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Alexander van Kessel, Carla van Baalen, Wie der König aus der Kabinettsbildung verschwand . Der Fall der Niederlande (1815 bis 2017) in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 598 - 612

ZParl, Volume 50 (2019), Issue 3, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2019-3-598

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598 Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 3/2019, S . 598 – 612, DOI: 10 .5771/0340‑1758‑2019‑3‑598 Wie der König aus der Kabinettsbildung verschwand. Der Fall der Niederlande (1815 bis 2017) Alexander van Kessel und Carla van Baalen* Am 26 . Oktober 2017 wurde das dritte Kabinett Rutte in Palast Noordeinde in Den Haag ernannt und vereidigt . Nachdem König Willem-Alexander die Ernennungsurkunden unter‑ zeichnet hatte, nahm er den neuen Ministern und Staatssekretären den Eid ab . Danach erschienen der König und das neue Kabinett, wie seit 1971 üblich, auf den Stufen des Palastes zum ersten Treffen mit den Pressefotografen . Das niederländische Fernsehen über‑ trug die Feierlichkeiten direkt . Mehr als sieben Monate zuvor, am 14 . März 2017, hatte Ministerpräsident Mark Rutte dem König im Hinblick auf die Parlamentswahlen am nächs‑ ten Tag den Rücktritt aller Mitglieder seines zweiten Kabinetts angeboten . Wie üblich hatte der Monarch dieses Rücktrittsgesuch „geprüft und die Minister und Staatssekretäre aufge‑ fordert, weiterhin alles zu tun, was sie für notwendig erachteten, um die Interessen des Königreichs zu wahren“1 . Zwischen diesen beiden Momenten in der Regierungsbildung 2017 – zu Beginn das Rücktrittsangebot, das eine Konvention ist, und am Ende die verfassungsrechtlich vorge‑ schriebene Ernennung und Vereidigung2 – spielte König Willem-Alexander in diesem Pro‑ zess der Regierungsbildung keine aktive Rolle . Die Bildung des dritten Kabinetts Rutte in den dazwischen liegenden Monaten war eine Angelegenheit des niederländischen Parla‑ ments . Dies ist seit der Änderung der Geschäftsordnung im März 2012 der Fall, als die Tweede Kamer – als direkt gewähltes Organ der Volksvertretung – diese Rolle entschieden für sich beanspruchte . Die Regie des Regierungsbildungsprozesses war bis 2012 ein Vor‑ recht des Königs gewesen . Es gab für diese historisch gewachsene Vorgehensweise keine formale oder rechtliche Grundlage . Zu Beginn des 19 . Jahrhunderts waren die Minister vor allem Diener des Königs gewe‑ sen . Ab 1848 wurde der politische Spielraum des Monarchen jedoch allmählich durch Ver‑ fassungsbestimmungen eingeschränkt, die die politische Macht und die staatsrechtliche Verantwortung schrittweise auf die Minister und die Volksvertretung verlagerten . Dadurch verlor der König auch die Kontrolle über die Auswahl der Minister . Sie waren immer weni‑ ger auf seine Zustimmung und zunehmend auf die parlamentarische Unterstützung ange‑ wiesen, die von einer durch die sukzessive Erweiterung des Wahlrechts rasch wachsende Wählerschaft bestimmt wurde . * Wir danken Gudrun Staedel-Schneider für die Übersetzung des Beitrages . 1 Mitteilung des Kabinetts des Königs vom 14 . März 2017, https://www .koninklijkhuis .nl/actueel/ nieuws/2017/03/14/minister‑president‑biedt‑koning‑ontslag‑kabinet‑aan (Abruf am 1 . März 2018) . 2 Die einschlägigen Verfassungsartikel sind: Art . 43: „Der Ministerpräsident und die übrigen Mini‑ ster werden mit Königlichem Erlass ernannt und entlassen .“ Art . 46 Abs . 1: „Mit Königlichem Erlass können Staatssekretäre ernannt und entlassen werden .“ Art . 49: „Auf die durch Gesetz vorgeschriebene Weise leisten die Minister und Staatssekretäre bei ihrem Amtsantritt vor dem König einen Reinigungseid beziehungsweise geben eine Reinigungserklärung und ein Reini‑ gungsgelöbnis ab und schwören oder geloben Treue zur Verfassung und die gewissenhafte Aus‑ übung ihres Amtes .“ Dokumentation und Analysen 599van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden Diese Entwicklung setzte sich im 20 . Jahrhundert fort . Dies galt nicht nur für die Nieder‑ lande, sondern auch für andere westeuropäische Monarchien . Die ersten Anfänge liegen in Großbritannien, das bekanntlich keine geschriebene Verfassung besitzt, wohl aber ein Mehrheitssystem aufweist, so dass die Bildung einer Regierung in der Regel eine eindeutige Angelegenheit ist: Bereits seit dem 18 . Jahrhundert regiert dort die Partei mit den meisten Sitzen im Unterhaus . Gelegentlich wurde, auch nach dem Ersten Weltkrieg, noch über den angeblichen Einfluss des Königs bei Änderungen in der Regierung während der Wahlperi‑ ode und im Amt des Premierministers gesprochen . Ersteres war 1931 der Fall, als König George V. nach dem Sturz der Labour‑Regierung von Ramsay MacDonald an der Bildung einer nationalen Koalition mitwirkte; und Wechsel der Premierminister ereigneten sich mehrere Male bis zur Zwischenkriegszeit, immer unter konservativen Regierungschefs . So blieb die Nachfolge von Premierminister Andrew Bonar Law 1923 bis heute von nie aufge‑ lösten Geheimnissen umgeben, dass George V. selbst Finanzminister Stanley Baldwin und nicht den erfahreneren Außenminister Lord Curzon ausgewählt hatte . Als Neville Chamberlain im Mai 1940 zurücktrat, war König George VI. gezwungen, Winston Churchill mit der Bildung einer Koalitionsregierung zu beauftragen, nachdem sich der vom König bevorzug‑ te Lord Halifax zurückgezogen hatte . Auch die Wechsel im Amt des Regierungschefs 1957 und 1963 waren nicht transparent, und Königin Elizabeth II. musste sich auf der Grundla‑ ge der von ihr selbst bei der Führung der konservativen Partei eingeholten Ratschläge ent‑ scheiden, wer ihr neuer Premierminister werden sollte . Dieser stellte daraufhin seine Regie‑ rung selbst zusammen . Bemerkenswert ist, dass die Ereignisse 1957 und 1963 nicht die Autorität der Königin beeinträchtigten, sondern vielmehr das Bild einer gespaltenen und in den eigenen Reihen konspirierenden konservativen Partei hängen blieb .3 Auch in den Monarchien auf dem Kontinent, wo Regierungsbildung wegen des Verhält‑ niswahlrechts oft auf eine Koalitionsbildung hinausläuft, sind seit dem letzten Viertel des 19 . Jahrhunderts die Machtverhältnisse im Parlament und nicht mehr der König ausschlag‑ gebend . Mit anderen Worten: Auch in diesen kontinentalen Monarchien lag die politische Verantwortung bei Regierung und Parlament, nicht mehr beim (Immunität genießenden) König . Dennoch behielten Monarchen in vielen Fällen eine formale Rolle bei der Ernen‑ nung und Vereidigung von Ministern . In Belgien und Spanien fungiert der König bis zum heutigen Tag noch immer als Begleiter im Prozess einer Koalitionsbildung, indem er sich mit Politikern berät und entscheidet, wer bei der Regierungsbildung die Initiative ergreifen soll .4 Dies galt bis einschließlich 2010 auch für die Niederlande . 2012 und 2017 lag die 3 Vgl . zum Beispiel Anthony King, The British Constitution, Oxford 2007, S . 341 ff .; Ann Lyon, Constitutional History of the UK, London / New York 2016, S . 425; Vernon Bogdanor, The Monarchy and the Constitution, London 1998, S . 89 – 112 . 4 Vgl . Patricia Popelier, Belgium, sowie Lucas Prakke / Camillo Schutte, The Kingdom of Spain, beide in: Leonard Besselink / Paul Bovend‘Eert / Hansko Broeksteeg / Roel de Lange / Wim Voermans (Hrsg .), Constitutional Law of the EU Member States, Deventer 2014, S . 83 – 85 respektive S . 1542 – 1548; J.Th.J. van den Berg, De kabinetsformatie en de instituties: de Koning, in: ders. (Hrsg .), Ko‑ ning, Kamers, kabinetsformatie . Instituties en conventies bij de kabinetsformatie in Nederland, Den Haag 2012, S . 66 . In Schweden spielt der König seit 1974 keine Rolle mehr in der Kabinetts‑ bildung . Der Parlamentspräsident hat das Verfahren in seinen Händen . Siehe dazu Jan de Meij, The Kingdom of Sweden, in: Leonard Besselink u .a . (Hrsg .), ebenda, S . 1608 – 1614 . In Dänemark hat der Monarch nur eine formale Rolle bei der Ernennung und Entlassung von Ministern . Siehe dazu Piet Gilhaus / Kristian Cedervall Lauta, The Kingdom of Denmark, in: Leonard Besselink u .a . (Hrsg .), ebenda, S . 408 – 410 . Siehe auch Vernon Bogdanor, a .a .O . (Fn . 3), S . 166 – 174 . 600 Regie für diesen Prozess jedoch bei der Tweede Kamer . Dies ging auf eine Änderung ihrer Geschäftsordnung zurück, die vorsah, dass das Parlament von nun an selbst für die Bildung der Regierung zuständig sein sollte .5 Welchen Einfluss hatte der Monarch auf die Regie‑ rungsbildung, als er/sie noch eine Rolle dabei spielte? Und was ist der wesentliche Unter‑ schied zwischen einem König (bis 2012) und einem Parlament (ab 2012) als Prozessbeglei‑ ter für die Bildung einer Koalition? 1. Vom Autokraten zum überparteilichen Prozessbegleiter6 Als im November 1813, nachdem die Franzosen aus den Niederlanden geflohen waren, der Prinz von Oranien auf Bitten der politischen Elite als souveräner Herrscher zurückkehrte, versprach er, sich „einer weisen Verfassung“ zu unterwerfen .7 Das änderte nichts an der Tatsache, dass er das Land als König Willem I. (1815 bis 1840) autokratisch regieren sollte . Die Minister, die seine Politik umsetzten, waren ihm rechenschaftspflichtig, nicht dem Par‑ lament . Die Verfassung von 1815 sah vor, dass der König die Leiter der „Ministerialabtei‑ lungen“ ernannte und sie „nach eigenem Gutdünken“ entließ .8 Von einem Ministerrat war damals noch kaum die Rede . Ein solches Kollektiv sollte erst mit der Verfassungsreform von 1848, die die Minister verantwortlich machte und dem König Immunität gab, eine wirkliche Bedeutung erlangen . 1850 wurde die einheitliche Regierungspolitik in einer Revision der Geschäftsordnung des Ministerrates festgeschrieben .9 Im Vorgriff auf die Verfassungsänderung beauftragte König Willem II. (1840 bis 1849) im März 1848 den konservativen Diplomaten Gerrit Schimmelpenninck damit, eine neue Regierung zu bilden . Schimmelpenninck war damit der erste „Formateur“ in der niederlän‑ dischen Geschichte: die Person, die auf Anweisung des Königs ein Kabinett zusammenstell‑ te . Die von ihm ausgewählten Minister benötigten jedoch die Zustimmung des Königs . Der Liberale Johan Rudolf Thorbecke, die entscheidende Figur hinter der Verfassungsreform von 1848, der danach viermal als Formateur fungierte, hatte bei der Wahl seiner Minister‑ kollegen eigene Vorstellungen .10 Die Tatsache, dass der Formateur als erster Minister (Pre‑ mierminister) des neuen Kabinetts fungierte, wurde nach 1848 zur Regel .11 5 Das ist schon an sich eine bemerkenswerte Tatsache, denn die Geschäftsordnung bindet nur die Tweede Kamer des Parlaments . Außerhalb von ihr hat sie keine Gültigkeit . 6 Sofern nichts anderes vermerkt, basiert dieser Absatz auf Carla van Baalen / Alexander van Kessel, De kabinetsformatie in vijftig stappen, Amsterdam 2012 . 7 N.C.F. van Sas, Onder waarborging eener wijze constitutie, in: ders. / H. te Velde (Hrsg .), De eeuw van de Grondwet . Grondwet en politiek in Nederland, 1798‑1917, Deventer 1998, S . 114 – 145, S . 117 . 8 De Nederlandse Grondwet, Artikel 43: Benoeming, ontslag ministers, https://www .denederland‑ segrondwet .nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/via0istdehxo (Abruf am 15 . März 2018) . 9 Vgl . H. Dooyeweerd Hzn., De ministerraad in het Nederlandsche staatsrecht, Amsterdam 1917, S . 136 . 10 Einmal, 1868, war Johan Rudolf Thorbecke wohl Formateur, nahm aber nicht am Kabinettstisch Platz . Siehe J.Th.J. van den Berg / J.J. Vis, De eerste honderdvijftig jaar . Parlementaire geschiede‑ nis van Nederland, 1796‑1946, Amsterdam 2013, S . 401 . 11 Formal war der Vorsitz des Ministerrates bis 1922 befristet . Das änderte nichts daran, dass auch in früheren Kabinetten einer der Minister ununterbrochen den Vorsitz innehatte . Dokumentation und Analysen 601van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden Von großer Bedeutung für die Entwicklung des niederländischen politischen Systems und des Regierungsbildungsprozesses war eine Reihe von Auseinandersetzungen zwischen dem konservativen Kabinett Van Zuijlen van Nijevelt und einer liberalen Mehrheit in der Tweede Kamer zwischen 1866 und 1868 . Zweimal löste das Kabinett das Parlament auf, dessen Zusammensetzung sich durch die anschließenden Wahlen nicht grundlegend änderte . Schließlich obsiegte die Tweede Kamer im Kampf um den politischen Primat: Es war klar geworden, dass eine Regierung ohne die Unterstützung („das Vertrauen“) einer Mehrheit in der Tweede Kamer nicht funktionieren konnte . Mit anderen Worten: Ein neu zu bildendes Kabinett musste also immer auf einer Mehrheit im Parlament beruhen, was die Wahlfrei‑ heit des Monarchen erheblich einschränkte . Nach Wahlen oder einer Kabinettskrise blieb dem König nichts anderes übrig, als die Regierungsbildung einem Politiker aus der Gruppe zu übertragen, die die besten Chancen hatte, eine Mehrheit im Parlament hinter sich zu vereinen . Ab den 1870er Jahren traf König Willem III. (1849 bis 1890) diese Entscheidung immer öfter nach Rücksprache mit einigen Vertrauten . Diese Konsultationen wurden unter seiner Nachfolgerin mehr oder weniger zum System: Seine Witwe Königin Emma übernahm bis 1898 die Regentschaft für ihre minderjährige Tochter Wilhelmina . In diesen Jahren ent‑ stand die Praxis, dass der König12 zu Beginn der Regierungsbildung, vor der Ernennung des Formateurs, die Vorsitzenden der beiden Kammern der Staten‑Generaal und den Vize‑ präsidenten des Raad van State, letzterer als wichtigster Berater der Regierung, um Rat er‑ suchte .13 1897 bat Königin Emma über ihren Kabinettsdirektor einige prominente Politiker im Parlament um Rat . Königin Wilhelmina weitete später die Konsultationen aus . Neben den drei bereits genannten „festen Beratern“ der Königin – den Vorsitzenden der beiden Kam‑ mern des Parlaments und dem Vizepräsidenten des Raad van State – konsultierte sie zuneh‑ mend auch die wichtigsten Politiker . Jeweils über mehrere Tage verteilt empfing sie diese Berater (1977 gab es zum ersten Mal eine weibliche Fraktionsvorsitzende14) im Palast . Auf dieser Grundlage entschied sie sich für die Ernennung eines Formateurs, der sodann mit einer genau definierten Aufgabenstellung seine Arbeit aufnahm . Ein Durchbruch in dieser Hinsicht war der Vorschlag, den Pieter Jelles Troelstra, Partei‑ chef der niederländischen Sozialdemokraten (SDAP), nach den Parlamentswahlen von 1913 Königin Wilhelmina vorlegte . Bis dahin war die Regierungsbildung eine Angelegen‑ heit der sogenannten „bürgerlichen“ Parteien gewesen, denen die Sozialdemokraten sicher nicht angehörten; außerdem galt die Sozialdemokratische Arbeiterpartei im Prinzip als Befürworter der Republik . Allerdings hatte sie bei den Wahlen viel hinzugewonnen und konnte, zusammen mit den liberalen Parteien, ein „linkes“ Kabinett ermöglichen . Diese Option sollte übrigens nicht zustande kommen; die SDAP verzichtete auf die Teilnahme an der Regierung . Nach dem Ersten Weltkrieg konsultierte Königin Wilhelmina stets die Vor‑ sitzenden der größten Fraktionen . 12 Obwohl die Niederlande zwischen 1890 und 2013 nur Königinnen hatte, wird im Text die männliche Form verwendet, da in der Verfassung nur von „dem König“ die Rede ist . 13 Formal wird der Raad van State vom König geleitet, er nimmt jedoch nur gelegentlich an den Sitzungen teil . Den Vorsitz führt der Vizepräsident . 14 Ria Beckers-de Bruijn von der kleinen progressiven Politieke Partij Radicalen . 602 1939 zeigte sich, dass ein neues Kabinett nicht nur bei seinem Amtsantritt auf das Vertrau‑ en einer Mehrheit im Parlament zählen können musste, sondern dass es unklug wäre, wenn sich eine in der Entstehung begriffene Koalition dieser Unterstützung nicht schon auf dem Wege dorthin versichern würde . Nachdem Premierminister Hendrikus Colijn den Sturz sei‑ nes vierten Kabinetts in der Tweede Kamer hatte miterleben müssen, erhielt er von Königin Wilhelmina nach einigen erfolglosen Versuchen, eine Mehrheit zu finden, den Auftrag, nun doch auch außerhalb des Parlaments eine Regierungsmannschaft zu suchen . Das auf diese Weise von Colijn gebildete Kabinett (sein fünftes) mit parteipolitisch Unabhängigen wurde direkt bei der ersten Konfrontation mit der Tweede Kamer, während der Debatte über die Regierungserklärung, durch eine große Mehrheit zum Rücktritt gezwungen . In einem Antrag der Fraktion der Roomsch‑Katholieke Staatspartij (RKSP, Römisch‑Katholische Staatspartei), die größte im Parlament, hieß es, dass die „Kabinettsbildung nicht zu einem Kabinett geführt hat, das die notwendigen Garantien für eine angemessene Vertretung nationaler Interessen in Übereinstimmung mit den Staten‑Generaal bietet“; sie spreche hiermit der angetretenen Regierung das Misstrauen aus .15 Die Lehre aus diesem Antrag war, dass ein Kabinett außerhalb der Tweede Kamer des Parlaments nicht gebildet werden konnte . Auch ein königlicher Auftrag, wie ihn die Königin Colijn gegeben hatte, hätte auf dem Willen einer Mehrheit im Parlament beruhen müssen . Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde der Regierungsbildungsprozess weiter demokrati‑ siert: Die Königin (zuerst Wilhelmina, danach Juliana von 1948 bis 1980, danach Beatrix von 1980 bis 2013) konsultierte zu Beginn der Formation die Vorsitzenden aller Fraktio‑ nen in der Tweede Kamer – auch die jener Fraktionen, bei denen im Vorhinein klar war, dass sie dem neuen Kabinett nicht angehören würden . So holte Königin Juliana zum Bei‑ spiel stets auch die Meinung des Fraktionsvorsitzenden der Communistische Partij Neder‑ land (CPN, Kommunistische Partei) ein; Königin Beatrix konsultierte 1982, 1989 und 1994 den Leiter der rechtsextremen Centrumpartij/Centrum‑Democraten (CP/CD, Zent‑ rumspartei/Zentrumsdemokraten) . Auf diese Weise wurden auch die Meinungen der durch diese Parteien im Parlament vertretenen Wählergruppen gehört . Die Konsultation sämtlicher Fraktionsvorsitzenden führte ein einziges Mal zu einer unbequemen Situation . Zu Beginn der Regierungsbildung 1959 sprach Königin Juliana mit dem Vorsitzenden der kleinen christlichen Partei Gereformeerd Politiek Verbond (GPV, Reformierte Politische Allianz), L. P. Laning, der auf der Grundlage des vorläufigen Wahl‑ ergebnisses anscheinend gerade genug Stimmen für einen Sitz im neuen Parlament erhalten hatte . Doch als die Königin Laning im Palast empfing, kannte sie bereits das offizielle Wahlergebnis, demgemäß es für die GPV nicht für einen Sitz gereicht hatte . Sie hörte seine Vorschläge jedoch höflich an, „weil sie es als so demütigend empfunden hätte“; doch im Nachhinein galt die Empfehlung als nicht erteilt .16 Im Grunde waren die Meinungen der größten Fraktionen politisch entscheidend . Jahr‑ zehntelang waren dies die Christdemokraten, die Sozialdemokraten und die Liberalen . 15 Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal 1938/39, S . 2229 . 16 Carla van Baalen / Alexander van Kessel, a .a .O . (Fn . 6), S . 34 . Dokumentation und Analysen 603 2. Erhöhte Transparenz verkleinert den Spielraum und erhöht das Risiko von Kontroversen Die Stellungnahmen der Fraktionsvorsitzenden wurden entscheidend für den Verlauf der Regierungsbildung, denn die Entscheidungen des Monarchen über die Ernennung des For‑ mateurs und Informateurs – dazu gleich – beruhten darauf . Sobald diese die Arbeit aufge‑ nommen hatten, beschränkte sich die Rolle des Königs auf die Rechte, die Walter Bagehot bereits 1867 den konstitutionellen Monarchen zugeschrieben hatte: „das Recht, konsultiert zu werden, zu ermutigen und zu warnen“ . Das war größtenteils eine passive Position . Oft‑ mals zeigten sich die Königinnen in Gesprächen mit den verhandelnden Politikern unge‑ duldig über den mangelnden Fortschritt: Das Land musste schließlich regiert werden . Willem Drees, Ministerpräsident in vier Regierungen von 1948 bis 1958, hielt Königin Juliana während einer langen Regierungsbildung vor, dass die Geschichte lehrte, dass, egal wie lange es dauere, es immer ein Kabinett geben würde .17 Das Verfahren wurde ab den 1950er Jahren immer weiter verfeinert, ohne dass diesem Prozess eine bewusste Strategie zu Grunde lag . Im Januar 1951 erhielt Außenminister Dirk Stikker, dessen Politik zu einem Konflikt mit seinen liberalen Parteifreunden in der Tweede Kamer und sogar zu einer Kabinettskrise geführt hatte, den Auftrag, diese zu beheben . Weil er selbst nicht den Ehrgeiz hatte, die Regierung zu leiten – ja: er erwartete, dass seine Rolle in der Politik beendet war –, wollte er nicht Formateur, sondern Informateur sein . Stikker meinte, er könne „Ihrer Majestät vielleicht helfen, indem er sich über die zu dem Zeitpunkt existierenden Möglichkeiten der Regierungsbildung informieren könne“18 . Die Figur des „Informateurs“ erhielt in der Folge einen festen Platz im Repertoire der Regierungsbildung – als Berater des Königs, der dem Formateur den Weg ebnete . In den Jahrzehnten nach 1951 wurde die Rolle der Informateurs immer weiter ausgedehnt – auch wenn die Funkti‑ on nirgends formal definiert war . Die Regierungsbildung blieb vor allem eine Mischung aus Gewohnheiten, Konventionen und Bräuchen . Die Ausweitung der Arbeit des Informateurs war eine Folge der engeren Bindungen, die die Fraktionen der neu zu bildenden Regierungsbündnisse seit Mitte der 1960er Jahre in Form eines Koalitionsvertrages eingingen, in dem die politischen Absichten des neuen Kabinetts festgelegt wurden . Die Verhandlungen über diesen Vertrag führten zu immer detaillierteren Vereinbarungen, zu denen sich die Koalitionspartner in der Tweede Kamer und die Regierung verpflichteten . Sie fanden in der Regel unter der Leitung eines Informa‑ teurs statt . Wie bereits erwähnt, wurde die Rolle des Formateurs allmählich kleiner und kleiner . Ab Anfang der 1980er Jahre blieb ihm (es gibt keinen weiblichen Formateur in der niederländischen Parlamentsgeschichte) nur noch die letzte Phase des Regierungsbildungs‑ prozesses: die formelle Ernennung der Regierungskandidaten .19 Letzteres übernahmen 17 Vgl . W. Drees Sr., De verkiezingsuitslag en de komende kabinetsformatie, in: Vrij Nederland vom 8 . Mai 1971, S . 4 (mit Dank an Jelle Gaemers für den Hinweis) . Siehe auch J.Th.J. van den Berg, Ach Majesteit, uiteindelijk komt er altijd een kabinet, in: ders. (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 4), S . 9 – 15, S . 9 . 18 Dirk U. Stikker, Memoires . Herinneringen uit de lange jaren waarin ik betrokken was bij de voortdurende wereldcrisis, Rotterdam/’s‑Gravenhage 1966, S . 205 . 19 Mit einer Ausnahme: Wim Kok führte 1994 als Formateur die abschließenden Verhandlungen über den Koalitionsvertrag seiner ersten Regierung . Siehe Alexander van Kessel, „Een gewoon parlementair meerderheidskabinet“ . De formatie van het kabinet‑Kok I (1994), in: Carla van Baalen / ders. (Hrsg .), Kabinetsformaties 1977‑2012, Amsterdam 2016, S . 221 – 266, S . 256 ff . van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden 604 übrigens die Leiter der beabsichtigten Koalitionsparteien . Der Formateur bestimmte daher nicht völlig unabhängig, wer Mitglied des Kabinetts wurde, das er als Ministerpräsident anführen sollte . Der König hatte dazu längst nichts mehr zu sagen; er kam erst zum Schluss für die verfassungsmäßigen Formalitäten ins Bild . Der Formateur präsentierte dem König seinen Abschlussbericht und schlug dann die Mitglieder seines neuen Kabinetts zur Ernen‑ nung und Vereidigung vor . Der politische Spielraum des Königs wurde ab 1971 weiter eingeschränkt, als das Verfahren zur Regierungsbildung durch eine Reihe von Neuheiten erweitert wurde, die bald Teil der Konventionen wurden . Diese Neuerungen entsprachen dem Wunsch der nie‑ derländischen Bürger nach mehr Transparenz in Politik und Verwaltung . Eine von ihnen betraf die direkte Veröffentlichung sowohl der Empfehlungen der Fraktionsvorsitzenden an den König als auch der Abschlussberichte der (In‑)Formateurs . Bis zu diesem Zeitpunkt waren diese Dokumente vertraulich gewesen (sie gehörten zum sogenannten „Geheimnis des Palastes“); manchmal konnten sie erst nach mehreren Jahrzehnten in Archiven eingese‑ hen werden . Eine weitere dieser Änderungen tangierte ebenfalls die Rolle des Königs in der Regie‑ rungsbildung und betraf die Ernennung des Formateurs . Die Tatsache, dass dies durch ein erbliches Staatsoberhaupt erfolgte, passte nach Meinung von Vertretern der neuen Partei Democraten 66 (D’66, Demokratische Partei ’66)20 und der Radikalen von Nieuw Links (Neues Links) innerhalb der Partij van de Arbeid (PvdA, Sozialdemokratische Arbeiter‑ partei) seit Ende der 1960er Jahre nicht mehr in eine reife Demokratie . Es wurde dafür plädiert, dass die Wähler den Formateur direkt bestimmen sollten . Aufgrund des Wider‑ standes einer großen Mehrheit im Parlament – die christlichen Parteien und die konserva‑ tiv‑liberale VVD bestanden auf dem traditionellen Beitrag des Königs – war nur ein kleines Zugeständnis möglich: die Benennung des Formateurs durch die direkt gewählte Volksver‑ tretung, die Tweede Kamer . Anfang 1971 stimmte eine Mehrheit der Abgeordneten für den Vorschlag von Eric Kolfschoten (Katholieke Volkspartij, Katholische Volkspartei), der Tweede Kamer die Befugnis zu geben, nach einer öffentlichen Plenardebatte der Königin einen Formateur vorzuschlagen . Die erste Umsetzung dieser Möglichkeit nach den Wahlen vom April 1971 führte zu einem direkten Misserfolg . Der von der linken Minderheit vor‑ geschlagene Kandidat, PvdA‑Parteichef Joop den Uyl, erhielt in der Parlamentsdebatte Anfang Mai keine Mehrheit, während die rechten Parteien – die von dem Vorschlag nur wenig begeistert waren – keinen Kandidaten stellten . Nach den Worten von D’66‑Partei‑ chef Hans van Mierlo mussten die Politiker „mit hängenden Köpfen in den Palast zurück‑ kehren“ . Königin Juliana nahm die Konsultationen wieder auf und ernannte auf der Grundlage der Empfehlungen selbst einen Informateur . Der „Kolfschoten‑Vorschlag“ sollte nie mehr umgesetzt werden .21 In den 1970er Jahren wurde auch die Rolle des Informateurs kritisiert . Als Berater des Königs musste er sich eigentlich nicht politisch verantworten, während der Formateur in der Debatte über die Regierungserklärung in der Tweede Kamer als Ministerpräsident für sein Handeln während der Regierungsbildung Rede und Antwort stehen musste . Doch erst 20 Bis 1985 galt die Schreibweise mit Apostroph (D’66), danach ohne (D66) . 21 Carla van Baalen / Alexander van Kessel, a .a .O . (Fn . 19), S . 29 . Für den Ausspruch von Hans van Mierlo: Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal II 1971, S . 25 . Dokumentation und Analysen 605 in den 1990er Jahren wurde ein konkreter Plan zur Überwindung dieser Kritik an der man‑ gelnden Rechenschaftspflicht des Informateurs auf den Weg gebracht . Damit sollte auch größere Transparenz entstehen . Ende 1993 verabschiedete die Tweede Kamer einen Antrag, der ihr die Möglichkeit gab, (In‑)Formateurs zur Information über ihre Arbeit einzula‑ den .22 Seit der Regierungsbildung 1994 haben regelmäßig derartige Parlamentsdebatten stattgefunden . Dabei ging es um die Bereitstellung von Informationen, weniger um die Rechenschaftspflicht des/der Informateur(s) . Eine Diskussion zwischen ihnen und der Tweede Kamer fand selten statt; in der Regel führten diese Debatten zu Konfrontationen zwischen den Fraktionen . 3. Umstrittene Ernennungen durch den König führen zu einer Verfahrensprüfung Der 1971 eingeführte Brauch, die Stellungnahmen der Fraktionsvorsitzenden und die Schlussberichte der Informateurs unmittelbar zu veröffentlichen, machte es allen direkt möglich zu überprüfen, ob die von der Königin im Rahmen der Regierungsbildung getrof‑ fenen Entscheidungen – insbesondere die Wahl des (In‑)Formateurs und die genaue Umschreibung seiner Aufgabe – mehr oder weniger logisch den Wünschen einer Mehrheit im Parlament entsprachen . Das traf auf die meisten Entscheidungen zu, aber in den selte‑ nen Fällen, in denen die Königin davon abwich, führte dies sofort zu Kontroversen, Kritik und Verdächtigungen der „Parteilichkeit“ . Da dies schließlich Verfahrensänderungen von 2012 bewirkte, die die Rolle des Königs stark reduzierten, ist es sinnvoll, die wichtigsten Kontroversen während der Regierungszeit von Königin Beatrix genauer zu untersuchen .23 Dabei wird sich auch zeigen, ob diese Entscheidungen tatsächlich das Ergebnis persönlicher Interventionen und Präferenzen des Staatsoberhauptes waren .24 Bereits während ihrer ersten Regierungsbildung, nach den Wahlen im Mai 1981, wurde die überparteiliche Position von Königin Beatrix in Frage gestellt . Das Wahlergebnis deute‑ te auf eine Koalition zwischen dem Christen‑Democratisch Appèl (CDA, Christlich‑ Demokratischer Aufruf ) und der sozialdemokratischen PvdA hin, aber das Verhältnis zwi‑ schen den beiden großen Volksparteien hatte sich in den vorangegangenen Jahren stark verschlechtert . Der scheidende Ministerpräsident und Parteiführer des CDA Dries van Agt präferierte die Fortsetzung der Regierung mit der rechtsliberalen Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD, Volkspartei für Freiheit und Demokratie), sah sich jedoch mit Blick auf eine parlamentarische Mehrheit zu Orientierungsgesprächen mit der PvdA und D’66 22 Bijlagen bij de Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal 1993/94, 21 427, Nr . 98 . 23 Auch Königin Juliana wurde, seit die Stellungnahmen und Berichte veröffentlicht wurden, der Parteinahme bezichtigt . Sowohl 1973 als auch 1977 wurde ihr vorgeworfen, eine Vorliebe für ein linkes Kabinett zu haben . Siehe zum Beispiel: H.A. van Wijnen, Van de macht des Konings . De Kroon kan geen kwaad doen – Mythe en werkelijkheid van de constitutionele monarchie, Ams‑ terdam 1975, S . 55 f .; P.F. Maas, Kabinetsformaties 1959‑1973, ’s‑Gravenhage 1982, S . 335, S . 367, S . 372 – 375; Johan van Merriënboer, De moeder van alle formaties . De kabinetsformatie van 1977, in: Carla van Baalen / Alexander van Kessel (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 19), S . 11 – 80, S . 36, S . 50 f ., S . 58, S . 69 . 24 Die folgenden Ausführungen basieren auf den entsprechenden Passagen in den Kapiteln 2, 4, 7 und 14 in: Carla van Baalen / Alexander van Kessel (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 19) . van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden 606 gezwungen . Nach drei Monaten fruchtloser Gespräche, angeführt von verschiedenen Infor‑ mateurs, ernannte die Königin unerwartet den linken Christdemokraten W. F. de Gaay Fortman als Informateur, ein bekannter Anhänger von Koalitionen aus CDA und PvdA . Damit brüskierte die Königin van Agt, der einen anderen Kandidaten aus dem eigenen Kreis vorgeschlagen hatte . Van Agt ließ seine Unzufriedenheit öffentlich durchblicken . Vor ihrer Entscheidung hatte sich Königin Beatrix jedoch intensiv von den Fraktionsvorsitzen‑ den und einer Reihe von Personen beraten lassen, darunter nicht nur ihre „ständigen Bera‑ ter“, sondern auch eine Reihe von „Ministers van Staat“ – ein Titel, den in den Niederlan‑ den erfahrene Politiker mit großer Autorität führen . Darüber hinaus war bekannt, dass ein großer Teil des CDA mit der Ablehnung einer Koalition mit der PvdA durch van Agt nicht einverstanden war . Somit konnte keine Rede davon sein, dass die Königin eine eigene Prä‑ ferenz durchgesetzt hatte . Außerdem hatte van Agt in seinem Beratungsgespräch mit der Königin de Gaay Fortman nicht ausdrücklich abgelehnt, wie er Jahre später bestätigte .25 Der neue Informateur steuerte in der Folge auf das vorhergesagte CDA / PvdA / D’66‑Kabi‑ nett zu, das jedoch aufgrund interner Kontroversen bald auseinanderfiel . Bei der Regierungsbildung mehr als ein Jahr später, im Herbst 1982, gab es wohl eine den Empfehlungen der Fraktionsvorsitzenden zuwiderlaufende Entscheidung . Königin Beatrix sah sich dazu gezwungen, nachdem die erste Verhandlungsrunde nach den Wahlen nicht zu einer Regierung geführt hatte und die Stellungnahmen der Fraktionsvorsitzenden bezüglich des nächsten Schritts für die Regierungsbildung nicht eindeutig waren . Bei der Bestandsaufnahme dieser Empfehlungen, die die Königin in der Regel in Anwesenheit und in Absprache mit ihrem Hauptberater, dem Vizepräsidenten des Raad van State, vornahm, wurde beschlossen, dass letzterer, Willem Scholten, selbst Informateur werden sollte . Trotz der Unvereinbarkeit mit den abgegebenen Stellungnahmen wurde die Ernennung bemer‑ kenswert wenig kritisiert; die Unparteilichkeit der Position Scholtens dürfte dabei eine Rol‑ le gespielt haben . Während der Regierungsbildung 1994 brachten die Politiker Königin Beatrix erneut in eine schwierige Lage . Nachdem ein erster Versuch einer sogenannten „lila“ Koalition (PvdA, VVD und D66) gescheitert war, geriet die Regierungsbildung in eine Sackgasse, weil die Alternativen durch verschiedene Blockaden auf allen Seiten unmöglich gemacht wurden . In seinem Schlussbericht an die Königin schlug der Informateur daher vor, einen prominenten VVD‑Politiker zum nächsten Informateur zu ernennen . Die Meinungen der Fraktionsvorsitzenden dazu waren damals alles andere als übereinstimmend und überwie‑ gend negativ . Die Königin bestellte nun ihre ständigen Berater ein: die Vorsitzenden beider Kammern des Parlamentes und den Vizepräsidenten des Raad van State . Ihr gemeinsamer Vorschlag lautete, den scheidenden Finanzminister, PvdA‑Parteichef Wim Kok, damit zu beauftragen, einen Entwurf für einen Koalitionsvertrag zu schreiben . Die Ernennung über‑ raschte viele und empörte einige . Da der Schlussbericht des Informateurs und die Empfeh‑ lungen der Fraktionsvorsitzenden veröffentlicht wurden, die der ständigen Berater aber nicht, schien es, als hätte Königin Beatrix hier persönlich eine Entscheidung zugunsten von 25 Van Agt mochte de Gaay Fortman dafür zu sehr, wie er den Biographen von den Uyl 2005 wissen ließ . Siehe Anet Bleich, Joop den Uyl 1919‑1987 . Dromer en doordouwer, Amsterdam 2008, S . 419 . Früher auch Harry van Wijnen, De macht van de Kroon, Amsterdam 2000, S . 110 f . Dokumentation und Analysen 607 Kok getroffen – was aber nicht der Fall war . In der Presse wurde sogar von einem „Staats‑ streich von Schloss Noordeinde“ gesprochen .26 Nach den Parlamentswahlen 2010 wurde die Rolle der Königin im Prozess der Regie‑ rungsbildung erneut zur Diskussion gestellt . Nachdem der Versuch gescheitert war, ein Kabinett ohne die rechtspopulistische Partij van de Vrijheid (PVV, Partei der Freiheit) von Geert Wilders (der bei den Wahlen viele Stimmen gewonnen hatte) zusammenzustellen, beschloss Königin Beatrix auf der Grundlage der Empfehlungen ihrer ständigen Berater, den ehemaligen Ministerpräsidenten und Vertrauen der Königin Ruud Lubbers als Informa‑ teur für eine Sondierungsrunde zu benennen . Seiner Ernennung waren keine Konsultatio‑ nen mit den Fraktionsvorsitzenden vorausgegangen; die Königin hatte nur mit ihren drei ständigen Beratern gesprochen . Der Rat der Vorsitzenden der Tweede Kamer, Gerdi Verbeet, hatte dabei den Ausschlag gegeben . Sie war der Meinung, dass die Zeit für einen Auftrag an den Vorsitzenden der größten Fraktion, Mark Rutte (VVD), noch nicht gekommen war, obwohl er dies in der Öffentlichkeit selbst vorgeschlagen hatte und wofür es in der Tweede Kamer genügend Unterstützung zu geben schien . Lubbers‘ Sondierungen führten dann zu Verhandlungen über ein Kabinett von VVD und CDA, das von der PVV toleriert werden sollte – eine Konstruktion, gegen die sich Lubbers später selbst wenden sollte . Als diese Gespräche wegen interner Komplikationen innerhalb des CDA für kurze Zeit unterbrochen wurden, ernannte die Königin einen wei‑ teren Berater, dem sie vertraute, den Vizepräsidenten des Raad van State, Herman Tjeenk Willink, als Informateur für eine Zwischenrunde . Von der Entscheidung zeigten sich viele überrascht, da VVD, PVV und CDA zu diesem Zeitpunkt bereits ihre Bereitschaft erklärt hatten, die Verhandlungen wieder aufzunehmen . Es entstand das Bild, dass eine Clique um Königin Beatrix das Zustandekommen einer Regierung mit der PVV verhindern wollte – damals der Wunsch einer Mehrheit im Parlament . Die überparteiliche Rolle der Königin bei der Regierungsbildung wurde von politischen Parteien – insbesondere von der PVV – in Frage gestellt . Nach einigen Tagen kam der Informateur zu dem unausweichlichen Schluss, dass eine Mehrheit im Parlament über eine Zusammenarbeit von VVD, PVV und CDA weiterverhandeln wollte, was dann auch geschah . Es zeigte sich wieder einmal, dass die Mehrheit im Parlament für das Ergebnis entscheidend ist, und niemand sonst . Weder 1981, 1982 und 1994 noch 2010 traf Königin Beatrix eine eigenständige politi‑ sche Entscheidung . Dennoch erweckten die Abweichungen von den veröffentlichten Stel‑ lungnahmen der Fraktionsvorsitzenden den Eindruck einer persönlichen Intervention des Staatsoberhauptes . Dieser Eindruck wurde dadurch verstärkt, dass die (entscheidenden) Empfehlungen der anderen Berater – insbesondere der Parlamentspräsidenten und des Vizepräsidenten des Raad van State – vertraulich blieben . Die Ereignisse der Regierungsbil‑ dung 2010 bliesen jenen, die die Rolle des Königs bei der Bildung einer Regierung beenden wollten, neuen Wind in die Segel . Bereits zehn Jahre zuvor, im April 2000, hatte der D66‑ Fraktionsvorsitzende Thom de Graaf in einem Plädoyer für die Modernisierung der Monar‑ chie bereits das Ende der königlichen Beteiligung an der Regierungsbildung gefordert . Der (In‑)Formateur sollte vom Wähler oder von der Tweede Kamer benannt werden . Das würde den König aus der politischen Debatte heraushalten und ihn weniger angreifbar machen – 26 Henk Langerak, Benoeming Kok als koninklijke staatsgreep, in: Algemeen Dagblad vom 15 . Juli 1994, S . 22 . van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden 608 und es würde den demokratischen Charakter der Regierungsbildung verstärken . Doch die Zeit war noch nicht reif gewesen: Auf die Rede de Graafs folgte eine Notiz von Minister‑ präsident Wim Kok, der auf den unschätzbaren Wert des Königs für die Regierungsbildung hinwies . Das Verfahren blieb somit zunächst unverändert .27 Die im September 2006 von GroenLinks (GrünLinks) und D66 eingereichten Vorschlä‑ ge, die Führungsrolle bei der Regierungsbildung der Tweede Kamer anstelle des Königs zu übertragen, erhielten erst im Frühjahr 2010 eine Mehrheit, als sie als Option formuliert wurden: Das Parlament konnte danach die Initiative bei der Regierungsbildung ergreifen, war aber nicht dazu verpflichtet .28 Dies erwies sich als unwirksam; nach den Parlaments‑ wahlen im Juni 2010 verzichtete eine Mehrheit im Parlament darauf, die Initiative zu ergreifen . Die Regierungsbildung spielte sich ab wie bisher, mit Königin Beatrix als Beglei‑ terin des Verfahrens . Vor allem, weil sich 2012 die PVV den „Progressiven“ angeschlossen hatte, sprach sich eine Mehrheit für eine obligatorische Regierolle der Tweede Kamer aus . Im April 2011 hatten zwei Parlamentsabgeordnete von D66 einen entsprechenden Entwurf zur Änderung der Geschäftsordnung vorgelegt . Der/Die (In‑)Formarteurs und ihr Auftrag sollten künftig in einer öffentlichen Debatte durch die Tweede Kamer bestimmt werden . Die Antragsteller glaubten, dass dies zu einem „offeneren und demokratischeren Prozess der Regierungsbildung“ führen würde .29 Die Tweede Kamer debattierte im März 2012 über diesen Vorschlag . Die Trennlinien waren klar: Die konservativ‑liberale VVD und die christ‑ lichen Parteien wollten die Rolle des Königs als neutralen Prozessbegleiter beibehalten, während die anderen Parteien der Meinung waren, dass mehr Transparenz möglich wäre, wenn diese Rolle der Tweede Kamer übertragen würde .30 Inzwischen wurde die Diskussion auch in akademischen Kreisen geführt . Der Groninger Verfassungsrechtler Douwe Jan Elzinga verwies auf die Wünschbarkeit eines „konstitutio‑ nellen Neutrums“ in der Regierungsbildung und bezog sich dabei auf das Konzept, das der französische Publizist und politische Denker Benjamin Constant zu Beginn des 19 . Jahr‑ hunderts vorgelegt hatte . Dieser hatte die Auffassung vertreten, dass eine solche neutrale Macht innerhalb des Staates eine konstruktive Interaktion zwischen den anderen, stärker politisierten „Mächten“ in einer parlamentarischen Demokratie fördern könnte . Nach 1945 hatte sich auch das niederländische Königtum in diese Richtung entwickelt, analy‑ sierte Elzinga . Ihm zufolge waren die Vorfälle in der Regierungsbildung 2010 eher die Aus‑ nahme als die Regel . Für die Erfüllung der neutralen Position war der (entpolitisierte) Monarch die geeignete Figur .31 27 Sowohl de Graafs Plädoyer als auch Koks „Betrachtung“ sind zu finden in: Arendo Joustra (Hrsg .), Kwetsbaar koningschap . Voor en tegen de modernisering van de monarchie, Amsterdam 2015, S . 21 – 24, S . 25 – 39 . 28 Siehe das Dossier: Bijlagen bij de Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal, 30 698 . 29 Bijlagen bij de Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal 2011/12, 32 759, Nr . 2, S . 2 . 30 Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal 2011/12, Nr . 60, Item 10, S . 40 – 54 und Nr . 66, Item 6, S . 26 – 47 . Für eine Zusammenfassung der Standpunkte der Debatte siehe Paul Bovend’Eert / Carla van Baalen / Alexander van Kessel, Zonder koningin . Het officiële evalu‑ atierapport over de formatie van 2012, Amsterdam 2015, S . 33 – 36 . 31 D.J. Elzinga, Monarchie en constitutioneel neutrum . Over de betekenis van de “pouvoir neutre” in de Nederlandse democratie, in: ders . (Hrsg .), De Nederlandse constitutionele monarchie in een veranderend Europa, Alphen aan den Rijn 2006, S . 7 – 21 (insbesondere S . 15, S . 19 f .); Dokumentation und Analysen 609 Der Politikwissenschaftler und Parlamentshistoriker Joop van den Berg wies mit anderen Worten ebenfalls darauf hin, dass für den Prozess einer Regierungsbildung ein „Hüter der Verfassung“ notwendig sei, da die Gefahr von politischen Spannungen oder Blockaden bestehe . Der König sei für diese Hüterrolle hervorragend gerüstet .32 Der Leidener Professor für Staats‑ und Verwaltungsrecht, Wim Voermans, war dagegen der Meinung, dass die Tweede Kamer durchaus in der Lage sei, die Kontrolle über die Regierungsbildung selbst zu übernehmen und somit den/die (In‑)Formateur(s) selbst zu bestimmen . Damit würde auch die Verantwortung dort liegen, wo sie hingehöre: bei der gewählten Volksvertretung, so Voermans .33 4. Regierungsbildungen „ohne“ König: 2012 und 2017 Wie erwartet wurde der D66‑Vorschlag in der Schlussabstimmung am 27 . März 2012 an‑ genommen .34 Das neue Verfahren der Regierungsbildung wurde unerwartet schnell durch den Sturz des Kabinetts Rutte I im April 2012 getestet, dem am 12 . September vorgezogene Wahlen folgten . Skeptiker sahen der Regierungsbildung mit Sorge entgegen . Die Hauptfra‑ ge war, wie die gesetzlich vorgeschriebene Frist von acht Tagen zwischen den Wahlen und der Vereidigung der neuen und wiedergewählten Mitglieder der Tweede Kamer ablaufen würde . Bisher hatte die Königin diese acht Tage genutzt, um sich beraten zu lassen und einen Informateur mit Gesprächen zu beauftragen . Würde das Fehlen eines überparteili‑ chen Prozessbegleiters nicht zu Chaos führen? Und würde das neue Parlament nach diesen acht Tagen in einer öffentlichen Debatte sich auf den nächsten Schritt einigen können?35 Die Regierungsbildung verlief jedoch reibungslos: 47 Tage nach den Wahlen konnte die Regierung Rutte II ernannt werden – eine der kürzesten Regierungsbildungen der Nach‑ kriegszeit . Das lag vor allem am Wahlergebnis, das die beiden größten Fraktionen – VVD und PvdA – zur Zusammenarbeit verurteilte, und an der Bereitschaft der beiden Parteivor‑ sitzenden – Mark Rutte und Diederik Samsom –, ohne Umwege eine Koalition zu bilden . Es gab unerwartet wenige Stolpersteine in diesem Verfahren: Der Vorsitzende und der Schrift‑ führer der Tweede Kamer hatten bereits vor den Wahlen einen detaillierten Fahrplan erstellt, um Überraschungen zu vermeiden . Die erste Debatte des neuen Parlaments wurde von einem „Verkenner“ (Sondierer) vorbereitet, der auf der Grundlage von Gesprächen mit allen Fraktionsvorsitzenden einen Vorschlag für den weiteren Verlauf der Regierungsbil‑ dung vorlegte, dem die Unterstützung durch die Mehrheit sicher war . ders., Over de betekenis van een constitutioneel neutrum bij de kabinetsformatie, in: Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2 . Jg . (2011), H . 1, S . 83 – 85 . 32 J.Th.J. van den Berg, De kabinetsformatie en de instituties: de Koning, in: ders. (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 4), S . 51 – 69, S . 65 f . 33 W.J.M. Voermans, Zelfredzaam formeren, in: Tijdschrift voor Constitutioneel Recht, 2 . Jg . (2011), H . 1, S . 78 – 82 . 34 Handelingen van de Tweede Kamer der Staten‑Generaal 2011/12, Nr . 68, Item 13, S . 24 . Die Gegenstimmen kamen von der VVD und den christlichen Parteien (CDA, ChristenUnie und Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP, Reformierte Politische Partei)) . 35 Für diese und ähnliche Kritik siehe auch J.Th.J. van den Berg, Epiloog: Het nieuwe artikel 139a, in: ders. (Hrsg .), a .a .O . (Fn . 4), S . 79 – 85 . van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden 610 Der einzige prozedurale Vorfall ereignete sich, kurz nachdem zwei Informateurs mit der Zusammenstellung der Koalition von VVD und PvdA beauftragt worden waren . Es erschien dem gerade neu angetretenen Parlamentspräsidenten angemessen, diese Königin Beatrix vorzustellen . Der Vorschlag führte zu etwas übertriebenen Reaktionen der Tweede Kamer, die darüber nicht informiert worden war . Einige Fraktionen befürchteten, dass sich die Königin doch noch durch die Hintertür in die Regierungsbildung einmischen könnte . Der Parlamentspräsident wurde zur Ordnung gerufen; die Informateurs fanden sich den‑ noch im Palast ein, dieser Besuch durfte aber ausdrücklich nicht mehr als ein Kennenler‑ nen sein .36 Aufgrund der mangelnden Erfahrung mit dem neuen Verfahren war Königin Beatrix kaum über den Fortgang der Regierungsbildung informiert . Eine Evaluierung durch drei Wissenschaftler (einschließlich der Autoren dieses Beitrags) im Auftrag der Tweede Kamer resultierte in der Empfehlung, den König bei der nächsten Regierungsbildung umfassender über den Fortschritt des Verfahrens in Kenntnis zu setzen . Seine verfassungsmäßige Stel‑ lung als Teil der Regierung37, seine ebenfalls in der Verfassung festgelegte Aufgabe der Ernennung und Vereidigung von Regierungsmitgliedern und seine Stellung als Staatsober‑ haupt rechtfertigten nach Ansicht dieser Evaluationskommission eine breitere Informa‑ tionsvermittlung .38 Bei der Regierungsbildung 2017 wurde der König – inzwischen war Königin Beatrix 2013 von ihrem Sohn Willem-Alexander abgelöst worden – häufiger informiert . Sowohl der Vorsitzende der Tweede Kamer als auch die drei sich ablösenden Informateurs hielten den König über den Fortgang der Verhandlungen – oder das Fehlen davon – auf dem Laufen‑ den: Die Regierungsbildung 2017 war wesentlich schwieriger als die von 2012 . Die um‑ fangreichere Information des Königs sorgte nicht mehr für Aufregung . Es ging auch nicht mehr um eine Rückkehr zum vorherigen Verfahren; der König begleitete in keiner Weise den Prozess . Obwohl die Regierungsbildung 2017 die längste aller Zeiten war (225 Tage) und zweimal von einer Blockade gesprochen wurde39, wurde auch in diesen Momenten nicht laut nach dem König gerufen, zu seiner früheren Rolle als Regisseur der Regierungs‑ bildung zurückzukehren .40 Dafür scheint es inzwischen keine politische Unterstützung mehr zu geben . Darüber hinaus zeigte sich, dass die Tweede Kamer durchaus in der Lage war, das Schiff wieder flott zu machen – mit dem Kabinett Rutte III als Ergebnis . 36 Paul Bovend’Eert / Carla van Baalen / Alexander van Kessel, a .a .O . (Fn . 30), S . 48 f . 37 Seit 1983 festgelegt in Artikel 42 der Verfassung . 38 Paul Bovend’Eert / Carla van Baalen / Alexander van Kessel, a .a .O . (Fn . 30), S . 94 – 97 . 39 Beide Male, weil sich GroenLinks als potenzieller Koalitionspartner zurückzog und andere Partei‑ en wenig Begeisterung zeigten, um den drei Parteien, die von Anfang an bereit waren, Regie‑ rungsverantwortung zu übernehmen, zu einer Mehrheit zu verhelfen (die liberale VVD, der christdemokratische CDA und die liberal‑demokratische D66) . 40 Im Mai schlugen einige Altpolitiker – darunter der ehemalige Ministerpräsident Dries van Agt – vor, dass der König die entstandene Pattsituation auflösen können sollte . Siehe Deborah Jongejan / Hanneke Keultjes, De koning kan misschien een duwtje geven, in: Algemeen Dagblad vom 20 . Mai 2017, S . 9 . Dokumentation und Analysen 611 5. Zum Schluss: Regierungsbildung mit und ohne König Betrachtet man die Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden, so wurde 2012 ein großer Schritt getan, durch den die Rolle des Königs auf die verfassungsrechtlich vorge‑ schriebenen Aufgaben der Ernennung und Vereidigung zum Abschluss des Verfahrens reduziert wurde . Tatsächlich war diese Rolle aber schon lange nicht mehr als genau dies . Im letzten Viertel des 19 . Jahrhunderts wurde die Regel aufgestellt, dass ein Kabinett das Ver‑ trauen einer Mehrheit im Parlament haben muss . Der Handlungsspielraum des Monarchen war dadurch bereits erheblich eingeschränkt worden: Das politische Ergebnis der Regie‑ rungsbildung wurde von einer Mehrheit im Parlament bestimmt . Die Rolle des Königs in der Regierungsbildung wandelte sich dann allmählich und vor allem nach 1945 zu der eines neutralen Begleiters des Verfahrens: Der Monarch ernannte auf der Grundlage der Stellungnahmen aller Parteien (In‑)Formateurs, die ihn über die bei der Regierungsbildung anstehenden Schritte berieten . Nachdem die Stellungnahmen der Fraktionsvorsitzenden ab 1971 sofort veröffentlicht wurden, war die Entscheidungsfindung des Königs nachprüfbar geworden . In Fällen, in denen die Empfehlungen nicht eindeutig waren, führte dies zu Kritik an den Entscheidungen des Königs: Die Unparteilichkeit der das Verfahren beglei‑ tenden Person wurde angezweifelt . Nach einigen umstrittenen Ernennungen während der Regierungsbildung 2010 gab es genügend Unterstützung für eine rigorose Intervention: Die Tweede Kamer übernahm die volle Kontrolle über die Regierungsbildung . Die wesentlichen Unterschiede zwischen den Regierungsbildungen unter der Regie des Königs und denen unter der Regie des Parlamentes scheinen auf den ersten Blick nicht groß zu sein . Ab Ende des 19 . Jahrhunderts entwickelte sich ein Verfahren – 1989 heraus‑ kristallisiert –, bei dem drei Phasen erkennbar sind . Die Regierungsbildung beginnt mit einer Erkundung, in der untersucht wird, welche Parteien bereit sind, gemeinsam eine Koalition zu bilden . Diese Phase wurde von einem Verkenner begleitet .41 In der zweiten Phase wurde über einen Koalitionsvertrag unter Leitung von einem oder mehreren Infor‑ mateurs verhandelt . Sie ist bei weitem die zeitaufwändigste . In der dritten Phase wurden unter der Leitung des Formateurs – der designierte Ministerpräsident – die Minister der neuen Regierung ersucht und vorgeschlagen . Dieser abgestufte Prozess und die damit ver‑ bundenen Traditionen und Funktionsträger (Verkenner, Informateur, Formateur) sind seit 2012 unverändert geblieben . Es gibt aber auch Unterschiede . Der wichtigste betrifft die Benennung der Verkenner, Informateurs und Formateurs . Seit 2012 ist nicht mehr der König dafür verantwortlich, sondern das Parlament . Daraus ergeben sich auch visuelle und zeremonielle Unterschiede zum zuvor praktizierten Ablauf . War bis zur Regierungsbildung 2010 der königliche Palast in dieser Hinsicht ein zentraler Blickfang mit den üblichen Bildern von Politikern, die die Treppen hinauf‑ oder hinabstiegen, ist seit 2012 das Gebäude der Tweede Kamer der wich‑ tigste Ort des Handelns . Das ist auch ausdrücklich beabsichtigt . Es war daher Berichten zufolge nicht im Sinne des Parlamentspräsidenten, dass sich die Verhandlungsführer wäh‑ rend der monatelangen Diskussionen während der Regierungsbildung 2017 regelmäßig 41 Bis 2012 war dieser Verkenner formell auch Informateur; die Figur des Verkenner gibt es genau genommen erst seit der Änderung der Geschäftsordnung . van Kessel / van Baalen: Geschichte der Regierungsbildung in den Niederlanden 612 anderswo in Den Haag trafen, wo es ihnen die Existenz eines Gartens erleichterte, sich die Beine zu vertreten (und zu rauchen) .42 Es ist im Übrigen nicht die Rede davon, dass der Vorsitzende der Tweede Kamer die frühere Regierolle des Königs übernommen hat, obwohl es manchmal den Anschein hat, dass sie – seit 2006 hat eine Frau den Vorsitz inne – jetzt jene Handlungen vornimmt, die früher der Königin vorbehalten waren: Aufträge an Verkenner und (In‑)Formateurs zu erteilen und ihre Abschlussberichte entgegenzunehmen . Aber das ist nur das Bild . In Wirk‑ lichkeit tut die Parlamentspräsidentin „nur“ zwei Dinge: Sie erleichtert den Fortgang des Verfahrens der Regierungsbildung, für das das Parlament als Ganzes zuständig ist, und sie sorgt für die Umsetzung der Beschlüsse des Parlaments . So beruft die Parlamentspräsiden‑ tin am Tag nach den Wahlen alle Fraktionsvorsitzenden ein, um gemeinsam einen Verken‑ ner zu bestimmen, sie stellt Arbeitsräume im Parlamentsgebäude für Koalitionsgespräche zur Verfügung (Unterstützung) und sorgt dafür, dass die vom Parlament getroffenen Ent‑ scheidungen, wie die Benennung eines Informateurs, auch sofort in die Praxis umgesetzt werden (Umsetzung) . Letztendlich ist mit dem Verschwinden des Königs im Jahr 2012 auch das neutrale Ele‑ ment, das so genannte „Neutrum“, aus dem niederländischen Verfahren der Regierungsbil‑ dung verschwunden . Der König stand, sicherlich nach 1945, außerhalb der Parteipolitik, oder zumindest war es das, was er anstrebte . Es versteht sich von selbst, dass die Tweede Kamer dies per definitionem nicht leisten kann – es ist eine eminent politische Arena, in der Meinungsverschiedenheiten sichtbar werden (müssen) . Nach zwei Regierungsbildungen unter der Obhut der Tweede Kamer (2012 und 2017) scheint es, als wenn dies unproble‑ matisch ist . Schon jetzt ist eine Gewöhnung sichtbar; für eine Rückkehr zur herausragen‑ den Rolle des Königs in der Regierungsbildung wird kaum plädiert .43 42 Parlamentsberichtserstatter Lex Oomkes, Gezellig met zijn allen rond de straalkachel, in: Trouw vom 17 . September 2017, S . 8 . 43 Siehe dazu Deborah Jongejan / Hanneke Keultjes, De koning kann misschien een duwtje geven, in: Algemeen Dagblad vom 20 . Mai 2017, S . 9; Petra de Koning / Thijs Niemantsverdriet, Waar is de koning als je hem nodig hebt?, in: NRC Handelsblad vom 27 ./28 . Mai 2017, S . 8; Wilma Kieskamp, Kunnen we wel zonder de koning?, in: Trouw vom 3 . Juni 2017, De Verdieping, S . 2 – 3 . Vgl . die Kolumne von Sheila Sitalsing, Vlooienspray, in: de Volkskrant vom 31 . Mai 2017, S . 2 . Dokumentation und Analysen

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References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

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