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Markus Kotzur, Schlussbemerkungen in:

Jörn Axel Kämmerer, Markus Kotzur, Jacques Ziller (Ed.)

Integration und Desintegration in Europa | Integration and Desintegration in Europe | Intégration et Désintégration en Europe, page 375 - 380

1. Edition 2019, ISBN print: 978-3-8487-6131-9, ISBN online: 978-3-7489-0222-5, https://doi.org/10.5771/9783748902225-375

Series: Societas Iuris Publici Europaei (SIPE), vol. 13

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Schlussbemerkungen Markus Kotzur Die komplexen Überlegungen, die unsere Tagung in den letzten zweieinhalb Ta‐ gen zur Dialektik von Integration und Desintegration angestellt hat, lassen sich in ihren vielfältigen thematischen Verästelungen kaum auf eine bündige Schluss‐ zusammenfassung herunterbrechen. Wer „die eine“ Quintessenz erwarten sollte, hätte allerdings auch schon das Tagungsthema missverstanden. Es adressiert be‐ wusst Integration und Desintegration, ohne die damit verbundenen Prozesse in die dichotomische Alterität eines Entweder-oder zu drängen oder schlicht binä‐ ren Erklärungsmustern zu vertrauen. Was in der gesamten europäischen Integra‐ tionsgeschichte Integration und Desintegration aufeinander bezieht, freilich je nach entwicklungsgeschichtlichen Phasen, politischen Kontexten und ökonomi‐ schen Rahmenbedingungen ganz unterschiedlich akzentuiert, ist ihr Sowohl-alsauch. So paradox es klingen mag: Desintegration ist ein integraler Bestandteil von Integration, Zusammenwachen und Auseinander-Driften stehen in durchaus produktiver Wechselbezüglichkeit. Das hat für den politischen Diskurs eine ganz praktische Konsequenz. Ein integrationsoffenes Europa darf Integrationsängsten weder erliegen noch sie verleugnen. Die Bürgerinnen und Bürger wollen gerade auch in diesen Ängsten, Sorgen und Zweifeln ernst genommen werden und ein offenes Ohr bei den politisch Verantwortlichen finden. Sie wollen vor allem teil‐ haben. Nur dann kann eine Fortschreibung der Europäischen Verfassung in Zei‐ ten der Krise und aus der Krise heraus gelingen.1 Nur dann findet das Fort‐ schrittsnarrativ einer „immer engeren Union“ sein – zum Glück – kritisches Pu‐ blikum. Damit kommt eine rechtspluralistisch-dynamische Ordnungsidee der Wirk‐ lichkeit des Integrationsprozesses vielleicht am nächsten. Im Atelier junger Wis‐ senschaftler hat Sebastian Scholz (Wien) mit seinem Vortrag zur „Integration durch soft law“ hierauf einen ersten Akzent gesetzt. Die rechtspluralistische Ein‐ bindung „weichen“, in seinem Verbindlichkeitsanspruch damit noch indifferen‐ ten Rechts in ein Integrationsgefüge, das sich primär dem Recht verdankt (Inte‐ gration durch Recht, „integration through law“2), ist weder demokratietheore‐ tisch noch rechtsstaatlich trivial. Als ebenso anspruchsvoll erweist sich die „ver‐ stärkte Zusammenarbeit“, zu deren Genese, aktuellem Stand und Weiterentwick‐ 1 Richard Youngs, The Uncertain Legacy of Crisis: European Foreign Policy Faces the Fu‐ ture, 2014. 2 Klassisch Walter Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, 1969. 375 lung Dimitrios Parashu (Hannover) eine differenzierte Bestandsaufnahme vor‐ legt. Eine Rechtsgemeinschaft wie die EU lebt vom Grundsatz: „Gleiches Recht für alle“.3 Ausnahmen von diesem Grundsatz, gleich ob durch unterschiedliche Verbindlichkeitsmaßstäbe oder unterschiedliche Normadressaten bedingt, bergen immer Verwerfungsrisiken und können zu ungewollten Asymmetrien führen. Dass Integration weniger statisches Verbundensein, sondern ein stetig neues Sich-Verbinden meint4 und als dialektischer Prozess zu denken ist, der sich auch ins „Entfremden“, „Entflechten“, „Trennen“ kehren kann, machen vor allem ak‐ tuelle Debatten um EU-, Migrations- und Flüchtlingsrecht deutlich. Andrea Ro‐ mano (Rom) hat uns die relevanten Konfliktlagen, Rückschläge und Perspekti‐ ven vor Augen geführt. Die nationalen Interessen dabei abzustreiten oder auch nur kleinzureden, wäre naiv. Den Blick auf ein europäisch definiertes Gemein‐ wohl in der Traditionslinie von res publica und salus publica aus den Augen zu verlieren, wäre verantwortungslos. Einen inspirierenden Beitrag zur inneruniona‐ len Migration konnte Bassah Khalaf mit ihren Überlegungen zur Unionsbürger‐ freizügigkeit, speziell bezogen auf die Arbeitsnehmerfreizügigkeit, beisteuern. Dass Integration nicht in – wie auch immer motivierter Abschottung – gelingen kann, sondern ein Mindestmaß an Freizügigkeit verlangt, wurde rasch deutlich. Deshalb lassen sich in den Brexit-Verhandlungen die einzelnen Freiheiten des Binnenmarktes auch nicht auseinander dividieren. Ein „Cherry-Picking“ würde nicht nur die falschen Anreize setzen, sondern auch der Integrationslogik als sol‐ cher widersprechen. Jernej Letnar Černič (Kranj) erinnerte, durchaus korrespon‐ dierend zu den Grundfreiheiten, an die dynamischen Impulse der Menschenrech‐ te als „Motor der Integration“. Dieses Epitheton kann der Gerichtshof also nicht exklusiv für sich beanspruchen. Apropos Gerichtshof: Generellen Fragen von Integration und Desintegration war die erste Session unserer Hauptverhandlungen gewidmet. Daria de Pretis, Richterin am italienischen Verfassungsgericht (Rom), und Eleftheria Neframi (Luxemburg) näherten sich dem Problemkreis aus der Perspektive der dritten Ge‐ walt. Dabei ging es vor allem darum, wie Spaltungen der Unionsgerichtsbarkeit überwunden und durch konstruktive (durchaus progressive, dabei das notwenige Maß mitgliedstaatlicher Autonomie wahrender) Rechtsprechungsleistungen Inte‐ gration gestiftet werden kann. Die unionale Gerichtsverfassung nach Lissabon widerspiegelt mehr denn je den horizontal wie vertikal dezentralen Charakter des 3 Roland Bieber / Astrid Epiney / Marcel Haag / Markus Kotzur, Die Europäische Union. Europarecht und Politik, 12. Aufl. 2016, § 3, Rn. 43 ff. Weiterhin Thomas Plümper / Chris‐ tina J. Schneider, Discriminatory Membership and the Redistribution of Enlargement Gains, Journal of Conflict Resolution 51 (2009), S. 568 ff. 4 Neil Walker, The Idea of Constitutional Pluralism, 65 (2002), S. 317 ff. Schlussbemerkungen 376 europäischen Rechtsschutzsystems,5 das gerne – wie die die konstitutionelle Uni‐ on insgesamt – mit dem Verbundmodell beschrieben wird.6 Der Verbundbegriff reagiert gewissermaßen auf das pluralistische Geflecht von unionalem und mit‐ gliedstaatlichem Recht, mit eingeflochten ist das Recht des Europarates (die EMRK). Vom universellen Völkerrecht her gedacht, wirken „internationale Maß‐ stabsnormen“7 als einhegende Direktiven.8 Der Rechtspluralismus liefert, wie schon das Atelier junger Wissenschaftler deutlich gemacht hat, eine entscheiden‐ de Matrix für die Prozesse von Integration/Desintegration in Europa. Eine ähnli‐ che Funktion lässt sich, wie von Francisco Balaguer Callejón (Granada) entfaltet, der Subsidiarität zuschreiben. Sie ist in Art. 5 Abs. 1 AEUV explizit verankert.9 Ein Konsens darüber, wer nach welchen Maßstäben entscheidet, ob eine Aufgabe auch auf der niedrigeren Ebene zufriedenstellend erfüllt werden kann, ist schwer zu erreichen. Subsidiarität steht für ganz unterschiedliche Strukturprinzipien: Fö‐ deralismus, Regionalismus, auch kommunale Selbstverwaltung. Subsidiarität steht letztlich auch für die die demokratische Rückbindung im Kleinen, vor Ort. „Europa als Heimat“, wenn Sie so wollen. In einer Zeit, da Europas großes Frie‐ dens- und Integrationsprojekt von manchen populistisch diffamiert wird und vie‐ le angesichts von Flüchtlings- Rechtsstaats- und Staatsschuldenkrise, von Brexit und immer stärker werdenden Renationalisierungstendenzen das Krisenlösungs‐ potential der Union grundsätzlich in Frage stellen10, hat es die Union gewiss nicht leicht, zum Sehnsuchtsort für ihre Bürgerinnen und Bürger zu werden.11 Das gilt erst recht, wenn eben diese Unionsbürgerinnen und Unionsbürger ver‐ muten, Europa habe sich in der Integrationsdynamik der letzten Jahrzehnte nicht einfach verändert – der „spill over“ von der Wirtschaftsgemeinschaft zur politi‐ 5 René Barents, The Court of Justice after the Treaty of Lisbon, Common Market Law Re‐ view 47 (2010), 709 ff., 714. 6 Andreas Voßkuhle, Der europäische Verfassungsgerichtsverbund, NVwZ 2010, 1 ff. 7 Christian Calliess, Auswärtige Gewalt, in: Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. IV, 3. Aufl. 2006, § 83 Rn. 6; allgemein unter Rechtsschutzgesichtspunkten Lock, Das Verhältnis zwischen dem EuGH und internationalen Gerichten, 2010. 8 Jürgen Schwarze, in: ders., Die Entstehung einer neuen Verfassungsordnung, 2000, S. 111. 9 Peter Häberle, Das Prinzip der Subsidiarität aus der Sicht der vergleichenden Verfas‐ sungslehre, AöR 119 (1994), S. 169 ff.; Helmut Lecheler, Das Subsidiaritätsprinzip, Strukturprinzip einer europäischen Union, 1993; Christian Calliess, Das gemeinschafts‐ rechtliche Subsidiaritätsprinzip als „Grundsatz der größtmöglichen Berücksichtigung der Regionen“, AöR 121 (1996), S. 509 ff. 10 Peter Häberle, Fünf Krisen im EU-Europa – Weltweite Implikationen, Möglichkeiten und Grenzen der Verfassungstheorie für Europa, AVR 53 (2015), S. 409 ff. 11 Bernhard Vogel (Hrsg.), Heimat Vaterland Europa. Festschrift zum 70. Geburtstag von Hans-Gert Pöttering, (2015). Markus Kotzur 377 schen Union –, sondern sei „von anderen verändert worden, ohne ihr Zutun und gegen ihren Willen“.12 Solche Befindlichkeiten und damit neben der rationalen auch die emotionale Seite von Integration und Desintegration hat unsere zweite Session zu Mitglied‐ schaft und Integration mitgedacht. Roland Bieber (Lausanne) richtete seinen Blick auf die Schweiz, Christian Heitsch (London) kontextualisierte Krisenbe‐ funde im Dreiklang von Austeritätspolitik, wachsenden Populismen, und Brexit- Fragen, letztere spezifizierte Ian Forrester, Richter am EuG (Luxemburg) mit spezifischem Blick auf das Rechtssystem und die künftige Rolle des common law in Europa, schließlich griff Ece Göztepe (Ankara) die Beziehungen der EU zur Türkei auf. Angesichts der unterschiedlichsten Krisen und wachsender Rena‐ tionalisierungstendenzen in den Mitgliedstaaten stellen sich für die Europäische Union gewiss drängende Fragen kritischer Selbstvergewisserung und reflektier‐ ter Neuorientierung. Der Verfassungszustand der Europäischen Union wirkt fra‐ giler denn je und die konstitutionelle Dynamik des Integrationsprozesses wird von jenen gegenläufig-dekonstitutionalisierenden Kräften erschüttert, die als Kri‐ senremedur die Autarkie und Autonomie des Nationalstaates preisen – „getting one´s country back“ als provokantes Gegennarrativ zu „an ever closer Union“. Damit wächst unser aller Bürgerverantwortung für Europa, an die uns der Präsi‐ dent des Hamburgischen Verfassungsgerichts, Friedrich-Joachim Mehmel, bei seiner gestrigen Dinner Speech eindringlich erinnert hat. Von einem Krisennarrativ mindestens unterlegt war auch unser unsere dritte und letzte Session zu „Integration und Fragmentierungen“. Maria Argelia Quer‐ alt Jiménez (Barcelona) hatte mit dem Separatismus in Katalonien die wohl größten Fragmentierungsgefahren in den Blick genommen – nicht nur für Spa‐ nien, auch für Europa. Unsere Diskussion war nicht frei von Emotionen und ich erlaube mir zweierlei Monita: den Hinweis auf den Respekt vor den Andersden‐ kenden und den Verweis auf die saubere Scheidung von rechtlichen und politi‐ schen Argumenten. Wie voreilig mitunter ein Recht auf Sezession unter Beru‐ fung auf das äußere Selbstbestimmungsrecht behauptet wird, ohne dass dessen äußerst restriktiv formulierten völkerrechtlichen Voraussetzungen (kolonialer Kontext, remedial secession) vorlägen, irritiert. Zudem würde die Aufnahme ei‐ nes unabhängigen Staates Katalonien in die EU wohl am spanischen Veto schei‐ tern. Das Fragmentierungspotential ist also hoch. Das gilt ohne Zweifel auch für die Migrations- und Flüchtlingskrise – ein Thema, das im Anschluss an Andrea Romano aus dem Atelier für unsere Hauptverhandlungen Jenő Czuczai (Brügge/ Brüssel) aufgriff. Ob und unter welchen Voraussetzungen der Mechanismus dif‐ 12 Jürgen Schwarze, Das schwierige Geschäft mit Europa und seinem Recht, in: ders., Euro‐ parecht. Strukturen, Dimensionen und Wandlungen des Rechts der Europäischen Union. Ausgewählte Beiträge, 2012, S. 89 ff. Schlussbemerkungen 378 ferenzierter Integration zur Krisenbewältigung und Stabilisierung beitragen kann, untersuchte schließlich Ann-Katrin Kaufhold am Beispiel von Finanzkrise und Finanzmarktregulierung. Bei aller aktuellen Zuspitzung haben unsere Konferenztage – im Sinne einer entwicklungsgeschichtlichen Rekonstruktion – auch deutlich machen können, dass gerade der kontinuierliche Entwicklungsprozess eine der großen Stärken der Union ist, obgleich dieser nie frei von Rückschlägen war und neben Integrations‐ erfolgen immer auch desintegrierende Momente aushalten, ins Positive gewen‐ det: produktiv verarbeiten musste. Im Laufe ihrer mehr als sechzigjährigen Ge‐ nese veränderten sich die Bedingungen, die politischen, sozio-ökonomischen und teils auch kulturellen Kontexte der europäischen Integration nachhaltig.13 Die vernetzte Welt des „World Wide Web“ ist eine grundlegend andere als die der europäischen Nachkriegsordnung in den 1950er Jahren. Sie verlangt mehr denn je die kooperative Öffnung des geschlossenen Nationalstaats, um globalisie‐ rungsbedingte Steuerungsverluste im gestaltungsmächtigeren Integrationsver‐ bund kompensierend aufzufangen. Die Union wagt nach wie vor das einzigartige supranationale Experiment eines freiwilligen und friedlichen Zusammenschlus‐ ses demokratisch verfasster Staaten.14 Wie lohnend diese Experiment ist, hat die SIPE-Tagung 2018 einmal mehr gezeigt. 13 Peter Behrens / Markus Kotzur / Konrad Lammers (Hg.), Sechs Dekaden europäischer Integration – eine Standortbestimmung, Baden-Baden 2015. 14 Daniel Thürer, Europa als Erfahrung und Experiment, Baden-Baden 2015. 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Abstract

The EU’s vulnerability to crises is not a novelty, but disintegrative trends have reached a new quality. The financial and fiscal crisis shook the Union, which had just been consolidated by the Lisbon Treaty, to its foundations. The refugee crisis becomes a heavy test of European solidarity. For the first time, a member state, the United Kingdom, wants to leave the Union and in doing so, as at least the Brexiteers argue, regain its sovereignty. Even the member states themselves are not spared from moments of disintegration. One might think of the secessionist movements in Catalonia or Scotland etc. Against this background, the SIPE Congress in Hamburg has brought together high-ranking experts from all over Europe in order to explore the tension between integration and disintegration, as well as Europe’s prospects of being “united in diversity”. The discussions paint a differentiated overall panorama of the constantly challenged integration project. With contributions by Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck

Zusammenfassung

Die Krisenanfälligkeit der EU ist kein Novum, doch haben desintegrative Strömungen eine neue Qualität erreicht. Die Finanz- und Fiskalkrise erschütterte die eben erst durch den Lissabonner Vertrag konsolidierte Union in ihren Grundfesten. Die Flüchtlingskrise wird zur schweren Belastungsprobe für die europäische Solidarität. Mit dem Vereinigten Königreich will erstmals ein Mitgliedstaat den Integrationsverbund verlassen und, so die Brexit-Advokaten, seine Souveränität zurückgewinnen. Auch die Mitgliedstaaten selbst bleiben von Desintegrationsmomenten nicht verschont, man denke etwa an die Sezessionsbestrebungen in Katalonien oder Schottland. Vor diesem Hintergrund hat die Hamburger Jahrestagung der SIPE hochrangige Expertinnen und Experten aus ganz Europa versammelt, um im Spannungsfeld von Integration und Desintegration auszuloten, welche Zukunftschancen Europas „Einheit in Vielfalt“ hat. Die Diskussionen zeichnen ein differenziertes Gesamtpanorama des immer neu herausgeforderten Integrationsprojekts. Mit Beiträgen von Francisco Balaguer Callejón, Roland Bieber, Jernej Letnar Černič, Jenö Czuczai, Daria de Pretis, Ian Forrester, Ece Göztepe, Ana Maria Guerra Martins, Christian Heitsch, Stefan Herms, Ann-Kathrin Kaufhold, Panos Kazakos, Markus Kotzur, Clifford Larsen, Friedrich-Joachim Mehmel, Eleftheria Neframi, Dimitrios Parashu, Argelia Queralt Jiménez, Andrea Romano, Tilman Repgen, Sebastian Scholz, Christian Starck