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Hans Peter Bull, Noch eine Föderalismusreform? Erwiderung auf eine unbegründete Polemik von Diet- rich Austermann in Heft 2/2019 der ZParl in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 655 - 659

ZParl, Volume 50 (2019), Issue 3, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2019-3-655

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Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 3/2019, S . 655 – 659, DOI: 10 .5771/0340‑1758‑2019‑3‑655 DISKUSSION Noch eine Föderalismusreform? Erwiderung auf eine unbegründete Polemik von Dietrich Austermann in Heft 2/2019 der ZParl Hans Peter Bull Die Überschrift ist, wie der Autor sogleich zugibt, nicht ernst gemeint: Dietrich Austermann will die Länder gar nicht abschaffen, und er weiß, dass das nicht möglich wäre . Er will angeblich nur mahnen, „die Verantwortung wahrzunehmen, die den Ländern zugewiesen wurde“ . Aber seine Polemik gegen Fehlentwicklungen des Föderalismus beruht auf unge‑ nauer Beobachtung und widersprüchlichen Bewertungen . Die Vorschläge, wie man es bes‑ ser machen sollte, führen in die Irre . Es stimmt ja, dass die Länder immer wieder Hilfe vom Bund suchen und alle gern „Bundesgeld“ annehmen . Es ist leider wahr, dass der Bund die Länder bei vielen Aufgaben finanziell unterstützt, obwohl das Grundgesetz das „eigentlich“ nicht vorsieht . Die Finanz‑ ordnung ist immer wieder geändert worden, aber eine grundlegende Föderalismusreform ist trotz mehrerer aufwendiger Versuche nicht zustande gekommen . Das Konnexitätsprin‑ zip ist von Anfang an nicht konsequent umgesetzt worden (nur im Verhältnis von Ländern und Gemeinden wird es seit einiger Zeit strenger beachtet) . Die langwierigen Auseinander‑ setzungen um die Gliederung des Schulangebots, aber auch um das „Kooperationsverbot“ für den Bund und die „Digitalisierung“ der Schulen haben dazu beigetragen, dass der Föderalismus zunehmend negativ beurteilt wird . Und es bestehen nach wie vor Unterschie‑ de zwischen den Ländern, was die Lebensverhältnisse im Allgemeinen und die Qualität des Bildungssystems im Besonderen angeht . Aber die Lage ist insgesamt nach siebzig Jahren Grundgesetz deutlich besser, als die Kri‑ tiker sie darstellen . Die Lebensqualität hat sich in allen Teilen der Bundesrepublik – auch in den östlichen Ländern, die erst seit dreißig Jahren dazugehören – in den vom Staat beein‑ flussbaren Komponenten wesentlich verbessert; nur fallen die fortbestehenden Unterschie‑ de mehr auf, und die Umwälzungen in der Wirtschafts‑ und Arbeitswelt können mit staat‑ lichen Mitteln nicht hinreichend ausgeglichen werden . Die Unterschiede in der schulischen Ausbildung sind nicht so groß, dass die berufliche Mobilität der Bundesbürger ernsthaft eingeschränkt wäre . Die Legende, dass bestimmte Länder eine insgesamt bessere Schulbil‑ dung vermitteln als andere, ist spätestens durch die Studien widerlegt, die zwischen den verschiedenen Kompetenzen der Absolventen differenzieren: Die einen fördern diese Fähig‑ keit, die anderen jene; dass dabei ein Bild der Vielfalt herauskommt, entspricht gerade der Idee des Föderalismus, im Gesamtstaat auch gegensätzliche Initiativen zur Wirkung kom‑ men zu lassen . Die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern war nie so eindeutig, wie Austermann meint . Gewiss ist die kommunale Selbstverwaltung allein von den Ländern zu regeln, und auch Kindergärten und Schulen können weitgehend von der Landesgesetzgebung aus‑ gestaltet werden . Aber bei den allermeisten Materien, die Austermann als Ländersache auf‑ zählt, müssen eine ganze Reihe von Rahmenbedingungen durch die übergeordnete Ebene festgelegt werden: die Zulassung zu den Hochschulen, weil der Bund die Freizügigkeit der Studierenden gewährleisten muss; Polizei und Rechtspflege, weil auf diesen Gebieten die 656 Einheitlichkeit der Rechtsordnung im ganzen Bundesgebiet besonders wichtig ist; aus dem gleichen Grunde die Steuerverwaltung, die jedermann unabhängig vom Wohnsitz gleich behandeln soll; die Energieversorgung, weil sie nur noch durch überregionale Einrichtun‑ gen garantiert werden kann . Die Bauverwaltung wird wesentlich durch die Gesetzgebung des Bundes beeinflusst, ohne dass es begründete Kritik daran gäbe . Selbst die Pflege der Kultur überlässt der Bund – im Einverständnis aller Beteiligten – nicht den Ländern allein, sondern hat den Umgang mit national bedeutsamen Kulturgütern gesetzlich geregelt und gibt im Übrigen viel Geld für die Förderung von Kunst und Kultur aus . Es trifft also zu, dass der Bund in den meisten Gebieten des Verwaltungsrechts die (beziehungsweise einen Teil der) Gesetzgebungskompetenz besitzt . Er hat sie aber den Län‑ dern nicht „entzogen“, sondern sie stehen ihm nach den Kompetenzvorschriften des Grund‑ gesetzes zu – und das, wie gesagt, aus dem überzeugenden Grund, die (oder besser: ein gewisses Maß an) Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu sichern . Den Ländern bleibt auf allen Gebieten, für die der Bund – zum Teil in Umsetzung von Recht der Europäischen Union – den gesetzlichen Rahmen festlegt, die Verwaltungszuständigkeit, wozu vor allem die Zuständigkeit zur Anwerbung, Ausbildung und Einstellung des Personals gehört . Schon diese – vom Bund nur in den Grundsätzen geregelte – Personalhoheit trägt wesentlich zur Bedeutung und zur politischen Macht der Länder im Bundesstaat bei . Die Finanzierung der Landesverwaltungen ist tatsächlich im Grundgesetz unangemessen geregelt . In den Abschnitt über das Finanzwesen wurde im Jahre 1969 der Artikel über das Konnexitätsprinzip eingefügt: „Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt“ (Art . 104a Abs . 1 GG) . Da nach Art . 30 GG die Ausübung aller staatli‑ chen Befugnisse grundsätzlich Sache der Länder ist („soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt“), hätte auch die Finanzverteilung so gestaltet werden müssen, dass grundsätzlich alle Einnahmen des Staates den Ländern zufließen . Das ist aber nicht ge‑ schehen; der Verfassunggeber hat vielmehr in Art . 106 GG ein System der Steuerverteilung geschaffen, das dem Bund einen wesentlichen Anteil an den Steuern (sowie die Finanzmo‑ nopole und Zölle) sichert . Vor allem die Vorschrift, dass der Bund und die Länder am Auf‑ kommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer je zur Hälfte beteiligt sind (Art . 106 Abs . 3 Satz 2 GG), verdeutlicht die Abweichung von dem theoretisch geforderten Grundsatz der vorrangigen Zuweisung an die Länder . Weil die unabweisbaren Bedarfe der Länder ignoriert würden, wenn keine Abweichungen von der hälftigen Verteilung zulässig wären, ist als „Stellschraube“ die Verteilung der Umsatzsteuer variabel gestaltet worden . Hier müssen sich Bund und Länder immer wieder auf ihre Anteile einigen (Art . 106 Abs . 3 Satz 4 und Abs . 4 GG); als ein Maßstab gilt dabei kraft Verfassung, dass „die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird“ (Art . 106 Abs . 3 Satz 4 Nr . 2 GG) . Die vielen Änderungen der Finanzordnung sind unvermeidlich, solange nicht feststeht, welche Anteile an den gesamten staatlichen Einnahmen die Länder für die Erfüllung ihrer Aufgaben letztlich benötigen . Eine solche Bedarfsberechnung ist auch in den jahrzehntelan‑ gen Beratungen über den Länderfinanzausgleich nicht erarbeitet worden; sie ist offenbar unmöglich, weil die Intensität oder Begrenzung der Aufgabenerfüllung nicht generell auf eine Rechenformel gebracht werden kann . Durch eine generelle Vorabfestlegung des finan‑ ziellen Rahmens würde den Ländern wie dem Bund die Möglichkeit zu politischen Ent‑ scheidungen über die zentrale Frage der Modalitäten der Aufgabenerfüllung in den verschie‑ denen Bereichen genommen . Diskussion 657 Der von Austermann propagierte Versuch der Länder, „im föderalen Wettbewerb jeweils ihr Land aus eigener Kraft an die Spitze zu bringen“, ist von vornherein zum Scheitern verur‑ teilt, wenn die Ausgangsbedingungen unterschiedlich sind – daran aber wird sich in abseh‑ barer Zeit nichts ändern . Mecklenburg‑Vorpommern kann durch noch so mutige Politik nicht die Wirtschaftsleistung von Baden‑Württemberg erreichen, und Bremen kann keine Haushaltsüberschüsse wie Bayern erzielen (insbesondere deshalb, weil ein großer Teil gut‑ verdienender Arbeitnehmer ihre Steuern im Nachbarland abführt) . Appelle an den Unter‑ nehmungs‑ und Kampfgeist der Landesregierungen mögen die mediale Diskussion inner‑ halb der Länder beleben, bewirken aber wenig, solange die Länder auf die gegenseitige Solidarität angewiesen sind . Als Maßstäbe für den Wettbewerb der Länder gibt Austermann Idealvorstellungen an, wie sie den üblichen Rankings der Wirtschaftsforschungsinstitute zugrunde liegen: „Wer hat das hinsichtlich der Bewältigung der Berufs‑ und Lebensumwelt erfolgreichste Schul‑ system?“, „Wo fühlen sich die Bürger sicher?“, „Wo wird das Problem der ländlichen Räu‑ me am besten gelöst?“ usw . Nach diesen Vorstellungen soll es einen Wettbewerb der Länder u .a . um die „günstigste Energie“, die Vollbeschäftigung, die „jüngste Bevölkerung“ und die beste Betreuung der Pflegebedürftigen geben . Diese Maßstäbe sind zum Teil selbst so um‑ stritten, dass sie nicht als Politikziele taugen . Kaum jemand wird seinen Lebensmittelpunkt nach solchen Kriterien auswählen können und wollen . Trotz aller Pisa‑Studien wird über‑ haupt niemand zur allgemeinen Überzeugung im Vorhinein definieren können, was das erfolgreichste Schulsystem ist oder wie „das“ (?) Problem der ländlichen Räume am besten zu lösen wäre . Das Sicherheitsgefühl der Menschen ist von höchst subjektiven Faktoren abhängig; es käme aber darauf an, die Kriminalitätsraten zu senken, wozu eine Vielzahl von Maßnahmen erforderlich ist . Produktion und Verteilung der für Wirtschaft und Haushalte benötigten Energie lassen sich kaum regional organisieren, und für Beschäftigung, Demo‑ graphie und Pflege gilt dasselbe . Im Kern widerspricht der Wettbewerbsgedanke dem Gebot, von Flensburg bis Rosen‑ heim und von Aachen bis Görlitz „gleichwertige“ oder sogar „einheitliche“ Lebensverhält‑ nisse herzustellen (Art . 72 Abs . 2, Art . 106 Abs . 3 Satz 4 Nr . 2 GG); aus dem Wettbewerb sollen ja gerade die einen besser als die anderen hervorgehen . Der Wettstreit um die besten Plätze in den Ranglisten bedeutet daher, dass gerade nicht überall die auch von Austermann gewünschten „gleichen Leistungsstandards“ gewährleistet sein sollen und dass die Länder ihr Schulsystem nicht nach demselben Muster gliedern . Am Beispiel Innere Sicherheit lässt sich belegen, dass Austermann aus (fragwürdiger, ein‑ seitiger) inhaltlicher Kritik an bestimmten Politiken zu Unrecht Argumente gegen die föde‑ rale Verfassung herleitet . Er spricht von einem „Versagen der Länder beim Gewaltmono‑ pol“ und verweist dazu pauschal auf „den G20‑Gipfel in Hamburg“, „die Affäre Amri, das NSA‑Debakel“ (gemeint sind wohl die Aufklärungspannen im Fall des „NSU“), „die Bil‑ dung von kriminellen Parallelgesellschaften und No‑Go‑Areas“, aber auch auf „die Diskus‑ sion um stärkere Video‑Überwachung, die Zunahme der Gewaltkriminalität, das Versagen bei der Abschiebung und die Verzweiflung manch eines Kommunalpolitikers angesichts der Kriminalität durch jugendliche Straftäter“ . Diese Stichworte – hinter denen sich jeweils eine Mehrzahl teils unbewiesener Annahmen und Wertungen, aber auch unverzichtbare politische Diskussionen verbergen – beweisen in der Tat, dass „es Probleme bei Polizei und Verfassungsschutz und insbesondere bei deren länderübergreifender Zusammenarbeit gibt“, aber eben nicht, dass die verfassungsmäßige Ausgestaltung der Bund/Länder‑Beziehungen Diskussion 658 auf diesem Gebiet misslungen ist . Mit „Eitelkeit und Kirchturmdenken“ sind die Schwie‑ rigkeiten der Praxis nicht hinreichend erklärt . Die Ermittlungspannen beim „NSU“‑Kom‑ plex sind in Parlamentarischen Untersuchungsausschüssen des Bundes und mehrerer Län‑ der intensiv aufgearbeitet worden .1 Auf Bundes‑ wie auf Landesebene wird seit langem intensiv über die Sicherheitspolitik debattiert, und zum Teil sind auf diesem Gebiet durch‑ aus Erfolge erzielt worden . So ist die Gewaltkriminalität (wie ein Blick in die amtliche Kriminalstatistik lehrt) entgegen Austermanns Behauptung zurückgegangen . Gleichwohl muss der „Ruf nach mehr Präsenz des Bundes“, den Austermann bemängelt, nicht falsch sein; er könnte im Rahmen der geltenden Verfassung berücksichtigt werden . Austermann behauptet, einzelne Länder hätten „jahrelang nicht ein einziges Straßenbau‑ projekt baureif bekommen“ . Er hat offenbar nicht bemerkt, dass es ständig überall in der Bundesrepublik lange Staus gibt, weil die Straßen repariert und ausgebaut werden . Bund und Länder haben umfangreiche Investitionsprogramme auf den Weg gebracht, mit denen die Bauwirtschaft fast überfordert ist . Nach allem ist es schleierhaft, was sich der „radikale“ Kritiker der Landespolitik von einer neuen Verfassungsreform erhofft . Die Tendenz, den Bund als finanzielle Aushilfe für die Aufgabenerfüllung der Länder zu benutzen, ist zwingend, solange der Bund die Gesetz‑ gebungskompetenz für alle wesentlichen Steuern besitzt . Die aber wollen die Föderalismus‑ kritiker dem Bund nicht nehmen; vorgeschlagen wird allenfalls, den Ländern die Befugnis zu Variationen der Steuersätze einzuräumen . „Eine klare Trennung der Finanz‑ und Ent‑ scheidungskompetenzen“, wie Austermann sie fordert, wäre genau die falsche Lösung; Entscheidungsbefugnis ohne Finanzierungsmöglichkeit wäre nutzlos . Der Finanzausgleich unter den Ländern (Art . 107 Abs . 2 GG a .F .) ist abgeschafft, der Bund aber hat im Rahmen des neuen Finanzausgleichs und der verschiedenen anderen Finanzverflechtungen bundes‑ staatliche Solidarität bewiesen . Welche Hilfen der Bund künftig gewährt, ist und bleibt eine politische Entscheidung, die zwischen Bund und Ländern unter den Augen der Öffentlich‑ keit ausgehandelt werden muss . Wenn dazu einzelne Normen der Finanzordnung geändert werden müssen, ist das vielleicht ein rechtsästhetisches Manko – die Verfassung wird noch unübersichtlicher und „technischer“, als sie ohnehin schon ist –, aber kein Grund zu einer umfassenden Föderalismusreform . Einzelne Programme mögen inhaltlich in die falsche Richtung führen, aber das kann und sollte konkret und im Hinblick auf die aktuelle Situa‑ tion diskutiert werden . Unvermeidlich ist auch, dass die Landtage Entscheidungskompetenzen verlieren . Auch diese Entwicklung könnte durch eine Verfassungsänderung nicht aufgehalten werden . Es wird nicht gelingen, die Parlamente der Länder durch neue Befugnisse aufzuwerten . Die Materien, die in die eigenständige Kompetenz der Länder fallen, sind in den letzten Jahr‑ zehnten erschöpfend geregelt worden; der laufende normative „Reparaturbetrieb“ lastet die Abgeordneten nicht aus . Deshalb ist es verständlich, dass sich die Volksvertretungen der Länder auch überregionalen Themen zuwenden, dass sie über europäische Rechtsetzungs‑ vorhaben und Subventionsprogramme beraten (was sinnvoll sein kann) und dass sie den Landesregierungen „Weisungen“ zu Bundesratssitzungen mitgeben möchten (was mit dem 1 Siehe dazu Wolfgang Seibel, in: ders. / Kevin Klamann / Hannah Treis, Verwaltungsdesaster: Von der Loveparade bis zu den NSU‑Ermittlungen, Frankfurt am Main / New York 2017, S . 219 – 274 . Diskussion 659 Grundgesetz nicht vereinbar wäre und der Funktion des Bundesrates widerspräche) . Aber es spricht nichts dagegen, dass die Landtage sich intensiver der öffentlichen Erörterung und Präsentation politischer Positionen und Forderungen widmen; sie sollten das nicht den Fernseh‑Talkshows überlassen . Und nicht nur dort, wo die Parlamente zugleich Organ eines Stadtstaates sind, könnten sie ihre Kapazitäten verstärkt dazu benutzen, die Behörden kontinuierlich sorgfältig zu kontrollieren . In den drei Stadtstaaten hat die Bürgerschaft beziehungsweise das Abgeordnetenhaus notwendigerweise seit je auch diese Aufgabe . Der Grundsatz bleibt: Gesetzgebung des Bundes, Ausführung der Gesetze durch die Länder . Die Bundesrepublik ist damit gut zurechtgekommen . Eine neue Grundsatzdiskussion über den Föderalismus ist unnötig . Diskussion

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Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

Homepage: www.zparl.nomos.de