhérente au statut de membre de l’Union. Il s’agit d’une obligation absolue27, en tant que liée à la pri‐ 20 Avis 1/17, supra note 19, par. 127. 21 Conclusions du 29 janvier 2019, ECLI:EU:C:2019:72, par. 106. 22 Ibid, par. 107. 23 Vassilios Skouris, « The Principle of Procedural Autonomy and the Duty of Loyal Coop‐ eration of National Judges under Article 10 EC », in : Mads Andenas, Duncan Fairgrieve (eds) Tom Bingham and the Transformation of the Law, OUP, 2009, p. 493. 24 V. CJCE, avis du 14 décembre 1991, 1/91, supra note 1, par. 46. 25 CJCE, arrêt du 9 mars 1978 – affaire 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato c Simmenthal SpA., EU:C:1978:49, par. 21. V. Brunessen Bertrand, « La jurisprudence Simmenthal dans la force de l’âge. Vers une complétude des compétences du juge natio‐ nal? », in : Revue française de droit administratif, 2011, p. 367. 26 CJUE, arrêt du 4 décembre 2018 –affaire C-378/17, Minister for Justice and Equality et Commissioner of the Garda Síochána, ECLI:EU:C:2018:979, par. 31, 39. 27 Selon la Cour, le devoir de laisser inappliquée une législation nationale contraire au droit de l’Union « incombe non seulement aux juridictions nationales, mais également à tous les organes de l’État, en ce compris les autorités administratives, chargés d’appliquer, dans le cadre de leurs compétences respectives, le droit de l’Union », v. CJCE, arrêt du 22 juin 1989 –affaire 103/88, Costanzo, EU:C:1989:256, par. 31. Eleftheria Neframi 163 mauté et aux fondements de l’établissement du système juridictionnel composite, qui précède l’obligation de coopération loyale dans l’exercice de la fonction juri‐ dictionnelle28. L’obligation systémique incombant à l’Etat membre quant à l’établissement du système juridictionnel composite dans l’Union n’a pas seulement une dimen‐ sion structurelle, en tant que fondement des principes qui régissent le fonctionne‐ ment de l’ordre juridique de l’Union. Elle a également une dimension axiolo‐ gique mise en avant dans la jurisprudence récente de la Cour de justice. Dimension axiologique La Cour de justice, dans son arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses29, donne un contenu normatif substantiel à l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE. Au-delà d’une dimension structurelle liée à l’établissement du système ju‐ ridictionnel de l’Union, l’article 19 TUE implique pour les Etats membres l’obli‐ gation de garantir que le juge national revêtu du mandat européen réponde aux exigences inscrites dans l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne30. Dans l’arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses la Cour de justice confirme que la notion de juridiction d’un des Etats membres, au sens de l’article 267 TFUE concernant la procédure de renvoi préjudiciel, et en tant que l’un des deux piliers du système juridictionnel composite, est une notion définie au ni‐ veau de l’Union. Certes, il relève de la compétence des Etats membres, comme il B. 28 L’obligation de coopération loyale d’assurer d’efficacité du droit de l’Union par l’exercice de la fonction juridictionnelle s’inscrit dans la recherche d’équilibre entre autonomie pro‐ cédurale et efficacité. V. Koen Lenaerts, « The Rule of Law and the Coherence of the Ju‐ dicial System of the European Union », in : Common Market Law Review, 44 (2007), p. 1659. 29 Supra note 7. Pour un commentaire, v. Matteo Bonelli, Monica Claes, « Judicial Serendi‐ pity: How Portuguese Judges Came to the Rescue of the Polish Judiciary: ECJ 27 February 2018, Case C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses », in : European Consti‐ tutional Law Review 14 (2018), p. 622; Laurent Pech, Sébastien Platon, « Judicial Inde‐ pendence under Threat:The Court of Justice to the Rescue in the ASJP», in: Common Mar‐ ket Law Review 55 (2018), p. 1827. 30 Le premier alinéa de l’article 47 concerne le droit d’accès au juge: « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effec‐ tif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article ». Cette dis‐ position est complétée par le troisième alinéa, selon lequel « une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice ». Le deuxième alinéa de l’article 47 concerne les garanties du procès équitable : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter ». La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 164 est souligné dans l’avis 2/1531, de soumettre ou soustraire les litiges relatifs à l’application du droit de l’Union au juge national, à condition dans le deuxième cas de ne pas porter atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union. En outre, il relève de l’autonomie procédurale des Etats membres de désigner la juri‐ diction nationale compétente pour appliquer le droit de l’Union32. Or, le juge na‐ tional chargé de l’application du droit de l’Union doit remplir les exigences que le droit de l’Union définit afin d’être partie du système juridictionnel de l’Union. Il s’agit d’une dimension axiologique dissociée des règles de procédure natio‐ nales qui désignent la juridiction compétente pour exercer la fonction juridiction‐ nelle dans un cas précis de mise en œuvre du droit de l’Union. La dimension axiologique se manifeste au sein de l’article 267 TFEU, dans la définition de la notion de juridiction nationale. La Cour rappelle qu’ « au nombre des éléments à prendre en compte dans le cadre de l’appréciation de la qualité de « juridiction », figurent l’origine légale de l’organe, sa permanence, le caractère obligatoire de sa juridiction, la nature contradictoire de sa procédure, l’application, par l’or‐ gane, des règles de droit ainsi que son indépendance »33. La dimension axiolo‐ gique se manifeste toutefois également au sein de l’article 19 TUE, dans le cadre de l’obligation d’établissement du système juridictionnel composite. Plus précisément, la question préjudicielle pour laquelle la Cour de justice est sollicitée dans l’affaire Associação Sindical dos Juízes Portugueses est celle de savoir si le principe de l’indépendance des juges, tel qu’il découle de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, et de l’article 47 de la Charte et de la jurispru‐ dence de la Cour, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose aux mesures de réduction de la rémunération auxquelles sont soumis les magistrats au Portugal et imposées par les impératifs d’élimination du déficit budgétaire. Etant donné que la question n’est pas liée à un litige relatif à la mise en œuvre du droit de l’Union, condition nécessaire pour l’application de la Charte des droits fonda‐ mentaux, la reconnaissance d’une obligation des Etats membres d’assurer l’indé‐ pendance du juge national chargé d’appliquer le droit de l’Union serait liée à l’interprétation de l’article 19 TUE34. En interprétant le contenu normatif de l’ar‐ 31 Supra note 16. 32 CJCE, arrêt du 16 décembre 1976 –affaire 33/76, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG c Landwirtschaftskammer für das Saarland, ECLI :EU:C:1976:188; CJCE, arrêt du 16 décembre 1976 –affaire 45/76, Comet BV c Produktschap voor Siergewassen, ECLI :EU:C:1976:191. 33 CJUE, arrêt du 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, supra note 7, par. 38. La Cour se réfère à l’arrêt du 16 février 2017 –affaire C-503/15, Margarit Panicel‐ lo, ECLI :EU:C:2017:126, par. 27 et jurisprudence citée. 34 Selon le paragraphe 27 de l’arrêt Associação Sindical dos Juízes Portugueses, « la juridic‐ tion de renvoi vise, en substance, à savoir si l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE doit être interprété en ce sens (…) ». V. également les conclusions de l’Avocat Général Tanchev du 24 septembre 2019 –affaires jointes C-558/18 et C-563/18, Lowicz, ECLI :EU :C :2019 :775, par. 83 et s. Eleftheria Neframi 165 ticle 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE, en ce sens qu’il comporte l’obligation des Etats membres d’assurer l’indépendance de la juridiction nationale, la Cour ad‐ met une obligation systémique, dissociée de l’exercice de la fonction juridiction‐ nelle lors de la mise en œuvre du droit de l’Union35. Cette obligation englobe les exigences du droit à un recours effectif de l’article 47 de la Charte : selon l’ar‐ ticle 19 TUE les Etats membres ont l’obligation d’établir les voies de recours né‐ cessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union. C’est la référence à la protection juridictionnelle effective qui donne à l’obligation systémique de l’article 19 TUE sa dimension axiologique. En effet, l’article 19 TUE concrétise la valeur de l’État de droit affirmée à l’article 2 TUE36. Le principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, auquel se réfère l’article 19, para‐ graphe 1, second alinéa, TUE, étant consacré à l’article 47 de la Charte37, et l’existence même d’un contrôle juridictionnel effectif destiné à assurer le respect du droit de l’Union étant inhérente à un État de droit38, la Cour arrive à la conclusion que l’obligation systémique incombant aux Etats membres en vertu de l’article 19 TUE comprend celle de garantir les exigences de l’article 47 de la Charte39. Or, parmi les exigences de l’article 47 de la Charte figure celle de ga‐ rantir l’indépendance du juge national, laquelle « s’impose non seulement au ni‐ veau de l’Union, pour les juges de l’Union et les avocats généraux de la Cour, ainsi que le prévoit l’article 19, paragraphe 2, troisième alinéa, TUE, mais égale‐ ment au niveau des États membres, pour les juridictions nationales »40. Bien que la Cour ait considéré que la réduction salariale dans les conditions de l’espèce ne porte pas atteinte à l’indépendance de la juridiction nationale suscep‐ tible de se prononcer sur l’application ou l’interprétation du droit de l’Union, sa 35 La Cour précise que « quant au champ d’application rationae materiae de l’article 19, para‐ graphe 1, second alinéa, TUE, que cette disposition vise « les domaines couverts par le droit de l’Union », indépendamment de la situation dans laquelle les États membres mettent en œuvre ce droit, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte » (CJUE, arrêt du 27 février 2017, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, supra note 7, par. 29). V. également les conclusions de l’Avocat Général Tanchev, supra, note 34. 36 Ibid., par. 32. La Cour confirme sa position par la suite : v. CJUE, arrêt du 7 février 2019affaire 49/18, Carlos Escribano Vindel, ECLI:EU:C:2019:106, par. 61-67. CJUE, arrêt du 24 juin 2019 -affaire C-619/18, Commission c. Pologne, ECLI :EU :C ;2019, 531, par. 47. 37 Ibid, par. 35. 38 Ibid., par. 36. 39 Ibid., par. 37: « Il s’ensuit que tout État membre doit assurer que les instances relevant, en tant que « juridiction », au sens défini par le droit de l’Union, de son système de voies de recours dans les domaines couverts par le droit de l’Union satisfont aux exigences d’une protection juridictionnelle effective ». V. aussi l’arrêt Commission c. Pologne, supra, note 36, par. 55. 40 Ibid., par. 42. V. Stanislas Adam, Peter Van Elsuwege, « L’exigence d’indépendance du juge, paradigme de l’Union européenne comme union de droit », in : Journal de droit eu‐ ropéen, 2018, p. 334. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 166 prise de position quant à l’obligation incombant aux Etats membres de garantir l’indépendance équivaut à la reconnaissance d’une portée normative propre à l’article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, TUE. Le fait que la Cour de justice interprète ladite disposition confirme sa portée normative et, ainsi, intégrative. Cependant, alors que l’obligation de mettre le juge national au service du droit de l’Union est inhérente au statut d’Etat membre en tant que condition première de l’existence de l’ordre juridique de l’Union, celle de garantir les exigences de protection juridictionnelle effective se présente comme une obligation incombant à l’Etat membre dont le juge national fait déjà partie du système juridictionnel composite. Dans les deux cas, il s’agit d’une obligation systémique, dissociée de la mise en œuvre concrète du droit de l’Union. Toutefois, dans sa dimension axiologique, l’obligation systémique a une portée normative propre, susceptible d’être sanctionnée par la Cour de justice. L’article 19, paragraphe 2, deuxième alinéa, TUE, est ainsi porteur d’une obligation autonome, distincte de celle de loyauté, d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union. Il convient de noter à cet égard que la violation de cette obligation de la part d’un Etat membre a été par la suite considérée par la Cour de justice comme une défaillance systé‐ mique à la base d’un motif de non-exécution d’un mandat d’arrêt européen41, ainsi que comme un motif autonome de manquement42. Alors que la portée intégrative autonome de l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE a été mise en avant dans la jurisprudence récente de la Cour de justice en rapport avec la valeur de l’Etat de droit, la même disposition exprime l’obliga‐ tion de coopération loyale d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union et de faciliter à l’Union l’accomplissement de sa mission. Consacré dans l’article 4, paragraphe 3, TUE43, le principe de coopération loyale trouve ainsi une expression spécifique sur le plan de l’exécution juridictionnelle du droit de l’Union. 41 CJUE, arrêt du 26 juillet 2018 –affaire C-216/18, LM, ECLI:EU:C:2018:586. Editorial Comments, « 2019 Shaping up as a Challenging Year for the Union, not Least as a Com‐ munity of Values », in : Common Market Law Review 56 (2019), p. 3; Sofia Mirandola, « European Arrest Warrant and Judicial Independence in Poland: Where Can Mutual Trust End? », http://europeanlawblog.eu/2018/07/24/european-arrest-warrant-and-judicial-inde‐ pendence-in-poland-where-can-mutual-trust-end-opinion-of-the-ag-in-c-216-18-ppu-l-m/. 42 Dans l’affaire C-619/18, la Cour a constaté que, d’une part, en abaissant l’âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême de Pologne et en appliquant cette modification aux juges nommés à cette juridiction avant le 3 avril 2018 et, d’autre part, en accordant au pré‐ sident de la République de Pologne le pouvoir discrétionnaire de prolonger la fonction ju‐ diciaire active des juges de cette juridiction, la Pologne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE et de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. CJUE, arrêt du 24 juin 2019, Commission c. Pologne, supra, note 34. 43 Selon l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, TUE, « Les États membres prennent toute mesure générale ou particulière propre à assurer l'exécution des obligations découlant des traités ou résultant des actes des institutions de l'Union ». Eleftheria Neframi 167 Une obligation de loyauté Dans le cadre de la mise en œuvre du droit de l’Union par les juridictions natio‐ nales, l’obligation de coopération loyale ou de loyauté inscrite dans l’article 4, paragraphe 3, TUE, comprend à la fois celle d'application effective du droit de l’Union et celle de protection juridictionnelle effective44. Dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle, le juge national a l’obligation de mettre à l’écart non seulement les règles substantielles nationales contraires au droit de l’Union selon le principe de primauté45, mais aussi les règles procédurales nationales, selon les principes d’équivalence et d’effectivité46. Issus de l’obligation de loyauté et ins‐ crits dans le cadre de l’autonomie procédurale nationale47, les principes d’équi‐ valence et d’effectivité supposent la recherche d’un équilibre, au cas par cas, entre l’objectif de la règle procédurale nationale et la protection des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. L’exercice d’équilibre peut être diffé‐ rent, au profit du droit de l’Union ou des règles procédurales nationales, selon que l’obligation de loyauté se traduit dans le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective, ou dans le principe d’effectivité au sens strict, en tant qu’obligation négative de ne pas rendre impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union48. L’exercice d’équilibre incombe le plus sou‐ vent au juge national49, ce qui signifie que la portée intégrative de l’exercice de II. 44 « (I)l appartient aux juridictions nationales et à la Cour de garantir la pleine application du droit de l’Union dans l’ensemble des États membres ainsi que la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent dudit droit », CJUE, avis du 18 décembre 2014, 2/13, supra note 1, par. 175. V. aussi CJUE, avis du 8 mars 2011, 1/09, supra note 1, par. 68. 45 En l’absence d’effet direct des règles de l’Union, le juge national a l’obligation de loyauté d’assurer l’interprétation conforme des règles substantielles nationales. V. Koen Lenaerts, Tim Corthaut, « Towards and Internally Consistent Doctrine on Invoking Norms of EU Law », in : Sacha Prechal, Bert Van Roermund (eds), The Coherence of EU Law, OUP, 2008, p. 495. 46 Anthony Arnull, « Remedies Before National Courts », in : Robert Schutze, Takis Tridimas (eds), Oxford Principles of European Union Law, OUP, 2018, p. 1011; Dorota Leczykiewicz, « Effectiveness of EU Law Before National Courts », in : Anthony Arnull, Damien Chalmers (eds), The Oxford Handbook of European Union Law, OUP, 2015, p. 212. 47 Diana- Urania Galetta, Procedural Autonomy of EU Member States : Paradise Lost?, Springer, 2010. 48 Sacha Prechal, Rob Widdershoven, « Redefining the Relationship between Rewe-Effec‐ tiveness and Effective Judicial Protection », in : Review of European Administrative Law 4 (2011), p. 31; Marek Safjan, Dominik Düsterhaus, « A Union of Effective Judicial Pro‐ tection: Addressing a Multi-level Challenge through the Lens of Article 47 CFREU », in : Yearbook of European Law 33 (2014) p. 3. 49 Olivier Dubos, « Que reste-t-il de l’autonomie procédurale du juge national? Histoire de l’attribution d’une compétence au nom de l’effectivité et de l’efficacité du droit de l’Union », in : Eleftheria Neframi (ed), Renvoi préjudiciel et marge d’appréciation du juge national, Bruylant, 2015, p. 159. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 168 la fonction juridictionnelle dépend de l’encadrement du juge national par la Cour de justice et de la place de l’article 47 de la Charte50. Or, l’obligation de coopération loyale dans la mise en œuvre juridictionnelle du droit de l’Union impacte également sur l’Etat membre, indépendamment de l’exercice concret de la fonction juridictionnelle. Au-delà de l’obligation systé‐ mique de faire du juge national (à condition qu’il réponde aux exigences de l’ar‐ ticle 47 de la Charte) un des piliers du système juridictionnel de l’Union, les Etats membres ont l’obligation de loyauté précisée dans l’article 19, paragraphe 1, alinéa 2, TUE, d’assurer le fonctionnement dudit système. Cette obligation se concrétise dans la garantie de l’existence de voies de droit au niveau national (A) et dans la garantie de l’exercice par le juge national de la compétence qui lui in‐ combe au sein du système juridictionnel composite (B). Etablissement des voies de droit Les voies de recours que les Etats membres doivent établir sur le plan national pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union permettent soit d’assurer l’application effective du droit de l’Union par la contestation du droit national contraire, soit d’assurer le contrôle de légalité par la Cour de justice à travers le renvoi préjudiciel en appréciation de validité. Concernant la mise en œuvre du droit de l’Union, les voies de recours natio‐ nales expriment l’obligation d’assurer l’existence d’un recours effectif en tant qu’obligation de loyauté. En même temps, l’existence d’un recours effectif as‐ sure la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union par le fonctionnement même du système juridictionnel composite. La‐ dite obligation permet au système juridictionnel composite de fonctionner par l’accès au juge national chargé de l’application du droit de l’Union et de la pro‐ tection juridictionnelle des justiciables. Malgré le lien avec le droit à une protec‐ tion juridictionnelle effective, il s’agit d’une obligation de loyauté51 qui s’inscrit dans la logique d’équilibre avec le respect de l’autonomie nationale, en ce sens qu’elle n’impose pas de nouvelles voies de droit, plus efficaces et plus protec‐ trices de celles existantes. Dans l’arrêt Unibet, la Cour précise que les traités n’ont pas entendu créer devant les juridictions nationales, en vue du maintien du droit de l’Union, des voies de droit autres que celles établies par le droit natio‐ A. 50 Eleftheria Neframi, « La force intégrative du statut de l’Etat membre dans la fonction juri‐ dictionnelle », in : Laurence Potvin Solis (ed), Le statut de l’Etat membre de l’Union eu‐ ropéenne, Bruylant, 2018, p. 333. 51 CJCE, arrêt du 13 mars 2007 –affaire C-432/05, Unibet (London) Ltd, ECLI:EU:C:2007:163, par. 38. Eleftheria Neframi 169 nal 52. « Il n’en irait autrement que s’il ressortait de l’économie de l’ordre juri‐ dique national en cause qu’il n’existe aucune voie de recours permettant, même de manière incidente, d’assurer le respect des droits que les justiciables tirent du droit (de l’Union) »53. En effet, en l’absence de voies de recours au niveau national, sont affectés non seulement la mise en œuvre du droit de l’Union, mais également le droit à la pro‐ tection juridictionnelle effective, en ce que le système juridictionnel composite ne peut pas fonctionner. Alors que les modalités procédurales d’accès au juge na‐ tional sont examinées dans la recherche d’équilibre entre autonomie procédurale et effectivité, et cet examen relève du juge national dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, l’existence ou l’absence de voies de recours au niveau national touche à l’obligation incombant aux Etats membres d’assurer le fonctionnement le système juridictionnel composite. Alors que l’obligation d’assurer l’accès au juge national est une obligation de loyauté, en ce qu’elle n’impose pas la création de nouvelles voies de droit, l’absence de voie de recours devant le juge national est une violation du droit à une protection juridictionnelle effective qui impose d’écarter les considérations liées à l’autonomie procédurale54. L’obligation d’as‐ surer l’existence de voies de recours au niveau national trouve application dans tous les cas qui sont couverts par le droit de l’Union, et non seulement en cas de violation des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union55. Une telle ap‐ proche large confirme que l’obligation des Etats membres d’assurer l’accès au juge national relève de celle de loyauté d’assurer la mise en œuvre effective du droit de l’Union, exprimée dans l’article 19 TUE, qui va au-delà du droit fonda‐ mental à un recours effectif, exprimé dans l’article 47 de la Charte, celui-ci concernant les cas de violation des droits issus du droit de l’Union. Il n’en de‐ meure pas moins que l’obligation d’établir les voies de recours nécessaires à la mise en œuvre juridictionnelle du droit de l’Union embrasse le droit à la protec‐ 52 Ibid., par. 40. 53 Ibid., par. 41. 54 Dans l’affaire Liivimaa, la Cour de justice a considéré que l’absence de recours devant une juridiction nationale contre la décision du comité de suivi dans le cadre d’un programme opérationnel conclu entre deux Etats membres et relevant de la réglementation européenne relative à la coopération territoriale, est contraire à l’article 47 de la Charte. Aux termes de la Cour, « l’absence de recours contre une telle décision de rejet prive le demandeur de son droit à un recours effectif, en violation de l’article 47 de la Charte » (CJUE, arrêt du 17 septembre 2014 –affaire C-562/12, Liivimaa Lihaveis MTÜ, C-562/12, ECLI:EU:C:2014:2229, par. 71). 55 Ainsi, la Cour de justice a considéré que « (l)’article 47 de la Charte doit être interprété en ce sens qu’un administré qui s’est vu infliger une sanction pécuniaire pour non-respect d’une décision administrative lui enjoignant de fournir des informations dans le cadre d’un échange entre administrations fiscales nationales au titre de la directive 2011/16 est en droit de contester la légalité de cette décision » (CJUE, arrêt du 16 mai 2017 –affaire C-682/15, Berlioz Investment Fund SA, ECLI:EU:C:2017:373, par. 59). La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 170 tion juridictionnelle56, à l’exception des cas où la protection juridictionnelle trouve ses limites à l’effectivité et la primauté du droit de l’Union57. Concernant le renvoi préjudiciel en appréciation de validité, selon une juris‐ prudence constante de la Cour de justice, il constitue, « au même titre que le re‐ cours en annulation, une modalité du contrôle de la légalité des actes de l’Union »58. Aux termes de la Cour, « le contrôle de la légalité des actes de l’Union que la Cour assure en vertu des traités repose, selon une jurisprudence constante, sur deux procédures juridictionnelles complémentaires. En effet, le traité FUE a, d’une part, à ses articles 263 et 277, et, d’autre part, à son ar‐ ticle 267, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union, en le confiant au juge de l’Union »59. Dans ce contexte, l’obligation des Etats membres d’assurer l’accès au juge national est une obligation d’assurer la protection juridictionnelle60. Il n’en demeure pas moins que cette obligation de protection juridictionnelle n’est autre que l’obligation de loyauté d’assurer le fonctionnement du système juridic‐ tionnel composite destiné à assurer la protection juridictionnelle dans les do‐ maines couverts par le droit de l’Union. Ainsi, « ni le traité FUE ni l’article 19 TUE n’ont entendu créer devant les juridictions nationales, en vue du maintien du droit de l’Union, des voies de droit autres que celles établies par le droit na‐ tional »61. L’obligation de loyauté d’établir les voies de droit en complément des voies directes devant le juge de l’Union n’est sanctionnée que « s’il ressortait de l’économie de l’ordre juridique national en cause qu’il n’existe aucune voie de 56 « Ces exigences d’équivalence et d’effectivité expriment l’obligation générale pour les États membres d’assurer la protection juridictionnelle des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union. Elles valent tant sur le plan de la désignation des juridictions compé‐ tentes pour connaître des actions fondées sur ce droit qu’en ce qui concerne la définition des modalités procédurales » (CJUE, arrêt du 18 mars 2010 – aff. jtes, C-317/08, C-318/08, C-319/08 et C-320/08, Rosalba Alassini c Telecom Italia SpA, ECLI :EU:C:2010:146, par. 49). 57 V. par exemple, CJUE, arrêt du 26 février 2013 -affaire C-399/11, Stefano Melloni c/ Mi‐ nisterio Fiscal, ECLI:EU:C:2013:107. V. Edouard Dubout, « Le niveau de protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne: unitarisme constitutif versus pluralisme constitutionnel », in : Cahiers de droit européen, 2013, p. 293. 58 Pour une illustration dans la jurisprudence récente, v. CJUE, arrêt du 28 mars 2017 -affaire C-72/15, Rosneft Oil Company, ECLI:EU:C:2017:236, par. 68. 59 Ibid., par. 66. La Cour de justice cite les arrêts du 23 avril 1986 –affaire 294/83, Les Verts c Parlement, ECLI:EU:C:1986:166, par. 23; du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricul‐ tores c Conseil, supra note 2, par. 40, ainsi que du 3 octobre 2013 affaire C-583/11P, Inuit Tapiriit Kanatami e.a. c Parlement et Conseil, ECLI: EU:C:2013:625, par. 92). 60 Aux termes de la Cour « il incombe donc aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective » (CJUE, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami, supra note 59, par. 100). 61 Ibid, par. 103. Eleftheria Neframi 171 recours permettant, ne fût-ce que de manière incidente, d’assurer le respect des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union »62. L’existence de voies de droit au niveau national concrétise ainsi l’obligation des Etats membres d’assurer le fonctionnement du système juridictionnel de l’Union. Ladite obligation implique toutefois la garantie, outre de l’accès au juge national, de la coopération de ce dernier avec la Cour de justice. Renvoi préjudiciel Le système juridictionnel composite de l’Union, en tant que système complet de voies de recours et de procédures, ne peut fonctionner qu’à travers le renvoi pré‐ judiciel, qui constitue sa « clef de voute »63. En effet, les deux piliers, Cour de justice et juge national, ne fonctionnent pas de manière autonome, mais s’in‐ tègrent dans un système caractérisé par l’unicité du contrôle juridictionnel64, au sein duquel la procédure de renvoi préjudiciel garantit l’uniformité et la cohé‐ rence du droit de l’Union65. La portée intégrative de la procédure inscrite à l’article 267 TFUE, qui se trouve au cœur de l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union, se manifeste d’abord par l’obligation systémique des Etats membres d’assurer que les litiges liés à l’interprétation et l’application du droit de l’Union relèvent de la compé‐ tence du juge national qui répond aux exigences d’indépendance et d’impartialité (v. supra sous I). La portée intégrative du renvoi préjudiciel se manifeste en outre par l’obligation de loyauté d’assurer l’existence de voies de recours au ni‐ veau national (v. supra sous IIA), ainsi que par l’obligation de loyauté d’assurer l’effectivité de l’article 267 TFEU. Ladite obligation a en effet une double portée. Tout d’abord, le juge national « remplit, en collaboration avec la Cour, une fonction qui leur est attribuée en commun, en vue d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’applica‐ tion des traités »66. Il incombe ainsi au juge national d’adresser les questions pré‐ judicielles nécessaires et pertinentes à la Cour de justice, au besoin en laissant inappliquées les règles de procédure nationales qui l’en empêchent67. L’obliga‐ tion de renvoi préjudiciel incombant au juge national a ainsi une portée intégra‐ B. 62 Ibid, par. 104. 63 CJUE, avis du 18 décembre 2014, 2/13, supra note 1, par. 176. 64 CJUE, arrêt du 19 décembre 2018 -affaire C-219/17, Silvio Berlusconi, ECLI:EU:C:2018:1023, par. 51. 65 CJUE, avis du 8 mars 2011, 1/09, supra note 1, par. 39. 66 Ibid., par. 69. 67 La Cour a considéré que les règles de procédure nationales ne sauraient empêcher une chambre d’une juridiction statuant en dernier ressort de s’adresser à titre préjudiciel à la Cour, lorsque ladite chambre ne partage pas l’orientation définie par une décision de l’as‐ La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 172 tive par l’encadrement de la discrétion de ce dernier, dans l’exercice de la fonc‐ tion juridictionnelle. Toutefois, au-delà de l’exercice de la fonction juridiction‐ nelle au cas par cas, il incombe également à l’Etat membre, en tant qu’obligation de loyauté de garantir l’effectivité de l’article 267 TFUE, d’assurer le fonction‐ nement du système juridictionnel composite en garantissant la faculté de renvoi préjudiciel et en sanctionnant la violation de l’obligation de renvoi68. Plus précisément, l’autonomie procédurale de l’Etat membre trouve ses li‐ mites à l’obligation de ne pas priver le juge national de la faculté de renvoi préju‐ diciel. Aux termes de la Cour de justice, « l’existence d’une règle de droit interne liant les juridictions ne statuant pas en dernière instance à l’appréciation portée en droit par une juridiction de degré supérieur ne saurait, de ce seul fait, les pri‐ ver de la faculté prévue à l’article 267 TFUE de saisir la Cour des questions d’in‐ terprétation du droit de l’Union »69. Ainsi, « la juridiction qui ne statue pas en dernière instance doit être libre, si elle considère que l’appréciation en droit faite au degré supérieur pourrait l’amener à rendre un jugement contraire au droit de l’Union, de la saisir des questions qui la préoccupent » 70. Même une règle constitutionnelle, consacrant la priorité d’une voie de droit devant le juge consti‐ tutionnel, ou une procédure de contrôle de constitutionnalité, ne saurait limiter cette faculté du juge national. L’arrêt Melki précise que « l’article 267 TFUE s’oppose à une législation d’un État membre qui instaure une procédure inci‐ dente de contrôle de constitutionnalité des lois nationales, pour autant que le ca‐ ractère prioritaire de cette procédure a pour conséquence d’empêcher (…) toutes les autres juridictions nationales d’exercer leur faculté ou de satisfaire à leur obli‐ gation de saisir la Cour de questions préjudicielles »71. En outre, la Cour sou‐ ligne que « l’efficacité du droit de l’Union se trouverait menacée et l’effet utile de l’article 267 TFUE se verrait amoindri si, en raison de l’existence d’une pro‐ semblée plénière. V. CJUE, arrêt du 5 avril 2016 –affaire C-689/13, Puligienica Facility Esco SpA (PFE), ECLI: EU:C:2016:199, par. 33-36. 68 Sara Drake, «More Effective Private Enforcement of EU Law Post-Lisbon : Aligning Regulatory Goals and Constitutional Values », in : Sara Drake, Melanie Smith (eds), New Directions in the Effective Enforcement of EU Law and Policy, Edward Elgar, 2016, p. 12 (40), Herman Van Harten, « (Re)search and Discover: Shared Judicial Authority in the European Union Legal Order », in: Review of European Administrative law, 2014, p. 5. 69 CJCE, arrêt du 16 janvier 1974 -affaire 166/73, Rheinmühlen-Düsseldorf, ECLI:EU:C:1974:3, par. 4 et 5; CJCE, arrêt du 16 décembre 2008 -affaire C-210/06, Car‐ tesio Oktató és Szolgáltató bt, ECLI:EU:C:2008:723, par. 94. 70 CJUE, arrêt du 5 octobre 2010 -affaire C-173/09, Georgi Ivanov Elchinov, ECLI:EU:C:2010:581, par. 27. 71 CJUE, arrêt du 22 juin 2010 –aff. jtes C-188/10 & C-189/10, Melki et Abdeli, ECLI:EU:C:2010:363, par. 57. Eleftheria Neframi 173 cédure de contrôle de constitutionnalité, le juge national était empêché de saisir la Cour de questions préjudicielles »72. Quant à l’obligation de renvoi préjudiciel, si elle incombe principalement au juge national dans l’exercice de la fonction juridictionnelle, elle constitue égale‐ ment une obligation de l’Etat membre. D’une part, la violation de l’obligation de renvoi est considérée comme un manquement de l’Etat à l’obligation d’assurer l’effectivité de l’article 267 TFUE73. D’autre part, la responsabilité de l’Etat membre pour violation par le juge national de son obligation de renvoi étant consacrée dans l’arrêt Köbler74, l’Etat doit assurer que les règles procédurales nationales permettent l’accès au juge national de la responsabilité75. En conclusion, nous constatons que les obligations incombant aux Etats membres en vue de l’établissement et le fonctionnement du système juridiction‐ nel de l’Union ont une portée intégrative propre, au-delà de l’encadrement de l’exercice de la fonction juridictionnelle. Elles confirment l’impact de l’apparte‐ nance à l’Union sur le statut de l’Etat membre en attribuant à la fonction juridic‐ tionnelle son caractère intégré et son rôle de source de l’autonomie du droit de l’Union. 72 CJUE, arrêt du 20 décembre 2017 –affaire C-322/16, Global Starnet Ltd, ECLI:EU:C:2017:985, par. 23. V. aussi, CJUE, arrêt du 15 janvier 2013 –affaire C-416/10, Jozef Križan, C-416/10, EU:C:2013:8. 73 La Cour de justice a ainsi reconnu le manquement de la France aux obligations qui lui in‐ combent en vertu de l’article 267 TFUE en raison de l’absence de renvoi préjudiciel de la part du Conseil d’Etat. V. CJUE, arrêt du 4 octobre 2018 –affaire C-416/17, Commission c France, ECLI:EU:C:2018:811. 74 CJCE, arrêt du 30 septembre 2003 –affaire C-224/01, Gerhard Köbler, ECLI:EU:C:2003:513. 75 CJUE, arrêt du 9 septembre 2015 –affaire C-160/14, João Filipe Ferreira da Silva e Brito and Others, ECLI:EU:C:2015:565. La portée intégrative du système juridictionnel de l’Union européenne 174

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Abstract

The EU’s vulnerability to crises is not a novelty, but disintegrative trends have reached a new quality. The financial and fiscal crisis shook the Union, which had just been consolidated by the Lisbon Treaty, to its foundations. The refugee crisis becomes a heavy test of European solidarity. For the first time, a member state, the United Kingdom, wants to leave the Union and in doing so, as at least the Brexiteers argue, regain its sovereignty. Even the member states themselves are not spared from moments of disintegration. One might think of the secessionist movements in Catalonia or Scotland etc. Against this background, the SIPE Congress in Hamburg has brought together high-ranking experts from all over Europe in order to explore the tension between integration and disintegration, as well as Europe’s prospects of being “united in diversity”. The discussions paint a differentiated overall panorama of the constantly challenged integration project. With contributions by Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck

Zusammenfassung

Die Krisenanfälligkeit der EU ist kein Novum, doch haben desintegrative Strömungen eine neue Qualität erreicht. Die Finanz- und Fiskalkrise erschütterte die eben erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidierte Union in ihren Grundfesten. Die Flüchtlingskrise wird zur schweren Belastungsprobe für die europäische Solidarität. Mit dem Vereinigten Königreich will erstmals ein Mitgliedstaat den Integrationsverbund verlassen und, so die Brexit-Advokaten, seine Souveränität zurückgewinnen. Auch die Mitgliedstaaten selbst bleiben von Desintegrationsmomenten nicht verschont, man denke etwa an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Vor diesem Hintergrund hat die Hamburger Jahrestagung der SIPE hochrangige Expertinnen und Experten aus ganz Europa versammelt, um im Spannungsfeld von Integration und Desintegration auszuloten, welche Zukunftschancen Europas „Einheit in Vielfalt“ hat. Die Diskussionen zeichnen ein differenziertes Gesamtpanorama des immer neu herausgeforderten Integrationsprojekts. Mit Beiträgen von Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck