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Michael Strebel, Soll das Parlament ein Exekutivmitglied abwählen können? Eine Frage mit Brisanz im politischen System der Schweiz in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 613 - 629

ZParl, Volume 50 (2019), Issue 3, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2019-3-613

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613 Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 3/2019, S . 613 – 629, DOI: 10 .5771/0340‑1758‑2019‑3‑613 Soll das Parlament ein Exekutivmitglied abwählen können? Eine Frage mit Brisanz im politischen System der Schweiz Michael Strebel „Die Schweizer sind etwas blauäugig“1, sagte Niccolò Rasseli, Richter am Schweizerischen Bundesgericht von 1995 bis 2012 . Das Zitat aus dem Jahr 2015 bezieht sich auf die nur lückenhaft geregelte Abberufung von Exekutivmitgliedern auf allen Ebenen des politischen Systems . Anlass für diese Aussage war der Vorwurf des Machtmissbrauchs eines Stadtpräsidenten durch eine bekannte Zeitung, der sich kurze Zeit später als unberechtigt herausstellte . Was blieb, war eine moralische Verfehlung des Beschuldigten . Dieser Fall zeigt exemplarisch Mechanismen auf, wenn gegenüber einem Exekutivmitglied gravierende Vorbehalte beste‑ hen: Das Stadtparlament konnte zwar Konsequenzen fordern, um diese aber rechtlich durchzusetzen, fehlte die Grundlage . Der Stadtrat als Exekutive – eine Kollegialbehörde, wie sie in der Schweiz bezeichnet wird – entzog dem Stadtpräsidenten seine Ressorts, nur die gesetzlich verankerten Funktionen wurden ihm belassen . Der Stadtrat forderte via Me‑ dienmitteilung2 den Rücktritt des Stadtpräsidenten . Dieser nahm ein – so die Sprachrege‑ lung – „Time‑out“, um die Situation zu klären, und übte sein Amt nach seiner Rückkehr weiter aus . Zur Vollständigkeit: Bei den ordentlichen Wahlen (2018) wurde er durch den Souverän abgewählt . Sein Vergehen war nicht justiziabel, und der Presserat, der über die Einhaltung des für alle Journalisten gültigen Journalistenkodex wacht und als Beschwerde‑ instanz dient3, stellte fest, dass der erste Zeitungsartikel, der alles ins Rollen gebracht hatte, die Privat‑ und Intimsphäre des Stadtpräsidenten in schwerer Weise verletzt habe und ein höher zu wertendes öffentliches Interesse, das eine solche Publikation gerechtfertigt hätte, nicht bestanden habe .4 Seit einigen Monaten wird in der Schweiz rege diskutiert, ob ein Regierungsmitglied der Landesregierung des Kantons Genf zurücktreten muss – es gibt keine Regelung für eine Amtsenthebung . Die Staatsanwaltschaft ermittelt gegen Regierungsrat Pierre Maudet wegen des Anfangsverdachts auf Vorteilsnahme . In dieser Causa sagte Maudet die Unwahr‑ heit, was er inzwischen zugegeben und sein Bedauern darüber ausgedrückt hat . Er sieht keinen Anlass, von seinem Regierungsamt zurückzutreten, weil kein rechtskräftiges Urteil besteht . 1 Hanna Stoll, Die Schweizer sind etwas blauäugig: Wie bei Verfehlungen von gewählten Amtsper‑ sonen zu verfahren ist, ist vielerorts nur lückenhaft geregelt, in: NZZ online vom 17 . Oktober 2015, https://www .nzz .ch/schweiz/die‑schweizer‑sind‑blauaeugig‑1 .18630993 (Abruf am 14 . August 2019), S . 18 . 2 Vgl . Stadt Baden, Stadtammann Geri Müller nimmt sein Amt eingeschränkt wieder auf, Medien‑ mitteilung vom 2 . September 2014 . 3 Vgl . Presserat, Unser Angebot, https://presserat .ch/der‑presserat/aufgaben (Abruf am 29 . Juni 2019) . 4 Vgl . Presserat, Verletzung der Privatsphäre: Sachlich nicht gerechtfertigte Anschuldigungen, Nr . 23/2016 . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 614 Angesichts der Brisanz und der Aktualität ist es angezeigt, die Thematik der Abberufung der Exekutive in der Schweiz aufzugreifen und aus einer parlamentarischen Optik vertieft zu analysieren . 1. Institutionelles Gefüge zwischen Legislative und Exekutive Die Thematik kann nur im Kontext des spezifischen politischen Systems der Schweiz ver‑ standen werden, das eine Mischung aus Parlamentarismus und Präsidentialismus ist, und dem daraus resultierenden institutionellen Gefüge zwischen Legislative und Exekutive unter Berücksichtigung der direktdemokratischen Instrumente .5 1 .1 . Die Stellung von Legislative und Exekutive auf Kantonsebene Die 26 kantonalen Legislativen und Exekutiven werden gleichzeitig alle vier Jahre (in weni‑ gen Kantonen alle fünf ) durch den Souverän in getrennter Wahl gewählt . Nicht selten spiegelt sich die parlamentarische Mehrheit nicht in der parteipolitischen Zusammenset‑ zung der Regierung wider . Die Anzahl der Mitglieder des Parlaments wie auch des Regie‑ rungsrats (fünf oder sieben) sind in den Kantonsverfassungen (KV) festgelegt . Das bedeu‑ tet, beim Parlament kann es zu keinen Überhangsmandaten und bei der Regierung nicht zu weiteren Ministerien kommen . Um als Regierungsmitglied gewählt zu werden, wird die absolute Mehrheit benötigt, in einem zweiten Wahlgang reicht die einfache Mehrheit . Tritt ein Regierungsmitglied innerhalb der Legislaturperiode zurück, so wird eine Ersatzwahl durch den Souverän vorgenommen . Der Wahlakt ist konstitutiv . Die Mitglieder der Exeku‑ tive brauchen weder eine parlamentarische Mehrheit noch eine parlamentarische Bestäti‑ gung . Sie sind fest für eine Legislaturperiode gewählt . Kennzeichnend ist das Kollegialprinzip: Die Regierungsmitglieder fassen ihre Beschlüsse gemeinsam und vertreten sie zusammen . Sie sind einander gleichgestellt, kein Mitglied des Gremiums verfügt über weiterreichende Kompetenzen, wie etwa ein Weisungsrecht oder eine Richtlinienkompetenz gegenüber den Regierungskollegen . Auch der Regierungspräsi‑ dent6, der in der Regel für ein Jahr die Regierungssitzungen leitet und die Regierung nach außen vertritt, hat keine weiterreichenden Befugnisse . 5 Allerdings ist darauf aufmerksam zu machen, dass es eine gewisse Parallele in Deutschland gibt: Art . 44 der Bayerischen Landesverfassung schreibt die Parlamentswahl des Regierungschefs für die Dauer der gesamten Wahlperiode vor, das heißt ohne vorherige Abberufbarkeit durch den Landtag, und Art . 61 eröffnet die Möglichkeit der Anklage der Regierungsmitglieder vor dem Verfassungsgericht wegen Verfassungs‑ oder Gesetzesverletzung . Diese Regelung hat ihren Ursprung tatsächlich in der Schweiz: Der Staatsrechtler Hans Nawiasky, ab 1933 im Exil in St . Gallen, brachte sie nach dem Krieg von dort mit zurück nach Deutschland und verankerte sie aufgrund seiner Weimarer Erfahrungen mit instabilen Regierungen in der Bayerischen Verfas‑ sung, an deren Entstehung er 1946 maßgeblich mitwirkte . 6 In diesem Beitrag wird der Einfachheit halber nur die männliche Form verwendet . Die weibliche Form ist selbstverständlich immer eingeschlossen . Dokumentation und Analysen 615Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 1 .2 . Die Stellung von Legislative und Exekutive auf Bundesebene Der wichtigste Unterschied im Verhältnis von Legislative und Exekutive zwischen der kan‑ tonalen und der nationalen Ebene ist der Wahlakt . Die Mitglieder des Bundesrats werden von der Vereinigten Bundesversammlung7 in der ersten Parlamentssitzung unmittelbar nach der Gesamterneuerung des Nationalrats gewählt8 – eine Verschiebung der Wahl in eine andere Session ist ausgeschlossen .9 Mehrere Initiativen forderten, den Bundesrat wie die kantonalen Regierungen durch das Volk wählen zu lassen . Diese Initiativen scheiterten in Volksabstimmungen . Es gilt eine gesetzlich verankerte Reihenfolge für den parlamentarischen Ablauf der Wahlen . Die Sitze werden einzeln und nacheinander in der Reihenfolge des Amtsalters der bisherigen besetzt . Sitze, für die bisherige Mitglieder des Bundesrats kandidieren, werden zuerst besetzt .10 Die gewählten Mitglieder sind einander gleichgestellt, das Kollegialprinzip ist in der Bundesverfassung verankert .11 Ein weiterer Unterschied zum kantonalen System liegt darin, dass es eine Absprache bezüglich der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung gibt, die sogenannte Zau‑ berformel . Diese ging aus der Konkordanzdemokratie hervor, die sich wiederum aus der halbdirekten Demokratie ergab . Hinter der Zauberformel steckt die Absicht, die vier wäh‑ lerstärksten politischen Parteien in die Exekutive einzubinden . Im Konsens sollen Lösun‑ gen gesucht, eine breite Mehrheit gewonnen und alle wichtigen Gruppen integriert wer‑ den12, damit letztlich Gesetze in einem allfälligen Referendum eine Mehrheit finden . Das Parlament bewegt sich bei der Wahl und der Zusammensetzung der Exekutive in einem engen Korsett . Der legislative Wahlakt – dies im Gegensatz zur Kantonsebene – könnte implizieren, dass National‑ und Ständerat auch ein Mitglied abwählen könnten . Wie auf Kantonsebene wird der Bundesrat fest für eine Legislaturperiode gewählt, unab‑ hängig, ob er eine Parlamentsmehrheit hinter sich hat oder nicht . Die Möglichkeit, ein Misstrauensvotum gegen das Gremium als Ganzes oder gegen ein einzelnes Bundesratsmit‑ glied einzuleiten, ist nicht vorgesehen .13 Als letzte Option bleibt dem Parlament, zu Beginn der Legislaturperiode – bei oben geschildertem Prozedere der Wahl – anstelle eines wieder antretenden Bundesrats jemand anderes zu wählen – was ein sehr seltener Vorgang ist . 7 Bezeichnung der gemeinsamen Sitzung des National‑ und Ständerats . Der Nationalrat zählt 200 Mitglieder; der Ständerat, der die Kantone repräsentiert, 46 Mitglieder . 8 Art . 132 Abs . 1 (Parlamentsgesetz, ParlG) . 9 Vgl . Bundesratswahlen, FAQ Bundesratswahlen, https://www .parlament .ch/de/%C3%BCber‑ das‑parlament/archiv/wahlen‑im‑rueckblick/bundesratswahlen/faq‑bundesratswahlen (Abruf am 29 . Juni 2019) . 10 Art . 132 Abs . 2 ParlG . 11 Art . 177 Abs . 1 Bundesverfassung; vgl . Fritz Sager / Adrian Vatter, Regierungshandeln im Span‑ nungsfeld von Partei‑ und Exekutivpolitik am Beispiel des Bundesrats, in: Adrian Ritz / Theo Haldemann / Fritz Sager, Blackbox Exekutive, Basel 2019, S . 195 – 211, S . 202 ff . 12 Vgl . Michael Strebel, Amtseinsetzung und Amtsbeendigung: Das Prozedere der Amtseinsetzung und Amtsbeendigung der deutschen und der schweizerischen Exekutive im Vergleich, in: Regie‑ rungsforschung .de vom 15 . Oktober 2014, https://regierungsforschung .de/amtseinsetzung‑und‑ amtsbeendigung‑das‑prozedere‑der‑amtseinsetzung‑und‑amtsbeendigung‑der‑deutschen‑und‑ der‑schweizerischen‑exekutive‑im‑vergleich/#more‑1919 (Abruf am 29 . Juni 2019) . 13 Vgl . ebenda . 616 1 .3 . Die Exekutive ist fest im Amt, aber … Bisher kann festgehalten werden: Die Regierung und die einzelnen Mitglieder auf Kantons‑ und Bundesebene sind fest für eine Legislaturperiode gewählt . Um im Amt bleiben zu können, müssen sie per se über keine parlamentarische Mehrheit verfügen . Es gehört nicht zur Politischen Kultur, eine Regierung oder einzelne Mitglieder zum Rücktritt aufzu‑ fordern, wenn sie beispielsweise in einer Volksabstimmung über eine Sachfrage verlieren . Das Korrektiv bilden der Souverän auf Kantonsebene beziehungsweise das Parlament auf Bundesebene, wenn nach Ende der Legislaturperiode über die Wiederwahl oder Abwahl befunden wird . Ein gewähltes Regierungsmitglied ist in einer starken Position, weil eine politische Absetzung im schweizerischen politischen System grundsätzlich nicht vor‑ gesehen ist . Diese mächtige Stellung wird umso brisanter, wenn einem Exekutivmitglied – wie zu Beginn ausgeführt – moralische oder strafrechtliche Verfehlungen angelastet werden . Es stellt sich die Frage, welche Mechanismen einsetzen, damit ein Regierungsmitglied zu einem Rücktritt bewegt werden kann . Es können drei identifiziert werden . Diese Instru‑ mente werden exemplarisch an konkreten Fällen beschrieben, sie gelten jedoch generell . (a) Parteipolitischer Druck Auf den zu Beginn erwähnten Regierungsrat Maudet wurde beachtlicher parteipolitischer und medialer Druck ausgeübt . Parteien forderten Konsequenzen . Der Bundesvorstand sei‑ ner Partei forderte ihn einstimmig zum Rücktritt auf, er habe „das Vertrauen der FDP Schweiz verloren, und der Vorstand sieht keinen Weg, wie dieses zurückgewonnen werden kann“14 . Der Vorstand der kantonalen Partei berief eine außerordentliche Delegiertenver‑ sammlung ein mit dem Tagesordnungspunkt „Vertrauen und Unterstützung für Pierre Maudet – Diskussion und Positionsbezug“15 . Der Vorstand empfahl der Versammlung, dem Regierungsrat das Vertrauen zu entziehen, und forderte damit dessen Rücktritt . Der Präsident der Kantonspartei kündigte vor der Versammlung seinen eigenen Rücktritt wie auch den des kompletten Präsidiums an, wenn die Delegiertenversammlung sich hinter den Regierungsrat stellen würde16 – beides trat ein: Nach einer intensiven Debatte sprachen sich in einer geheimen Abstimmung 341 Delegierte für Maudet aus, 312 entzogen ihm das Vertrauen, 56 Personen enthielten sich der Stimme .17 Das Präsidium vollzog seinen Rück‑ tritt . In diesem konkreten Fall und generell haben ein Misstrauensvotum der eigenen Partei und ein allfälliger Parteiausschluss eine politisch‑mediale Wirkung, aber keine rechtliche Bindung und keine Auswirkungen auf die weitere Ausübung des Regierungsamts . 14 „Die Liberalen, Vertrauen verloren – FDP fordert Pierre Maudet zum Rücktritt auf“, Medienmit‑ teilung FDP vom 28 . November 2018 . 15 Vgl . Antonio Fumagalli, Der Abend der Wahrheit für Pierre Maudet, in: NZZ vom 15 . Januar 2019, S . 16 . 16 Vgl . ebenda . 17 Vgl . ders., Die Basis steht weiterhin hinter Pierre Maudet, in: NZZ vom 16 . Januar 2019, S . 16 . Dokumentation und Analysen 617 (b) Parlamentarischer Druck Der parteipolitische Druck kann im Parlament aufgebaut werden . Aufgrund des geschilder‑ ten politischen Systems sind dieser Form enge Grenzen gesetzt . Die Parlamentarier können von ihrem Fragerecht Gebrauch machen und der Regierung und/oder dem entsprechenden Regierungsmitglied Fragen zu der Angelegenheit stellen . In manchen Kantonsparlamenten können Fraktionen Erklärungen abgeben . Das Genfer Parlament verfügt über das Instrument der Resolution, eine politische Deklaration ohne bindende Wirkung .18 Auf diese Weise erklärten die Parlamentarier, dass Maudet kein Regierungsmitglied mehr sein könne und daraus sofort die Konsequenzen ziehen müsse .19 Nach längerer Parlamentsdebatte20 wurde die Resolution mit 66 Stimmen 18 Art . 150 Loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève (LRGC) . 19 Vgl . Grand Conseil de la République et canton de Genève, Maudet ne peut plus être membre du Conseil d’Etat et doit en tirer les conséquences immédiatement!“, Résolution 865 vom 25 . Januar 2019 . 20 Zur Parlamentssitzung gibt es ein Videoprotokoll, siehe Grand Conseil de la République et can‑ ton de Genève, Séance du vendredi 25 janvier 2019 à 16h05, https://ge .ch/grandconseil/ memorial/seances/020108/47/ (Abruf am 29 . Juni 2019) . Tabelle 1: Resolution des Genfer Parlaments Maudet kann nicht mehr Mitglied des Staatsrats sein und muss unverzüglich die Konsequenzen daraus ziehen! Der Große Rat des Kantons Genf erklärt unter Berücksichtigung: − der medialen Enthüllungen im Zusammenhang mit der Reise des Staatsrats Maudet nach Abu Dhabi Ende November 2015; − der ursprünglich vom Betreffenden abgegebenen Erklärungen bezüglich des privaten Charakters die‑ ser Reise und deren Finanzierung durch einen Freund; − der Eröffnung eines Verfahrens gegen Unbekannt, im August 2017, durch die Staatsanwaltschaft im Zusammenhang mit dieser Reise; − und einer Resolution durch den Großen Rat am 21 . Juni 2018, die die Annahme eines luxuriösen Geschenks durch Herrn Maudet und seinen Kabinettschef anlässlich ihrer Reise nach Abu Dhabi missbilligte; − des Antrags der Staatsanwaltschaft an den Großen Rat am 30 . August 2018, die Strafverfolgung von Herrn Maudet wegen Verdachts auf Vorteilnahme zu genehmigen; − der der Justiz vorliegenden Beweismittel, die auf eine informelle Einladung Herrn Maudets nach Abu Dhabi durch den Kronprinzen des Emirats hinweisen, der entgegen der Behauptung des Betreffen‑ den für Flüge und Unterkünfte der Business Class bezahlt hat; − des Übergangs zur öffentlichen Beichte von Herrn Maudet am 5 . September 2018, in der er aner‑ kannte, „nicht die Wahrheit gesagt zu haben“; − der Tatsache, dass wissentliches Aufbauen eines Lügengebäudes und dessen Aufrechterhalten vor dem Staatsrat, der Staatsanwaltschaft, den Medien, der Bevölkerung, den Parlamentariern und Parlamen‑ tarierinnen und der Geschäftsprüfungskommission des Großen Rates mit der Ausübung der Aufga‑ ben eines Staatsrats und eines Staatsratspräsidenten unvereinbar sind, da das für die Ausübung dieser Ämter notwendige Vertrauen zerbricht, − dass Herr Maudet nicht Mitglied des Staatsrats bleiben kann und unverzüglich die erforderlichen Konsequenzen aus dieser Situation ziehen muss . Quelle: Grand Conseil de la République et canton de Genève, Maudet ne peut plus être membre du Conseil d’Etat et doit en tirer les conséquences immédiatement!, Résolution 865 vom 25 . Januar 2019 (eigene Übersetzung, geringfügig gekürzt) . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 618 bei acht Gegenstimmen und 15 Enthaltungen angenommen .21 Dies zeigt zweierlei: Ers‑ tens, die Resolution (vgl . Tabelle 1), die dazugehörige parlamentarische Debatte mit der Kritik und die deutliche Zustimmung zur Resolution über alle Fraktionen hinweg können als Entzug des Vertrauens interpretiert werden . Zweitens, dieser Vorgang – der Entzug des Vertrauens durch das Parlament – erinnert an die Kompetenz des österreichischen Natio‑ nalrats, mit einem entscheidenden Unterschied, der im parlamentarischen Regierungssys‑ tem begründet liegt: Versagt der Nationalrat der Bundesregierung oder einzelnen ihrer Mit‑ glieder durch ausdrückliche Entschließung das Vertrauen, sind die Bundesregierung oder der betreffende Bundesminister des Amtes zu entheben .22 Regierungsrat Maudet verblieb weiterhin im Amt und die Resolution hatte keinerlei Wirkung, weil er sich dem parlamen‑ tarisch‑politischen medialen Druck nicht beugte . (c) Ressort‑ oder Dossierentzug durch die Kollegialbehörde Neben dem parteipolitischen und parlamentarischen Druck lässt sich eine dritte Einfluss‑ nahme identifizieren: Die Regierungskollegen entziehen dem entsprechenden Regierungs‑ mitglied eines oder mehrere seiner Dossiers (das heißt: politische Sachgeschäfte) oder Res‑ sorts, was beim eingangs erwähnten Stadtpräsidenten23 und bei Regierungsrat Maudet geschah . Ein derartiger Vorgang lässt sich immer wieder auf Kantonsebene wie auch auf kommunaler Ebene beobachten, die Aberkennung der gesamten Zuständigkeiten ist selte‑ ner . Beide Varianten sind problematisch . Es würde den Rahmen dieses Aufsatzes sprengen, auf alle Gründe einzugehen24, weshalb hier nur zwei kurz genannt werden: das häufige Fehlen rechtlicher Grundlagen sowie das Funktionieren der Regierung als Kollegialbehör‑ de, die alle Mitglieder gleichstellt und ihnen identische Rechte überträgt . 2. Realisierte und abgelehnte Möglichkeiten der Amtsenthebung und aktuelle Entwicklungen Diese Instrumente, zu denen in der politisch‑parlamentarischen Arena gegriffen wird, um Druck auf ein Exekutivmitglied auszuüben und einen Rücktritt zu erzwingen, entfalten keine rechtliche Wirkung . Es gibt aber auch rechtlich verbindliche Möglichkeiten, die tat‑ sächlich eingesetzt wurden . Des Weiteren wird der Blick auf abgelehnte Regelungen sowie auf aktuelle Entwicklungen gerichtet . 21 Vgl . ebenda . 22 Art . 74 Abs . 1 Bundes‑Verfassungsgesetz (B‑VG) . 23 Vgl . Stadt Baden, Stadtrat organisiert Interimslösung, Medienmitteilung vom 18 . August 2014 . 24 Diese lassen sich beispielhaft hier nachlesen: Justiz‑ und Sicherheitsdepartement vom 29 . Okto‑ ber 2018, Verwaltungsbeschwerde gegen die Beschlüsse vom 19 . Januar 2018 betreffend Entzug Ressortverantwortung . Dokumentation und Analysen 619 2 .1 . Feststellung der Amtsunfähigkeit eines Bundesrats und weitergehende Forderungen Eine parlamentarische Initiative25 forderte im Jahr 2005, dass sich das Parlament mit der Amtsunfähigkeit eines Bundesrats beschäftigen sollte . „Es gibt“, so die Begründung, „keine Lösung für den Fall, dass ein Mitglied des Bundesrats weder in der Lage ist, sein Amt aus‑ zuüben, noch seinen Rücktritt zu erklären . Dieser Fall ist nur bezüglich der Stellvertretung als Departementsvorsteher geregelt . Dagegen bleibt die betreffende Person Mitglied des Bundesrats, sodass eine Ergänzungswahl nicht möglich ist . Es ist daher denkbar, dass der Bundesrat für eine längere Zeitdauer – im Extremfall während einer Amtsdauer – nur aus sechs Mitgliedern besteht .“26 Das Parlament gab der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats den Auftrag, eine gesetzliche Bestimmung auszuarbeiten, um eine Antwort auf die Frage zu finden: Was geschieht, wenn ein Mitglied des Bundesrats aus gesundheitlichen Gründen handlungsunfähig wird? Wenn es nicht mehr in der Lage ist, sein Rücktritts‑ schreiben selbst zu verfassen? Dies sind keine hypothetischen Fragen, doch das geltende Recht gab keine expliziten Antworten .27 Als Bundesrat Jean Bourgknecht 1962 einen Schlaganfall erlitt, wurde das Problem seiner Amtsunfähigkeit ad hoc gelöst, indem drei seiner Familienangehörigen vier Monate später in seinem Namen den Rücktritt erklärten .28 Die Vereinigte Bundesversammlung wählte anschließend im ordentlichen Verfahren den Nachfolger . Heute regelt die Geschäftsordnung diese Fragen wie folgt: Die Bundesversammlung be‑ schließt über Anträge auf Feststellung der Amtsunfähigkeit von Mitgliedern des Bundesrats sowie dessen Stabschef, dem Bundeskanzler . Antragsberechtigt ist das Büro der Vereinigten Bundesversammlung (Art . 140a Abs . 1 und 2 ParlG) . Die Kommission hatte die Bundes‑ versammlung für das richtige Organ zur Feststellung einer Amtsunfähigkeit gehalten, da es die Mitglieder des Bundesrats wählt .29 Zudem zeigt die Zuständigkeit der Vereinigten Bun‑ desversammlung den Ausnahmecharakter eines solchen Feststellungsbeschlusses und gibt diesem eine demokratische Legitimation .30 „Das Büro der Vereinigten Bundesversamm‑ lung, das sich aus den dreiköpfigen Präsidien beider Räte zusammensetzt, bürgt nicht nur für die Erfahrung seiner Mitglieder, sondern gewährleistet auch eine überparteiliche Zusammensetzung und ein Gleichgewicht zwischen beiden Kammern .“31 Der Bundesrat ist ebenfalls antragsberechtigt . Er machte sich vergebens dafür stark, dass er das alleinige 25 Mit diesem Instrument können ein Ratsmitglied, eine Fraktion oder eine Kommission den Ent‑ wurf zu einem Erlass oder die Grundzüge eines solchen Erlasses vorschlagen . Die Leitung der Gesetzgebungsarbeiten erfolgt durch eine parlamentarische Kommission und nicht durch die Regierung . 26 05 .437 Parlamentarische Initiative (pa .Iv), Handlungsunfähige Bundesräte vom 5 . Oktober 2005 . 27 Vgl . 07 .400 Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats, Parlamentarische Initia‑ tive Parlamentsrecht . Verschiedene Änderungen vom 21 . Februar 2008, S . 1885 . 28 Vgl . Ruth Lüthi, Feststellung der Amtsunfähigkeit von Mitgliedern des Bundesrats sowie der Bundeskanzlerin oder des Bundeskanzlers, in: Martin Graf / Cornelia Theler / Moritz von Wyss, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis der Schweizerischen Bundesversammlung, Basel 2014, S . 935 – 939, S . 936 . 29 Vgl . 07 .400, a .a .O . (Fn . 27), S . 1886 . 30 Ebenda . 31 Ebenda, S . 1887 . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 620 Antragsrecht an das Parlament hätte, weil er am besten beurteilen könnte, ob seine Mitglie‑ der in der Lage seien, ihr Amt ausüben zu können .32 Das Antragsrecht durch das Büro der Vereinigten Bundesversammlung und des Bundes‑ rats ist eng begrenzt, weil der Gesetzgeber verhindern wollte, „dass die vorgesehene Ausnah‑ meregelung ‚verpolitisiert‘ wird oder auch nur der Eindruck einer parteipolitischen Vorein‑ genommenheit entstehen kann“33, wie es die vorberatende Kommission in ihrem Bericht festhielt . Die Vereinigte Bundesversammlung fällt ihren Beschluss spätestens in der auf die Einreichung des Antrags folgenden Session . Mit der Feststellung der Amtsunfähigkeit ent‑ steht eine Vakanz (Art . 140a Abs . 4 und Abs . 5 ParlG) . Die Kommission definierte gesetzlich die Umstände, bei deren Vorliegen eine Amtsun‑ fähigkeit anzunehmen ist .34 Diese ist anzuerkennen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind: Die betreffende Person ist wegen schwerwiegender gesundheitlicher Probleme oder Einwirkungen, die sie daran hindern, an ihren Arbeitsplatz zurückzukehren, offenkundig nicht mehr in der Lage, ihr Amt auszuüben . Dieser Zustand wird voraussichtlich lange Zeit andauern, und die betreffende Person hat innerhalb angemessener Frist keine rechtsgültige Rücktrittserklärung abgegeben .35 Diese Bestimmung sollte zum Ausdruck bringen, dass sich die Feststellung einer Amts‑ unfähigkeit an gravierende Ursachen physischer oder psychischer Natur (körperliche Krankheit, Geisteskrankheit, schwerste Depression, Demenz oder Verlust des Bewusstseins) orientieren soll . „Maßgebend ist dabei nicht der Gesundheitszustand an sich, sondern der Umstand, dass dadurch eine Ausübung des Amtes verunmöglicht wird .“36 Mit dieser For‑ mulierung wird auch die Möglichkeit ins Auge gefasst, dass ein Exekutivmitglied infolge einer Naturkatastrophe oder Entführung verschollen bleibt .37 Diese Gesetzesrevision war bei der parlamentarischen Beratung unumstritten38 und ist seit März 2009 in Kraft . Ein Jahr später reichte die Fraktion der Grünen einen Vorstoß ein39, um die Bundesverfassung zu ergänzen, damit die Vereinigte Bundesversammlung ein Mitglied des Bundesrats von seinem Amt entheben kann, wenn: − seine Rechtschaffenheit angezweifelt wird, das Mitglied sich aber nicht zum Rücktritt entschließen kann; − seine Handlungen der Glaubwürdigkeit der Schweiz in der Welt erheblichen Schaden zufügen; − dieses offensichtlich und fortgesetzt die in der Verfassung verankerte Kollegialität im Bundesrat verletzt; 32 Vgl . 07 .400 Stellungnahme Bundesrat, Parlamentarische Initiative Parlamentsrecht, Verschiedene Änderungen, 16 . April 2008, S . 3179 . 33 Ebenda . 34 Vgl . 07 .400, a .a .O . (Fn . 27), S . 1887 . 35 Art . 140a Abs . 3 ParlG . 36 Vgl . 07 .400, a .a .O . (Fn . 27), S . 1887 . 37 Vgl . ebenda, S . 1887 f . 38 Vgl . Amtliches Bulletin der Sommersession 2008 des Nationalrates, 07 .400 Parlamentarische Initiative SPK‑NR, Parlamentsrecht, verschiedene Änderungen . 39 10 .413 Parlamentarische Initiative, Amtsenthebungsverfahren aus schwerwiegenden Gründen gegen ein Mitglied des Bundesrats während der Legislaturperiode vom 15 . März 2010 . Dokumentation und Analysen 621 − das Parlament das Vertrauen in das betreffende Mitglied aufgrund seiner unzureichen‑ den politischen Arbeit dauerhaft verliert .40 Für die Grüne Fraktion war die Situation unbefriedigend, weil in Fällen wie oben geschil‑ dert entweder Druck auf das betreffende Mitglied ausgeübt werden muss, damit dieses zu‑ rücktritt, oder aber das Ende der Legislaturperiode abzuwarten ist . Beides könne die Situa‑ tion verschlimmern, so die Argumentation der Grünen .41 Die Staatspolitische Kommission, die die Angelegenheit im Auftrag des Parlaments im Vorfeld beriet, empfahl dem Parlament, das Anliegen abzulehnen . Sie maß „der Stabilität der Regierung im politischen System der Schweiz große Bedeutung bei . Diese Stabilität würde aufs Spiel gesetzt, wenn einzelne Mitglieder des Bundesrats von der Bundesver‑ sammlung abberufen werden könnten . Dieses Instrument würde zu einer Destabilisierung der Regierung führen: Die Mitglieder des Bundesrats sind dermaßen exponiert, dass damit gerechnet werden müsste, dass dauernd irgendein Mitglied der Regierung einem Amtsent‑ hebungsverfahren ausgesetzt wäre . Aus parteipolitischen Profilierungsgründen würden immer wieder Anträge auf die Einleitung solcher Verfahren gestellt (…) . Wenn die Bundes‑ versammlung mit der Tätigkeit eines Mitgliedes des Bundesrats nachhaltig unzufrieden ist, hat sie das Instrument der Nichtwiederwahl bei der Gesamterneuerung zur Verfügung .“42 Für die Kommission stellte sich die Frage, ob im Fall einer Diskussion über die Abberufung von einzelnen Exekutivmitgliedern nicht die ganze Regierung, das Kollegium, zur Verant‑ wortung gezogen werden müsste – zumal im schweizerischen politischen System eine Kol‑ legialregierung besteht . „Wenn ein solches Verfahren gegen einzelne Mitglieder angestrebt werden kann, so bedeutet dies eine weitere Schwächung des Kollegialprinzips, weil das einzelne Regierungsmitglied noch stärker versuchen würde, seine Person ins richtige Licht zu rücken .“43 . Das Parlament folgte der Argumentation und lehnte den parlamentarischen Vorstoß der Grünen ab . 2 .2 . Regelungen zur Amtsenthebung in den Kantonen In wenigen Kantonen bestehen Regelungen für die Abberufung von Exekutivmitgliedern . Grundsätzlich müssen systematisch zwei Varianten unterschieden werden: Bestimmungen in den Kantonsverfassungen (KV) und in der einfachen Gesetzgebung . Der Unterschied ist von Bedeutung, weil sich Anwendbarkeit sowie Praktikabilität unterscheiden . Verfassungsrechtlich ist festgeschrieben (vgl . Tabelle 2), dass die komplette Exekutive und/oder Legislative mittels einer Volksinitiative mit der jeweils nötigen Anzahl Unter‑ schriften und anschließend erfolgreicher Abstimmung abberufen werden können . Dieses Recht geht auf die Spätphase der Regeneration sowie der Demokratisierung in der zweiten Hälfte des 19 . Jahrhunderts zurück und findet sich in den Kantonen Bern (eingeführt 40 Vgl . ebenda . 41 Vgl . ebenda . 42 Vgl . 10 .413n Bericht Staatspolitische Kommission, Pa .Iv . Fraktion G . Amtsenthebungsverfahren aus schwerwiegenden Gründen gegen ein Mitglied des Bundesrats während der Legislaturperiode vom 21 . Oktober 2010, S . 2 . 43 Vgl . ebenda . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 622 1886), Uri (1915), Solothurn (1869), Schaffhausen (1852), Thurgau (1869) sowie Tessin (1892) .44 In der Praxis hat dieses Instrument angesichts der kurzen Amtsdauer der Behör‑ den (in der Regel vier Jahre) keine Bedeutung, und es scheint, wie es Alfred Kölz45 formu‑ lierte, in der Konkordanzdemokratie als zu radikal . Analoge Bestimmungen in den Verfas‑ sungen von Basel‑Landschaft wie auch Aargau wurden im Rahmen einer Totalrevision in den 1980er‑Jahren aufgehoben .46 Beim Kanton Aargau lassen sich in den Protokollen des Verfassungsrates vier Punkte für die Abschaffung ausmachen: Die Abberufung sei im poli‑ tischen System fremd, beeinträchtige die Stabilität und Unabhängigkeit der Exekutive, die kurze Amtsdauer rechtfertige kein Abberufungsrecht, und die politischen Parteien hätten andere Instrumente, um ein Exekutivmitglied zum Rücktritt zu bewegen .47 44 Vgl . Yvo Hangarter / Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S . 633 – 641, S . 633; Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016, S . 79 f .; Uwe Serdült, The History of a Dormant Insti‑ tution: Legal Norms and the Practice of Recall in Switzerland, in: Representation, 51 . Jg . (2015), H . 2, S . 161 – 172 . 45 Vgl . Alfred Kölz, Reform der Volksrechte im Kanton Solothurn, in: 500 Jahre Kanton Solothurn, Solothurn 1981, S . 13 – 62, S . 56 . 46 Vgl . Yvo Hangarter / Andreas Kley, a .a .O . (Fn . 44) . 47 Vgl . Verfassungsrat Kanton Aargau, Schlussbericht der Sachkommission 5, 1974, S . 24 . Tabelle 2: Verfassungsrechtliche Bestimmungen zur Abberufung der Exekutive und/oder des Parlaments in den Schweizer Kantonen Kanton (ein‑ geführt) Verfassungsbestimmung Bern (1886) 30 .000 Stimmberechtigte können jederzeit die Gesamterneuerung des Großen Rates oder des Regierungsrates verlangen . Die neu gewählte Behörde beendet die Amtsdauer der abtretenden Behörde . Das Begehren ist binnen drei Monaten nach Einreichung der Volksabstimmung zu unterbreiten . Stimmt das Volk zu, sind unverzüglich Neuwahlen anzuordnen . Uri (1915) Die kantonale Volksinitiative (mindestens 600 Unterzeichnende) kann die Abberufung einer Behörde verlangen . Solothurn (1869) Das Volk kann den Kantonsrat oder den Regierungsrat jederzeit abberufen . Die Volksab‑ stimmung über die Abberufung des Kantonsrates oder des Regierungsrates findet statt, wenn für ein solches Begehren binnen sechs Monaten 6 .000 Unterschriften gesammelt werden . Stimmt das Volk dem Abberufungsbegehren zu, finden innerhalb von vier Monaten Neuwahlen statt . Schaffhausen (1852) 1 .000 Stimmberechtigte können die Gesamterneuerung des Kantonsrates oder des Regierungsrates verlangen . Spricht sich die Mehrheit der Stimmenden für die Abberu‑ fung aus, wird eine Erneuerungswahl durchgeführt . Die neu gewählte Behörde beendet die Amtsdauer der abberufenen Behörde . Thurgau (1869) 20 .000 Stimmberechtigte können die Abberufung des Großen Rates oder des Regie‑ rungsrates verlangen . Entscheidet sich das Volk für die Abberufung, finden binnen drei Monaten Neuwahlen statt . Tessin (1892) 15 .000 Stimmberechtigte können beim Großen Rat ein Begehren um Abberufung des Staatsrates einreichen . Das Begehren um Abberufung kann nicht vor Ablauf eines Jahres und nicht später als drei Jahre nach der Gesamterneuerungswahl eingereicht werden . Quelle: Art . 57 Verfassung Kanton Bern; Art . 27 Abs . 2 Verfassung Kanton Uri; Art . 28 Verfassung Kanton Solothurn; Art . 26 Verfassung Kanton Schaffhausen; Verfassung Kanton Thurgau; Art . 44 Abs . 2 Verfassung Kanton Tessin . Dokumentation und Analysen 623 Eine ähnliche Bestimmung für die Abberufung der Legislative gab es im Kanton Luzern . Im Rahmen der Revision der KV im Jahr 200748 wurde der Artikel aufgehoben . Das Parla‑ ment folgte der Argumentation der Regierung, die den Antrag auf Streichung stellte, weil sich diese „aus dem 19 .  Jahrhundert stammende institutionelle Notbremse (…) in der Vergangenheit nie als notwendig erwiesen [hat] . In der heutigen Zeit lassen sich kaum Umstände vorstellen, welche die Abberufung des gesamten 120‑köpfigen Parlaments vor Ablauf der ordentlichen Legislatur von vier Jahren rechtfertigen könnten“49 . Zehn Jah‑ re später (2017) wurde mittels eines parlamentarischen Vorstoßes50 gefordert, die Abbe‑ rufung der Legislative wieder einzuführen . Das Parlament lehnte den Antrag mit 86 zu 7 Stimmen ab .51 Auf Bundesebene wurde 1999 eine parlamentarische Initiative52 eingereicht, die die Abberufung des Bundesrats in der Bundesverfassung verankern wollte: 50 .000 Stimmbe‑ rechtigte sollten eine Abstimmung über die Abberufung eines oder mehrerer amtierender Bundesräte verlangen können . Das Ansinnen war politisch chancenlos, weil es als Versuch angesehen wurde, das schweizerische politische System zu untergraben: Es würde der Demokratie schaden, wenn personalisierte landesweite Abberufungskampagnen stattfän‑ den, es widerspräche der Konzeption des Bundesrats als Kollegialorgan, das die Regierungs‑ verantwortung gemeinsam trägt, und letztlich würde das Parlament in seiner Wahlfunktion geschwächt .53 Im Gegensatz zu den Verfassungsbestimmungen bringt die Regelung auf Gesetzesstufe drei Vorteile: Erstens kann die Abberufung detaillierter erfasst werden . Zweitens können einzelne Exekutivmitglieder abberufen werden, und drittens ist eine Abberufung schneller möglich . Drei Kantone haben diesen Weg gewählt . Im Kanton Graubünden wurde im Rahmen der Beratung von verschiedenen Anpassun‑ gen der KV auf Antrag einer Minderheit der vorberatenden Kommission zusätzlich ein neuer Absatz eingefügt: Das Gesetz regelt die Einstellung im Amt und die Amtsenthebung von Mitgliedern von Behörden und Gerichten .54 Der Antrag wurde kontrovers diskutiert und mit 64 zu 45 Stimmen angenommen .55 Aufgrund dieser Verfassungsbestimmung legte die Regierung dem Parlament ein entspre‑ chendes Gesetz vor . Sie argumentierte: „Die Amtseinstellung und Amtsenthebung stellen 48 Vgl . M 407, Motion Stutz Hans über die Änderung der KV zur Ermöglichung der Abwahl von Regierung und Parlament vom 11 . September 2017 . 49 B 123/2005 Botschaft des Regierungsrates an den Großen Rat zum Entwurf einer neuen Kan‑ tonsverfassung, S . 32 . 50 Vgl . ebenda; M 407, Stellungnahme der Regierung zur Motion Stutz Hans über die Änderung der KV zur Ermöglichung der Abwahl von Regierung und Parlament vom 28 . August 2018 . 51 Vgl . M 407, Kantonsratsprotokoll zur Motion Stutz Hans über die Änderung der KV zur Er‑ möglichung der Abwahl von Regierung und Parlament vom 3 . Dezember 2019; M 407, Abstim‑ mungsresultat zur Motion Stutz Hans über die Änderung der KV zur Ermöglichung der Abwahl von Regierung und Parlament vom 3 . Dezember 2019 . 52 Vgl . 98 .438 Parlamentarische Initiative Abberufung von amtierenden Bundesräten vom 9 . Okto‑ ber 1998 . 53 Vgl . 98 .438n, Bericht Staatspolitische Kommission Ständerat, Parlamentarische Initiative Abbe‑ rufung von amtierenden Bundesräten vom 11 . November 2009 . 54 Art . 21 Abs . 3 Verfassung Kanton Graubünden . 55 Vgl . Protokoll, 8 . Oktober 2002, Nachmittag, S . 505 . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 624 schwerwiegende Eingriffe in die Stellung der betroffenen Person dar, sind aber auch staats‑ politisch heikel, weil ein vom Volk gewähltes Behördenmitglied durch eine Behörde in sei‑ nem Amt eingestellt beziehungsweise von seinem Amt enthoben wird . Die Abberufungs‑ gründe müssen deshalb restriktiv gehalten und so formuliert sein, dass politisch motivierte Abberufungen vermieden werden können .“56 Unter dieser Prämisse wurde beschlossen, dass die Legislative mit einer Mehrheit von drei Vierteln der Mitglieder ein Mitglied des Parla‑ ments oder der Regierung vor Ablauf der Amtsdauer des Amts entheben kann, wenn es: − vorsätzlich oder grob fahrlässig Amtspflichten schwer verletzt hat; − die Fähigkeit, das Amt auszuüben, auf Dauer verloren hat; − wegen eines Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde .57 Das Parlament leitet von Amts wegen oder auf Anzeige hin ein Amtsenthebungsverfahren ein, wenn es von einem Amtsenthebungsgrund Kenntnis erhält . Die Aus‑ und Durchfüh‑ rung des Einleitungsbeschlusses, die Untersuchung und auch der Entscheid obliegen der parlamentarischen Kommission für Justiz und Sicherheit .58 In den Kommissionen werden die Fraktionen entsprechend ihrer Stärke berücksichtigt .59 Der Präsident der vorberatenden Kommission wies bei der Plenumsdebatte zum Gesetz darauf hin, dass die gesetzlichen Bestimmungen so formuliert seien, um politisch motivierte Abberufungen zu vermeiden .60 Diese gesetzliche Konkretisierung war im Parlament unumstritten .61 Im Kanton Neuenburg war ein Regierungsmitglied aufgrund des Drucks der eigenen Partei zurückgetreten, weil der Verdacht des Amtsmissbrauchs bestand (was sich später bestätigte) .62 Dieser Fall gab 2014 den Anlass, die KV zu ergänzen: Nunmehr kann ein Gesetz die Entlassung von Mitgliedern des Staatsrates und der Justizbehörden sowie die Auflösung des Staatsrates vorsehen . Es regelt den Ablauf und die Bedingungen .63 Der Sou‑ verän stimmte mit über 90 Prozent der Verfassungsänderung zu .64 Einfachgesetzlich wurde konkretisiert, dass die Legislative durch einen mit einer Mehrheit von drei Vierteln seiner Mitglieder erlassenen Beschluss ein Mitglied des Staatsrates aus triftigen Gründen absetzen kann . Als triftiger Grund gelten alle Umstände, auch unverschuldete, die nach den Regeln von Treu und Glauben die Fortsetzung des Mandats ausschließen . Insbesondere kann das Parlament ein Mitglied der Exekutive abberufen, wenn dieses: ‒ dauerhaft nicht in der Lage ist, sein Amt auszuführen; ‒ gegen die Pflichten seines Mandats in schwerwiegender Weise verstoßen oder die Wür‑ de seines Mandats vorsätzlich oder fahrlässig ernsthaft verletzt hat; ‒ wegen einer Straftat verurteilt wurde, deren Art oder Schwere mit der Ausübung seines Mandats unvereinbar sind .65 56 Botschaft Regierung, Heft Nr . 1/2005–2006, S . 36 . 57 Art . 48 Gesetz über die politischen Rechte des Kantons Graubünden . 58 Art . 49 Gesetz über die politischen Rechte des Kantons Graubünden . 59 Art . 57 Abs . 1 Gesetz über den Großen Rat . 60 Vgl . Protokoll, 17 . Januar 2005, Vormittag, S . 145 . 61 Vgl . ebenda, S . 145 – 162; Protokoll, 17 . Januar 2005, Nachmittag, S . 163 – 169 . 62 Vgl . „Neuenburg kann Regierung abwählen: Deutliches Ja zu ‚Lex Hainard‘“, in: NZZ vom 1 . Dezember 2014, S . 11 . 63 Art . 50a Constitution de la République et Canton de Neuchâtel . 64 Vgl . „Neuenburg kann Regierung abwählen“, a .a .O . (Fn . 62) . 65 Art . 326a Abs . 3 Loi d’organisation du Grand Conseil . Dokumentation und Analysen 625 Die Initiative zur Einleitung eines Amtsenthebungsverfahrens obliegt der Regierung, der Geschäftsleitung des Parlaments oder der parlamentarischen Geschäftsprüfungskommissi‑ on . Folgt der „Große Rat“, das Parlament, dem Vorschlag zur Einleitung eines Amtsent‑ hebungsverfahrens, wird eine temporäre Ad‑hoc‑Kommission eingesetzt . Sobald das Amts‑ enthebungsverfahren eingeleitet ist, kann die Legislative die vorläufige Freistellung des Mit‑ glieds der Regierung mit oder ohne Gehaltsentzug aussprechen .66 Im Kanton Nidwalden ist die Legislative für die Abberufung von Mitgliedern des Parla‑ ments, der von ihm gewählten Verwaltungsbehörden, des Verwaltungsgerichts, des Oberge‑ richts sowie der Exekutive zuständig .67 Die Abberufung darf nur verfügt werden, wenn sich das Mitglied eine schwere Amtspflichtverletzung hat zuschulden kommen lassen und/oder schon wiederholt zu Disziplinarstrafen verurteilt worden ist .68 Die Bestimmungen in Nid‑ walden sind wie in Graubünden detailliert ausgeführt und beschreiben verschiedene Stufen einer Abberufung .69 2 .3 . Parlamentarische Diskussionen über die Amtsenthebung Ein parlamentarischer Vorstoß der Linksallianz forderte 2015 im Kanton Wallis ein Amts‑ enthebungsverfahren nach Neuenburger Vorbild .70 Das Parlament lehnte nach einer kurzen Debatte (sechs Minuten)71 mit 71 gegen 30 Stimmen bei einer Enthaltung eine Regelung ab, da kein Handlungsbedarf erkannt wurde72 Der Kanton Zug schaffte Mitte der 1990er‑Jahre die Abberufungsmöglichkeit von Behördenmitgliedern ab .73 2015 wurde die Regierung mit einem parlamentarischen Vor‑ stoß74 beauftragt, dem Parlament eine Vorlage für die Einführung eines Amtsenthebungs‑ verfahrens zu unterbreiten . Die Regierung wehrte sich zunächst vergebens75, da nach ihrer Beurteilung „die Wichtigkeit der Nachachtung [sic] der fundamentalen rechtsstaatlichen Grundsätze der Demokratie, Gewaltentrennung und der richterlichen Unabhängigkeit im Vergleich zu den allfälligen Vorteilen eines Amtsenthebungsverfahrens als gewichtiger ein‑ zustufen sind“76 . Drei Jahre später unterbreitete sie dem Parlament aufgrund eines parla‑ mentarischen Auftrages dennoch eine Vorlage77, die den gesetzlichen Bestimmungen des 66 Art . 326c Loi d’organisation du Grand Conseil . 67 Art . 35 Ziff . 2 Gesetz über die kantonalen und kommunalen Behörden (BehG) . 68 Art . 37 BehG . 69 Art . 46 Verfassung Kanton Nidwalden; Art . 35 – 37 BehG . 70 Vgl . 6 .0045 Motion AdG/LA durch Gaël Bourgeois, Jean-Henri Dumont, Barbara Lanthemann (Suppl .) und German Eyer, Amtsenthebungsverfahren nach Neuenburger Vorbild vom 1 . Mai 2015 . 71 Vgl . ebenda . 72 Vgl . Großer Rat Kanton Wallis, Sitzung in Kürze, Donnerstagnachmittag vom 10 . September 2015, S . 6; Audiovisuelles Archiv Großer Rat Kanton Wallis, Sitzung vom 10 . September 2015, https://vs .recapp .ch/viewer/#/ (Abruf am 29 . Juni 2019) . 73 Vorlage Nr . 2276 .2/Lauf Nr . 14733, Motion der CVP‑Fraktion betreffend Einführung eines Amtsenthebungsverfahrens, Bericht und Antrag des Regierungsrates vom 12 . August 2014, S . 2 f . 74 Vorlage Nr . 2276 .1/Lauf Nr . 14398, Motion der CVP‑Fraktion betreffend Einführung eines Amtsenthebungsverfahrens vom 2 . Juli 2013 . 75 Vorlage Nr . 2276 .2/Lauf Nr . 14733, a .a .O . (Fn . 73) . 76 Ebenda, S . 11 . 77 Vgl . ebenda . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 626 Kantons Graubünden sehr ähnelte . Allerdings empfahl die Kommission, die die Angelegen‑ heit im Auftrag des Parlamentes vorab beriet, die Gesetzesänderung abzulehnen . Die wich‑ tigsten Argumente lauteten: − keine beziehungsweise sehr seltene Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen; − der politische sowie der öffentliche Druck reichte für einen Rücktritt; − zu langwierig, so dass auch die Wahlen abgewartet werden können; − die vorgeschlagenen Regeln seien im Einzelfall untauglich, weil jeder Einzelfall anders zu beurteilen sein werde .78 Das Parlament folgte dieser Argumentation und lehnte 2018 ein Amtsenthebungsverfahren mit 51 zu 22 Stimmen ab .79 2 .4 . Aktuelle Initiativen zur Amtsenthebung Im Kanton Genf sind aufgrund der Ereignisse um Regierungsrat Pierre Maudet gegenwärtig zwei Initiativen anhängig . Eine verlangt die Änderung der KV mit der Möglichkeit der Amtsenthebung von Exekutivmitgliedern (und von Angehörigen der Justizbehörden) .80 Insbesondere sollen alle Umstände, auch unverschuldete, die nach den Regeln von Treu und Glauben die Fortsetzung des Mandats ausschließen, als triftige Gründe für die Amts‑ enthebung gelten, beziehungsweise wenn die Voraussetzungen, wie sie in der Neuenburger Regelung formuliert sind (siehe oben), vorliegen . Die zweite Initiative81 fordert, das Gesetz über die Ausübung von Zuständigkeiten des Staatsrats und der Organisation der Verwaltung durch einen weiteren Artikel zu ergänzen . Es soll direkt in das Gesetz geschrieben werden, dass Regierungsrat Maudet wegen schwer‑ wiegender Angriffe auf die Würde seines Mandats mit sofortiger Wirkung abberufen werden soll . Zudem sollen seine Ansprüche auf Rente oder Entschädigung, zu denen er aufgrund seines Mandats berechtigt wäre, erlöschen . Für die Initianten war nach drei Jahren der Lü‑ gen und Vertuschung sowie Irreführung der Justiz der Zeitpunkt gekommen, zu dem nach ihrer Auffassung nur der sofortige Rücktritt verbleibt . Sie fordern Regierungsrat Maudet auf, aus Respekt gegenüber dem Amt die Verantwortung zu übernehmen und selbst zurückzutre‑ ten .82 Eine Initiative, die direkt auf eine Person abzielt, ist bis dato in der Schweiz einmalig . Im Kanton Basel‑Stadt startete die Bürgerlich‑Demokratische Partei (BDP), die weder im Parlament noch in der Regierung vertreten ist, 2017 eine Volksinitiative .83 Sie beabsich‑ tigte die Ergänzung der KV, damit das Parlament mit zwei Dritteln ein Mitglied des Regie‑ rungsrats des Amts entheben oder dessen Zuständigkeiten und Funktionen einschränken kann . Dies soll dann möglich sein, wenn ein Regierungsrat vorsätzlich oder grob fahrlässig 78 Vgl . Protokoll vom 7 . Juni 2018, Vormittag, S .  2367; Vorlage Nr . 2817 .4/Lauf Nr . 15769, Motion der CVP‑Fraktion betreffend Einführung eines Amtsenthebungsverfahrens, Bericht und Antrag der vorberatenden Kommission, 6 . April 2018, S . 12 . 79 Vgl . Protokoll vom 7 . Juni 2018, Vormittag, S . 2372 . 80 Initiative populaire cantonale législative, „NON à la corruption et au mensonge, OUI à un pou‑ voir politique et judiciaire exemplaire“ . 81 Vgl . Initiative populaire cantonale législative, „Le peuple demande le départ de Pierre Maudet“ . 82 Vgl . ebenda . 83 § 47 Verfassung Kanton Basel‑Stadt, 111 .100 . Dokumentation und Analysen 627 Amtspflichten in schwerwiegender Weise verletzt, die Fähigkeit, das Amt auszuüben, dau‑ erhaft verliert oder wegen eines Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde .84 Auslöser waren, so die Begründung der BDP, politisch umstrittene Maßnahmen aktueller Regie‑ rungsmitglieder85, nicht jedoch strafrechtliche Verfehlungen .86 Die BDP sammelte 500 Unterschriften und verfehlte damit das nötige Quorum von 3 .000 bis zum Ablauf der 18‑monatigen Sammelfrist im April 2019 .87 Sie machte für ihr Scheitern geltend, dass der Aufwand für eine Kleinpartei unterschätzt worden war .88 Einen Monat vor Ablauf der Sammelfrist in Basel‑Stadt ging im Kanton Aargau die im dortigen Parlament auch vertretene BDP mit ihrer Volksinitiative auf Unterschriftensamm‑ lung . Hier werden ebenfalls 3 .000 Unterschriften innerhalb von 18 Monaten (bis März 202089) benötigt .90 Für die BDP gab es keinen konkreten Anlass, der eine Amtsenthebung eines Aargauer Exekutivmitglieds verlangt hätte . Jedoch gäbe es Situationen, sie hatten die‑ jenige des Kantons Genf im Blick91, wo dieses Recht des Parlaments angebracht wäre, zum Beispiel, wenn „ein Regierungsrat wegen eines Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde oder vorsätzlich Amtspflichten in schwerwiegender Weise verletzt hat . Ein Mitglied der Regierung kann auch die Fähigkeit, das Amt auf Dauer weiterhin auszuüben, verlieren, zum Beispiel wegen schwerer gesundheitlicher Probleme“92 . Ferner hielt der Vizepräsident der BDP fest: „Es soll kein Mittel sein, um unliebsame Regierungsmitglieder aus dem Amt zu entfernen oder auf Wahlniederlagen zu reagieren“, und die Verletzung von Amtspflich‑ ten „müsse grob fahrlässig passiert sein“93 . Die BDP diskutierte zwar einen Initiativtext identisch zu jenem in Basel‑Stadt94, doch die Mitgliederversammlung entschied sich für die Variante der Verfassungsbestimmung, wonach ein Gesetz die Amtsenthebung von 84 Vgl . Basel‑Stadt, Initiative für eine „Amtsenthebung oder Einschränkung der Zuständigkeit und Funktionen von Mitgliedern des Regierungsrates“, Medienmitteilung BDP lanciert und vorge‑ stellt am 25 . Oktober 2017; Kantonsblatt Kanton Basel‑Stadt, Publikation der kantonalen Ver‑ fassungsinitiative „Amtsenthebung oder Einschränkung der Zuständigkeit und Funktionen von Mitgliedern des Regierungsrates“ vom 25 . Oktober 2017 . 85 Vgl . „Basler BDP will Amtsenthebung von Regierungsräten ermöglichen“, in: bz – Zeitung für die Region Basel vom 25 . Oktober 2019, https://www .bzbasel .ch/basel/basel‑stadt/basler‑bdp‑ will‑amtsenthebung‑von‑regierungsraeten‑ermoeglichen‑131840321 (Abruf am 29 . Juni 2019) . 86 Vgl . „Regierung muss sich warm anziehen“, in: bz – Zeitung für die Region Basel vom 5 . November 2018, https://www .bzbasel .ch/basel/basel‑stadt/regierung‑muss‑sich‑warm‑anziehen‑ bdp‑initiative‑steht‑133674001 (Abruf am 29 . Juni 2019) . 87 Vgl . Kantonsblatt Kanton Basel‑Stadt, Nichtzustandekommen der kantonalen Verfassungsinitia‑ tive „Amtsenthebung oder Einschränkung der Zuständigkeit und Funktionen von Mitgliedern des Regierungsrates“ vom 4 . Mai 2019 . 88 Vgl . „‚Wir haben den Aufwand unterschätzt‘: BDP startet Initiative und scheitert grandios“, in; bz – Zeitung für die Region Basel vom 29 . April 2019, S . 19 . 89 Vgl . Amtsblatt Kanton Aargau, Aargauische Volksinitiative vom 29 . März 2019 . 90 § 64 Verfassung Kanton Aargau, 110 .000 . 91 Vgl . Fabian Hägler, „BDP will einen Fall Maudet im Aargau verhindern – und lanciert Amtsent‑ hebungs‑Initiative“, in: Aargauer Zeitung vom 31 . Januar 2019, S . 1 . 92 Medienmitteilung BDP Aargau, 31 . Januar 2019 (beim Originalzitat wurden die grammatikali‑ schen Fehler korrigiert) . 93 Fabian Hägler, Regierungsrats‑Absetzung soll künftig möglich sein, in: Aargauer Zeitung vom 31 . Januar 2019, S . 21 . 94 Vgl . Medienmitteilung BDP Aargau vom 31 . Januar 2019, BDP Kanton Aargau lanciert Volks‑ initiative, die die Amtsenthebung eines Mitgliedes einer Behörde ermöglichen . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz 628 Tabelle 3: Überblick über Initiativen zur Amtsenthebung in Schweizer Kantonen Lanciert von (1) Gegenstand der Änderung, (2) Inhalt Stand mehreren Personen, überparteilich (1) Verfassungsänderung Kanton Genf (2) Amtsenthebung Eine Volksinitiative oder das Gesetz kann dies vorsehen: a) die Amtsenthebung der Mitglieder des Staatsrates [Bezeich‑ nung in Genf für die Regierung, Anmerkung des Autors] und der Justizbehörden; b) die nominelle Amtsenthebung eines Mitglieds des Staatsra‑ tes oder der Justizbehörden; c) die Auflösung des Staatsrates . Insbesondere gelten alle Umstände, auch unverschuldete, die nach den Regeln von Treu und Glauben die Fortsetzung des Mandats ausschließen, als triftige Gründe für die Amts‑ enthebung eines Mitglieds des Staatsrates oder der Justizbe‑ hörden, wenn das Mitglied: a) dauerhaft nicht in der Lage ist, sein Amt auszuführen; b) gegen die Pflichten seines Mandats in schwerwiegender Weise verstoßen oder die Würde seines Mandats vorsätzlich oder fahrlässig ernsthaft verletzt hat; c) wegen einer Straftat verurteilt wurde, deren Art oder Schwere mit der Ausübung seines Mandats unvereinbar sind . Die Amtsenthebung eines Mitglieds des Staatsrates oder der Justiz hebt jedes Recht auf Entschädigung oder Rente auf . Ein Ausführungsgesetz kann das Verfahren und die besonderen Bedingungen für Amtsenthebungen und Auflösungen regeln . 7 .941 (drei Prozent) Unterschriften bis 29 . August 2019 (vier Monate); Ausgang ungewiss mehreren Personen, überparteilich (1) Gesetzesinitiative Änderung Gesetz über die Ausübung von Zuständigkeiten des Staatsrates und der Organisation der Verwaltung (2) Abberufung von Staatsrat [Bezeichnung in Genf für Regierungsrat, Anmerkung des Autors] Maudet Staatsrat Maudet wird wegen schwerwiegender Angriffe auf die Würde seines Mandats mit sofortiger Wirkung abberufen . Mit Inkrafttreten dieser Initiative erlöschen seine Ansprüche auf eine Rente oder eine Entschädigung im Zusammenhang mit der Ausübung seines Mandats als Staatsrat . 5 .294 (zwei Prozent) Unterschriften bis 29 . August 2019 (vier Monate); Ausgang ungewiss Bürgerlich‑ Demokratische Partei (BDP) (1) Verfassungsänderung Kanton Basel‑Stadt (2) Amtsenthebung oder Einschränkung der Zuständigkeiten und Funktionen von Mitgliedern des Regierungsrates Der Große Rat kann mit Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder ein Mitglied des Regierungsrates vor Ablauf der Amtsdauer des Amtes entheben oder dessen Zuständigkeiten und Funktionen einschränken, wenn es: a) vorsätzlich oder grob fahrlässig Amtspflichten in schwer‑ wiegender Weise verletzt; b) die Fähigkeit ,das Amt auszuüben, dauerhaft verliert oder c) wegen eines Verbrechens rechtskräftig verurteilt wurde . Das Gesetz regelt die Einzelheiten . Die 3 .000 (2,8 Pro‑ zent) Unterschriften wurden nicht erreicht . Dokumentation und Analysen 629 Mitgliedern von Behörden regeln soll .95 Mit dieser neuen Verfassungsbestimmung, wenn sie denn angenommen wird, wäre die Legislative gefordert, ein Gesetz zu erlassen, um kon‑ kret das Verfahren zu regeln . Das de lege ferenda untersteht dem fakultativen Referendum, und der Souverän könnte das letzte Wort haben . 3. Sinnvolle Amtsenthebung ohne parteipolitische Instrumentalisierung Soll das Parlament ein Exekutivmitglied abberufen können? Im Kontext des schweizeri‑ schen politischen Systems hat diese Frage Brisanz, weil die Exekutiven für eine Wahlperiode fest im Amt sind und eine Abwahl während dieser Zeit nicht vorgesehen ist . Einige wenige Kantone haben entweder in der Verfassung (Bern, Uri, Solothurn, Schaffhausen, Thurgau, Tessin) oder in einem Gesetz (Neuenburg, Graubünden, Nidwalden) die Amtsenthebung von Exekutivmitgliedern geregelt, ebenso das nationale Parlament . Bei der letzteren Varian‑ te handelt es sich um fein austarierte rechtsstaatliche Verfahren, wie bei einer Amtsenthe‑ bung vorzugehen ist . Diese Bestimmungen wie die nachgezeichneten Motive für ihre Ein‑ führung bringen zum Ausdruck, dass eine politische Abwahl weder erwünscht noch beabsichtigt ist . Es sind rechtliche Verfahren und eben nicht politische Misstrauensvoten, dies ist ein systematischer Unterschied in der Schweiz zu anderen Ländern . Es gab kantonale Parlamente, die bewusst auf eine Regelung verzichteten, weil kein Handlungsbedarf erkannt wurde oder andere Mechanismen wie politischer Druck für aus‑ reichend gehalten wurden . Der Fall in Genf zeigt, wie problematisch es sein kann, wenn keine Regelungen für eine Abberufung bestehen . Auch wenn am Ende keine strafrechtliche Verfehlung des Regierungsrats vorliegt, wird das Vertrauen in die Politik generell, in Politi‑ ker im Speziellen sowie in politische Institutionen beschädigt . Insofern sind die gesetzli‑ chen Bestimmungen in drei Kantonen, wonach die schwere Verletzung der Amtspflichten als ein Grund für eine Abberufung definiert wurde folgerichtig . 95 Vgl . „Aargauer BDP‑Mitglieder haben entschieden: Die Amtsenthebungs‑Initiative ist offiziell lanciert“, in: Aargauer Zeitung vom 28 . Februar 2019, https://www .aargauerzeitung .ch/aargau/ kanton‑aargau/aargauer‑bdp‑mitglieder‑haben‑entschieden‑die‑amtsenthebungs‑initiative‑ist‑of‑ fiziell‑lanciert‑134145729 (Abruf am 29 . Juni 2019) . Fortsetzung Tabelle 3 Bürgerlich‑ Demokratische Partei (BDP) (1) Verfassungsänderung Kanton Aargau (2) Das Gesetz regelt die Einstellung im Amt und die Amts‑ enthebung von Mitgliedern von Behörden . 3 .000 (0,75 Prozent) Unterschriften bis 29 . März 2020 (18 Monate); Aus‑ gang ungewiss Quelle: Initiative populaire cantonale législative, „NON à la corruption et au mensonge, OUI à un pou‑ voir politique et judiciaire exemplaire“ (eigene Übersetzung); Initiative populaire cantonale législative, „Le peuple demande le départ de Pierre Maudet“ (eigene Übersetzung); Nombre de signatures pour une initiative populaire ou un référendum pour l’année 2019, https://www .ge .ch/document/nombre‑signa‑ tures‑initiative‑populaire‑referendum‑annee‑2019/telecharger (Abruf am 29 . Juni 2019); Kantonale [Basel‑Stadt] Verfassungsinitiative „Amtsenthebung oder Einschränkung der Zuständigkeiten und Funk‑ tionen von Mitgliedern des Regierungsrates“ Aargauische Volksinitiative zur Schaffung der Möglichkeit der Amtsenthebung . Strebel: Zur Abberufbarkeit von Exekutivmitgliedern in der Schweiz

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References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

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