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Andreas Kohnke, Landesrechtliche Gesetzgebungskompetenz in:

Andreas Kohnke

Die Pflichten des Stiftungsvorstands aus Bundes- und Landesrecht, page 77 - 81

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4135-2, ISBN online: 978-3-8452-1331-6 https://doi.org/10.5771/9783845213316

Series: Schriftenreihe zum Stiftungswesen, vol. 39

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77 C. Pflichten des Stiftungsvorstands aus Landesrecht Neben den §§ 80 ff. BGB haben die Landesgesetzgeber eine Rechtsquelle des Stiftungswesens geschaffen, die ergänzend zu den Bundesnormen die Pflichten des Stiftungsvorstands regelt. Das Landesstiftungsrecht wird oft zu Unrecht als Hauptquelle des Stiftungsrechts verstanden578, ein Eindruck der von den Landesgesetzgebern nicht zuletzt durch die Systematik und die Formulierungen der Landesstiftungsgesetze unterstützt wird579. Die bundesrechtlichen Vorgaben enthalten tatsächlich nur sehr wenige – wenngleich essentielle – Vorschriften zum Stiftungsrecht, die Landesstiftungsgesetze warten dagegen meist mit sehr ausführliche Regelungen auf und verstehen sich vielfach als vollständige Konkretisierung des vermeintlich regelungsarmen Bundesrechts. Unbestritten ist sicherlich, daß das Landesrecht eine Quelle von Vorstandspflichten ist und daß die Länder einen wesentlichen Anteil an der Gestaltung des Stiftungsrechts haben. Wesentliche dogmatische Vorfrage ist aber die Klärung, inwieweit den Ländern eine Regelungskompetenz zur Frage der Vorstandspflichten zukommt und in welchem Umfang diese Regelungskompetenz tatsächlich ausgenutzt oder auch überschritten wurde. I. Landesrechtliche Gesetzgebungskompetenz Zumindest soweit es sich um Regelungen hinsichtlich der Strukturmerkmale der bürgerlich-rechtlichen Stiftung als einer juristischen Person privaten Rechts, ihrer Organstruktur, ihrer Entstehung und Stiftungsverfassung handelt, gehört das Stiftungsrecht zum bürgerlichen Recht580. Dieses unterfällt insoweit der Kompetenzregelung der Art. 70 I, 72, 74 I Nr.1 GG und ist Bestandteil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes581. Der Umstand, daß es sich auch um öffentlich-rechtlich relevante Normen handelt, hindert die Zuordnung zum bürgerlichen 578 Mattheus, DStR 2003, 254, 256, »Stiftungsrecht ist Landesrecht!«; Lehmann, ZSt 2007, 24, 30, nennt die §§ 80 ff. BGB als Rechtsquelle nicht einmal mehr. 579 Als Beispiel mögen nur die Vorschriften zu Mindestinhalten des Stiftungsgeschäfts in § 5 StiftG Bremen, § 10 StiftG Thüringen, § 10 StiftG Sachsen-Anhalt dienen, die den Eindruck erzeugen, eine bundesrechtliche Regelung existiere ungeachtet der §§ 80, 81 BGB nicht oder sei zumindest nicht relevant. 580 Andrick/Suerbaum, § 5, Rn. 8. 581 Andrick, BayVBl. 2006, 151, 151 (Anmerkung zu BayVGH BayVBl. 2006, 149 ff.); ders., ZSt 2005, 187, 188; Hüttemann, ZHR 167 (2003), 35, 42; BT-Drs. 14/8765, S. 7; Risch, S. 187; kritisch Achilles, ZevKR 47 (2002), 682, 692, der eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes zumindest in Fragen der Stiftungserrichtung ablehnt. 78 Recht nicht582. Der Begriff des bürgerlichen Rechts ist nach der historisch-materiellen Sichtweise583 und nicht aus dem Gegensatz zum öffentlichen Recht zu bestimmen584. Die Landesgesetzgeber sind nach der Kompetenzverteilung des Art. 70 I, 72, 74 I Nr.1 GG nur insoweit zur Gesetzgebung im Bereich des Stiftungsrechts befugt, als die bundesrechtlichen Regelungen, insbesondere §§ 80 ff. BGB einen ausfüllungsfähigen Rahmen vorgeben585, mithin noch Raum für ergänzende und erklärende Regelungen lassen586. Das Überschreiten dieses Rahmens, insbesondere eine Erweiterung der bundesrechtlichen Regelungen ist ebensowenig zulässig wie die inhaltsgleiche Wiederholung bundesrechtlicher Normierungen in Landesstiftungsgesetzen587. Derartige Normen sind im genannten Falle nicht wegen Art. 31 GG nichtig588, wie dies teilweise angenommen wird589, sondern bereits wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz nicht formell ordnungsgemäß erlassen und wegen der Sperrwirkung der Art. 72, 74 I Nr.1 GG unwirksam590. Es ist also nicht nur jede Landesnorm, die im Widerspruch zu Bundesrecht steht, ungültig, vielmehr tritt die Nichtigkeit auch für gleichlautendes 582 Staudinger/Rawert, Vorbem. zu §§ 80 ff., Rn. 2 m.w.N.; vgl. auch Andrick, ZSt 2003, 3, 7; Hüttemann/Rawert, ZIP 2002, 2019, 2022; Andrick, DVBl. 2003, 1246, 1248; Hüttemann, ZHR 167 (2003), 35; auch Andrick/Suerbaum, § 5 Rn. 7; zustimmend wohl Achilles, ZevKR 47 (2002), 682, 692 ff., soweit es sich nicht um Fragen zulässiger Stiftungszwecke und Voraussetzungen der Stiftungserrichtung handelt; a.A. Backert, BayVBl., 2006, 129, 131; vgl. auch Achilles, ZevKR 47 (2002), 682, 692 ff., der zwar die historischmaterielle Sichtweise des Bundesverfassungsgerichts anerkennt, aber anführt, daß eben der historische BGB-Gesetzgebers zumindest in Fragen der Stiftungserrichtung und zulässiger Stiftungszwecke von einer Gesetzgebungskompetenz der Länder ausgegangen sei; vgl. ebenfalls Achilles, ZRP 2002, 23, 23 ff. 583 BVerfGE 42, 20, 28 = NJW 1976, 1835; BVerfGE 61, 149, 175 f. = NJW 1983, 25, 26 ff. 584 BVerfGE 11, 192, 199 = NJW 1960, 1659; BVerfGE 61, 149, 176 = NJW 1983, 25, 26 ff. 585 Andrick, ZSt 2005, 187, 188. 586 Andrick/Suerbaum, § 5, Rn. 9; vgl. bereits Waldhausen, LKV 1996, 436, 439 für die Frage, ob nach alter Rechtslage die Genehmigungsvoraussetzungen durch Landesrecht regelbar seien. 587 Muscheler, ZSt 2004, 3, 6 f.; Andrick, ZSt 2003, 3, 7. 588 Im Falle des Art. 31 GG wird von formell rechtmäßig erlassenem Landesrecht ausgegangen, das gegen anderslautendes höherrangiges Recht verstößt; dies ist aber im Falle fehlender Gesetzgebungskompetenz gerade nicht der Fall: Hier liegt bereits kein formell rechtmäßiges Gesetz vor. 589 MüKo/Reuter (5. Auflage), § 85, Rn. 3; ders., NZG 2004, 939 ff.; Muscheler, ZSt 2004, 3, 8; ebenso Mattheus, DStR 2003, 254; Burgard, NZG 2002, 697, 698; Backert/Carstensen, ZIP 2003, 284, 284; Schulte/Risch, ZSt 2004, 11, 11; Risch, S. 193; Stingl, S. 24. 590 BVerfGE, 67, 299, 299 f.; 77, 288, 289, 298; 78, 132, 133, 144; 85, 134, 135, 141; 87, 68, 69; 98, 145, 159; Andrick/Suerbaum, § 7, Rn. 99, § 5, Rn. 9; Dreier/Dreier, Bd. 2, Art. 31, Rn. 23; Sachs/Huber, Art. 31, Rn. 2; Jarass/Pieroth/Pieroth, Art. 31, Rn. 1; Münch/ Kunig/Kunig, Art. 72, Rn. 10; Münch/Kunig/Gubelt, Art. 31, Rn. 1; v. Mangoldt/Klein/ Starck/Oeter, Art. 72, Rn. 82; Andrick, ZSt 2005, 155, 156; Achilles, ZRP 2002, 23, 29; Suerbaum, S. 141 m.w.N. 79 Landesrecht ein591. Eine geltungserhaltende Auslegung, die zum Gleichlauten von Bundes- und Landesrecht führt, ist insoweit auch nicht möglich592. Dabei gelten die Landesnormen nicht automatisch als Spezialnormen, wie dies teilweise angedeutet wird593, sondern sind nur insoweit eine zulässige und wirksame Konkretisierung der Bundesnormen, als sie sich im vorgegebenen bundesrechtlichen Rahmen bewegen594. Der BayVGH formuliert mit Verweis auf BVerwGE 106, 177, 179 mißverständlich, daß es im Ermessen des Landesgesetzgebers stünde, die Bundesnormen nach Belieben zu ergänzen595. Eine Ergänzung ungeachtet der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 I Nr.1 GG kann aber auch vom BayVGH nicht gemeint sein, da dieser sich ausschließlich auf BVerwGE 106, 177, 179 bezieht. Die fragliche Passage dort lautet: »[…] Es wäre bei Erlaß des bürgerlichen Gesetzbuchs zwar möglich gewesen, nur die privatrechtliche Seite zu regeln und alle öffentlich-rechtlichen Vorgänge dem Landesrecht vorzubehalten. Diesen Weg ist der Gesetzgeber jedoch nicht gegangen. Er hat öffentlich-rechtlich in § 80 BGB das staatliche Genehmigungsverbot und in § 87 I BGB die Zweckänderung und die Aufhebung der Stiftung durch staatliche Behörden geregelt. Insoweit gehört das öffentliche Stiftungsrecht dem Bundesrecht an. Dieses ist aber nicht abschließend kodifiziert. Es steht daher dem Landesgesetzgeber frei, ergänzende (landesrechtliche) Bestimmungen zu treffen. Davon haben die Länder Gebrauch gemacht. So sieht das nordrhein-westfälische Landesrecht in § 4 I StiftG Gründe vor, bei deren Vorliegen eine Genehmigung der Stiftung zwingend zu versagen ist. Gem. § 4 I a StiftG ist das der Fall, »wenn die Stiftung das Gemeinwohl gefährden würde« […]«596. Die Aussage des BVerwG bezieht sich auf die geltende Rechtslage vor Änderung der Genehmigungsvoraussetzungen durch die Stiftungsrechtsreform. Nach altem Recht waren die Genehmigungsvoraussetzungen nicht abschließend geregelt; das BVerwG erläuterte mithin nur, daß eine Ergänzung der Bundesnormen durch Landesrecht möglich war. Zum Umfang der Ergänzungsbefugnis wird im Urteil nichts ausgesagt597. Das angeführte Beispiel zu den Genehmigungsvoraussetzungen598 zeigt vielmehr, daß 591 Andrick, ZSt 2005, 155, 156; Nissel, ZSt 2007, 3 f., stimmt dieser Aussage zwar zu, hält inkonsequenterweise dann aber Art. 31 GG für anwendbar; ebenfalls irrig Kleinwächter, ZSt 2005, 123, 128; ebenso Risch, S. 193. 592 Insoweit irrig Nissel, ZSt 2007, 3, 3. 593 Kußmaul/Meyering, DStR 2004, 371, 373; Gebel/Hinrichsen, § 4, Anm.5.3. 594 Hüttemann/Rawert, ZIP 2002, 2019, 2021, formulieren sehr richtig: »Die Landesstiftungsgesetze dienen nicht der Belehrung potentieller Stifter oder ihrer Berater, sondern der Ausfüllung der verbliebenen landesrechtlichen Gesesetzgebungskompetenzen im Stiftungsrecht. Regelungen, die nur Selbstverständlichkeiten enthalten, sind überflüssig.« 595 BayVGH BayVBl. 2006, 149: »[…] Diese bundesrechtlichen Regelungen sind allerdings nicht abschließend. Es steht den Ländern vielmehr frei, sie zu ergänzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.2.1998 – 3 C 55,96 –, BVerwGE 106, 177/179). […]«. 596 BVerwGE Urteil v. 12.2.1998 – BVerwG 3 C 55, 96 = BVerwGE 106, 177, 179. 597 Die Formulierung »es steht daher dem Landesgesetzgeber frei […]« bedeutet nichts anderes, als »der Landesgesetzgeber kann daher…« oder »der Landesgesetzgeber darf daher…« und normiert bzgl. des Umfangs der Ergänzungskompetenz nichts. 598 Nunmehr Anerkennungsvoraussetzungen. 80 auch BVerwGE 106, 177, 179 nur von einer landesrechtlichen Konkretisierung ausgeht. Das Urteil des BVerwG darf somit nicht insoweit mißverstanden werden, daß Landesgesetzgebung ungeachtet der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 I Nr. 1 GG rechtmäßig sein soll. Zu Fragen der Gesetzgebungskompetenz ist die einzige Aussage, daß nach alter Rechtslage die Genehmigungsvoraussetzungen der Stiftung nicht abschließend waren und daher durch Landesrecht ergänzt werden konnten599. Im Umkehrschluß bedeutet das aber auch, daß die Bundesnormen nicht ergänzt werden dürfen, wenn sie abschließend sind. Der BayVGH übernimmt nunmehr die Aussage des BVerwG, ohne sie auf die neue Rechtslage anzupassen600; insbesondere im Hinblick auf die nunmehr bundesrechtlich abschlie- ßend normierten Anerkennungsvoraussetzungen601 trifft BVerwGE 106, 177, 179 nicht mehr zu. Der BayVGH läßt die Stiftungsrechtsreform unberücksichtigt und erzeugt damit mißverständlich den Eindruck, die Aussage des BVerwG würde auch nach neuer Rechtslage uneingeschränkt für die Bundesnormen gelten, mit der Folge, daß den Ländern tatsächlich ungeachtet der nunmehr abschließend normierten Anerkennungsvoraussetzungen eine Regelungskompetenz zukäme. Dem ist jedoch nicht so. Betrachtet man die Rechtmäßigkeit der Landesstiftungsgesetze, ist stets vorab zu prüfen, ob nicht bereits eine abschließende bundeseinheitliche Regelung existiert. Da die §§ 80 ff. BGB als vorrangige bundesrechtliche Rechtsquelle wenig ausführliche Normen zum Stiftungsrecht bieten, ist im Zweifel die jeweilige Konkurrenz durch Auslegung zu ermitteln. Soweit die Landesnormen die bundesrechtlichen Aussagen inhaltsgleich wiedergeben oder aber abschließendes Bundesrecht inhaltlich abändern, indem sie z.B. dessen Anwendungsbereich einschränken oder erweitern, fehlt es den Ländern an der Gesetzgebungskompetenz; die jeweiligen Normen sind nichtig602. Die folgende Untersuchung soll Aufschluß darüber geben, ob die Landesstiftungsgesetze diese Überlegung bereits miteinbezogen haben und inwieweit die Landesgesetze tatsächlich den bundesrechtlichen Rahmen nur konkretisieren – soweit Konkretisierungsbedarf besteht und die bun- 599 § 87 I BGB ist hier nur insofern von Bedeutung, als damit die negative Grenze der Gemeinwohlgefährdung in die Anerkennungsvoraussetzungen einfließt, vgl. Andrick, BayVBl. 2006, 151. 600 BayVGH BayVBl. 2006, 149: »[…] Diese bundesrechtlichen Regelungen sind allerdings nicht abschließend. Es steht den Ländern vielmehr frei, sie zu ergänzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.2.1998 – 3 C 55,96 –, BVerwGE 106, 177/179). […]«. 601 Andrick/Suerbaum, § 11, S. 4 (Nachtrag); Andrick/Suerbaum, NJW 2002, 2905 ff.; Andrick, DVBl. 2003, 1246, 1248 mit Verweis auf die Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und Bündnis 90/ Die Grünen, BT-Drs. 14/8277, S. 8; ders., ZAP 2003, Fach 15, 453; ders., ZSt 2003, 3, 7; ders., RNotZ 2002, 441, 442; ders., ZSt 2005, 155, 156; Richter, ZEV 2003, 314, 314; Schwarz, ZEV 2003, 306, 306; Hüttemann, ZHR 167 (2003), 35, 36, 45, 50; Richter/Sturm, NZG 2005, 655, 655; Schulte, ZSt 2005, 160, 161; Kleemann, Kommunalpraxis (MO) 2004, 272, 272 f. 602 Dreier/Stettner, Bd.2, Art. 72, Rn. 31; Sachs/Degenhart, Art. 72, Rn. 30; Andrick/Suerbaum, § 5, Rn. 9; Achilles, ZRP 2002, 23, 29; Suerbaum, S. 141 m.w.N. 81 desrechtlichen Regelungen nicht abschließend sind – und damit einen rechtlich einwandfreien Beitrag zum Stiftungsrecht leisten. Besondere Aufmerksamkeit verdient in diesem Zusammenhang die Stiftungsaufsicht. Soweit die Länder Fragen der behördlichen Überwachung regeln, wird die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht ernsthaft bestritten603. Diese Befugnis der Länder erstreckt sich jedoch nur so weit, wie tatsächlich nur Fragen der Stiftungsaufsicht normiert werden. Sobald die Vorschriften aber den Pflichtenkatalog des Stiftungsvorstands berühren und diesen entweder inhaltsgleich normieren oder sogar inhaltlich abändern, überschreiten die Länder ihre Gesetzgebungskompetenz, da die Regelung der Vorstandspflichten eine Frage des bürgerlichen Rechts und damit der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz i.S.v. Art. 74 I Nr.1 GG ist. II. Landesgesetzliche Pflichten des Stiftungsvorstands 1. Stiftungszweckerfüllung Einige Landesstiftungsgesetze legen nochmals klarstellend fest, daß die oberste Pflicht des Stiftungsvorstands die Erfüllung des Stiftungszwecks ist604. Dabei treffen §§ 14 II StiftG Sachsen-Anhalt, StiftG Thüringen eine leicht veränderte Regelung, die besagt, daß das Vermögen nur der dauernden und nachhaltigen Erfüllung des Stiftungszwecks dient. In beiden Fällen normieren die Landesgesetzgeber einen Grundsatz des Stiftungsrechts, wonach der Stiftungszweck dauernd und nachhaltig zu erfüllen ist. Obgleich die §§ 80 ff. BGB eine solche Aussage nicht ausdrücklich treffen, ergibt sich diese Pflicht der Stiftungsorgane bereits eindeutig aus den bundesrechtlichen Regelungen605. Es wird durch Landesrecht eine völlige Selbstverständlichkeit des Stiftungsrechts und ein Strukturmerkmal der Stiftung nochmals neu normiert. Konkreter läßt sich die Hauptaufgabe der Stiftung, mithin die Erfüllung des Stiftungszwecks ohnehin nicht formulieren. Die bundesrechtliche Regelung ist klar und abschließend. Für landesrechtliche Konkretisierung besteht kein Raum. In den fraglichen Landesregelungen läge überdies ohnehin keine Konkretisierung. Da auch die landesrechtlichen Normen keine ausführenden oder weitergehenden Regelungen vorsehen, sondern nur die bundesrechtliche Regelung wiederholen, bleibt es auch in den Landesgesetzen bei der Generalklausel. Eine solche Normierung ist wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 I Nr.1 GG unwirksam. 603 Vgl. vor allem Achilles, ZRP 2002, 23, 29; vgl. auch Peiker, ZSt 2006, 86, 86 ff. 604 § 6 I StiftG Bremen; § 4 I StiftG Hamburg; § 5 StiftG Hessen; § 4 I StiftG NRW; § 7 I StiftG Rheinland-Pfalz; § 14 I StiftG Sachsen-Anhalt; § 4 I StiftG Schleswig-Holstein; § 14 I StiftG Thüringen. 605 Vgl. dazu die Ausführungen zur Pflicht zur Stiftungszweckerfüllung unter B I, S. 19 ff.

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Zusammenfassung

Die Stiftung des bürgerlichen Rechts wird vom Stiftungsvorstand als grundsätzlich einzigem Organ verwaltet. Die oft immensen Vermögensmassen der Stiftungen sind damit der zunächst alleinigen Verantwortung des Vorstands übergeben. Da dieser zentralen Einfluss auf die Geschicke der Stiftung hat, ist es notwendig, einen Pflichtenkatalog zu formulieren, der die Aufgaben und Spielräume des Stiftungsvorstands zusammenfasst und verständlich erläutert. Im Rahmen einer rechtswissenschaftlichen Untersuchung wird daher mit diesem Buch geklärt, welche grundlegenden Pflichten der Stiftungsvorstand hat, wo diese ihre rechtlichen Grundlagen finden und welche haftungsrechtlichen Folgen sich bei Pflichtverletzungen des Stiftungsvorstands ergeben können.

Dabei ist es gelungen, Abstimmungsfehler zwischen Bundes- und Landesrecht aufzuzeigen, die zur formellen Verfassungswidrigkeit zahlreicher Landesnormen im Stiftungsrecht geführt haben. Dies hat Auswirkungen sowohl auf die Arbeit des Stiftungsvorstands als auch auf die Arbeit der Stiftungsaufsichtsbehörde, deren Aufgabe es ist, die Mitgliederlosigkeit der Stiftung durch staatliche Kontrolle und Fürsorge auszugleichen.