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Rolf Vossenkämper, Behördliche Duldung in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 169 - 171

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

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169 Durchführung von Sanierungsmaßnahmen als grob rechtsmissbräuchlich darstellt. Zu denken wäre zum Beispiel an eine Fallgestaltung, die von ihrem Ausmaß dem vom Oberverwaltungsgericht Münster im Jahr 1996 entschiedenen Fall ähnelt, in dem während des Ersten Weltkrieges die Verwendung giftiger Sprengstoffkomponenten zugelassen wurde, soweit es das „vaterländische Interesse“ erforderte784. Sollte heutzutage ein ähnlicher Fall gegeben sein, so müsste man im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung davon ausgehen, dass eine dem Verursacher einer Altlast erteilte Genehmigung auch für dessen Gesamtrechtsnachfolger wirkt. Denn es wäre widersprüchlich, im Hinblick auf die Genehmigung gegen den Verursacher einer Altlast ohne das Hinzutreten weiterer Umstände nicht mehr vorgehen zu können, dies aber nach Eintritt der Gesamtrechtsnachfolge dann gegen dessen Rechtsnachfolger zu tun. F) Behördliche Duldung Ein ähnliches Problem wie bei der Verwirkung und bei der Frage nach der Legalisierungswirkung einer behördlichen Genehmigung stellt sich bei der behördlichen Duldung. Unter Duldung soll verstanden werden, dass das die Altlast verursachende Handeln von der zuständigen Überwachungsbehörde trotz Kenntnis des maßgeblichen Sachverhalts unbeanstandet hingenommen wurde785. Überwiegend wurde schon vor dem Inkrafttreten des Bundes-Bodenschutzgesetzes die Ansicht vertreten, dass eine solche Duldung bodenschädlichen Verhaltens der Heranziehung eines Pflichtigen nicht entgegensteht, da die Abwehrbefugnisse der Bodenschutzbehörde im Allgemeininteresse beständen und deshalb grundsätzlich nicht verlustig gehen könnten786. Dem ist grundsätzlich auch unter der Geltung des Bundes-Bodenschutzgesetzes zuzustimmen. In diesem findet sich keine ausdrückliche Regelung, aus der die Wirkung einer solchen Duldung abgeleitet werden könnte. § 4 Abs. 1 BBodSchG spricht eher dagegen, da hiernach jeder, der auf den Boden einwirkt, sich so zu verhalten hat, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden. Durch diese Norm werden also bodenschädliche Verhaltensweisen ganz unabhängig vom behördlichen Verhalten untersagt. Auch das Allgemeine Verwaltungsrecht gibt für die Annahme eines Rechtsinstituts der Duldung nichts her. Dieses sieht für die Begründung schutzwürdigen Vertrauens auf Seiten des Bürgers einen Verwaltungsakt vor. Soll zugesichert werden, dass eine Sanierungsanordnung nicht erlassen wird, müssen die Voraussetzungen von § 38 VwVfG gegeben sein. Nach § 38 Abs. 1 S. 1 VwVfG muss eine solche Zusicherung 784 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (509 f.). 785 Kothe, VerwArch. 1997, 456 (480); vgl. Heider, NuR 1995, 335 (336). 786 Niemuth, DÖV 1988, 291 (295); Rech in Hipp/Rech/Turian Rn. 292, S. 130; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 13. 170 von der zuständigen Behörde erteilt werden und bedarf zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Form787. Allerdings gilt auch hier, ähnlich wie bei der Annahme einer Verwirkung im Bodenschutzrecht, der Grundsatz, dass sich staatliches Verhalten nicht als treuwidrig darstellen darf. Insbesondere können im Zusammenhang mit Kriegen oder Naturkatastrophen Situationen auftreten, die es als grob unbillig erscheinen lassen, den Verursacher einer Altlast oder dessen Rechtsnachfolger in vollem Maße zur Sanierung derselben heranzuziehen. War in einem solchen Augenblick die allgemeine Stimmung so, dass für normale Verhältnisse keine Zeit sei, so fällt die Verursachung einer Altlast in die Sphäre der Allgemeinheit788, wenn bodenschädliches Verhalten bewusst hingenommen wurde. Zu einem späteren Zeitpunkt können dann nicht dem Verursacher oder dessen Rechtsnachfolger alleine die aus der Beseitigung der Altlast entstehenden Kosten aufgebürdet werden. Aufgrund der Vielfältigkeit der denkbaren Fallgestaltungen können allerdings keine für jeden Einzelfall geltenden eindeutigen Regeln aufgestellt werden, wann genau und in welchem Umfang duldendes staatliches Verhalten einer Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers Grenzen setzt. Die einzige Möglichkeit, die Duldung der Verursachung einer Altlast zu berücksichtigen, ist die Abwägung aller Umstände des Einzelfalls bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der Ermessensentscheidung, die vor dem Erlass einer Sanierungsanordnung zu treffen ist789. Als Vorgabe kann hier nur gemacht werden, dass die Anforderungen, um ein duldendes Verhalten des Staates berücksichtigen zu können, sehr hoch angesetzt und auf Extremfälle begrenzt werden müssen, um der Wertung des § 4 Abs. 1 BBodSchG gerecht zu werden. Ferner ist grundsätzlich eine ausdrückliche staatliche Willensäußerung in Form eines Verwaltungsaktes erforderlich, um schutzwürdiges Vertrauen auf Seiten des Bürgers zu erzeugen. Eine Grenze für die Heranziehung zur Durchführung von Sanierungsmaßnahmen wird sich nur ergeben, wenn die Hinnahme der Verursachung der Altlast nach den gesamten Umständen fast der Erbringung eines Verursachungsbeitrages durch die Behörde gleichkommt790. Nimmt man hiernach an, dass in einem solchen Extremfall die Heranziehung des Verursachers zu Sanierungsmaßnahmen ausgeschlossen ist, so muss die frühere Duldung des Verhaltens des Verursachers auch dessen Gesamtrechtsnachfolger zugute kommen und im Rahmen der Ausübung des behördlichen Ermessens berücksichtigt werden. Denn die Normierung des Gesamtrechtsnachfolgers als Sanierungspflichtigen im Bundes-Bodenschutzgesetz soll das Verursacherprinzip stärken. Wo aber bereits keine Haftung des Verursachers gegeben ist, kann auch keine zu Lasten seines Rechtsnachfolgers nach Eintritt der Gesamtrechtsnachfolge entstehen. 787 Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 13. 788 So OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (510) und Kothe, VerwArch. 1997, 456 (480 f.) für die Rüstungsproduktion in Kriegszeiten. 789 Kloepfer, NuR 1987, 7 (12 f.); Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 13 mwN. 790 So z.B. OVG Münster, NVwZ 1997, 507 (510); Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 13. 171 G) Zwischenergebnis In diesem Kapitel wurde auf den Verzicht und auf die Verwirkung der behördlichen Eingriffsbefugnisse zur Heranziehung des Gesamtrechtsnachfolgers des Verursachers zu Sanierungsmaßnahmen eingegangen. Hierbei wurde zuerst der ausdrückliche Verzicht der Bodenschutzbehörde durch den Abschluss eines Sanierungsvertrages erörtert. In Bezug auf die Rechtsnachfolgeproblematik wurde herausgearbeitet, dass ein in Form eines Sanierungsvertrages gegenüber dem Verursacher einer Altlast erklärter Verzicht auch gegenüber dessen Gesamtrechtsnachfolger Wirkungen entfalten kann. Hieran schlossen sich Ausführungen über die Sonderform des Verzichts für das Gebiet der neuen Bundesländer an. Als Erstes wurde hierzu festgestellt, dass die Erteilung einer Freistellung auch die Verhaltensverantwortlichkeit erfasst, sofern der Freistellungsbescheid nicht ausdrücklich etwas anderes vorsieht. Dementsprechend geht eine erteilte Freistellung mangels einer anderen Regelung mit dem Eintritt der Rechtsnachfolge auch auf den Gesamtrechtsnachfolger über. Hiernach wurde auf das Rechtsinstitut der Verwirkung eingegangen. Dieses kann ausnahmsweise auch im Bodenschutzrecht eine Rolle spielen. Der Erlass des Bundes-Bodenschutzgesetzes hat die Rechtslage dahingehend beeinflusst, dass seitdem die Anforderungen an die Annahme eines Umstandsmoments als Voraussetzung für eine Verwirkung noch restriktiver gehandhabt werden müssen als bisher. Etwas geringere Anforderungen können im Einzelfall gelten, wenn das Umstandsmoment daraus herrührt, dass bereits Sanierungsmaßnahmen durchgeführt wurden. Sollte einer der seltenen Fälle gegeben sein, dass die behördlichen Eingriffsbefugnisse gegenüber dem Verursacher einer Altlast verwirkt wurden, so kommt dies auch dessen Gesamtrechtsnachfolger zugute. Des Weiteren wurde ausgeführt, dass die mangelhafte Überwachung einer Altlast oder des sie verursachenden Verhaltens nicht zu einem Ausschluss der Sanierungsverantwortlichkeit führt. Im Anschluss hieran wurde auf die Problematik des Vorliegens einer behördlichen Genehmigung zum Zeitpunkt des altlastenverursachenden Handelns eingegangen. Nach der herkömmlichen Dogmatik zum allgemeinen Ordnungsrechts kann eine Genehmigung nur dann Legalisierungswirkung entfalten, wenn behördlicherseits das altlastenverursachende Verhalten geprüft wurde und der Genehmigungsinhaber sich an den vorgegebenen Handlungsrahmen gehalten hat. Er ist dann nicht mehr als Verursacher im Sinne des allgemeinen Ordnungsrechts anzusehen. Für schädliche Bodenveränderungen oder Altlasten, die vor dem 1. März 1999 eingetreten sind, gilt dies auch noch unter dem Bundes-Bodenschutzgesetz. Eine dem Rechtsvorgänger erteilte Genehmigung kommt auch dessen Gesamtrechtsnachfolger zugute. Bei schädlichen Bodenveränderungen oder Altlasten, die nach dem 1. März 1999 eingetreten sind, spielt das Vorliegen einer behördlichen Genehmigung nur im Rahmen der Prüfung, ob eine Sanierungsanordnung verhältnismäßig ist, eine Rolle. Eine solche wird sich allerdings nur in Extremfällen als unverhältnismä- ßig darstellen. In einem solchem Fall käme die dem Rechtsvorgänger erteilte Ge-

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Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.