Content

Rolf Vossenkämper, Auswirkungen der dem Rechtsvorgänger erteilten Freistellung für den Rechtsnachfolger in:

Rolf Vossenkämper

Grenzen der Gesamtrechtsnachfolge bei der Sanierung von Altlasten, page 155 - 158

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4048-5, ISBN online: 978-3-8452-1335-4 https://doi.org/10.5771/9783845213354

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 609

Bibliographic information
155 II. Auswirkungen der dem Rechtsvorgänger erteilten Freistellung für den Rechtsnachfolger Die vorgestellte Problematik kann für den Gesamtrechtsnachfolger im Sinne von § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG relevant werden. Denn der Begriff des Erwerbers erfasst den Fall der Gesamtrechtsnachfolge, zum Beispiel, wenn nach der Wende ein komplettes Unternehmen im Wege der Gesamtrechtsnachfolge übernommen wurde703. Einige Stimmen in der Literatur vertreten allerdings die Ansicht, es sei nur eine Freistellung von der Zustandsverantwortlichkeit möglich704. Diese Freistellung sei es, die normalerweise im Wege des Erwerbs auf den Investor, der das Eigentum an einem mit einer Altlast behafteten Grundstück erwerbe, übergehe. Der Investor, der einen Neuanfang gesetzt habe, solle derjenige sein, der von der Haftung freigestellt wird705. Unter Berücksichtigung von Wortlaut sowie Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung kann dem nicht gefolgt werden. Der Wortlaut des Umweltrahmengesetzes spricht von Verantwortlichkeit und lässt keinen Schluss darauf zu, dass nur eine Freistellung von der Zustandsverantwortlichkeit des Eigentümers oder Besitzers möglich sein soll706. Zweck des Gesetzes ist es, Investitionen dadurch zu fördern, dass der Investor von den mit Altlasten verbundenen, möglicherweise unvorhersehbar in der Zukunft liegenden Risiken befreit wird707. Für den Erwerber macht es keinen Unterschied, aus welchen Gründen er haftet. Wäre nur eine Freistellung von der Zustandsverantwortlichkeit, aber nicht von der im Wege der Rechtsnachfolge übernommenen Verursacherhaftung möglich, wäre die gesetzliche Regelung unvollkommen708. Soweit also eine Freistellung erteilt wurde und diese nicht ausdrücklich auf den Zustandsverantwortlichen beschränkt wurde, ist davon auszugehen, dass die Verursacherverantwortlichkeit von der Freistellung umfasst wird. Nachdem dargestellt worden ist, worum es sich bei dem Freistellungsverfahren handelt, muss gefragt werden, ob ein dem Erwerber einer Altlast oder eines Grundstücks erteilter Freistellungsbescheid gegenüber dessen Gesamtrechtsnachfolger Wirkungen entfaltet. Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung, die bestimmt, dass eine gewährte Freistellung gegenüber dem Gesamtrechtsnachfolger Rechtswirkungen entfaltet, fehlt709; sie wird aber auch nicht ausdrücklich untersagt710. Die Freistellung würde dann auf den Rechtsnachfolger übergehen, wenn sie eine übergangs- 703 Kloepfer/Kröger, DÖV 1991, 989 (995). 704 Kewenig, NJ 1991, 185 (188). 705 Kewenig, NJ 1991, 185 (188 f.). 706 Müggenborg, NVwZ 1991, 735 (740) mwN. 707 BT-Drs. 13/380, S. 150; OVG Magdeburg, LKV 2004, 477; VG Halle, LKV 2003, 385 (386); Klöck, UPR 2003, 383. 708 Dombert/Reichert, NVwZ 1991, 744 (747). 709 Müggenborg, NVwZ 1991, 735 (740). 710 Spoerr/Hildebrandt, LKV 1999, 128 (129). 156 fähige Rechtsposition darstellen würde und eine entsprechende Übergangsnorm gegeben wäre711. Zur Beantwortung der Frage, ob eine übergangsfähige Rechtsposition gegeben ist, muss zunächst in einem ersten Schritt der jeweils konkret erteilte Freistellungsbescheid näher untersucht werden. Der Gesetzgeber verwendet in Art. 1 § 4 Abs. 3 S. 2 UmwRG das Wort „kann“. Hieraus wird deutlich, dass der Bodenschutzbehörde ein Ermessensspielraum eingeräumt ist, ob sie eine Freistellung gewährt. Im Rahmen der Ausübung ihres pflichtgemäßen Ermessens kann der Freistellungsbescheid mit Nebenbestimmungen versehen werden712. Es kann zum Beispiel ein Zustimmungsvorbehalt für die Übertragung der Rechte aus dem Freistellungsbescheid im Wege der Gesamtrechtsnachfolge oder eine Pflicht zur Anzeige der Rechtsnachfolge, verbunden mit einem Widerrufsvorbehalt für diesen Fall, angeordnet werden713 oder die Übertragbarkeit ausgeschlossen werden, indem die Freistellung unter eine auflösende Bedingung für den Fall der Rechtsnachfolge gestellt wird714. Die Freistellungsbehörde könnte also ausdrücklich die Übertragbarkeit der Freistellung ausschließen und den Gesamtrechtsnachfolger von den Wirkungen der Freistellung ausnehmen. Des Weiteren kann die Freistellung nicht als höchstpersönliches Rechtsverhältnis angesehen werden, was der Übertragbarkeit entgegenstände. Denn bei der Freistellungsentscheidung spielen laut Gesetzestext vor allem sachbezogene Argumente wie die Interessen der Allgemeinheit und des Umweltschutzes, die von der Person des durch die Freistellung Begünstigten losgelöst sind, eine überwiegende Rolle715. Eine erteilte Freistellung stellt folglich eine im Wege der Gesamtrechtsnachfolge übergangsfähige Rechtsposition dar. Kobes ist der Ansicht, die Übertragbarkeit sei nur gegeben, wenn darüber hinaus die Freistellungsbehörde dem Rechtsübergang ihre Zustimmung erteile. Er begründet dies damit, dass nach dem Wortlaut des Hemmnisbeseitigungsgesetzes eine Freistellung unter Abwägung der Interessen des Eigentümers, des Besitzers oder des Erwerbers, der durch den Betrieb der Anlage oder die Benutzung des Grundstücks möglicherweise Geschädigten, der Allgemeinheit und des Umweltschutzes geboten ist. Dies mache deutlich, dass persönliche Umstände des Freigestellten eine wesentliche Rolle bei der Freistellungsentscheidung spielten. Diese personenbezogenen Elemente der Freistellung machten diese zwar nicht zur höchstpersönlichen Rechtsposition, deren Übergang von vornherein ausgeschlossen sei. Es sei wegen dieser Elemente aber den Freistellungsbehörden die Möglichkeit zur Überprüfung der Freistellungswürdigkeit und -bedürftigkeit des Gesamtrechtsnachfolgers zu eröffnen. Die Zustimmung der Freistellungsbehörde sei eine notwendige Bedingung für 711 Kobes, VIZ 1998, 481 (485). 712 Gottschalk, BB 1997, 845 (848); Kloepfer/Kroeger, DÖV 1991, 989 (1001). 713 Gottschalk, BB 1997, 845 (849); Kloepfer/Kroeger, DÖV 1991, 989 (1001). 714 Müggenborg, NVwZ 1991, 735 (740). 715 Müggenborg, NVwZ 1991, 735 (740); so im Ergebnis auch Kobes, VIZ 1998, 481 (485). 157 den Rechtsübergang. Dass diese Auffassung zutreffend sei, ergebe sich daraus, dass nahezu sämtliche Freistellungsbescheide aus neuerer Zeit einen Zustimmungsvorbehalt für die Übertragung der Freistellung vorsähen716. Insbesondere das letztgenannte Argument vermag nicht zu überzeugen. Die Behörde kann im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Freistellung eine Nebenbestimmung, zum Beispiel einen Zustimmungsvorbehalt, zu dieser anordnen. Hat sie dies getan, so kann der Übergang der Freistellung im Zusammenhang mit der Rechtsnachfolge nur nach Erteilung der behördlichen Zustimmung erfolgen. Hat die Freistellungsbehörde dies nicht getan, so kann hieraus gerade nicht gefolgert werden, ein Übergang der dem Rechtsvorgänger erteilten Freistellung sei nur mit behördlicher Zustimmung möglich. Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt bedürfen einer klaren Regelung717, damit der Adressat die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen überblicken kann. Dieses Erfordernis wird nicht gewahrt, wenn man den Übergang einer dem Rechtsvorgänger erteilten Freistellung auf den Rechtsvorgänger von der Zustimmung der Freistellungsbehörde abhängig machen will, ohne das dies vorher eindeutig im Freistellungsbescheid zum Ausdruck gebracht worden ist. Dieses Erfordernis entspricht am ehesten der verständigen Auslegung von Art. 1 § 4 Abs. 3 UmwRG, der in seinem Wortlaut nicht andeutet, dass die Freistellung von der Sanierungsverantwortlichkeit nur vorübergehend sein soll. Gerade die Jahresfrist für die Beantragung einer Freistellung spricht unter Einbeziehung des historischen Hintergrundes, die Weiternutzung hergebrachter Industrieflächen nach der Wende zu fördern, indem das Altlastenrisiko überschaubar gemacht werden sollte, dafür, dass mit der Gewährung einer vorbehaltlos gewährten Freistellung die Sache für das Unternehmen erledigt sein soll718. Wenn man der Behörde die Möglichkeit geben würde, durch die Versagung der Zustimmung zum Übergang der Freistellung das Unternehmen nach Jahren oder Jahrzehnten wieder sanierungspflichtig zu machen, nur weil infolge der Umstrukturierung des Unternehmens eine Gesamtrechtsnachfolge eingetreten ist, würde dies zu Ergebnissen führen, die für den verständigen Normadressaten nicht mehr kalkulierbar sind. Da der Übergang der Freistellung nicht ausdrücklich kraft Gesetzes angeordnet wird, käme ein Rechtsübergang nur in analoger Anwendung der zivil- und gesellschaftsrechtlichen Rechtsnachfolgetatbestände in Betracht, wenn man die Freistellung als Teil des übergehenden Vermögens ansehen würde und Sinn und Zweck des Freistellungsverfahrens einem Rechtsübergang nicht entgegenstände. Eine planwidrige Regelungslücke als Voraussetzung der Analogie liegt vor, da für das öffentliche Recht nur höchst unvollständige Regelungen über die Rechtsnachfolge vorliegen und nicht ersichtlich ist, dass der Gesetzgeber selbst diese als abschließend ansieht. Ein vergleichbarer Lebenssachverhalt wäre gegeben, da eine erteilte Freistellung für 716 Kobes, VIZ 1998, 481 (485-487). 717 Kopp/Ramsauer (8. Auflage), § 36 Rn. 11. 718 Vgl. Michel, LKV 2000, 465 (466). 158 den Rechtsnachfolger genauso einen vermögenswerten Vorteil darstellt wie der Übergang einer zivilrechtlichen Rechtsposition, die Vermögenswert besitzt. Letztlich entspricht ein Übergang der Freistellung auf den Rechtsnachfolger am besten dem Sinn und Zweck des Freistellungsverfahrens, weil hierdurch nach der Wende den in den neuen Bundesländern investierenden Unternehmen das Altlastenrisiko abgenommen werden sollte719. Den Unternehmen sollte bewusst eine attraktive rechtliche Möglichkeit unterbreitet werden, damit diese die alten Industriestandorte langfristig weiter benutzten. Mit diesem gesetzgeberischen Ziel ist es am besten vereinbar, wenn man davon ausgeht, dass eine dem Rechtsvorgänger erteilte Freistellung auch dessen Gesamtrechtsnachfolger zugute kommt, soweit der Freistellungsbescheid nicht ausdrücklich etwas anderes vorsieht720. C) Verwirkung der behördlichen Eingriffsermächtigung Nunmehr sollen die Auswirkungen treuwidrigen Verhaltens im Zusammenhang mit längerem Zeitablauf untersucht werden. Solches wird allgemein unter dem Stichwort „Verwirkung“ diskutiert. Der Gedanke der Verwirkung stammt aus dem Zivilrecht und wurde aus dem Gebot von Treu und Glauben nach § 242 BGB als Sonderfall des Verbots widersprüchlichen Verhaltens entwickelt. Zweck der Verwirkung ist die Begrenzung subjektiver Rechte721. Uneinigkeit besteht darüber, ob die Verwirkung im öffentlichen Recht als eigenes Rechtsinstitut722 angesehen werden oder ob die Ausübung des behördlichen Ermessens als fehlerhaft angesehen werden muss723, wenn die Voraussetzungen der Verwirkung gegeben sind. Sinnvoll scheint es zu sein, die hergebrachte Systematik des Ordnungsrechtes beizubehalten und einen Verwaltungsakt als rechtswidrig anzusehen, wenn die Behörde ihre Befugnisse ermessensfehlerhaft ausgeübt hat, bevor man das Bestehen eines Rechtsinstituts eigener Art annimmt. Im Ergebnis ändert dies aber nicht viel. Denn im Übrigen besteht Einigkeit über die Voraussetzungen für die Annahme einer Verwirkung. Diese erfordert ein Zeit-724 und ein Umstandsmoment725. Voraussetzung des Zeitmoments ist, dass das Recht längere Zeit hindurch nicht ausgeübt worden ist726. Des Weite- 719 BGH, WM 1997, 1022 (1024); OVG Berlin, NVwZ-RR 2001, 277; Michel, LKV 2000, 465 (466). 720 Kloepfer/Kroeger, DÖV 1991, 988 (1001); Müggenborg, NVwZ 1991, 735 (740). 721 Klunzinger BR, S. 43. 722 VG Berlin, LKV 2000, 315 = NuR 2000, 350. 723 OVG Münster, NVwZ 1997, 507 = ZfW 1997, 250 (257f.), das allerdings nicht ausdrücklich den Begriff der „Verwirkung“ verwendet. 724 Frenz, BBodSchG, § 4 Abs. 3 Rn. 184-185. 725 Bauer, Verwaltung 1990, 211 (215); Wüterich in Landel/Vogg/Wüterich, § 4 Rn. 79. 726 BVerwGE 44, 339 (343); 69, 227 (236 f.); Hipp in Hipp/Rech/Turian Rn. 411, S. 176; Queitsch Rn. 104, S. 51; Schäfer in Obermayer, § 53 Rn. 7; Schoeneck in Sanden/Schoeneck, § 10 Rn. 14; Stich, DVBl. 1959, 234 (237).

Chapter Preview

References

Zusammenfassung

Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz droht dem Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers einer Altlast eine Ewigkeitshaftung mit ruinösen finanziellen Folgen. Das Werk untersucht umfassend, inwiefern sich rechtliche Grenzen für die Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers aus Verfassungs-, Europa- und einfachem Recht ergeben. Die Anwendbarkeit von Haftungsbeschränkungen für Erben und für Gesamtrechtsnachfolger im Gesellschaftsrecht wird ebenso behandelt wie Haftungsbegrenzungen aus allgemeinen Rechtsinstituten, insbesondere Verjährung, Verzicht und Verwirkung sowie bei unzureichender staatlicher Überwachung oder im Fall der Insolvenz. Darüber hinaus bietet der Autor eine rechtspolitische Bewertung der dargestellten Rechtsprobleme und konkrete Vorschläge, wie diese durch den Gesetzgeber gelöst werden können.