Content

Marc S. Jacob, Von der Quadratur des Kreises zur Wahlsystemreform? Verhandlungen über das Wahlrecht im 19 . Deutschen Bundestag in:

ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen, page 478 - 493

ZParl, Volume 50 (2019), Issue 3, ISSN: 0340-1758, ISSN online: 0340-1758, https://doi.org/10.5771/0340-1758-2019-3-478

Browse Volumes and Issues: ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen

Bibliographic information
478 Dokumentation und Analysen Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 3/2019, S . 478 – 493, DOI: 10 .5771/0340‑1758‑2019‑3‑478 Von der Quadratur des Kreises zur Wahlsystemreform? Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Deutschen Bundestag* Marc S. Jacob Das Bundestagswahlrecht ist seit der Wahl im Jahr 2017 wieder vermehrt Gegenstand von Kritik . Die „Aufblähung“ des Parlaments auf nunmehr 709 Abgeordnete ist dabei ein zen‑ traler Kritikpunkt, denn diese ist auf die Überhang‑ und Ausgleichsmandate zurückzufüh‑ ren . Seit Beginn der 19 . Wahlperiode loteten die Fraktionen in einer informellen interfrak‑ tionellen Arbeitsgruppe (im Folgenden „AG“ genannt) mögliche fraktionsübergreifende Reformoptionen des Wahlrechts aus .1 Das Ziel sollte es dabei sein, zukünftig eine Man‑ datszahl zu erreichen, die der gesetzlich vorgegebenen Zahl von 598 Abgeordneten wieder näherkommt .2 Im April 2019 wurde bekannt, dass die AG keinen Kompromiss erreichen konnte und ihre Arbeit eingestellt hatte . Daraufhin machte Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble, der die AG geleitet und die Kompromissfindung als „Quadratur des Kreises“3 bezeichnet hatte, einen eigenen Reformvorschlag, der jedoch unter den Fraktionen keine Mehrheit fand .4 Während es in der gegenwärtigen Debatte an Reformvorschlägen aus Politik und Wis‑ senschaft nicht mangelt5, stehen akteurzentrierte Studien über den Reformprozess noch aus, obwohl die Abgeordneten und Fraktionen des Bundestags über Änderungen des Wahl‑ rechts entscheiden . Daher werden im Folgenden die Verhandlungen über das Bundestags‑ wahlrecht seit Beginn der 19 . Wahlperiode anhand folgender Fragestellung dokumentiert und analysiert: Wie verhandeln die Bundestagsfraktionen über Wahlsystemreformen, und welche Interessen verfolgen sie dabei? In der Theorie lassen sich die Begriffe Wahlrecht und Wahlsystem klar voneinander unterscheiden . Während das Wahlsystem der „Modus [ist], nach welchem die Wähler ihre Partei‑ und/oder Kandidatenpräferenz in Stimmen ausdrücken und diese in Manda‑ * Der Beitrag basiert auf Interviews im Juni/Juli 2018 mit Mitgliedern der informellen interfrakti‑ onellen Arbeitsgruppe zum Wahlrecht, die nach der Bundestagswahl 2017 von Bundestagspräsi‑ dent Wolfgang Schäuble initiiert worden war . Die Interviewpartner willigten ein, dass ihre Aussa‑ gen für wissenschaftliche Zwecke veröffentlicht werden dürfen . Ich danke den Interviewpartnern für ihre Teilnahme und Greta Schenke, Hendrik Träger, Florian Kurze und der Redaktion der ZParl für wertvolle Anmerkungen zu einer früheren Version des Manuskripts . 1 Vgl . Eckart Lohse, Im Widerspruch zur Perfektion, in: FAZ online vom 11 . Oktober 2018, http:// www .faz .net / aktuell/ politik/ inland/ wahlrechtsreform‑ die‑ neigung‑ zur‑ perfektion‑ 15832912 .html (Abruf am 26 . November 2018) . 2 Vgl . Informationen des zuständigen Sekretariats der Bundestagsverwaltung an den Autor . 3 Vgl . Albert Funk, Die Quadratur des Kreises, in: Das Parlament vom 30 . April 2018, S . 9 . 4 Vgl . Robert Roßmann, Parteien scheitern mit Wahlrechtsreform, in: SZ online vom 3 . April 2019, https://www .sueddeutsche .de/politik/bundestag‑wahlrecht‑reform‑gescheitert‑ueberhangmanda‑ te‑1 .4395493 (Abruf am 14 . August 2019) . 5 Vgl . zum Beispiel Frederic Graeb / Angelika Vetter, Ersatzstimme statt personalisierter Verhältnis‑ wahl: Mögliche Auswirkungen auf die Wahlen zum Deutschen Bundestag, in: ZParl, 49 . Jg . (2018), H . 3, S . 552 – 563; Hendrik Träger / Marc S. Jacob, (Wie) Lässt sich das deutsche Wahl‑ system reformieren? Modellrechnungen anlässlich der Bundestagswahl 2017 und Plädoyer für eine „ent‑personalisierte“ Verhältniswahl, in: ZParl, 49 . Jg . (2018), H . 3, S . 531 – 551 . 479 te übertragen werden“6, bezieht sich das Wahlrecht im Allgemeinen auf die „rechtlichen Voraussetzungen des Wählens und des Gewähltwerdens“7 . Die Reduzierung der Man‑ datszahlen würde dieser Differenzierung nach durch eine Modifizierung des Wahlsystems erreicht werden, weshalb sich der Beitrag auf bisherige Forschungsergebnisse zu Wahlsy‑ stemreformen bezieht . Jedoch stellte sich im Rahmen der vorliegenden Untersuchung bei der Auswertung des Interviewmaterials mit Abgeordneten heraus, dass parlamentarische Akteure nicht zwischen den beiden Begriffen unterscheiden und sich bei ihren Ausfüh‑ rungen zum Wahlsystem zugleich auf das Wahlrecht im Allgemeinen beziehen . Weil das Forschungsinteresse hier auf den Perspektiven von Abgeordneten liegt, werden daher ebenso die Positionen zum Wahlrecht aufgegriffen, so dass ein möglichst genaues und vollständiges Bild von den Reformdebatten gezeichnet werden kann, das Rückschlüsse auf die Interessen von parlamentarischen Akteuren zulässt . 1. Wahlsystemreformen aus analytischer Perspektive Wahlsysteme werden relativ selten grundlegend verändert, weil politische Akteure die Sta‑ bilität elektoraler Institutionen, die eine der wenigen Konstanten im politischen Prozess darstellen, begrüßen .8 Wenn es jedoch zu Reformen kommt, ist es neben den Interessen der Akteure von Bedeutung, wie der Aushandlungsprozess ausgestaltet ist . In diesem Zusam‑ menhang liegen Untersuchungen – auch international vergleichend – vor, die sich auf Dokumente und die allgemeine Berichterstattung über Reformprozesse beziehen9, doch mangelt es bisher an detaillierten Einblicken in das parlamentarische Innenleben im Kon‑ text von Wahlsystemdebatten . Mehr bekannt ist hingegen über die Interessen von politischen Akteuren . Wie bei ande‑ ren politischen Entscheidungen liegen unterschiedliche Interessenlagen bei Reformver‑ handlungen vor, die theoretisch konzeptionalisiert werden können . Die Formulierung von Präferenzen findet in einem Rahmen statt, der die Grundlage für die Meinungsbildung unter den politischen Akteuren darstellt . Zwei solcher Rahmenbedingungen sind beispiels‑ weise die Rechtsprechung oder die öffentliche Meinung .10 Innerhalb dieses Rahmens wird machtrationales Eigeninteresse in der Literatur als überwiegende Handlungsgrundlage bei Wahlsystemreformen angesehen .11 Neben der Annahme, dass politische Akteure dabei eine Maximierung der Mandatszahlen anstreben, können jedoch auch ideologiebasierte Wert‑ vorstellungen ein Handlungsmotiv darstellen . 6 Dieter Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem . Zur Theorie und Empirie der Wahlsysteme, Opla‑ den / Toronto, S . 67 . 7 Ebenda . 8 Vgl . Shaun Bowler / Todd Donovan / Jeffrey A. Karp, Why Politicians Like Electoral Institu‑ tions: Self‑Interest, Values, or Ideology?, in: The Journal of Politics, 68 . Jg . (2006), H . 2, S . 434 – 446, S . 444 . 9 Vgl . Jonathan Klatt, Die Abkehr vom etablierten Wahlsystem . Ein Vergleich der Reformbestrebun‑ gen in Italien, Japan, Neuseeland und Kanada in: ZParl, 47 . Jg . (2016), H . 1, S . 156 – 175; Alan Renwick, The Politics of Electoral Reform . Changing the Rules of Democracy, New York 2010 . 10 Vgl . Shaun Bowler, Electoral Systems, in: Roderick A. W. Rhodes / Sarah A. Binder / Bert A. Rockman (Hrsg .), The Oxford Handbook of Political Institutions, Oxford 2006, S . 577 – 594, S . 587 . 11 Vgl . Kenneth Benoit, Models of Electoral System Change, in: Electoral Studies, 23 . Jg . (2004), H . 3, S . 363 – 389 . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 480 Dokumentation und Analysen 1 .1 . Rahmenbedingungen: öffentliche Meinung, kontextuelle Veränderungen und Rechtsprechung Unter Rahmenbedingungen können jene Faktoren verstanden werden, die die politischen Akteure in die Präferenzbildung mit einbeziehen und dadurch den Verlauf von Wahlsys‑ temreformen beeinflussen . Zu den wichtigsten Faktoren zählen die öffentliche Meinung, kontextuelle Transformationen und Rechtsprechung . Falls das bestehende Wahlsystem für Unzufriedenheit in der Bevölkerung sorgt oder eine bestimmte Wahlsystempräferenz von einer breiten öffentlichen Mehrheit präferiert wird, kann dies Auswirkungen auf den Reformprozess haben .12 Ein Modell geht beispielsweise davon aus, dass parlamentarische Akteure und die Öffentlichkeit bei Reformen in einer Wechselbeziehung stehen .13 Somit muss der Einfluss der öffentlichen Meinung(en) bei der Erklärung von Reformprozessen in die Analyse einbezogen werden, denn Wahlsystemde‑ batten stoßen meist, wenn auch in unterschiedlichem Ausmaß, auf öffentliches Interesse . Eng damit verknüpft zählen kontextuelle gesellschaftliche Transformationen zu potenzi‑ ellen Einflussfaktoren . Wenn die allgemeine Zufriedenheit mit demokratischen Institutio‑ nen sinkt und der Druck auf Politiker steigt, kann eine Reform elektoraler Institutionen dazu dienen, Bereitschaft zum Wandel zu signalisieren und veränderte gesellschaftliche Demokratievorstellungen in Wahlsystemelementen aufzugreifen .14 Darüber hinaus können Veränderungen in Parteiensystemen zu Reformanstößen führen, wie ein Fall in Neuseeland exemplarisch zeigte .15 Auch haben politische Skandale das Potential, Debatten über das Wahlsystem anzustoßen . Alan Renwick u .a . beobachteten beispielsweise im Vereinigten Königreich, dass öffentlichkeitswirksame Korruptionsskandale Wahlinstitutionen in den Mittelpunkt rücken und einen Reformprozess anschieben können .16 Als dritter Faktor ist die Rechtsprechung zu nennen .17 Es ist davon auszugehen, dass die Vorgaben und Richtlinien der Verfassungsgerichte einen erheblichen Einfluss auf die inhaltli‑ che Ausgestaltung von Wahlsystemreformen haben . So löste beispielsweise eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2012 eine Reformdebatte im Bundestag aus, weil die Überhangmandate ohne proportionalen Ausgleich für verfassungswidrig befunden wurden .18 12 Vgl . Pippa Norris, Cultural Explanations of Electoral Reform . A Policy Cycle Model, in: West European Politics, 34 . Jg . (2011), H . 3, S . 531 – 550 . 13 Vgl . Gianfranco Baldini, The Different Trajectories of Italian Electoral Reforms, in: West Euro‑ pean Politics, 34 . Jg . (2011), H . 3, S . 644 – 663 . 14 Vgl . Dieter Nohlen, a .a .O . (Fn . 6), S . 520 f . 15 Vgl . Sebastian Heer, Unfall, Design, Evolution . Warum Neuseeland 1993 sein Wahlsystem refor‑ mierte, in: ZParl, 39 . Jg . (2008), H . 4, S . 867 – 886, S . 881 . 16 Vgl . Alan Renwick / Michael Lamb / Berna Numan, The Expenses Scandal and the Politics of Electoral Reform, in: The Political Quarterly, 82 . Jg . (2011), H . 1, S . 32 – 41 . 17 Vgl . Joachim Behnke, Ein sparsames länderproporzoptimierendes parteienproporzgewährendes automatisches Mandatszuteilungsverfahren mit Ausgleich ohne negatives Stimmgewicht, in: ZParl, 43 . Jg . (2012), H . 3, S . 675 – 693; Volker M. Haug, Das Bundesverfassungsgericht als Gesetzgeber anstelle des Gesetzgebers: Ein kritischer Blick auf das Wahlrechtsurteil vom 25 . Juli 2012, in: ZParl, 43 . Jg . (2012), H . 3, S . 658 – 674; Florian Grotz, Reform der Reform? Eine kritische Würdigung des neuen Bundestagswahlsystems, in: Tobias Mörschel (Hrsg .), Wahlen und Demokratie, Baden‑Baden 2016, S . 77 – 100 . 18 Vgl . Gerd Strohmeier, Kein perfektes Wahlsystem, aber ein guter Kompromiss – unter schwierigen Rahmenbedingungen, in: ZfP, 60 . Jg . (2013), H . 2, S . 144 – 161 . 481 1 .2 . Machtrationales Eigeninteresse Zahlreiche Forschungsbeiträge nehmen an, dass Abgeordnete die für sie bestmöglichen elektoralen Institutionen präferieren . Während sich diese Präferenz darin ausdrücken kann, dass parlamentarische Akteure versuchen, ihre Sitzanzahl im Parlament durch eine Reform zu maximieren, kann das zentrale machtrationale Motiv auch sein, Mandatsverluste durch Änderungen des Wahlrechts zu verhindern . Darüber hinaus kann es für die parlamentari‑ schen Akteure schwierig sein, die Auswirkung eines alternativen Wahlsystems zu antizipie‑ ren .19 Das mit einer Reform verbundene Risiko, von einer Änderung bei der nächsten Wahl nicht zu profitieren, wird demnach aus einer machtrationalen Perspektive ebenfalls in die Abwägung der Präferenzen einbezogen . Zugleich überschneiden sich die machtrationalen Interessen von Abgeordneten und ihren Fraktionen nicht immer, denn Reformen könnten einer Fraktion zwar im Allgemeinen einen Vorteil verschaffen, doch nicht notwendigerweise einem einzelnen Fraktionsmitglied .20 Besonders bei der Ergänzung der Verhältniswahl mit Elementen der Mehrheitswahl wie beim deutschen personalisierten Verhältniswahlrecht könnten gerade kleinere Parteien auf Wahlkreismandate zugunsten eines reinen Verhältniswahlsystems verzichten . Doch würden sich die wenigen Abgeordneten einer kleineren Partei, die direkt in den Bundestag eingezo‑ gen sind, aus Eigeninteresse möglicherweise gegen eine solche Änderung aussprechen . Ein verbreiteter Typ der Wahlsystemreform, der aus einer machtrationalen Perspektive erklärt werden kann, ist die strategische Zuschneidung von Wahlkreisen (sogenanntes Ger‑ rymandering) . Politische Akteure versprechen sich von der Verschiebung der Wahlkreis‑ grenzen, ihre Erfolgschancen bei Wahlen nach dem Mehrheitswahlrecht zu erhöhen .21 Auf der Grundlage vorheriger Wahlergebnisse und soziodemographischer Daten lässt sich abschätzen, welche Zuschneidung einen Wahlerfolg einer Partei wahrscheinlicher macht; dies ist besonders aus der politischen Praxis der USA bekannt . Jedoch lässt sich Gerryman‑ dering auch auf das deutsche Wahlrecht anwenden: Die Direktmandate werden in Wahl‑ kreisen gewählt, deren Grenzen bestimmt werden müssen . Zwar bestehen in der Bundes‑ republik zahlreiche institutionelle Vorgaben22, um die parteipolitisch motivierte Grenzbe‑ stimmung zu unterbinden, doch bleibt die Frage bestehen, wie die Bundestagsfraktionen bei einer größeren Wahlsystemreform, wie sie einige Akteure in der 19 . Wahlperiode an‑ streben, über Wahlkreisverschiebungen verhandeln . Insgesamt ist das machtrationale Eigeninteresse der mit Abstand prominenteste Ansatz, um Genese und Wandel von Wahlsystemen zu erklären und mögliche Reformergebnisse zu pro‑ gnostizieren . Dennoch lässt sich das Akteurshandeln häufig nicht ausschließlich aus einer Ra‑ tional‑Choice‑Perspektive verstehen, sondern erst im Zusammenspiel mit Wertvorstellungen . 1 .3 . Wertvorstellungen Die Bedeutung ideologischer Orientierungen von Akteuren, die an einer Wahlsystem‑ reform beteiligt sind, ist besonders in neueren Untersuchungen hervorgehoben wor‑ 19 Vgl . Shaun Bowler / Todd Donovan / Jeffrey A. Karp, a .a .O . (Fn . 8), S . 435 . 20 Vgl . ebenda . 21 Vgl . Richard S. Katz, Democracy and Elections, New York 1997, S . 180 f . 22 Siehe § 3 Bundeswahlgesetz . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 482 Dokumentation und Analysen den .23 Wie sich Parteien, Fraktionen und Abgeordnete die Ausgestaltung des politischen Prozesses vorstellen, kann erheblich variieren . So können unterschiedliche Meinungen dar‑ über bestehen, ob ein Wahlsystem einen konzentrierenden Effekt haben soll, um die Hand‑ lungsfähigkeit eines Parlaments sicherzustellen, oder ob möglichst viele gesellschaftliche Strömungen parlamentarisch repräsentiert werden sollen . Darüber hinaus bestehen weitere Konfliktlinien, die in der Forschung unter den Zielkonflikten von Wahlsystemen bekannt sind .24 Ideelle Demokratievorstellungen können für Politikerinnen und Politiker ein Motiv sein, einen bestimmten Wahlsystemtypus zu befürworten, auch wenn dieser möglicherwei‑ se nicht im Einklang mit ihrem machtrationalen Eigeninteresse steht . Beispielsweise stellen Shaun Bowler u .a . mit Blick auf Deutschland fest, dass die Grünen an ihrer Forderung, das deutsche Wahlrecht inklusiver zu gestalten und direktdemokratische Elemente einzuführen, auch während der ersten Regierungsbeteiligung festhielten .25 Ein Erklärungsansatz, der auf wertbasierten Wahlsystempräferenzen fußt, ist die ideolo‑ gische Verortung von Parteien . Damien Bol schlussfolgert auf der Grundlage einer umfas‑ senden quantitativen Untersuchung, dass linksorientierte Parteien eher ein inklusives Wahl‑ system präferieren als rechtsgerichtete Parteien .26 Mit Blick auf die Bundesrepublik scheint dieser Befund zunächst zuzutreffen; so fordert doch beispielsweise Die Linke seit längerer Zeit die Abschaffung der Fünf‑Prozent‑Sperrklausel .27 Doch mit dem Einzug der Alternati‑ ve für Deutschland (AfD) in den Bundestag stellt sich die Frage, ob sich die im rechten Spektrum einzuordnende Partei gegen eine inklusive Wahlsystemreform aussprechen wür‑ de, von der sie als kleinere Partei profitieren könnte . Eine andere wertbezogene Perspektive ist die Einführung von Elementen, mit denen die deskriptive Repräsentation28 von Frauen im Parlament begünstigt wird . Durch vergleichen‑ de Studien ist bekannt, dass Mehrheitswahlsysteme die parlamentarische Repräsentation von Frauen erschweren .29 Pamela Marie Paxton u .a . zufolge werden Kandidatinnen bei der Mehrheitswahl im Wahlkreis von den Parteien häufig weniger Erfolgschancen als ihren männlichen Mitbewerbern eingeräumt . Dieser Effekt führe zu einer verzerrten Repräsenta‑ tion im Parlament, während die Parteien bei der Verhältniswahl eher darauf achteten, Be‑ werberinnen in ihre Wahllisten aufzunehmen .30 23 Vgl . Damien Bol, Electoral Reform, Values and Party Self‑Interest, in: Party Politics, 22 . Jg . (2016), H . 1, S . 93 – 104 . 24 Vgl . Dieter Nohlen, Wahlen und Wahlsysteme, in: Hans-Joachim Lauth (Hrsg .), Vergleichende Regierungslehre . Eine Einführung, Wiesbaden 2010, S . 237 – 263 . 25 Vgl . Shaun Bowler / Todd Donovan / Jeffrey A. Karp, a .a .O . (Fn . 8), S . 444 . 26 Vgl . Damien Bol, a .a .O . (Fn . 23) . 27 Vgl . BT‑Drs . 17/8790 vom 29 . Februar 2012 . 28 Vgl . Iris Marion Young, Inclusion and Democracy, Oxford / New York 2010, 121 – 153 . 29 Vgl . Miki Caul Kittilson / Leslie A. Schwindt-Bayer, The Gendered Effects of Electoral Institu‑ tions . Political Engagement and Participation, Oxford 2012; Mona Lena Krook / Leslie Schwindt- Bayer, Electoral Institutions, in: Georgina Waylen / Karen Celis / Johanna Kantola / S. Laurel Weldon (Hrsg .), The Oxford Handbook of Gender and Politics, Oxford 2013, S . 554 – 578; Pippa Norris, The Impact of Electoral Reform on Women’s Representation, in: Acta Politica, 41 . Jg . (2006), H . 2, S . 197 – 213 . 30 Vgl . Pamela Marie Paxton / Melanie M. Hughes / Metthew A. Painter, Growth in Women’s Politi‑ cal Representation: A Longitudinal Exploration of Democracy, Electoral System and Gender Quotas, in: European Journal of Political Research, 49 . Jg . (2010), H . 1, S . 25 – 52 . 483 Diese Perspektive ist besonders bei der Direktwahl in den deutschen Wahlkreisen von Bedeutung . In den 1980er Jahren wies Wilma Rule darauf hin, dass es die Direktmandate schwieriger machten, als Kandidatin in den Bundestag gewählt zu werden .31 Auch im jetzi‑ gen Bundestag besteht eine deutliche Unterrepräsentation von weiblichen Abgeordneten, die mit 30,9 Prozent vertreten sind .32 Parlamentarische Akteure, die eine größere Anzahl von Frauen anstreben, könnten daher im Kontext von Wahlsystemreformen eine Modifizie‑ rung oder Abschaffung von Mehrheitswahlelementen oder eine Quotierung der Verhältnis‑ wahllisten (Paritätsgesetz) fordern . Mit Blick auf das deutsche Wahlrecht schlugen Wissen‑ schaftlerinnen und Wissenschaftler die Einführung eines Paritätsgesetzes vor, um einen höheren Anteil von weiblichen Abgeordneten zu erwirken .33 Konstatierte Dieter Nohlen noch, dass allgemeine demokratische Überlegungen der an Wahlsystemen beteiligten Akteuren keine substantielle Rolle spielten, sondern nur vorge‑ tragen würden, um das Eigeninteresse „zu bemänteln“34, scheinen neuere Studien auf die Relevanz von Wertvorstellungen hinzuweisen . Aus theoretischer Perspektive ist somit anzu‑ nehmen, dass Abgeordnete neben machtrationalen Motiven auch wertbasiert Wahlsystem‑ präferenzen herausbilden, die sie dann in die Reformverhandlungen einbringen . 2. Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Deutschen Bundestag Wie der theoretische Überblick zeigt, ist durch vergleichende Studien einiges über die Inter‑ essen bei Reformdiskussionen bekannt, doch eher wenig darüber, wie Veränderungen des Wahlrechts innerhalb des Parlaments ausgehandelt werden . Darüber hinaus fehlen wissen‑ schaftliche Untersuchungen, die sich neben den Effekten von Wahlsystemen mit den Inter‑ essen der Abgeordneten und Fraktionen des Bundestags im Kontext von Reformdebatten beschäftigen .35 An diese Forschungslücke knüpft dieser Beitrag an . Weil im Mittelpunkt der Untersuchung die Verhandlungsmodi und Präferenzen der parlamentarischen Akteure ste‑ hen, bieten sich qualitative Interviews mit Abgeordneten besonders zur Datenerhebung an . Von Beginn der 19 . Wahlperiode bis April 2019 befasste sich auf Initiative des Bundes‑ tagspräsidenten, Wolfgang Schäuble, eine informelle interfraktionelle Arbeitsgruppe mit der Reform des Wahlrechts . Diese AG bestand aus jeweils einem Mitglied jeder Fraktion, wobei die CDU/CSU‑Fraktion zwei Vertreter stellte (siehe Tabelle 1) . Somit berieten sieben Abge‑ ordnete und Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble, der die AG leitete, über einen Zeitraum 31 Vgl . Wilma Rule, Electoral Systems, Contextual Factors and Women’s Opportunity for Election to Parliament in Twenty‑Three Democracies, in: Western Political Quarterly, 40 . Jg . (1987), H . 3, S . 477 – 498 . 32 Vgl . Deutscher Bundestag, Abgeordnete, https:// www .bundestag .de / abgeordnete/ biografien/ mdb_ zahlen_ 19/ frauen_ maenner/ 529508 (Abruf am 20 . Dezember 2018) . 33 Vgl . Silke Ruth Laskowski, Pro Parité: Ohne gleichberechtigte Parlamente keine gleichberechtigten Gesetze und keine gleichberechtigte Gesellschaft!, in: Zeitschrift des Deutschen Juristinnenbun‑ des, 17 . Jg . (2014), H . 3, S . 93 – 103; Christian Steg, Mehr Frauen braucht das Land . Wie ein Paritätsgesetz zur Gleichberechtigung in der Politik beiträgt, in: Sebastian Liebold / Tom Mannewitz / Madeleine Petschke / Tom Thieme (Hrsg .), Demokratie in unruhigen Zeiten . Festschrift für Eckhard Jesse, Baden‑Baden 2018, S . 345 – 354 . 34 Dieter Nohlen, a .a .O . (Fn . 6), S . 519 . 35 Florian Grotz, a .a .O . (Fn . 17), wählt in seiner Analyse der Wahlsystemreform 2013 einen akteur‑ zentrieren Ansatz, der jedoch nicht auf die Interessen der unterschiedlichen Fraktionen eingeht . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 484 Dokumentation und Analysen von etwas mehr als einem Jahr über Reformoptionen . Neben den regelmäßigen Sitzungen der Abgeordneten bestand während der Anfangsphase der AG zudem eine Referentenrunde, die sich aus Fraktionsmitarbeiterinnen und ‑mitarbeitern zusammensetzte und Zuarbeit in Wahlrechtsfragen leistete . Die an der AG beteiligen Abgeordneten waren für die Untersuchung von Wahlrechtsre‑ formen im Bundestag von besonderem Interesse, weil sie unmittelbar mit dem Thema befasst waren und einen Überblick über die Verhandlungen haben . Von den sieben Mitglie‑ dern waren vier zu einem Interview bereit und sind den Fraktionen der CDU/CSU, AfD, Grünen und Linken zugehörig . Die AG‑Mitglieder der SPD‑ und FDP‑Fraktion lehnten ein Gespräch ab . Insgesamt repräsentierten die interviewten Abgeordneten in mehrerer Hinsicht unter‑ schiedliche Typen von parlamentarischen Akteuren . Zum einen sind mit der CDU/CSU eine große Fraktion und mit der AfD, Grünen und Linken kleinere Fraktionen vertreten, womit zugleich Regierungs‑ wie auch Oppositionsfraktionen abgedeckt sind . Zum anderen erstrecken sich die potenziellen Präferenzen der Fraktionen über das gesamte politische Spektrum, so dass der theoretischen Annahme, dass ideologische Orientierungen bei Wahl‑ systemreformen eine Rolle spielen, nachgegangen werden kann . Tabelle 1: Mitglieder der informellen interfraktionellen Arbeitsgruppe Fraktion Abgeordnete/r Offizielles Fraktionsamt CDU/CSU Ansgar Heveling (CDU)Michael Frieser (CSU) Justiziar Justiziar SPD Uli Grötsch – AfD Albrecht Glaser – FDP Stefan Ruppert Parlamentarischer Geschäftsführer Linke Friedrich Straetmanns Justiziar Grüne Britta Haßelmann Erste Parlamentarische Geschäftsführerin Anmerkung: Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble leitete die AG . Quelle: Robert Roßmann, Kleiner, feiner, weiblicher, in: SZ online vom 20 . Januar 2019, https://www . sueddeutsche .de/politik/wahlrecht‑der‑bundestag‑soll‑kleiner‑und‑weiblicher‑werden‑1 .4295342 (Abruf am 14 . August 2019); Angaben der Fraktionen auf ihren Internetauftritten . Die Interviews, die im Juni und Juli 2018 im Bundestag geführt wurden, basieren auf einem halbstandardisierten Fragebogen, der aus zwei Teilen besteht und sich an den bereits dargestellten konzeptionellen Überlegungen zu Wahlsystemreformen orientiert . Der erste Teil sollte erfassen, wie sich die jeweiligen Fraktionen mit dem Thema Wahlrecht auseinan‑ dersetzten und welche Gremien innerhalb der Fraktion damit betraut sind . Des Weiteren wurde gefragt, wie die Fraktionen über das Wahlrecht in der 19 . Wahlperiode verhandeln . Der zweite Teil zielte darauf ab, die Wahlsystempräferenzen der Mitglieder und die Motive hinter dieser Präferenz zu erfahren . Darüber hinaus ging es um die Auswirkungen außer‑ parlamentarischer Faktoren auf die Verhandlungen der Wahlsystemreform . 2 .1 . Wie verhandeln die Bundestagsfraktionen über eine Reform? Verhandlungen zwischen den Fraktionen: Ein zentraler Akteur der Reformbestrebungen der 19 . Wahlperiode ist Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble . Alle befragten AG‑Mitglieder betonten, dass der neue Anlauf einer Reform von ihm gleich direkt nach seiner Wahl zum 485 Bundestagspräsidenten erfolgte, indem zunächst ein Gespräch mit den Fraktionsvorsitzen‑ den stattfand . Daraufhin bildete sich die informelle interfraktionelle Arbeitsgruppe, deren Mitglieder sich darauf einigten, dass Schäuble das Gremium leiten sollte . Alle interviewten Abgeordneten verwiesen auf die Vermittlungsrolle, die der Bundestagspräsident einnehmen könne, wodurch sich eine Kompromissfindung einfacher gestalte: „Es wird in dieser ganzen Wahl keinen schwierigeren Kompromiss geben als diesen, wenn es ihn denn überhaupt gibt, und wenn das überhaupt einer schaffen kann, dann muss es dieser Präsident mit dieser Erfahrung sein,“ so das CSU‑Mitglied . Falls es zu einer Einigung kommen sollte, so nah‑ men die befragten Abgeordneten übereinstimmend an, werde der Bundestagspräsident selbst den Reformvorschlag im Namen der AG vorstellen . Im Vergleich zu Schäuble, der während der Arbeitsphase der AG öffentlich keinen Vor‑ schlag unterbreitete, präsentierte sein Vorgänger Norbert Lammert ein mögliches Reform‑ modell .36 Dieses sah unter anderem vor, eine maximale Sitzanzahl festzulegen und Über‑ hangmandate entsprechend nur bis zu dieser Obergrenze mit Ausgleichsmandaten zu kompensieren . Der Vertreter der Grünen äußerte sich ablehnend zu diesem Vorschlag, und auch der interviewte AfD‑Abgeordnete bezweifelte, dass es hierfür eine Mehrheit unter den Fraktionen gebe . Die AG einigte sich zu Beginn ihrer Tätigkeit auf die Vertraulichkeit der Verhandlungsin‑ halte . Michael Frieser (CSU) wollte daher auch nicht in der eigenen Fraktion im größeren Rahmen über die Diskussionsinhalte diskutieren . Alle befragten Mitglieder verwiesen auf die Bedeutung, die eine Reform des Wahlrechts für alle Fraktionen hat . Daher sei es möglich, potentielle Reformoptionen zunächst vertraulich abzustecken . So merkte Britta Haßelmann (Grüne) an: „Wir sind jetzt aber in einer solchen Phase, wo man einfach intern vertraulich auslotet, was kann es eigentlich jenseits der Vorschläge, die die jeweilige Fraktion in der Ver‑ gangenheit gemacht hat, für Möglichkeiten geben .“ Mit Blick auf die gewählte Verhand‑ lungsform bemerkte das AfD‑Mitglied Albrecht Glaser, dass seine Fraktion alternativ zur informellen AG auch eine öffentlich tagende Enquete‑Kommission unterstützt hätte . Ein zentraler Diskussionspunkt unter den Fraktionen ist der Zuschnitt von Wahlkreisen . Zwar machen es demographische Veränderungen regelmäßig nötig, dass Wahlkreisgrenzen neu bestimmt und durch Gesetzesänderungen festgelegt werden, doch würde sich bei einer Reform, die die Änderung von Wahlbezirken umfasst, die Frage nach dem neuen Zuschnitt besonders stellen .37 Eine Verschiebung der Grenzen hätte insbesondere für direkt gewählte Abgeordnete weitreichende Konsequenzen, weil bei der darauffolgenden Wahl innerhalb der Partei verhandelt werden müsste, welche Kandidatinnen und Kandidaten in welchen Wahlkreisen antreten . Diese potentielle unmittelbare Betroffenheit veranlasste einige Beteiligte zu der Forde‑ rung, die Reform erst bei der übernächsten Bundestagswahl zu implementieren, also – reguläre Legislaturperioden vorausgesetzt – im Jahr 2025 . AfD‑Mitglied Glaser führte an, 36 Vgl . Deutscher Bundestag, Lammert stellt Vorschläge für Wahlrechtsreform vor, https:// www . bundestag .de / dokumente/ textarchiv/ 2016/ kw15‑ wahlrechtsreform/ 418312 (Abruf am 3 . Okto‑ ber 2017); Eckhard Jesse, Die Anregungen Norbert Lammerts zum Wahlrecht und zum Amt des Alterspräsidenten: gescheitert und erfolgreich, in: Recht und Politik, 53 . Jg . (2017), H . 3, S . 294 – 298 . 37 Für einen Lösungsvorschlag siehe Sebastian Goderbauer / Marco Lübbecke, Reform der Bundes‑ tagswahlkreise: Unterstützung durch mathematische Optimierung, in: ZParl, 50 . Jg . (2019), H . 1, S . 3 – 21 . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 486 Dokumentation und Analysen „dass diese Entkopplung dazu dienen soll, den ein oder andern oder ein größeres Kollektiv dazu zu veranlassen, die Dinge über den Tag hinaus zu sehen und sich eben nicht beeinflus‑ sen zu lassen“ . Jedoch äußerte sich Britta Haßelmann von den Grünen zu einer späteren Umsetzung der Wahlrechtsreform zurückhaltend, weil ein deutlich späteres Inkrafttreten öffentlich schwer zu vermitteln sei . Neben den Mitgliedern und dem Bundestagspräsidenten war auch der Bundeswahlleiter an den Diskussionen beteiligt . Er war von der AG insbesondere damit beauftragt, Simula‑ tionsrechnungen vorzunehmen .38 Zu seinen Aufgaben gehört es beispielsweise, auf Grund‑ lage vergangener Wahlergebnisse zu berechnen, wie die Wahlkreisgrenzen verändert werden könnten, ohne die Mehrheitsverhältnisse der Direktmandate zwischen den Parteien zu ver‑ schieben . Wenn also die Reduzierung von Wahlkreisen diskutiert wird, nehmen nicht die Fraktionen die Berechnung möglicher neuer Wahlkreise vor, sondern greifen die Ergebnisse der Simulation des Wahlleiters auf . Ein Mitglied begründete dies damit, dass die enorme Rechenleistung, die eine solche Simulation mit sich bringt, nur durch den Wahlleiter und seinen Stab möglich ist . Jedoch sieht das CSU‑Mitglied Frieser auch Grenzen der Probe‑ rechnungen, weil beispielsweise schwer kalkuliert werden könne, wo genau beziehungswei‑ se in welchen Ländern Überhangmandate auftreten, durch die die Vergrößerung des Bun‑ destags verursacht würde . Verfahrensstrukturen innerhalb der Fraktion: Die Fraktionen wählten die Abgeordneten, die in der AG mitwirkten, nach unterschiedlichen Kriterien aus . Zumeist war ein Frakti‑ onsamt für die Nominierung von Bedeutung . So ist Michael Frieser, Vertreter der CSU‑ Landesgruppe, Jurist und einer der beiden Justiziare der Unionsfraktion . Neben Wahl‑ rechtsfragen sind Justiziare allgemein für die parlamentarische Geschäftsordnung, Immunität und Wahlprüfung zuständig . Die Fraktion Die Linke wurde in der Arbeitsgrup‑ pe ebenfalls durch den Fraktionsjustiziar Friedrich Straetmanns vertreten . Ihm zufolge gibt es nicht viele Juristen in der Fraktion, so dass das Feld potenzieller AG‑Mitglieder grund‑ sätzlich klein gewesen sei . Britta Haßelmann, Erste Parlamentarische Geschäftsführerin der Grünen, und Uli Grötsch (SPD) sind die einzigen Angehörigen des interfraktionellen Gremiums ohne vollju‑ ristische Ausbildung . Im Gegensatz zur Linken und zur CDU/CSU ist bei den Grünen das Thema Wahlrecht primär bei der Ersten Parlamentarischen Geschäftsführerin angesiedelt und nicht beim Justiziariat . In der AfD‑Fraktion schlug die Fraktionsspitze Glaser für die AG vor, der danach in einer Fraktionssitzung gewählt wurde . Er verfügt über kein offizielles Amt in der Fraktionsführung und wurde nach eigenen Angaben wegen seiner fachlichen Sachkompetenz in die Arbeitsgruppe entsandt . Die Bundestagsfraktionen etablierten verschiedene Verfahrensweisen für die Verhand‑ lungen über das Wahlrecht . In der CDU/CSU‑Fraktion sind im Wesentlichen die beiden Mitglieder der AG, von denen eines der CSU‑Landesgruppe angehört, für das Thema zu‑ ständig . Grundsätzlich ist die Fraktionsführung mit in die Präferenzfestlegung eingebunden und bestimmt die groben Linien möglicher Reformoptionen, die für die Fraktion infrage kommen . Spezifisch für die Fraktion, jedoch nicht nur für Wahlrechtsfragen geltend, ist die 38 Robert Roßmann zufolge ist auch das Bundesinnenministerium in die Simulationsrechnungen involviert, was die AG‑Mitglieder jedoch nicht in den Interviews erwähnten . Vgl . ders., Druck unter der Reichstagskuppel, in: SZ online vom 8 . März 2019, https:// www .sueddeutsche .de / po‑ litik/ wahlrecht‑ bundestag‑ abgeordnete‑ 1 .4360237 (Abruf am 15 . August 2019) . 487 Rolle des CSU‑Landesgruppenvorsitzenden, mit dem der CSU‑Vertreter ebenfalls Rück‑ sprache hält . Nach der Einsetzung der interfraktionellen AG bestand in der AfD‑Fraktion ein Gremi‑ um, das sich spontan in jener Fraktionssitzung gebildet hatte, in der auch der AG‑Vertreter benannt worden war . Dort meldeten Abgeordnete an, dass sie zur Rückbindung des AG‑Mitglieds einen Arbeitskreis begrüßen würden, an dem alle interessierten Fraktionsmit‑ glieder mitwirken könnten . Das Gremium traf sich in regelmäßigen Abständen und besprach die Reformoptionen, die die Fraktion mittragen oder vorschlagen möchte, wobei Albrecht Glaser in der Regel ebenfalls an den Sitzungen teilnahm .39 Die Grünen hingegen haben die Reformthematik in ihre bestehenden Organisations‑ strukturen eingegliedert . Das Wahlrecht ist einem Arbeitskreis zugeordnet, der für Innen‑ und Rechtspolitik zuständig ist . Dieser Arbeitskreis ist wiederum in mehrere Arbeitsgrup‑ pen untergliedert, die sich an den Ausschüssen des Bundestags orientieren . Das AG‑Mitglied spricht sich insbesondere mit den Mitgliedern der Arbeitsgruppen Innen‑ und Rechtspolitik ab . Daneben beriet sich Britta Haßelmann sowohl mit dem Fraktionsju‑ stiziariat als auch mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in der parlamentarischen Geschäftsführung, in der sich insbesondere Juristen mit dem Thema befassen . Im Allgemei‑ nen sei in der Fraktion, Haßelmann zufolge, derzeit ein Misstrauen gegenüber einem neuen Reformanlauf vernehmbar, weil sich die Regierungsfraktionen der Großen Koalition in der vorherigen Wahlperiode nicht um einen fraktionsübergreifenden Kompromissvorschlag bemüht hätten . Ähnlich wie bei den Grünen ist in der Linken‑Bundestagsfraktion das Thema Wahlrecht dem Arbeitskreis Innen‑ und Rechtspolitik zugeordnet, dem auch das AG‑Mitglied Straetmanns angehört . Weil die Fraktion, so Straetmanns, Wahlrechtsfragen nun jedoch als be‑ sonders bedeutend ansehe, „liegt die originäre Zuständigkeit im ersten Zugriff bei der Fraktionsspitze“ . In der 18 . Wahlperiode war das Thema Wahlrecht bei einer Fraktionsmit‑ arbeiterin, nicht bei einem Abgeordneten angesiedelt . Welche konzeptionellen Schlussfolgerungen lassen sich aus dem Verhandlungsmodus ziehen? Zunächst ist die Bedeutung des Bundestagspräsidenten bei den Reformverhandlun‑ gen hervorzuheben . Ohne seine Initiative wäre es für die Fraktionen nur schwer möglich gewesen, einen neuen Reformanlauf zu nehmen . Die Rolle des Bundestagspräsidenten stellt damit ein Spezifikum im deutschen Fall dar und ist in der Literatur zu Wahlsystemrefor‑ men noch nicht behandelt worden . Eine weitere Besonderheit ist die Vertraulichkeit der konkreten Diskussionsinhalte in der AG, die von allen Fraktionen akzeptiert und eingehal‑ ten wurde . Dieser vertrauliche Rahmen ermöglichte es den Akteuren, ohne die ständige Begleitung der Öffentlichkeit und der anderen Parlamentsmitglieder Reformkorridore abzustecken . Auffällig ist zudem, wie die AG versuchte, eigeninteressenbezogene Verhandlungstakti‑ ken zu verhindern, indem externe Akteure hinzugezogen wurden . Hier ist insbesondere der Bundeswahlleiter zu nennen . Es ist anzunehmen, dass die Beauftragung von Experten neben der Bereitstellung von Sachverstand auch dazu diente, Konfliktpotential innerhalb der AG zu verringern . Ein weiteres Verfahren zur Minimierung des Eigeninteresses war zudem, die Reform erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten zu lassen, so dass die 39 Interview mit Albrecht Glaser am 11 . Juni 2018 . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 488 Dokumentation und Analysen Konsequenzen für die Abgeordneten nicht schon unmittelbar bei der nächsten Bundestags‑ wahl eintreten würden . Die parlamentarischen Akteure waren sich ihrer eigenen Befangen‑ heit also durchaus bewusst, weshalb sie sich auf Rahmenbedingungen einer Reform schon während der Verhandlungen einigten, um Interessenkonflikte zu vermeiden . Bezüglich der innerfraktionellen Meinungsbildung lassen sich zwei Formen der The‑ menbearbeitung feststellen . Erstens kann die Angelegenheit in die bestehenden Fraktions‑ strukturen eingegliedert werden . Die Fraktionen der Grünen, Linken und der CDU/CSU, die diesem Typ zugeordnet werden können, unterschieden sich jedoch darin, wo genau die Verhandlungskompetenz angesiedelt war . Während die Grünen das Wahlrecht als ein Gebiet unter vielen in ihren Arbeitskreisstrukturen behandelten, lag bei der Linken der direkte Zugriff auf die Wahlsystemreform bei der Fraktionsspitze . In der Unionsfraktion wurde das Thema primär unter den Wahlrechtsbeauftragten, Landesgruppenvorsitzenden und in der Fraktionsspitze besprochen . Der zweite Strukturtyp ist bei der AfD‑Fraktion zu finden, die eigens ein neues Gremium für die Wahlsystemreform schuf . Entsprechend der Organisationsstrukturen variiert auch die Einbeziehung aller Fraktionsmitglieder in die Reformverhandlungen: Beschränkte sich der Kreis der damit befassten Abgeordneten in der Unionsfraktion auf relativ wenige Personen, konnte in der AfD‑Fraktion prinzipiell jedes Fraktionsmitglied an den Diskussionen mitwirken . Zwischen diesen beiden Polen sind Grüne und Linke einzuordnen, bei denen primär Fachpolitikerinnen und ‑politiker mit dem Thema befasst waren . 2 .2 . Welche Interessen vertreten die Fraktionen bei der Reformverhandlung? Problemwahrnehmungen des geltenden Wahlsystems: Wenngleich alle befragten Abgeordneten darin übereinstimmten, dass eine Reform notwendig sei, variierten die Problembeschreibun‑ gen des bestehenden Systems . Ausschließlich der AfD‑Vertreter sah in der Übergröße des Bundestages ein zentrales Problem, während die anderen interviewten AG‑Mitglieder zwar die Größe des Parlaments aufgriffen, jedoch nicht zwingend der Meinung waren, dass 709 Abgeordnete eindeutig zu viel seien . Der CSU‑Abgeordnete merkte an, dass das Verhältnis zwischen gegenwärtiger Mandatszahl und Bevölkerungsgröße noch im Rahmen sei und in Deutschland keine zweite Parlamentskammer mit direkt gewählten Abgeordneten bestünde . Darüber hinaus sei eine Verschiebung des Wahlrechts „im Sinne der Verhältniswahl“ zu beobachten, weil derzeit mehr Mandate durch Listen vergeben würden als durch direkt gewählte Abgeordnete: „Fakt ist, der Bundestag ist deshalb mit 709 Abgeordneten bestückt, weil er so viele Ausgleichsmandate hat, nicht weil er so viele Wahlkreismandate hat .“ (Michael Frieser) . Ein weiteres Problem stelle sich zudem aus demokratietheoretischer Pers‑ pektive, weil ein Wähler nicht wissen könne, ob er mit seiner Erststimme ein Überhang‑ mandat auslöst, das dann zu einem Ausgleichsmandat führen würde . Aus Sicht des CSU‑ Abgeordneten sind demnach besonders die Ausgleichsmandate ein Defizit des bestehenden Wahlrechts, weil sie zu einem Ungleichgewicht zwischen Verhältnis‑ und Mehrheitswahl führen können und sie zudem nur indirekt durch Überhangmandate ausgelöst würden . Die Abgeordnete der Grünen bemängelte den niedrigen Anteil von Frauen im Bundes‑ tag . Das Parlament habe die Aufgabe, die Gesellschaft zu repräsentieren, weshalb das Re‑ präsentationsdefizit durch gesetzliche Vorgaben behoben werden solle . Während die Größe des 19 . Bundestags an sich nicht das zentrale Problem darstelle, sei es zwingend notwendig, 489 dass das Verhältniswahlrecht als das primäre Sitzvergabeverfahren erhalten bliebe . Auch Straetmanns, AG‑Mitglied der Linken, sah in den 709 Abgeordneten an sich keinen proble‑ matischen Zustand, wenngleich seine Fraktion die Grundbereitschaft zeige, die Zahl der Mandate durch eine Reform zu senken . Jedoch wies er darauf hin, dass in die Reformüber‑ legungen mit einbezogen werden müsse, welche Auswirkungen die Verkleinerung des Bun‑ destags für jene Abgeordneten hätte, die nicht erneut ein Mandat erhalten würden . Sowohl Straetmanns als auch Glaser von der AfD betonten, dass neben einer Wahlsystemreform auch über die Parteienfinanzierung nachgedacht werden müsse . Beide sahen eine Parallele zwischen diesen Themen, weil die Parteien Gesetzesänderungen beschließen können, die sie selbst unmittelbar betreffen . Rahmensetzung durch Öffentlichkeit und Bundesverfassungsgericht: Die befragten AG‑Mit‑ glieder bewerteten die Einschätzung des Wahlsystems durch die Bürger unterschiedlich . Der CSU‑Abgeordnete befand, dass ein hohes gesellschaftliches Vertrauen in das deutsche Wahl‑ recht bestehe . Die Wählerinnen und Wähler hätten das Gefühl, dass bei Bundestagswahlen keine Stimme verloren geht . Zu einer anderen Bewertung kam der Vertreter der Linken, der in der Bevölkerung eine sehr kritische Bewertung des Bundestagswahlrechts wahrnahm . Dies liege an den seltenen Abstimmungsmöglichkeiten und dem allgemeinen Eindruck, dass sich „die da oben […] die Taschen zustopfen“ wollten . Als ebenfalls kritisch bezeichnete Glaser von der AfD die öffentliche Stimmungslage gegenüber dem Wahlsystem . Besonderer Unmut herrsche über die von den Parteien festgelegten Landeslisten, weil die Bevölkerung bei der Zweitstimme keinen direkten Einfluss auf die Kandidatenauswahl habe . Mit Blick auf das Bundesverfassungsgericht kamen die AG‑Mitglieder ebenfalls zu un‑ terschiedlichen Bewertungen . Britta Haßelmann merkte an, dass sich das Verfassungsgericht zur Verhältniswahl bekannt und das personalisierte Verhältniswahlrecht als Rahmen gesetzt habe . Zwar befand der AfD‑Abgeordnete ebenfalls, dass die Rechtsprechung die Notwen‑ digkeit des Ausgleichs von Überhangmandaten betont habe und dem negativen Stimmge‑ wicht besonders kritisch gegenüberstünde . Doch hielt Glaser es für möglich, das personali‑ sierte Verhältniswahlrecht durch offene Listenwahlen zu ersetzen . Somit erschien ihm eine größere Wahlsystemreform verfassungsrechtlich machbar . Der Abgeordnete der Linken äußerte, dass die „Leitplanken“ für mögliche Reformen vom Bundesverfassungsgericht ge‑ setzt worden seien . Zudem sei der Erfolg einer Reform auch vom Ablauf der Verhandlun‑ gen im Bundestag abhängig: „Ich glaube, dass das Verfassungsgericht intelligent genug ist zu erkennen, wenn sich der Bundestag in einer guten Diskussionskultur einem Thema nähert, wird [es] auch dem Grundsatz der Zurückhaltung unterliegen“, so Straetmanns . Allgemeine Bewertungskriterien: Alle befragten AG‑Mitglieder betonten, dass die Ein‑ beziehung der Bürger in die Politik zentral sei und das Wahlrecht ausgeprägte Partizipa‑ tionsmöglichkeiten sicherstellen solle . Für den Abgeordneten der Linken müsse eine Demokratie zahlreiche Parteien und gesellschaftliche Strömungen aushalten, die jedoch untereinander zur Kooperation, wie etwa in Koalitionen, bereit zu sein hätten . Darüber hinaus müsse gewährleistet werden, dass alle Kandidaten die gleichen Ausgangsbedingun‑ gen für die Erlangung eines Mandats haben . Das deutsche Wahlrecht mit Erst‑ und Zweit‑ stimme sei „sehr gut“, wobei es um direktdemokratische Elemente ergänzt werden solle . Mit Blick auf dessen Komplexität befand Straetmanns, dass politische Bildung dafür sorgen müsse, der Wählerschaft die Funktionsweise des Wahlsystems näherzubringen . Die Abgeordnete der Grünen Haßelmann stellte ebenfalls die Mitwirkung der Bevölke‑ rung an der Politik in den Mittelpunkt für die Ausgestaltung von Wahlsystemen . Zwar Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 490 Dokumentation und Analysen begrüße ihre Partei mehr direkte Demokratie, doch würden sich derzeit für solche Refor‑ men keine parlamentarischen Mehrheiten finden lassen . Da sich der politische Einfluss der Bürger derzeit auf die Parlamentswahlen konzentriere, verstärke sich die Notwendigkeit, die Mitwirkungsmöglichkeiten so weitreichend wie möglich zu gestalten . Dies könne im bestehenden Wahlrecht erreicht werden, wenn das Zweitstimmenergebnis das entscheiden‑ de Kriterium für die parlamentarische Sitzverteilung sei . Auch der AfD‑Vertreter begrüßte mehr direkte Demokratie und verwies dabei auf die Schweiz, wo regelmäßig Volksabstimmungen abgehalten werden . Aus dieser Perspektive fordere seine Fraktion, dass der Bundespräsident direkt gewählt wird . Kleinere gesellschaft‑ liche Gruppen sollten ebenfalls im Parlament vertreten sein, weshalb Glaser das Mehrheits‑ wahlrecht als „Verengung und Verarmung“ bewertete . Darüber hinaus solle es möglich sein, dass Parteien „sterben können, dass neue kommen können“ . Anders akzentuierte der CSU‑Abgeordnete allgemeine Wertkriterien für das Wahlrecht . Die Verbindung von direk‑ ter Repräsentation der Bevölkerung und Mitwirkung der Parteien sei anzustreben, wobei sich der föderale Charakter der Bundesrepublik auch bei Wahlen ausdrücken müsse . Angestrebte Reformen: Neben den Interviews geben die Wahlprogramme der Parteien zur Bundestagswahl 2017 Auskunft über Forderungen, die auf unterschiedliche Elemente des Wahlrechts abzielen . Tabelle 2 trägt die Vorschläge aus den Wahlprogrammen zusammen . Als einzige Parteien erwähnen weder CDU noch CSU das Wahlrecht in ihrem Wahlpro‑ gramm . Das CSU‑Mitglied in der AG sagte im Interview, dass eine Deckelung der Mandats‑ zahlen in der Form, wie sie Norbert Lammert vorgeschlagen hatte, eine präferierte Reformop‑ tion sei . Im Allgemeinen müsse ihm zufolge das personalisierte Verhältniswahlrecht unter allen Umständen beibehalten werden, denn es habe „dieses Land zu dem gemacht, was es ist“ . Das AfD‑Mitglied wiederholte die Forderung des Programms seiner Partei nach einer Verkleinerung des Bundestages, weil sie dem Elektorat den Eingriff in die bisherigen von den Parteien festgelegten Landeslisten ermögliche . Der Vertreter der Linken in der AG ergänzte im Interview die Programmaussagen dahingehend, dass Zugezogene schneller das Wahlrecht erhalten sollten . Zudem könne die Verkleinerung des Bundestags durch die Verrechnung der Überhangmandate über Landes‑ listen hinweg oder die Veränderung von Wahlkreisgrenzen erreicht werden . Das interviewte Mitglied der Grünen äußerte mit Blick auf das Bundestagswahlsystem zusätzlich, dass über die Auflockerung der strengen regionalen Proporze des Wahlsystems und die Wahlkreisreduzierung nachgedacht werden könne . Darüber hinaus würde Haßelmann eine Einführung eines Paritätsgesetzes begrüßen, um die gleichberechtigte Aufstel‑ lung von Kandidatinnen und Kandidaten zu erreichen . Welche theoretischen Schlussfolgerungen lassen sich aus den dargestellten Interessen ab‑ leiten? Basierend auf den Interviews mit den AG‑Mitgliedern kann geschlossen werden, dass auch bei den jetzigen Wahlrechtsdiskussionen die Abgeordneten und Fraktionen von Eigeninteresse geleitet sind .40 Wenn eine Fraktion – in diesem Fall die der CDU/CSU – über besonders viele Direktmandate verfügt, wird sich diese besonders gegen starke Verän‑ derungen der Wahlkreisstruktur aussprechen . Neuzuschneidungen hätten zur Folge, dass die Partei intern aushandeln müsste, wer in den neuen und möglicherweise in geringerer Zahl zur Verfügung stehenden Wahlkreisen kandidiert . Eine Partei, die normalerweise 40 Vgl . Joachim Behnke, a .a .O . (Fn . 17), S . 676 . 491 keine Direktmandate erringt, stellt eine Neuschneidung hingegen nicht vor so große Her‑ ausforderungen . Weil die CSU im 19 . Bundestag ausschließlich mit Direktmandaten ver‑ treten ist, ist es besonders in ihrem Interesse, das Wahlkreiselement möglichst vollständig zu erhalten . Aber auch die Umsetzung der Mandatsobergrenze, wie von Norbert Lammert vorgeschlagen, kommt der Unionsfraktion entgegen, da sich die Sitzverteilung beim Bun‑ destagswahlergebnis 2017 zugunsten der CDU/CSU verschoben hätte . Tabelle 2: Wahlsystem und Wahlrecht in Bundestagswahlprogrammen 2017 Wahlsystem Wahlrecht CDU/CSU – – SPD Europawahlen mit einheitlichem Wahlrecht und Sperrklausel Ausweitung des Wahlrechts u .a . für dauer‑ haft ansässige Drittstaatsangehörige auf kommunaler Ebene, Absenkung des Wahl‑ alters auf 16, Abschaffung des Wahlrechts‑ ausschlusses von Menschen mit Behinde‑ rung AfD Einführung einer „freien Listenwahl“ mit „Möglichkeit des Kumulierens, Panaschie‑ rens und Streichens von Kandidaten“, Sen‑ kung der Anzahl von Mitgliedern in deut‑ schen Parlamenten, Verkleinerung des Bundestags auf unter 500 Abgeordnete – FDP Europawahlen nach „einheitlichem Wahl‑ recht mit staatenübergreifenden Listen und Spitzenkandidaten“ – Die Linke Parité‑Gesetz: Verpflichtende geschlechter‑ paritätische Aufstellung von Kandidieren‑ den auf Wahllisten und in Wahlkreisen, „DIE LINKE fordert eine umfassende Wahlrechtsreform“, Abschaffung der Fünf‑ Prozent‑Sperrklausel Absenkung des Wahlalters auf 16, Abschaf‑ fung des Wahlrechtsausschlusses von unter Vollbetreuung stehenden Bürgerinnen und Bürgern Grüne – Landtagswahlrecht für EU‑Bürgerinnen und ‑Bürger, Kommunalwahlrecht für alle Personen mit ständigem Wohnsitz in der Kommune, Abschaffung des Wahlrechts‑ ausschlusses für Menschen unter ständiger gesetzlicher Betreuung Quelle: CDU/CSU, Für ein Deutschland, in dem wir gut und gerne leben . Regierungsprogramm 2017 – 2021, https://www .cdu .de/system/tdf/media/dokumente/170703regierungsprogramm2017 . pdf?file= 1&type=field_collection_item&id=9932; SPD, Zeit für mehr Gerechtigkeit . Unser Regierungspro‑ gramm für Deutschland, https://www .spd .de/fileadmin/Dokumente/Bundesparteitag_2017/Es_ist_ Zeit_fuer_mehr_Gerechtigkeit‑Unser_Regierungsprogramm .pdf; AfD, Programm für Deutschland – Wahlprogramm der Alternative für Deutschland für die Wahl zum Deutschen Bundestag am 24 . September 2017, https://www .afd .de/wp‑content/uploads/sites/111/2017/06/2017‑06‑01_AfD‑Bundes‑ tagswahlprogramm_Onlinefassung .pdf, S . 10; FDP, Denken wir neu . Das Programm der Freien Demo‑ kraten zur Bundestagswahl 2017, https://www .fdp .de/sites/default/files/uploads/2017/08/07/20170807‑ wahlprogramm‑wp‑2017‑v16 .pdf, S . 109; Die Linke, Wahlprogramm der Partei Die Linke zur Bundestagswahl 2017, https://www .die‑linke .de/fileadmin/download/wahlen2017/wahlprogramm2017/ die_linke_wahlprogramm_2017 .pdf, S . 111; Bündnis 90/Die Grünen, Zukunft wird aus Mut gemacht . Bundestagswahlprogramm 2017, https://cms .gruene .de/uploads/documents/BUENDNIS_90_DIE_ GRUENEN_Bundestagswahlprogramm_2017_barrierefrei .pdf (Abruf jeweils am 22 . August 2019) . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag 492 Dokumentation und Analysen Die kleineren Fraktionen befürworten insbesondere die genaue proportionale Stimmenab‑ bildung nach dem Verhältniswahlrecht . In diesem Punkt unterscheiden sie sich nicht, wenngleich das politische Spektrum von der AfD bis zur Linken reicht . Die ideologische Verortung der Parteien ist daher kein Erklärungsfaktor für die allgemeine Festlegung auf einen Wahlsystemtyp, sondern eher die Größe der Partei . Für alle Fraktionen stellt sich jedoch die Frage, welche Auswirkungen eine Verkleinerung des Bundestags auf die Abgeord‑ neten hat, die durch eine Reform nicht erneut ein Mandat erhalten würden . Hier nehmen die verhandelnden Akteure selbst die Befangenheit der eigenen Fraktionsmitglieder wahr und versuchen entsprechend, die direkten Auswirkungen auf die amtierenden Abgeordneten zu minimieren, indem die Reform erst zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft treten soll . Das machtrationale Eigeninteresse kann jedoch die Interessenlagen der Fraktionen nicht vollständig begründen . Vielmehr tragen die Wertvorstellungen der Akteure dazu bei, die genaue Ausgestaltungspräferenz des Wahlsystemtyps zu erklären . Die personenzentrierte Orientierung der Union und der AfD in Bezug auf das Wahlrecht drückt sich im Gegensatz zur parteizentrierten Orientierung der anderen Parteien darin aus, den Wählern einen mög‑ lichst direkten Einfluss auf die Kandidatenauswahl durch die Direktwahl von Personen zu ermöglichen . Während die Union auf dieser Wertgrundlage die Direktmandate begrüßt, möchte die AfD die Listenwahl offen gestalten, um den Parteien weniger Einfluss durch die Listenaufstellung einzuräumen . Grüne, Linke und AfD begrüßen zudem die Einführung direktdemokratischer Elemente, wobei die genaue Ausgestaltung entsprechender Institutio‑ nen von Partei zu Partei variiert . Auch hier ist die normative Vorstellung zu beobachten, dass dem Elektorat weitreichende Partizipationsmöglichkeiten eingeräumt werden sollten, wenngleich dies die Position des Parlaments schwächen könnte . Ein weiteres wertbasiertes Interesse ist bei Grünen und Linken die Einführung von Wahlinstitutionen, die die Reprä‑ sentation von Frauen im Parlament stärken sollen . Neben den Vorschlägen für Wahlsystemreformen, die durch Wertvorstellungen erklärt werden können, sind normative Positionen auch beim allgemeinen Wahlrecht auszuma‑ chen: SPD, Grüne und Linke fordern in ihren Wahlprogrammen auf unterschiedliche Wei‑ se die Inklusion gesellschaftlicher Gruppen in das Wahlrecht, wie zum Beispiel die Verlei‑ hung des Wahlrechts für unter Vollbetreuung stehenden Menschen mit Behinderung . Wertvorstellungen können daher neben Akzentuierungen von Wahlsystemen auch Reform‑ vorschläge zum allgemeinen Wahlrecht erklären . Die Positionen in den Bundestagswahlprogrammen zum Wahlsystem für Europawahlen hingegen lassen keine theoretischen Rückschlüsse auf die Interessenlagen der deutschen Parteien zu . So fordern SPD und FDP ein einheitliches europäisches Wahlrecht, während alle anderen Parteien diesbezüglich keine Forderungen stellen . Dieser Befund kann nicht durch die dargestellten Bedingungsfaktoren der Wahlsystemreform erklärt werden und ist somit ein vielversprechender Ansatzpunkt für zukünftige Forschung . Hinsichtlich des Einflusses der öffentlichen Meinung fällt bei der Analyse der Interview‑ aussagen der AG‑Mitglieder auf, dass nur die AfD‑Fraktion die derzeitige Größe des Par‑ laments als besonders problematisch ansieht und deshalb eine größere Reduzierung der Mandatszahlen fordert . Jedoch teilten die befragten parlamentarischen Akteure die Ein‑ schätzung, dass ein zu großer Bundestag in der Öffentlichkeit zunehmend kritischer gese‑ hen werden könnte . Wenngleich die Abgeordneten nicht direkt auf einen wahrgenomme‑ nen öffentlichen Druck verwiesen, scheint die öffentliche Meinung ein Grund für die Fraktionen zu sein, einen neuen Reformanlauf zu nehmen . 493 Abgesehen von der Bewertung der Bundestagsgröße beurteilten die befragten AG‑Mitglieder die Stimmung in der Bevölkerung jedoch unterschiedlich . Die interviewten Abgeordneten der Linken und der AfD sahen eine vergleichsweise starke Unzufriedenheit, während der CSU‑Vertreter eine allgemeine Zufriedenheit mit dem bestehenden System feststellte . Wenn der Status quo mit dem Eigeninteresse der Abgeordneten übereinstimmt, fällt offenbar die Beschreibung der öffentlichen Meinung seitens der Abgeordneten zum Wahlrecht positiv aus . Befürworten die Abgeordneten hingegen Reformen, verweisen sie auf eine kritische Bewertung des Wahlrechts innerhalb der Bevölkerung . Die Einbeziehung und Interpretation der öffentlichen Meinung ist daher auch von der eigenen Reformpräferenz abhängig . Unterschiedlich fielen auch die Interpretationen der AG‑Mitglieder zur Rechtsprechung aus, die eine zentrale Rolle bei den Verhandlungen spielte . Die Meinungen gingen insbe‑ sondere darin auseinander, in welchem Ausmaß vom personalisierten Verhältniswahlrecht Abstand genommen werden dürfe: Sah der AfD‑Vertreter keine verfassungsrechtlichen Hürden, eine offene Listenwahl einzuführen, verstanden die anderen AG‑Mitglieder die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts als allgemeine Richtlinie, die personalisierte Verhältniswahl beizubehalten . Zusammen mit der öffentlichen Meinung ist die Rechtspre‑ chung somit die zentrale Rahmenbedingung der Reformbemühungen und die Grundlage für die Präferenzen der parlamentarischen Akteure . 3. Trotz vielversprechendem Verhandlungsmodus (vorerst) keine Wahlsystemreform Die Wahlsystemverhandlungen im 19 . Bundestag demonstrieren, dass sich die Fraktionen trotz deutlich abweichender Interessen auf die Initiative des Bundespräsidenten hin auf eine Verhandlungsform einigen konnten, die von allen beteiligten Akteuren akzeptiert wurde . Dass die Abgeordneten bei einer möglichen Reform direkt betroffen sein können, war den AG‑Mitgliedern bewusst; daher griffen sie bei besonders sensiblen Themen wie der Neuzu‑ schneidung von Wahlkreisen auf externe Expertise zurück . Zwar erklärt das Eigeninteresse, für welchen allgemeinen Wahlsystemtypus sich die Parteien aussprechen, doch hängt die genaue Ausgestaltungspräferenz der Wahlinstitutionen von Wertvorstellungen ab . Insge‑ samt belegt das Scheitern der AG im April 2019, dass das Eigeninteresse der Fraktionen überwog und einen Reformkompromiss verhinderte, wenngleich die an der AG beteiligten Akteure durch den gewählten Verhandlungsmodus versuchten, machtrationale Interessen zu minimieren . Es zeigt sich, dass die theoriegeleitete empirische Analyse von Reformprozessen zum Wahlrecht wertvolle Erkenntnisse über interfraktionelle Verhandlungsmodi im Bundestag hervorbringen kann . Die Forschung zu Parlamentsreformen hat für den Wandel parlamen‑ tarischer Institutionen, die ebenso wie das Wahlsystem unmittelbare Auswirkungen auf po‑ litische Akteure haben, bereits umfassende Erklärungsansätze herausgearbeitet .41 Es wäre ein Gewinn, wenn zukünftig vermehrt Verhandlungsprozesse über deutsche elektorale Institutionen analysiert würden . Womöglich könnte damit auch den Parlamenten geholfen werden, erfolgversprechende Verhandlungsformen bei Wahlsystemreformen zu finden und so der Quadratur des Kreises näherzukommen . 41 Vgl . Julia von Blumenthal / Stephan Bröchler (Hrsg .), Müssen Parlamentsreformen scheitern?, Wiesbaden 2009; Stefan Marschall, Parlamentsreform . Ziele, Akteure, Prozesse, Wiesbaden 1999 . Jacob: Verhandlungen über das Wahlrecht im 19. Bundestag

Chapter Preview

References

Abstract

Zeitschrift für Parlamentsfragen contains articles on political issues dealing with representation and legitimation of the political system. The articles provide a broad overview of the functioning of national and regional parliaments as well as a forum for comparative analysis of international parliaments. One stress is on the parliamentary development of different countries.

Indices are provided in every issue which makes the ZParl an outstanding reference book for institutional and comparative political studies.

Website: www.zparl.nomos.de

Zusammenfassung

In der ZParl werden alle Bereiche der Politik behandelt, in denen es um Legitimations- und Repräsentationsfragen geht. Bundes- und Landesparlamentarismus, Aspekte der kommunalen Ebene und Verfassungsfragen sowie Probleme des internationalen Parlamentsvergleichs stehen im Vordergrund. Auch die parlamentarische Entwicklung anderer Staaten wird behandelt.

Die ZParl vermittelt wissenschaftlich gesicherte und systematisch strukturierte politische Informationen. Den größten Raum nehmen die Dokumentationen und Analysen ein. Zudem finden sich in jedem Heft Aufsätze, die wichtige Themen umfassender betrachten und neue Denkanstöße geben. Immer wieder ist die ZParl Plattform für Diskussionen; zudem werden die jeweils neuesten Titel zu allgemeinen Parlamentsfragen vorgestellt und Neuerscheinungen zu den Schwerpunktthemen eines Heftes im Literaturteil besprochen. In ihren „Mitteilungen“ unterrichtet die ZParl unter anderem über die Seminare, Diskussionsforen und Vortragsveranstaltungen der Deutsche Vereinigung für Parlamentsfragen (DVParl).

Die Hefte eines jeden Jahrgangs sind mit einem Sach- und Personenregister versehen. Damit erhält jeder Band den Charakter eines Nachschlagewerkes zur Institutionen- und vergleichenden Regierungslehre. In den mehr als vierzig Jahren ihres Bestehens ist die ZParl als „Datenbank“ ein Beitrag zur Chronik der Bundesrepublik geworden.

Homepage: www.zparl.nomos.de