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Julia von Dobeneck, Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen in:

Anne Holper, Lars Kirchhoff (Ed.)

Friedensmediation, page 45 - 68

Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-5405-2, ISBN online: 978-3-8452-9574-9, https://doi.org/10.5771/9783845295749-45

Series: Interdisziplinäre Studien zu Mediation und Konfliktmanagement, vol. 5

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Deutschland als Mediationsakteur1: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen Julia von Dobeneck Einleitung Das Auswärtige Amt ist in diversen Friedensprozessen weltweit engagiert und baut seine Kapazitäten im Bereich der Vermittlung weiter aus. Drei Hauptdokumente bilden hierfür gleichermaßen Auftrag und konzeptionellen Rahmen: Am 14. Juni 2019 veröffentlichte das Auswärtige Amt das Konzept Friedensmediation2, in dem es seinen auf Werten, Interessen und Methodik basierten Ansatz der Öffentlichkeit zugänglich macht. Gleichzeitig stellt das Konzept Friedensmediation eine Weiterentwicklung des im Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung (2004)3 und in den Leitlinien Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern (2017)4 formulierten Anspruchs dar, Friedensmediation in der Außenpolitik stärker zu nutzen. Vermittlung gehört seit jeher zum Kerngeschäft der Diplomatie. Nach dem Zusammenbruch des Ostblocks und im Zuge der Kriege im ehemaligen Jugoslawien in den 1990er Jahren haben sich deutsche Diplomat*innen und Politiker*innen in Krisen und Konflikten stärker sichtbar einge- 1 Dieser Artikel beschreibt die Entwicklungen im Bereich Friedensmediation im Auswärtigen Amt. Er bezieht nicht die gesamte Bundesregierung oder andere Ressorts mit ein, außer dies wird explizit genannt. Da das Auswärtige Amt in diesem Zusammenhang häufig den Ausdruck „Deutschland als Akteur“ verwendet, wird er an einigen Stellen ebenfalls äquivalent eingesetzt. Gemeint sind die Tätigkeiten des Auswärtigen Amts. 2 Auswärtiges Amt, Konzept Friedensmediation (Berlin: Auswärtiges Amt, 2019). 3 Die Bundesregierung, Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ (Berlin: Die Bundesregierung, 2004); im Folgenden: Aktionsplan. 4 Die Bundesregierung, Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern – Leitlinien der Bundesregierung (Berlin: Die Bundesregierung, 2017); im Folgenden: Leitlinien 2017. 45 bracht.5 Auch die Förderung von Vermittlungen durch unabhängige Organisationen ist nicht erst seit der Gründung der u. a. für Mediation zuständigen Abteilung S6 im Jahr 2015 Bestandteil deutscher Außenpolitik. Bereits zuvor wurden Nichtregierungsorganisationen (NGOs) bei der Fazilitierung von Dialog- oder Mediationsprozessen, so etwa auf dem Balkan7, im Jemen oder in Afghanistan8, und über das Programm des Instituts für Auslandsbeziehungen, zivik,9 gefördert. Zuständig waren jedoch unterschiedliche Abteilungen des Auswärtigen Amts10, denen damals weniger Budget als heute zur Verfügung stand.11 Was also ist neu? 2014 setzte sich das Auswärtige Amt das Ziel, außenpolitisch früher, entschiedener und substantieller zu handeln. Hierfür sollten auch Mediationsaktivitäten gebündelt und ausgebaut werden.12 Dabei wird seitdem auch auf eine enge Zusammenarbeit mit zivilgesellschaftlichen Organisationen gesetzt. Dort vorhandene methodische Expertise und 5 So etwa Hans Koschnick als EU-Administrator in Mostar/Bosnien-Herzegowina (1994–1996), Botschafter Michael Steiner als Chef der UN-Übergangsverwaltung im Kosovo, UNMIK (2002–2003) sowie als Sonderbeauftragter für Afghanistan (2010–2012), folgend auf Botschafter Bernd Mützelburg (2009–2010), oder auch Christian Schwarz-Schilling als Hoher Repräsentant in Bosnien-Herzegowina (2006–2007), um nur einige wenige zu nennen. Eine ausführlichere Aufbereitung der diversen Engagements würde sich in jedem Fall lohnen, kann im Rahmen dieses Beitrags jedoch nicht geleistet werden. 6 Abteilung für Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und Humanitäre Hilfe im Auswärtigen Amt. 7 So etwa über Mittel des Stabilitätspakts Südosteueropa. Vgl.: „Stabilitätspakt für Südosteuropa“, 10. Juni 1999, Sicherheit und Frieden (S+F) / Security and Peace 17, Nr. 3, Der Krieg im Kosovo (1999): 214–216. 8 Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. IV. 9 https://www.ifa.de/en/fundings/zivik/. 10 Fokus dieses Artikels ist das Friedensmediationsengagement des Auswärtigen Amts. Seitens des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und der Deutschen Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit (GIZ) werden u. a. über den Zivilen Friedensdienst (ZFD) seit etwa 20 Jahren Dialogmaßnahmen zur Konfliktbearbeitung gefördert. 11 Die exakte Höhe der Mittel lässt sich nicht feststellen, da Mediations- und Dialogprojekte bislang aus verschiedenen Haushaltstiteln finanziert werden. Die aktuellen Ausgaben belaufen sich laut Abteilungsleiter S, Rüdiger König, bei der Veröffentlichung des Konzepts Friedensmediation im Juni 2019 derzeit auf über 30 Millionen Euro. 12 Maria Böhmer, „Grußwort“, in Konferenzbericht Friedensmediation 2014 (Berlin: Auswärtiges Amt und IMSD, 2015); Die Bundesregierung, Antwort auf die Kleine Anfrage der Fraktion DIE LINKE, BT-Drucksache 18/2993; Frank-Walter Steinmeier, zum Vierten Bericht der Bundesregierung über die Umsetzung des Aktionsplans, Plenarprotokoll 18/86. Julia von Dobeneck 46 Erfahrungen sollen im eigenen Ansatz berücksichtigt werden. Im aktuellen Konzept wird außerdem betont, Mediation sei nicht deckungsgleich mit Diplomatie, vielmehr müsse mediative Kompetenz erlernt werden.13 Wie sah der Weg zu diesem Ansatz aus? Die im Folgenden chronologisch dargestellte Entwicklung nimmt eine aus der zivilen Krisenprävention14 entstandene Friedensmediation in den Blick, deren differenzierte Definition mit Veröffentlichung des Konzepts vorgenommen wurde. Beigetragen haben darüber hinaus politische Entwicklungen, die Deutschland zunehmend stärker die Rolle des multilateralen Vermittlers abverlangen, sowie die internationale Professionalisierung der Friedensmediation.15 Nicht vergessen werden dürfen katalysierend wirkende außenpolitische Anforderungen im Umgang mit Krisen und nicht zuletzt der Ideenreichtum und das Engagement Einzelner in den „Maschinenräumen“ von Parlament und Ministerium.16 13 Auswärtiges Amt, Konzept Friedensmediation, 6. 14 Der Begriff Zivile Krisenprävention orientiert sich am Titel der Abteilung S des Auswärtigen Amts für Krisenprävention, Stabilisierung, Konfliktnachsorge und Humanitäre Hilfe und des Unterausschusses Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln (ehemals Unterausschuss für Zivile Krisenprävention und vernetzte Sicherheit). In der alltäglichen Verwendung wird er zumeist als Überbegriff gebraucht, der auch Ansätze der Konfliktbearbeitung umfasst. 15 David Lanz, „Ten Recent Developments in Peace Mediation“, perspective mediation 17, Nr. 3 (2017); sowie der Beitrag von David Lanz in diesem Band. Siehe zur Entstehungsgeschichte auch: David Lanz et al., Understanding Mediation Support Structures (Bern: swisspeace, 2017). 16 Die Autorin hat die Entwicklung zwischen 2013 und 2017 aus zivilgesellschaftlicher Perspektive begleitet und ist seit 2018 im Rahmen eines Forschungs- und Transferprojekts der Europa-Universität Viadrina teilnehmende Beobachterin der internen Entwicklungen im Auswärtigen Amt. Einige der hier zusammengefügten Informationen stammen aus ebendiesen Beobachtungen oder aus Gesprächen in der unmittelbaren Zusammenarbeit und sind daher nicht mit veröffentlichten Quellen belegbar. Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 47 Stationen auf dem Weg zum Konzept Friedensmediation Der Aktionsplan Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung: ein erster Meilenstein Aufbauend auf dem Gesamtkonzept der Bundesregierung: „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ (2000)17 war Ziel des Aktionsplans, die methodischen Ansätze der Krisenprävention18 und das bestehende Engagement der Bundesregierung zu konkretisieren und zu operationalisieren.19 Instrumente und Institutionen sollten ausgebaut oder neu geschaffen werden. Besonders hervorzuheben ist der bereits im Gesamtkonzept verfolgte Ansatz, Krisenprävention nicht nur in der Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik stärker zu verankern, sondern im Sinne der Kohärenz auch die Wirtschafts-, Finanz- und Umweltpolitik einzubeziehen sowie eine entsprechende nationale Infrastruktur aufzubauen, die in der Lage ist, schnell auf Krisen zu reagieren.20 Das in zwei Koalitionsvereinbarungen21, im Gesamtkonzept und Aktionsplan, dokumentierte Anliegen, die Instrumente der Diplomatie und der Entwicklungspolitik auszuweiten, geht insbesondere auf die Erfahrungen aus den Kriegen im ehemaligen Jugoslawien zurück und wurde durch 1.) 17 Die Bundesregierung, Gesamtkonzept der Bundesregierung: „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ in: dies. (2004): Aktionsplan, Anhang XVI-XVII (Berlin: Die Bundesregierung, 2004). 18 Unter den Begriffen Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung werden im Aktionsplan wie auch im zugrunde liegenden Gesamtkonzept die Anwendung wirksamer Strategien und Instrumente zur Vorbeugung und Eindämmung gewaltsamer Konflikte, die friedliche Konfliktbeilegung und neben der Friedenskonsolidierung auch der Wiederaufbau subsummiert. Zugrunde liegt ein erweiterter Sicherheitsbegriff, „der politische, ökonomische, ökologische und soziale Stabilität umfasst“ (Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. II.3). 19 Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. I. 20 Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. I. Im Gesamtkonzept der Bundesregierung aus dem Jahr 2000 ist der Ansatz sogar noch umfassender: „Zivile Krisenund Konfliktbewältigung erfordern eine national und international koordinierte, auf die jeweilige Situation zugeschnittene politische Gesamtstrategie, die Instrumente insbesondere der Außen-, Sicherheits-, Entwicklungs-, Finanz-, Wirtschafts-, Umwelt-, Kultur- und Rechtspolitik verzahnt.“ 21 SPD/Bündnis 90/Die Grünen, Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert. Koalitionsvereinbarung (Bonn, 1998); SPD/Bündnis 90/Die Grünen, ERNEUERUNG – GERECHTIGKEIT – NACHHALTIGKEIT. Für ein wirtschaftlich starkes, soziales und ökologisches Deutschland. Für eine lebendige Demokratie, Koalitionsvereinbarung (Berlin, 2002). Julia von Dobeneck 48 fraktionsübergreifendes Engagement22, die gezielte Schaffung einzelner Instrumente und Institutionen sowie die Entstehung zivilgesellschaftlicher Zusammenschlüsse seit den 1990er Jahren mit vorbereitet und weiter begleitet.23 Die Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Expertise wurde im Koalitionsvertrag von 2002 vereinbart24 und ist seitdem Teil der weiteren Entwicklungen in der zivilen Krisenprävention25 und der Friedensmediation. Inhaltlich vermittelt der Aktionsplan mit seinen 161 Aktionen einen umfassenden Anspruch, der in der Praxis letztendlich nicht eingelöst werden konnte: Insbesondere eine klare Priorisierung, inhaltliche Kohärenz und ein belastbarer Umsetzungsplan wurden vermisst.26 Häufig wurde der Aktionsplan als Sammlung bereits stattfindender Aktivitäten bezeichnet. Die Verankerung als Querschnittsaufgabe gelang nur begrenzt und dem zur Operationalisierung gebildeten Ressortkreis27, der u. a. die Implementie- 22 Fraktion CDU/CSU/FDP, Antrag Verstärkung deutscher Beiträge zu Krisenprävention und Friedenspolitik, BT-Drucksache 13/6389, 4.12.1997; Fraktion SPD, Antrag Priorität für eine Politik der zivilen Krisenprävention und Konfliktregelung, BT-Drucksache 13/6999, 19.2.1997; Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Antrag Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit als Beitrag zu einer Politik der Krisenprävention und zivilen Konfliktbearbeitung, BT-Drucksache vom 13/6713, 14.1.1997. Siehe zur Entstehung des Aktionsplans die hervorragenden Aufbereitungen von Winfried Nachtwei: „Lehren aus 10 Jahren Aktionsplan Zivile Krisenprävention – Wie weiter?“, Sicherheit und Frieden 32, Nr. 3 (2014); ders.: „Stellungnahme zur Öffentlichen Sitzung des Unterausschusses Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln“, 5. Mai 2014; ders.: „Zivile Krisenprävention – grüner Markenkern in der Friedenspolitik?“, 16. März 2019. 23 Forum Ziviler Friedensdienst 1996, Plattform Zivile Konfliktbearbeitung 1998, Ziviler Friedensdienst (ZFD) 1999, Deutsche Stiftung Friedensforschung (DSF) 2000, Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung (FriEnt) 2001, Förderprogramm zivik des Instituts für Auslandsbeziehungen (ifa) 2001, Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF) 2002. 24 SPD/Bündnis 90/Die Grünen, Koalitionsvereinbarung 2002, 85. 25 Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. V.; Die Bundesregierung, Leitlinien 2017, Kap. 3; Auswärtiges Amt, Konzept Friedensmediation. 26 Plattform Zivile Konfliktbearbeitung, Stillschweigender Abschied vom Aktionsplan Zivile Krisenprävention?, Stellungnahme zum 3. Umsetzungsbericht „Zivile Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung“ der Bundesregierung vom 23. Juni 2010 zum Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktbewältigung und Friedenskonsolidierung“ (Berlin/Köln: Plattform Zivile Konfliktbearbeitung, 2010); Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Kleine Anfrage zur Umsetzung des Aktionsplans Zivile Krisenprävention, BT-Drucksache 16/9171, 9.5.2008. 27 Der Ressortkreis setzte sich zusammen aus den Beauftragten der Ressorts für Zivile Krisenprävention aller relevanter Ministerien (Aktionsplan, Aktion 136). Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 49 rung des Aktionsplans vornehmen und überwachen sollte, mangelte es an Entscheidungskompetenzen und Ressourcen.28 Dennoch stellte der Aktionsplan auch in den Folgejahren für die neue Regierungskoalition offenbar einen wichtigen „Katalysator“ dar, der die Handlungsfähigkeit in der zivilen Krisenprävention stärkte.29 Er wurde sogar von nicht unmittelbar an der Entstehung beteiligten Akteuren auch 13 Jahre nach seiner Verabschiedung als „Meilenstein in der Außenpolitik“ bezeichnet.30 Der Aktionsplan beinhaltet drei strategische Ansätze: 1) Schaffen verlässlicher staatlicher Strukturen, 2) Förderung von Friedenspotenzialen in Zivilgesellschaft, Medien, Kultur und Bildung und 3) Sichern von Lebenschancen in den Bereichen Wirtschaft und Soziales, Umwelt und Ressourcen. Konflikte werden als „Wesensbestandteile jeglichen Wandlungsprozesses“ gesehen, die dann produktiv sind, wenn sie in einer „friedlichen, solidarischen gesellschaftlichen Auseinandersetzung um den besten Weg ausgetragen“ werden. Die Konfliktbearbeitung oder -vermittlung durch Drittparteien und deren Einsatzvoraussetzungen werden nicht systematisch beschrieben, sondern tauchen an verschiedenen Stellen und im Zusammenhang mit einzelnen Maßnahmen (etwa Dialogprogrammen) auf. Der Aktionsplan setzt vor allem darauf, staatliche und demokratische Strukturen in Krisenländern zu schaffen, die ihrerseits Mechanismen zur friedlichen Konfliktaustragung bereitstellen, sowie darauf, entsprechende nichtstaatliche und informelle Instrumentarien und reformbereite Individuen in Konfliktregionen zu fördern. Hervorzuheben sind die ausführlichen Definitionen für konfliktvermittelnde Kräfte vor Ort zu Konfliktbearbeitung, Konfliktlösung, Konfliktvermittlung und Mediation im Anhang des Aktionsplans. Zusammen mit den Ausführungen zu einem Multitrack-Ansatz31, zur Notwendigkeit der Koordination der Beteiligten32 sowie zur Allparteilichkeit und Selbstbestimmung der Konfliktakteure33 stellen diese ein Verständnis von Konfliktvermittlung dar, das wesentliche Mediations- 28 Nachtwei, „Lehren aus 10 Jahren Aktionsplan“. 29 Die Bundesregierung, Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drucksache 16/9363. 30 Kathrin Vogler (Die Linke) bei der Unterrichtung durch die Bundesregierung zu den Leitlinien 2017, Plenarprotokoll 18/244. 31 Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. II. Eine Definition des Multi-Track-Ansatzes findet sich außerdem im Fact Sheet „Grundlagen der Mediation: Konzepte und Definitionen“ in diesem Band. 32 Die Bundesregierung, Aktionsplan, Kap. II. 33 Ebd. Julia von Dobeneck 50 prinzipien einbezieht. Damit beinhaltete der Aktionsplan bereits wichtige konzeptionelle Elemente für die weitere Entwicklung der Friedensmediation als außenpolitisches Instrument. Der „Review-Prozess“ und die Gründung der Abteilung S: strategische Veränderungsprozesse im Auswärtigen Amt Auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Januar 2014 forderten Bundespräsident Joachim Gauck, Außenminister Frank-Walter Steinmeier und Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen geschlossen ein stärkeres und früheres außenpolitisches Engagement der Bundesregierung.34 Dieser Ankündigung war ein konzeptioneller außenpolitischer Austausch vorangegangen, den der German Marshall Fund of the United States (GMF) und die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) initiiert hatten und der durch den Planungsstab des Auswärtigen Amts unterstützt wurde.35 Der damalige Außenminister Frank-Walter Steinmeier regte im Februar 2014 mit dem Reform-Prozess Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken36 die nächste entscheidende Etappe auf dem Weg zur Friedensmediation an. Der Review-Prozess sollte anhand der Fragen „Was ist, wenn überhaupt, falsch an der deutschen Außenpolitik? Was müsste geändert werden?“ die deutsche Außenpolitik kritisch reflektieren und Veränderungen vorschlagen. Beteiligt waren nationale und internationale Expert*innen, die breite Öffentlichkeit und der Diplomatische Dienst selbst, die sich über die Neugestaltung der deutschen Rolle sowie über eine strategischere Außen- und Sicherheitspolitik austauschten. Ein Ergebnis war, Deutschland solle eine aktivere außenpolitische Rolle übernehmen, auch in der Krisenprävention und Friedensförderung.37 Aus dem Review-Prozess und den Erfahrungen des Afghanistan-Engagements der Bundesregierung sowie einer intensiven und vergleichenden Befassung mit internationaler Stabilisierungspolitik, 2.) 34 FAZ, „Gauck fordert neue deutsche Außenpolitik“, 31. Januar 2014; Jochen Bittner und Matthias Naß, „Kurs auf die Welt“, in DIE ZEIT 6. Februar 2014. 35 Stiftung der Wissenschaft und Politik und German Marshall Fund of the United States, Neue Macht – Neue Verantwortung. Elemente einer deutschen Außen- und Sicherheitspolitik für eine Welt im Umbruch (Berlin/Washington, 2013). 36 Auswärtiges Amt, Review 2014 – Außenpolitik weiter denken, www.auswaertiges-a mt.de/blob/269656/d26e1e50cd5acb847b4b9eb4a757e438/review2014-abschlussbe richt-data.pdf (1.9.2019). 37 Zu den Ergebnissen des Review-Prozesses im Einzelnen: Annegret Bendiek, Review 2014: Grundpfeiler deutscher Außenpolitik und weltweite Erwartungen (Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 2015). Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 51 insbesondere mit Blick auf Ansätze Großbritanniens38, folgte im März 2015 die Gründung der Abteilung S. Innerhalb dieser Abteilung sollte auch die Friedensmediation gestärkt werden39, woran nicht zuletzt die Vermittlungserfahrung des Außenministers in der Ukrainekrise einen Anteil hatte. Aufgabe der Abteilung S mit ihrem für Zuwendungen an Stabilisierungs-40, Krisenpräventions- und Konfliktnachsorgeprojekte zuständigen Referat S03 wurde es, vorhandene, über verschiedene Referate verstreute Förderinstrumente gezielter einzusetzen und weiterzuentwickeln, um „Au- ßenpolitik mit Mitteln“41 zu unterlegen. Eine Neuauflage des Aktionsplans und ein konzeptioneller Umsetzungsauftrag standen jedoch weiterhin aus. In der Aufbauphase der S konnten allerdings Ausarbeitungen zivilgesellschaftlicher Akteure der Friedensmediation dazu beitragen, diese als Instrument innerhalb der S bereits konzeptionell anzulegen. Die Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD): Einforderung der definitorischen Schärfung von Friedensmediation Inspiriert durch die Entstehung eines Europäischen Friedensinstituts42 schlossen sich Ende 2012 deutsche zivilgesellschaftliche Mediationsorgani- 3.) 38 Philipp Rotmann und Léa Steinacker, „Stabilization, Doctrine, Organization and Practice. Lessons from Canada, the Netherlands, the United Kingdom and the United States“, Global Public Policy Institute (Dezember 2013). 39 Frank-Walter Steinmeier, „Rede bei der Abschlussveranstaltung zu Review 2014 – Außenpolitik weiter denken“, 25. Februar 2015, www.auswaertiges-amt.de/de/ne wsroom/150225-bm-review-abschlussveranstaltung/269638. 40 Die Bundesregierung definiert Stabilisierung als die Unterstützung von politischen Prozessen der Konfliktlösung, damit Konfliktparteien den bewaffneten Kampf einstellen. Anreize für Versöhnungsbemühungen können durch Stabilisierungsmaßnahmen gesetzt werden. Stabilisierungsmaßnahmen können weiterhin auch der Festigung legitimer politischer Autoritäten dienen (Die Bundesregierung, Leitlinien 2017, 69). 41 Ekkehard Brose, „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“, in Das Weißbuch 2016 und die Herausforderungen von Strategiebildung, hg. v. Daniel Jacobi und Gunther Hellmann (Wiesbaden: Springer VC, 2019), 239. 42 European Institute for Peace (EIP), www.eip.org; MediatEUr, „A European Institute of Peace? Value-added, Risks and Options“, 5. September 2012, http://themed iateur.eu/a-european-institute-of-peace-value-added-risks-and-options/ (21.7.2019). Das EIP sollte u. a. als „Hub für Mediatoren“ das Engagement des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) im Bereich Mediation durch schnelle Entsendung von Mediationsexperten und Debriefings nach Einsätzen ergänzen. Angestoßen Julia von Dobeneck 52 sationen als thematisch geprägte Initiative zusammen. Ziel war, methodisches Wissen und Erfahrungen aus Mediations- und Dialogprozessen aufzubereiten, um die Definition von Friedensmediation als Instrument der Krisenprävention zu schärfen und dessen Einsatzmöglichkeiten aufzuzeigen. In der „AG Friedensmediation“, die heute als Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) auftritt43, fanden sich zum Teil Akteure, die auch den Aktionsplan intensiv begleitet hatten und mit der neuen Initiative ihr Engagement für die Krisenprävention fortsetzten.44 Durch die Einbindung praxisorientierter Wissenschaftler*innen und in der Methodenausbildung erfahrener Organisationen45 wurde der durch langjährige Erfahrung in der Dialogfazilitierung inspirierte Krisenpräventionsansatz um eine methodische Komponente ergänzt. Es ging den Beteiligten darüber hinaus um den Versuch, die internationale Professionalisierung der Friedensmediation und die umfassenden Erfahrungen mit diversen Mediationsverfahren innerhalb Deutschlands in die Außenpolitik zu integrieren.46 Während des Bundestagswahlkampfes 2014 forderten grüne und sozialdemokratische Parlamentarier*innen, vorhandene Kompetenzen, Kapazitäten und Potenziale besser zu koordinieren, um die Friedensmediation als Krisenpräventionsinstrument zu schärfen. Im November 2014 folgte die von der IMSD und dem Auswärtigen Amt organisierte Konferenz wurde seine Entstehung durch den schwedischen Außenminister Carl Bildt, die grüne Europa-Abgeordnete Franziska Brantner und den französischen Europa- Abgeordneten Alain Lamassoure. 43 Der Zusammenschluss bestand zu Beginn aus dem CSSP – Berlin Center for Integrative Mediation, der Berghof Foundation, dem Center for Peace Mediation (CPM) der Europa-Universität Viadrina und dem Zentrum für Internationale Friedenseinsätze (ZIF). inmedio – institut für mediation. beratung. entwicklung in Berlin trat dem Zusammenschluss etwa ein Jahr später bei. Die Bezeichnung Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) entstand 2014. 44 Zu nennen sind hier die Berghof Foundation und das ZIF als seit langem im Bereich Zivile Krisenprävention engagierte Akteure. 45 CPM und inmedio. 46 Ein erster Anlass, Vorschläge zur Ausgestaltung des Feldes zu formulieren, bot sich anlässlich einer Veranstaltung am 22. April 2013 im Deutschen Bundestag zum Aufbau des Europäischen Friedensinstituts: „Die EU als Friedensmacht: Mediationskapazitäten stärken, unter Schirmherrschaft des Unterausschusses Zivile Krisenprävention und Vernetzte Sicherheit“; Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD), „Friedensmediation: Kurzinformation und Vorschläge für die Politik“, 30. April 2013. Auf Einladung der vier Organisationen folgte im Mai 2013 eine Expert*innen-Anhörung unter Schirmherrschaft des Unterausschusses Zivile Krisenprävention zu Friedensmediationsstrukturen im internationalen Vergleich. Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 53 „Deutschland als Vermittler: Friedensmediation und Mediation Support in der deutschen Außenpolitik“. Ziel war, das außenpolitische Profil Deutschlands als Konfliktvermittler deutlicher zu konturieren. Dabei wurde ein trackübergreifender Friedensmediationsansatz, der in das internationale Umfeld bilateraler und multilateraler Ansätze eingebettet sein sollte, gefestigt.47 Während sich Folgekonferenzen stärker mit anderen Themenfeldern befassten,48 wurden bei der in der Retrospektive als „Kick-off“ für sichtbareres deutsches Mediationsengagement einzustufenden Veranstaltung bis heute aktuelle Forderungen durch die Teilnehmenden formuliert: Deutschland solle keine Aktivitäten doppeln, sein politisches und wirtschaftliches Gewicht gezielt einsetzen und sich um eine bessere Vernetzung und Koordinierung von staatlichen und nichtstaatlichen Mediationsakteuren bemühen. Um Expert*innen schnell in Einsätze zu entsenden, wurden weiterhin ein Expertenpool und Dienstverträge außerhalb der diplomatischen Laufbahn vorgeschlagen – orientiert am Human Security Adviser-Ansatz des Schweizerischen Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA).49 Die IMSD erarbeitete in den Folgejahren die in diesem Band zum Teil veröffentlichten Fact Sheets, um den Wissensstand der Diplomat*innen im Bereich Friedensmediation innerhalb des Auswärtigen Amts zu erweitern. Darüber hinaus entstanden diverse Trainings- und Beratungsformate für den Auswärtigen Dienst. Rückblickend hat die IMSD deutlich dazu beigetragen, Friedensmediation als Instrument definitorisch zu schärfen, wenngleich sich die Schlagzahl der Beiträge und Veranstaltungen über die Jahre verringert hat und zahlreiche Impulse fortan vom Auswärtigen Amt selbst ausgingen. 47 Auswärtiges Amt und IMSD, „Deutschland als Vermittler: Friedensmediation und Mediation Support in der deutschen Außenpolitik“, Konferenzbericht Friedensmediation 2014 (Berlin: Auswärtiges Amt und IMSD, 2015). 48 Das Expert*innentreffen Identifying Entry Points am 5. Oktober 2015 nahm die Themen Konfliktanalyse und Entry Points in den Fokus, während sich die Konferenz Die OSZE als Mediatorin am 6. Juli 2016 während der deutschen OSZE-Präsidentschaft Vermittlungsprozessen und -potenzialen im OSZE-Raum widmete. Die Konferenzberichte sind abrufbar unter: www.friedensmediation-deutschland. de. 49 Auswärtiges Amt/IMSD, „Deutschland als Vermittler: Friedensmediation und Mediation Support in der deutschen Außenpolitik“, 23, 29. Julia von Dobeneck 54 Die Leitlinien der Bundesregierung: Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern – klarer Auftrag für die Abteilung S Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen (2015) und die Globale Strategie der EU (2016) stellen internationale Zielsetzungen dar, die die Leitlinien von 2017 einrahmen.50 Wie schon der Review-Prozess wurde die Entstehung der Leitlinien über die Beteiligungsplattform PeaceLab2016 partizipativ angelegt51 und von der Abteilung S ressortübergreifend koordiniert.52 Vorangegangen waren ressortübergreifende Leitlinien Für eine kohärente Politik gegenüber fragilen Staaten53, Grundlagendokumente des Bundesministeriums der Verteidigung54 und des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung.55 Ziele der Leitlinien sind es, die Koordinierung und Kohärenz einzelner Maßnahmen zu erhöhen und das außenpolitische Instrumentarium in Krisen zu stärken. Der Friedensauftrag des Grundgesetzes wird betont und eine Priorisierung des Politischen vor dem Militärischen hervorgehoben.56 Der damalige Bundesaußenminister Sigmar Gabriel bezeichnete sie bei der Plenardebatte im Deutschen Bundestag als „Kompass für moderne Friedensdiplomatie“.57 Mit den Leitlinien baue die Bundesregierung außerdem auf der über Jahrzehnte entstandenen Friedensinfrastruktur auf, für die Deutschland weltweit Anerkennung erfahre.58 Krisenprävention wird 4.) 50 Rüdiger König, „Ein Wiki der Krisenprävention“, in Deutschlands neue Verantwortung. Die Zukunft der deutschen und europäischen Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik, hg. v. Wolfgang Ischinger und Dirk Messner (Berlin: Econ, 2017), 280. 51 Unter dem Motto „PeaceLab2016: Krisenprävention weiter denken!“ wurden 27 Veranstaltungen mit 1800 Teilnehmer*innen abgehalten. Im dazugehörigen Blog veröffentlichten Expert*innen, Abgeordnete und Minister*innen Beiträge zum Thema: https://peacelab.blog/debatte/peacelab-2016. 52 Siehe zur Entstehungsgeschichte der Leitlinien auch ausführlich Brose, „Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern“, 287–296. 53 Die Bundesregierung, Für eine kohärente Politik der Bundesregierung gegenüber fragilen Staaten - Ressortübergreifende Leitlinien (Berlin: Die Bundesregierung, 2012). 54 Die Bundesregierung, Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr (Bonn/Berlin: Die Bundesregierung, 2016). 55 BMZ, „Entwicklung für Frieden und Sicherheit. Entwicklungspolitisches Engagement im Kontext von Konflikt, Fragilität und Gewalt“, BMZ-Strategiepapier 4/2013 (Bonn/Berlin). 56 Die Bundesregierung, Leitlinien 2017, Kap. II. 57 Sigmar Gabriel bei der Beratung zur Unterrichtung der Bundesregierung zu den Leitlinien 2017, Plenarprotokoll 18/244. 58 Sigmar Gabriel, Vorwort in den Leitlinien 2017, 5. Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 55 nicht zuletzt auch aus Kostengründen als bevorzugter außenpolitischer Ansatz in Krisenregionen gesehen.59 Der Weg bis zur Verabschiedung der Leitlinien war – so die Rückmeldung der Beteiligten – streckenweise steinig. Die Einigung auf ressortübergreifende Ziele und Definitionen erforderte aufgrund unterschiedlicher Hauskulturen und Präferenzen einzelner Referate einen erheblichen Kraftakt. Bezogen auf die angestrebte Kohärenz von Regierungshandeln sollte der Wert dieses Prozesses jedoch ebenso wenig unterschätzt werden wie die Nützlichkeit eines nun bestehenden Dokuments, auf dessen gemeinsame Definitionen verwiesen werden kann. In Bundestag und Zivilgesellschaft wurden die Leitlinien für das deutlich formulierte friedenspolitische Leitbild, die enge Einbeziehung von Bundestag und Zivilgesellschaft60 und den über die Jahre kontinuierlichen Mittelanstieg gelobt. Kritisiert wurde, dass die Bundesregierung wenig selbstkritisch sei und lediglich zusammengefasst habe, was sie ohnehin bereits umsetze.61 Bemängelt wurde weiterhin das Fehlen eines Umsetzungsplans für die Ressortkoordination und von Ansätzen, um die gestiegenen Anforderungen, Aufgaben und Mittelzuwächse effizient handzuhaben.62 Ähnlich wie im Aktionsplan werden Konflikte auch in den Leitlinien als natürlicher Bestandteil gesellschaftlicher Veränderungsprozesse gesehen. Dass diese ohne Gewalt und konstruktiv ausgetragen werden können, möchte die Bundesregierung im Rahmen ihres Friedensengagements un- 59 König, „Ein Wiki der Krisenprävention“, 280. 60 Siehe u. a. Thorsten Frei (CDU/CSU) bei der Beratung der Unterrichtung durch die Bundesregierung zu den Leitlinien 2017, Plenarprotokoll 18/244; Winfried Nachtwei, „Meine Stellungnahme zu den Leitlinien Friedensförderung der Bundesregierung: Deutlicher Fortschritt, aber mit Handicaps“, 29. Juni 2017. 61 Kathrin Vogler (Die Linke) bei der Beratung der Unterrichtung durch die Bundesregierung zu den Leitlinien 2017, Plenarprotokoll 18/244. 62 Oliver Knabe, „Gut im Grundsatz, enttäuschend im Handeln“, Pressemitteilung Plattform Zivile Konfliktbearbeitung, 24. Juni 2017; Franziska Brantner (Bündnis 90/Die Grünen) bei der Beratung der Unterrichtung durch die Bundesregierung zu den Leitlinien 2017, Plenarprotokoll 18/244; Marina Zapf, „Leitlinien Friedensförderung. Ungenau, unkritisch, ziellos“, WELT-SICHTEN, 20. Juni 2017, www.welt-sichten.org/artikel/32964/leitlinien-friedensfoerderung-ungenau-unkrit isch-ziellos; Hans Jörg Friedrich, „Kabinett verabschiedet friedenspolitische Leitlinien der Bundesregierung“, Weltfriedensdienst e.V., 15. Juni 2017, zugegriffen 14. September 2019, https://wfd.de/kabinett-verabschiedet-friedenspolitische-leitli nien-der-bundesregierung; Tobias Schulze, „Deutsche Regierung als Streitschlichter. Frieden schaffen ohne Waffen?“, taz.de, 15. Juni 2017, https://taz.de/Deutsche- Regierung-als-Streitschlichter/!5418355/. Siehe zu den Reaktionen auf die Leitlinien 2017 auch https://peacelab.blog/2017/06/reaktionen-auf-die-leitlinien. Julia von Dobeneck 56 terstützen. Zusammenwirken sollen dabei Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik, aber auch die Beiträge international wirkender Bildungs-, Kultur-, Handels-, Umwelt- und Wirtschaftspolitik.63 Die Leitlinien gliedern sich in eine Beschreibung der Weltordnung im Umbruch, dem das darauf reagierende Leitbild der Bundesregierung folgt. Ziele und Instrumente sowie eine Beschreibung der Strukturen und Partnerschaften, in denen sich die Bundesregierung bewegt, schließen sich an. Sie enden mit 50 Selbstverpflichtungen. Anders als noch der Aktionsplan enthalten die Leitlinien eine klare Definition von Friedensmediation und diplomatischer Vermittlung: Deutschland könne aufgrund seines internationalen Ansehens und seines politischen und wirtschaftlichen Gewichts in enger Abstimmung mit seinen Partnern die Rolle des konstruktiven Vermittlers einnehmen – eine Definition der eigenen Rolle, die später im Konzept Friedensmediation wieder aufgenommen werden wird. Mediation könne dazu beitragen, „die oft tiefen, politischen und gesellschaftlichen Gräben zwischen Konfliktparteien zu überbrücken und Vertrauensgrundlagen zu schaffen“.64 Es folgt eine Auflistung, was Friedensmediation beinhaltet: die Qualifizierung von Mediator*innen, die lokale Institutionalisierung von Mediationsprozessen, die Unterstützung von Verhandlungen (Good Offices oder Mediation Support). Weiterhin wird angekündigt, die eigenen Fähigkeiten auszubauen, und sich mit einem inklusiven Ansatz verstärkt an Mediationsprozessen zu beteiligen. Vor dem Hintergrund der vorangegangenen Konferenzen und Äußerungen65 sowie deutlicher Vorschläge der IMSD zur weiteren Ausgestaltung66 sind die Formulierungen zu Friedensmediation in den Leitlinien jedoch sehr knapp gehalten. Festzuhalten bleibt das Ziel, Friedensmediation weiter auszubauen, was die Abteilung S seitdem vorantreibt. So sind seit 2018 u. a. eine konzeptionelle Untermauerung und Schärfung der Defini- 63 Die Bundesregierung, Leitlinien 2017, Einleitung, 11. 64 Die Bundesregierung, Leitlinien 2017, Box zu Friedensmediation und Verhandlungsunterstützung, 77. 65 Steinmeier, „Rede bei der Abschlussveranstaltung zu Review 2014“. 66 Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD), „Das deutsche Bekenntnis zur Friedensmediation ausbuchstabieren – eine Positionierung der Initiative Mediation Support Deutschland“, www.friedensmediation-deutschland.de/fileadmin/upl oads/friedensmeditation/dokumente/Friedensmediation_ausbuchstabieren__IMS D-Positionspapier_Leitlinienprozess.pdf; Lars Kirchhoff, Anne Isabel Kraus (jetzt Holper) und Julia von Dobeneck, „Von Elefanten und Papiertigern in der Friedensmediation“, 22. Dezember 2016, https://peacelab.blog/2016/12/von-elefantenund-papiertigern-in-der-friedensmediation. Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 57 tion von Friedensmediation sowie Qualitätsstandards für die Umsetzung von Mediations- und Dialogprojekten entstanden. Ein Team Friedensmediation innerhalb des Auswärtigen Amts wird sukzessive aufgebaut. Hierfür spielen die bereits erwähnte internationale Professionalisierung von Friedensmediation sowie zahleiche Austauschformate zwischen sich in der Friedensmediation engagierenden Staaten ebenfalls eine wichtige Rolle (siehe den Beitrag von David Lanz in diesem Band). Friedensmediation im außenpolitischen Handeln des Auswärtigen Amts Das Auswärtige Amt nutzte Friedensmediation im Jahr 2019 auf vielfältige Art. Ob es zu einem Engagement kommt, hängt neben der Eignung von Friedensmediation zur Konfliktbearbeitung aus Sicht der Autorin im Wesentlichen von drei Komponenten ab: 1. Von bestehenden Zugängen und vorhandenem Vertrauen auf Seiten der Konfliktparteien, 2. Von der Möglichkeit der Einnahme einer allparteilichen Rolle (die u. a. durch Bündnislogiken wie etwa Mehrheitsentscheidungen auf EU-Ebene begrenzt oder ausgeschlossen sein kann) sowie 3. Von außenpolitischen Interessen in Bezug auf die Konfliktlösung. Die ausgeübten Rollen reichen von direkter Vermittlung über Vermittlungsunterstützung Dritter (UN, andere Staaten, NGOs), dem Aufbau sogenannter Backchannels bis zu diversen Arten der Vermittlungsvorbereitung. Besonders ausgeprägt ist derzeit die Rolle des „Unterstützers der Unterstützenden“: Gut 30 Mediations- und Dialogprozesse werden weltweit mit etwa 30 Millionen Euro nur durch die Abteilung S gefördert.67 Die Aufgaben- und Rollenverteilung zwischen Auswärtigem Amt und den als Drittparteien tätigen NGOs gestaltet sich dabei vielfältig und umfasst den ausschließlichen Fokus auf finanzielle Förderung ebenso wie politische und methodische Abstimmung in Prozessdesignfragen sowie gemeinsames Vorgehen. 67 Es liegen keine Zahlen bzw. Daten vor, wie viele Dialogprozesse (auf zivilgesellschaftlicher oder kommunaler Ebene) durch andere Abteilungen oder auch durch das BMZ unterstützt werden. Zusammengenommen dürften es jedoch mehr Prozesse sein. Julia von Dobeneck 58 Im Jemen etwa ist die Berghof Foundation seit 2012 gefördert vom Auswärtigen Amt vermittelnd aktiv68, indem ein Track-2-Prozess69 unterstützt wird, der hochrangige Politiker aller Parteien einbindet und als einzige inklusive und noch funktionierende Austauschplattform im dortigen Konflikt gilt. Das Auswärtige Amt trägt auf politischer Ebene zur Lösung des Jemen-Konflikts bei, flankiert den Prozess durch Stabilisierungsmaßnahmen70 und unterstützt den UN-Sondergesandten Martin Griffiths und dessen Austausch mit Vertretern des Track-2-Prozesses.71 Mit der Unterzeichnung eines Vorverhandlungsabkommens zwischen den Aufständischen in der Darfur-Region und der sudanesischen Regierung Ende 2018 in Berlin hat das Auswärtige Amt den Konfliktparteien einen neutralen Ort für ihre offizielle Vorbereitung von Friedensverhandlungen geboten.72 Dem Abkommen ging ein zweijähriger Mediationsprozess voraus, bei dem die Berghof Foundation als Mediation-Support-Akteur eine wesentliche Rolle einnahm.73 Bezüglich der Krise in und um die Ukraine ist Deutschland74 im Normandie-Format (neben Russland, Ukraine und Frankreich) und personell in der Arbeitsgruppe Wirtschaft der Trilateralen Kontaktgruppe vertreten. Letztere wird durch die/den vom OSZE Vorsitz ernannte/n Sonderbeauftragte*n fazilitiert (zusätzlich auf Arbeitsebene von Deutschland unterstützt). Innerhalb der OSZE leistet Deutschland personell auf verschiedenen Ebenen (Arbeitsebene Mediation-Support-Team im Konfliktpräventionszentrum des OSZE-Sekretariats in Wien, stellvertretende Missionsleitung und Arbeitsebene Special Monitoring Mission – SMM) Beiträge und 68 Berghof Foundation, „Jemen: Unterstützung für Politischen Dialog und Transition“, www.berghof-foundation.org/de/programme/naher-osten-nordafrika/unterst uetzung-fuer-politischen-dialog-und-transition-in-jemen/ (29.6.2020). 69 Zur Beschreibung der Tracks siehe das Fact Sheet „Grundlagen der Mediation: Konzepte und Definitionen“ in diesem Band. 70 Handelsblatt, „Deutschland sichert 4,5 Millionen Euro für Jemen-Hilfen zu“, 16. Januar 2019. 71 Silke Mertins, „Jemen-Krieg, Eine elende Generation wächst nach“, in NZZ, 5. Januar 2019, https://nzzas.nzz.ch/international/jemen-krieg-elende-generationwaechst-nach-ld.1449223#swglogin (24.7.2019). 72 Auswärtiges Amt, „Außenminister Maas zur Einigung auf neue Darfur-Friedensverhandlungen“, Pressemitteilung, 6. Dezember 2018, https://new-york-un.diplo. de/un-de/aktuelles/mas-dafur-einigung-friedensverhandlungen/2167602. 73 Africa-live, „Sudan/Darfur, Einigung auf neue Friedensverhandlungen“, 6. Dezember 2018, www.africa-live.de/sudan-darfur-einigung-auf-neue-friedensverhand lungen/. 74 In diesem Prozess hat das Kanzleramt die Federführung, die Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt ist jedoch eng. Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 59 finanziert verschiedene NGOs in der Dialogunterstützung auf unterschiedlichen gesellschaftlichen Ebenen zu diversen Konfliktthemen. Davon sind einige eng an die Umsetzung des Minsk-Prozesses und demzufolge an die oberste politische Ebene (Track 1) angebunden, andere eher zivilgesellschaftlich ausgerichtet.75 In Libyen unterstützte das Auswärtige Amt 2018 die Vorbereitungen für eine nationale Konferenz des UN-geführten Prozesses über das Engagement des Centre for Humanitarian Dialogue (HD)76, 2019 hat die Bundesregierung den Berliner Prozess initiiert.77 Bei der Wiederaufnahme des UN-geführten ergebnisorientierten Verhandlungsprozesses im Zypernkonflikt fungiert die Bundesregierung als Gastland und bietet dem UN-Generalsekretär die Möglichkeit, mit den beiden zyprischen Volksgruppenführern zusammenzukommen.78 Im aktuellen Konflikt zwischen Zivilgesellschaft und Regierung in Nicaragua engagiert sich Staatsminister Niels Annen auf politischer Ebene.79 Weiter ist das Auswärtige Amt in Ländern wie Afghanistan, Somalia, Kolumbien und Nigeria tätig, um nur einige zu nennen. Darüber hinaus werden Expert*innen in Prozesse oder Institutionen sekundiert, die mit Mediation und Dialog befasst sind, wie etwa in das Mediationsunterstützungsteam des EAD, in das bereits oben genannte Mediation-Support-Team der OSZE in Wien, in die Special Monitoring Mission der OSZE in der Ukraine80, in das Team des Sondergesandten der Vereinten Nationen für Syrien oder als Leiter der OSZE-Mission in Moldau, der 75 So etwa der durch OWEN – Mobile Akademie für Geschlechterdemokratie und Friedensförderung fazilitierte Dialog zur Konflikttransformation zwischen Frauen aus regierungskontrolliertem und nichtkontrolliertem Gebiet sowie Russland in der Ukraine: „Women’s Initiatives for Peace in Donbas/s“, www.owen-berlin.d e/projekte/wipd.php. “. 76 Centre for Humanitarian Dialogue (HD), „Lybia“, www.hdcentre.org/activities/li bya/ (24.7.2019). 77 Auswärtiges Amt, Regierungspressekonferenz, 22. November 2019, www.auswaer tiges-amt.de/de/newsroom/regierungspressekonferenz/2281144 (29.11.2019). 78 Ebd. 79 Niels Annen, Tweet vom 1.7.2019, https://twitter.com/nielsannen; Birke, Burkhard, „Kein Grund zum Feiern in Nicaragua“, Deutschlandfunk, 18. Juli 2019, www.deutschlandfunk.de/40-jahre-sandinistische-revolution-kein-grund-zum-feier n-in.724.de.html?dram:article_id=454216 (19.1.2019); Auswärtiges Amt, „Friedensmediation: im Einsatz für den Frieden“, 14. Juni 2019, www.auswaertiges-am t.de/de/aussenpolitik/themen/krisenpraevention/friedensmediation/2226840 (19.1.2019). 80 Alle drei genannten Sekundierungen erfolgen durch das ZIF. Julia von Dobeneck 60 u. a. mit Fragen zur Bearbeitung des eingefrorenen Transnistrien-Konflikts befasst ist. Botschafter*innen, ehemalige Botschafter*innen, Parlamentarier*innen und weitere Expert*innen nehmen wichtige Vermittlungsrollen ein, wie beispielsweise Ulrich Brandenburg, der dem Wirtschaftsexperten Per Fischer (Mai 2015–Januar 2019) als Koordinator der oben genannten Arbeitsgruppe Wirtschaft der Trilateralen Kontaktgruppe zur Lösung der Krise in der Ukraine folgte, sowie Johannes Haindl in der Mazedonien-Krise (2016) oder der Bundestagsabgeordnete Tom Königs als Sonderbeauftragter der Bundesregierung für den Friedensprozess in Kolumbien (2015–Mai 2019). Darüber hinaus spielen Einzelpersonen, die eher im Hintergrund agieren und dem Auswärtigen Amt politische Erfahrung, Zugänge zur Region oder Fachwissen direkt oder über NGOs zur Verfügung stellen, immer wieder wichtige Rollen in Vermittlungen oder deren Unterstützung. Von Vorteil ist die substanzielle Ausstattung mit Haushaltsmitteln durch den Deutschen Bundestag und die damit verbundene Möglichkeit, Friedensprozesse nicht nur durch Vermittlung zu fördern, sondern diese durch flankierende stabilisierende Maßnahmen im Sicherheitssektor, bei Rechtsstaatsreformen oder in der Versöhnungsarbeit nachhaltig zu unterstützen. Hierfür ist die Verankerung der Friedensmediation innerhalb des auf Stabilisierungsinstrumente ausgerichteten Referats S03 hilfreich. Der Einsatz von bereitgestellten Steuergeldern und das deutsche politische Gewicht bringen aus Sicht des Auswärtigen Amts die Verantwortung mit sich, die eigene Rolle zu definieren und dem Mediationsengagement einen konzeptionellen Rahmen zu geben.81 Diese Verantwortung soll das Konzept Friedensmediation einlösen. Neben Werten und Normen sowie Erläuterungen zur Anwendung der UN-Mediationsprinzipien im Sinne der politischen Rolle Deutschlands, setzt es sich auch aus der strukturierenden Beschreibung bisheriger Praxis zusammen. Die im Konzept skizzierten Ansätze sind darum nicht zuletzt aus den Erfahrungen vieler NGOs und ihrer Tätigkeit gespeist, aus denen das Auswärtige Amt über die Zusammenarbeit der letzten Jahre gelernt hat. Die Zivilgesellschaft war somit im Vergleich zu den Vorgängerdokumenten (Aktionsplan, Leitlinien) zwar nicht aktiv, aber dennoch indirekt am Inhalt des Konzepts beteiligt. 81 So Abteilungsleiter S, Rüdiger König, bei der Veröffentlichung des Konzept Friedensmediation am 14. Juni 2019. Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 61 Ausblick Nach der Veröffentlichung des Konzepts Friedensmediation ist das Auswärtige Amt gefragt, den eigenen Anspruch nicht nur im Bereich der Mittelvergabe, sondern verstärkt auch in direkten Beiträgen oder Vermittlungsunterstützungen konsequent umzusetzen. Es gilt zu zeigen, dass und wie sich starkes politisches Gewicht, wirtschaftlicher Einfluss sowie gegebenenfalls vorhandene bilaterale oder Bündnisverpflichtungen mit einem von Werten, Interessen und Methodik geleiteten Ansatz (etwa mit Blick auf Allparteilichkeit) vereinbaren lassen – und gerade diese Kombination auf andere Art zu Konfliktlösungen beitragen kann als beispielsweise die Ansätze der bislang stark in der Friedensmediation engagierten Schweiz und Norwegens. Spätestens seit der Konferenz „Deutschland als Vermittler“ (2014) ist unter den nationalen wie internationalen Akteuren der Friedensmediation die Erwartung gestiegen, das deutsche Portfolio zu definieren. Das Konzept Friedensmediation und die Aussage des amtierenden Staatsministers Niels Annen bei dessen Veröffentlichung machen deutlich: Es wird absehbar keine Festlegungen auf eine spezifische Art Konflikt oder regionale Ausrichtung geben. Dies ist insofern nachvollziehbar, als dass Deutschland ein sichtbarer Akteur mit diversen politischen Interessen, politischen Bündnissen und multilateralen Verpflichtungen ist, die je nach Kontext zu berücksichtigen sind und nicht immer alle Rollen zulassen. Die bei der Veröffentlichung des Konzepts genannten Voraussetzungen für einen deutschen Mediationseinsatz (konkret: die Beschränkung deutschen Engagements auf Konstellationen, in denen man willkommen sei und kein Engagement anderer Akteure dopple) sind vor diesem Hintergrund zu sehen. Gleichzeitig drückt sich hier eine nach wie vor in der deutschen Außenpolitik existierende Zurückhaltung aus, sich als hauptverantwortlicher Akteur sichtbar und alle Risiken tragend in Konfliktvermittlungen einzubringen. Die weitere Ausgestaltung der Friedensmediation des Auswärtigen Amts hängt darüber hinaus auch von internen Konstellationen, einer funktionierenden Infrastruktur und nicht zuletzt von haushalterischen Lösungen ab, die schnelle und flexibel gestaltete Mediationseinsätze oder deren Unterstützung erlauben: Die rotationsbedingten Herausforderungen, eine relativ dünne personelle Aufstellung (die bei weitem nicht nur den Bereich der Friedensmediation betrifft) und komplexe rechtliche Restriktionen bezüglich der Ausgestaltung entsprechender Verträge und Zuwendungen schränken das Auswärtige Amt bislang ein, wo unkompliziert und kurzfristig Expertise, erfahrene Vermittler*innen oder Mediation-Support- Julia von Dobeneck 62 Teams82 zur Verfügung gestellt oder entsprechende Strukturen fest verankert und koordiniert werden müssten. Hinzu kommt ein noch andauernder Lernprozess innerhalb des Auswärtigen Amts, wie die in der Abteilung S gebündelten Instrumente und die Methodikexpertise des Teams Friedensmediation am effizientesten in die politischen Abläufe integriert werden. Hier gilt es, aus Prozessen, die auch künftig mit Sicherheit an Deutschland herangetragen werden, zu lernen, sowie aktuell laufende Vermittlungen konsequent am eigenen methodisch-konzeptionellen Anspruch zu orientieren. Dies nicht zuletzt, um auf definitorischer Ebene die Frage zu beantworten, wann welche Handlungen der Friedensmediation zugeordnet werden können und wann sie der klassischen Diplomatie angehören. Auch eine systematische Auswertung der Vor- und Nachteile der Strukturen und Strategien anderer Staaten sowie multilateraler Organisationen wie der OSZE, der EU oder der UN und ihrer Unterstützungsstrukturen könnte weiter vertieft werden, um eine für das Auswärtige Amt passende Infrastruktur aufzubauen. Es ist möglich, dass es der Kern des Friedensmediationsansatzes des Auswärtigen Amts bleibt, als Unterstützer der Unterstützenden eng mit unabhängigen Dritten zusammenzuarbeiten, in verteilten Rollen oder ausschließlich als finanzierender Akteur tätig zu sein – und damit nur mit beschränkter Sichtbarkeit aufzutreten. Die finanziellen Spielräume für ein deutsches Friedensmediationsengagement bieten in jedem Fall die Möglichkeit, sich als ein starker Geber in der Gruppe von Unterstützern entsprechenden Einfluss und politische Manövrierfähigkeit zu sichern – nicht zuletzt, um sich ein potenzielles Vermittlungsengagement vorzubehalten. Eine weitere Option ist es, dass das deutsche Engagement noch stärker die multilaterale Unterstützung von durch andere (etwa die UN) geleitete Vermittlungsprozesse beinhalten wird (siehe den Beitrag von David Lanz in diesem Band). Eine methodisch gute und wertegeleitete Mediationsunterstützung, die zur Koordinierung von Prozessen im Kleinen und Großen beiträgt, erscheint angesichts eines erschütterten multilateralen Systems, fragmentierter Konfliktparteien und zunehmender geostrategischer Konflikte eine gute Rolle, die Deutschland im Bereich der Friedensmediation auch weiterhin einnehmen könnte. Eine hauptverantwortliche, sichtbare Vermittlung durch Deutschland ist durchaus denkbar, dürfte aber auch in Zukunft die Ausnahme bleiben. Es bleibt dennoch eine zentrale Aufgabe, die Entwicklung im eigenen Sys- 82 Wie dies in anderen Staaten zu den konsequenten Schritten gehört, siehe David Lanz et al., Understanding Mediation Support Structures (Bern: swisspeace, 2017). Deutschland als Mediationsakteur: Entwicklung und konzeptionelle Grundlagen 63 tem weiter voranzutreiben, damit Mediationspotenziale erkannt werden, klare Rollendefinitionen und -verteilungen zwischen Regierung und Dritten erfolgen und das deutsche Friedensmediationsengagement insgesamt weiter professionalisiert wird. Nicht zuletzt ist es wichtig, ganz im Sinne des 15 Jahre alten Aktionsplans und der Leitlinien kohärent vorzugehen und die relevanten anderen Regierungsressorts mitzudenken, wenn dies einen Mehrwert schafft, ohne dabei die außenpolitische Federführung aufzugeben. Bei Vermittlungen, die etwa das Bundeskanzleramt leitet, sollte seitens des Auswärtigen Amts und der Abteilung S darauf hingewirkt werden, nicht nur finanziell, sondern auch methodisch zu unterstützen und die zur Verfügung stehenden Netzwerke an Fachexpertise und nichtstaatlichen Vermittlungsakteuren in passgenauen Konstellationen zu nutzen. 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Abstract

This volume is dedicated to the field of peace mediation, which has developed fast and rapidly become specialised and professionalised in recent decades, both internationally and in Germany. In bringing together the history, status quo and perspectives on future developments in this field, the volume has three special features: It combines a critical academic and a practical assessment of actual political developments. It offers a selection of the ‘Fact Sheets on Peace Mediation’, which were compiled jointly by the Federal Foreign Office and the Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD). And it provides concrete ideas on how Germany's peace mediation profile and methodology can be further enhanced and translated into real political practice. With contributions by Marike Blunck, Sebastian Dworack, Dr. Anne Holper, Prof. Dr. Lars Kirchhoff, Dr. David Lanz, Christoph Lüttmann, Dr. Simon Mason, Brigitta von Messling, Dirk Splinter, Luxshi Vimalarajah, Julia von Dobeneck, Dr. Almut Wieland-Karimi, Dr. Carsten Wieland, Felix Würkert

Zusammenfassung

Dieser Band ist dem Feld der Friedensmediation gewidmet, das sich international seit über einem Jahrzehnt und in Deutschland seit nunmehr einigen Jahren rasant entfaltet, profiliert und professionalisiert hat. Die in diesem Band geleistete Zusammenführung von Entstehung, Status Quo und Zukunftsperspektiven des Themas weist dabei drei Besonderheiten auf. Erstens vereint sie den wissenschaftlichen und den praktischen Blick: tatsächliche politische Entwicklungen werden kritisch nachgezeichnet und sogleich konzeptionell und kontextuell eingebettet, auch im internationalen Vergleich. Zweitens bietet der Band eine Auswahl der „Fact Sheets Friedensmediation“, die in den vergangenen Jahren im Zusammenwirken zwischen dem Auswärtigen Amt und der Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) erarbeitet wurden. Drittens gibt der Band konkrete Anstöße, wie Deutschlands Profil in der Friedensmediation in die politische Praxis übersetzt werden kann. Der Kreis der Autor*Innen setzt sich aus Wissenschaftler*innen, Praktiker*innen sowie Repräsentant*innen relevanter Ministerien und Organisationen zusammen. Durch die Kombination dieser Perspektiven entsteht eine aussagekräftige Momentaufnahme zum Thema Friedensmediation in der deutschen Außenpolitik, die stets in einem Spannungsfeld aus Macht und Methodik agieren muss. Mit Beiträgen von Marike Blunck, Sebastian Dworack, Dr. Anne Holper, Prof. Dr. Lars Kirchhoff, Dr. David Lanz, Christoph Lüttmann, Dr. Simon Mason, Brigitta von Messling, Dirk Splinter, Luxshi Vimalarajah, Julia von Dobeneck, Dr. Almut Wieland-Karimi, Dr. Carsten Wieland, Felix Würkert