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Konzept Friedensmediation des Auswärtigen Amts in:

Anne Holper, Lars Kirchhoff (Ed.)

Friedensmediation, page 227 - 238

Spannungsfeld aus Methodik, Macht und Politik

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-5405-2, ISBN online: 978-3-8452-9574-9, https://doi.org/10.5771/9783845295749-227

Series: Interdisziplinäre Studien zu Mediation und Konfliktmanagement, vol. 5

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Annex: Konzept Friedensmediation des Auswärtigen Amts Konzept Friedensmediation DEUTSCHLAND 229 Unser Ansatz in der Friedensmediation Friedensmediation bezeichnet die von allen Seiten akzeptierte, auf Basis von Freiwilligkeit erfolgende Konfliktvermittlung durch eine Drittpartei in formellen und informellen Verhandlungs- und Dialogprozessen. Die Verfahren und die Instrumente der Friedensmediation können der Prävention, dem Management und der Bearbeitung inner- und zwischenstaatlicher Konflikte auf verschiedenen gesellschaftlichen Ebenen („Tracks“) dienen. Das Verfahren der Mediation ist Prinzipien wie Selbstbestimmung, Respekt, Transparenz und Ergebnisoffenheit verpflichtet. Unser Ansatz der Friedensmediation orientiert sich darüber hinaus an den 2012 von den Vereinten Nationen erarbeiteten Grundsätzen für Mediation. Deutschland ist ein diesen Prinzipien eng verbundener und zugleich interessenspolitisch motivierter Mediationsakteur. Wir agieren nicht nur aus altruistischen Motiven als Mittler, sondern aufgrund eigener Interessen und Wertüberzeugungen. Diese vertreten wir transparent gegenüber den Konfliktparteien und der internationalen Gemeinschaft. Bei unserem Engagement berücksichtigen wir das Prinzip der Allparteilichkeit. Es ist sorgfältig abzuwägen, ob unsere eigenen Interessen am Verlauf oder Ergebnis eines Prozesses oder sich aus Bündnisverpflichtungen ergebende Zwänge den Interessen der Konfliktparteien entgegenstehen. Wenn dies zutrifft, entscheiden wir uns für eine andere Rolle in einem Friedensprozess, beispielsweise die Unterstützung nur einer Konfliktpartei oder ein rein sicherheitspolitisches oder militärisches Engagement. Die Übernahme einer leitenden Rolle in einem Mediationsprozess impliziert den Verzicht auf einen gleichzeitigen Einsatz militärischen oder politischen Zwanges zur Erhöhung der Verhandlungsbereitschaft oder Durchsetzung eines nur einseitig gewünschten Ergebnisses. Insbesondere bei gleichzeitigem Eintreten von Bündnisverpflichtungen wägen wir sorgfältig ab, ob eine leitende Vermittlungsrolle im Interesse aller Beteiligten ist. Dass hingegen das politische Gewicht Deutschlands einen positiven Effekt auf das Bekenntnis der Konfliktparteien zu einem Friedensprozess haben kann und wir dieses einsetzen, ist Bestandteil unseres Ansatzes. Dabei rekurrieren wir auf Erfahrungen in der Vergangenheit, in denen Deutschland bereits auf lokaler, regionaler und nationaler Ebene erfolgreich gewirkt hat. I. 230 Einbettung der Friedensmediation in unsere Stabilisierungsansätze Ob bei der Unterstützung Dritter (Projektförderung) oder bei eigenem Engagement: Vermittlungsverfahren wie Mediation und Dialog nutzen wir als Instrumente, um Konflikten vorzubeugen oder sie zu bearbeiten. Sie sind damit wesentlicher Bestandteil eines kohärenten Krisenmanagements. Vermittlungsprozesse können gleichzeitig der Startpunkt für weitere Stabilisierungs- und Unterstützungsmaßnahmen sein, wenn etwa umfassende Veränderungsprozesse wie Entmilitarisierung, Rechtsstaatsförderung, Sicherheitssektor- oder Verfassungsreform anstehen. In Konflikten zu vermitteln bedeutet für uns deshalb auch, Zugänge zu kreieren, um in der Abteilung S gebündelte Instrumente vernetzt zum Einsatz zu bringen und anschließend mit entsprechenden Mitteln weiter zu fördern. Mit den uns zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen für Krisenprävention und Stabilisierung, können wir auch für unser Engagement als Vermittler eine verantwortungsvolle Grundlage schaffen. Warum wir unser Engagement ausbauen Der Bedarf an professioneller Vermittlung in Krisen ist weltweit deutlich gestiegen. Zahlreiche Gegenwartskonflikte finden in zunehmend unübersichtlichen, asymmetrischen Konfliktarenen statt, die eine Akzentuierung von Außenpolitik sowie die Schärfung und Vernetzung von Instrumenten im Bereich der Krisenprävention und -reaktion erforderlich machen. Unter diesen Instrumenten ermöglicht eine auf Werten, Prinzipien und Methodik basierende Friedensmediation genau solche Vermittlungsansätze, die friedenspolitischen Motivationen und realpolitischen Interessen beim Engagement in Konflikten gerecht werden. Die Erwartungen, dass wir eine aktivere und starke Rolle als Vermittler oder Unterstützer von Vermittlungsprozessen einnehmen, sind in den Konfliktregionen vor Ort, aber auch in Deutschland selbst groß. Wie in den Leitlinien der Bundesregierung: Krisen verhindern, Konflikte bewältigen, Frieden fördern (2017) bekräftigt, gibt Deutschland zivilen Maßnahmen der Konfliktlösung wo immer möglich den Vorrang. Durch die Zugänge, Verfahren und Methoden der Friedensmediation können Kontakte und Vertrauen zwischen Konfliktparteien wieder hergestellt und Gesprächskanäle offen gehalten werden. Friedensmediation kann dazu beitragen, gesellschaftliche oder ideologische Gräben zwischen Konfliktparteien zu überbrücken, zumal sich ihre Einsatzmöglichkeiten von der Konfliktprävention über die Begleitung von II. III. 231 Waffenstillstandsverhandlungen bis zur Umsetzung von Abkommen und damit verbundener politischer Reformprozesse erstreckt. Für Deutschland ist Friedensmediation ein bevorzugtes außenpolitisches Instrument, um sich in für uns politisch relevanten Regionen für die friedliche Beilegung von Konflikten einzusetzen, langfristige Zugänge zu ermöglichen und sich als verlässlicher Partner zu positionieren – auch und gerade angesichts gegenwärtiger Spannungen im multilateralen System sowie einer herausgeforderten internationalen Ordnung. Die grundsätzliche Bereitschaft, in der Krisenreaktion auch die Instrumente des Sicherheitssektors einzubinden, ermöglichen vernetzte Strategien. Die Erfahrungen in der Aufarbeitung unserer Geschichte, wie etwa die Versöhnung mit Frankreich und Polen und die spezifisch deutsche Erfahrung mit der Wiedervereinigung und dem Föderalismus sind in vielen Krisenkontexten von Interesse. Überzeugend können wir auch deshalb auftreten, weil die entsprechenden Instrumente und finanziellen Mittel vorhanden sind, um längerfristige Prozesse, die sich aus einer Vermittlung ergeben können – sei es die Demobilisierung und Reintegration von Kämpfern, Verfassungsgebung, Reform des Sicherheitssektors oder an Friedensabkommen anschließende Stabilisierungsprojekte – dauerhaft und damit verantwortungsvoll zu unterstützen und in eine Gesamtstrategie einzubetten. Die internationale Stellung und Verantwortung Deutschlands, zusammen mit dem Anspruch an eine aktive Friedenspolitik, geben für ein starkes Engagement in der Friedensmediation die Leitplanken vor. Das Spektrum möglichen deutschen Engagements – von der Projektförderung über multilaterale Kooperationen bis zur Übernahme von Führungsverantwortung in Vermittlungsprozessen – erlaubt und erfordert einen einzelfallabhängigen und passgenauen Umgang mit den Konfliktkonstellationen der Gegenwart. Formen unseres Engagements Wir verfolgen einen mehrdimensionalen Ansatz: Eigenes Engagement in enger Abstimmung mit Bündnispartnern Wenn wir uns direkt als Vermittler politisch einbringen, unterstützen wir Gesprächsformate, entsenden Sondergesandte oder vermitteln im Rahmen IV. 232 von ‚shuttle mediation‘ mit dem Ziel, eine Einigung zwischen zwei oder mehr Parteien zu einem bestimmten Thema zu befördern. In diesen Vermittlungen arbeiten wir eng mit Partnern zusammen – sowohl Regierungen, als auch zivilgesellschaftlichen Organisationen. Voraussetzung ist, dass wir als befriedender Akteur willkommen sind, und dass wir mit unserem politischen Gewicht einen Mehrwert leisten können, sowie etwaiges Engagement von Bündnispartnern nicht doppeln. Wir stellen sicher, dass unser Engagement möglichst breit von den direkt beteiligten Parteien, relevanten Stakeholdern und multilateralen Akteuren (wie VN, OSZE, EU, AU) (mit-)getragen wird. Unterstützung und Koordinierung von Mediationsprozessen Dritter Die Unterstützung Dritter in Vermittlungsprozessen ist ein zentrales Element des Engagements im Bereich Friedensmediation. Von uns unterstützte Dritte verfügen teilweise über hilfreiche Zugänge zu wesentlichen Akteuren und können damit unmittelbar und niedrigschwellig auf komplexe Konfliktdynamiken reagieren. Unsere Förderung setzt zudem häufig auf zivilgesellschaftlicher Ebene an – dort, wo der direkte Dialog zwischen Konfliktparteien regelmäßig ebenso notwendig ist wie auf hoher politischer Ebene. Wir setzen in der Zusammenarbeit mit Projektpartnern auf enge und strategische Kooperation, insbesondere in politisch sensiblen Prozessen. Wir engagieren uns nicht nur in „hot spots“ wie Afghanistan, Syrien, Irak, sondern auch in Kontexten, wo Prävention oder langfristige Transitionsprozesse im Vordergrund stehen. Unterstützung multilateralen Engagements und strategische Kooperation auf staatlicher Ebene Wir unterstützen die Mediationseinheiten der VN, der OSZE und der EU sowie einzelne durch sie geleitete Prozesse finanziell sowie durch personelle Expertise und sind bestrebt, bilaterale Kooperationen im Bereich Mediation zu vertiefen. Wir befürworten, dass die VN und insbesondere deren Mediation Support Unit (MSU) ein starker Mediationsakteur bleiben und setzen uns dafür und für den weiteren Ausbau von Mediation u.a. im Rahmen unserer Mitgliedschaft im Sicherheitsrat und darüber hinaus ein. Wir erkennen die wichtige Rolle an, die OSZE und EU beim Ausbau von Mediationsaktivitäten auf regionaler Ebene spielen und unterstützen das Me- 233 diations-Team innerhalb des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) sowie das Mediation Support Team der OSZE. Mit bilateralen Partnern wie der Schweiz führen wir gemeinsame Initiativen u.a. im Bereich Ausbildung durch. Konzeptionelle Weiterentwicklung/Professionalisierung Deutschland hat eine umfassende, theoretisch untermauerte Methodikexpertise und eine besondere Vielfalt an zivilgesellschaftlichen Mediationsakteuren, die diese praktizieren und im Rahmen des Kapazitätenaufbaus vermitteln. Diese Expertise binden wir eng in die konzeptionelle Weiterentwicklung von Mediation ein. So ist die Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) seit 2014 enger Kooperationspartner bei der Erstellung von Hintergrundmaterial und Kapazitätenaufbau. Seit 2018 haben wir zusätzlich eine Kooperation mit der Europa-Universität Viadrina aufgebaut, deren erklärtes Ziel es ist, eine Schnittstelle für den Transfer zwischen Wissenschaft und Praxis für den Bereich Friedensmediation zu bilden. Definitionen der Friedensmediation und Dialogunterstützung, Referenzrahmen Im Unterschied zur in aller Regel mit einer Vereinbarung endenden Mediation, nehmen Verfahren der Dialogunterstützung die Kontaktherstellung und/oder die Verständigung zwischen Konfliktparteien mit dem Ziel des Vertrauensaufbaus in den Fokus, ohne konkrete Vereinbarungen erreichen zu müssen. Durch Dialoge zwischen Regierungsvertretern und Opposition, zwischen widerstreitenden zivilgesellschaftlichen Akteuren oder den gezielten Einbezug aller gesellschaftlicher Ebenen (Nationale Dialoge), können Friedensprozesse vorbereitet und unterstützt sowie gesellschaftliche Veränderungsprozesse strukturiert werden. Mediations- und Dialogverfahren können durch Mediation Support Teams unterstützt werden. In einem Mediation Support Team, das den Mediatoren oder Dialogfazilitatoren zur Verfügung steht, finden sich üblicherweise Experten zu Konfliktanalyse, Prozessdesign, Verfassungsreform, Transitional Justice, Entmilitarisierung, Wiederaufbau, Logistik u.ä. Diese Unterstützung stellt einen effektiven Prozess sicher, in dem die für den V. 234 Konflikt ursächlichen und für seine dauerhafte Befriedung notwendigen Themen fachgerecht analysiert und bearbeitet werden. Die Verfahren und Instrumente der Mediation können im Rahmen der klassischen Diplomatie eingesetzt und von Diplomaten genutzt werden. Mediation ist jedoch nicht deckungsgleich mit Diplomatie. Zum einen verfügen Diplomaten nicht automatisch über mediative Kompetenzen; diese müssen vielmehr erlernt werden. Zum anderen umfasst Diplomatie bei weitem mehr als Mediation, etwa bilaterale Verhandlungen, einseitige Statements, das Verhängen von Sanktionen oder das gezielte Einbringen politischer Macht zur Durchsetzung von Interessen. Unser Ansatz der Friedensmediation berücksichtigt die Leitprinzipien für Mediation der Vereinten Nationen (Guidance for Effective Mediation, 2012) und ergänzt sie um Aspekte, die aus dem außenpolitischen Profil Deutschlands ableitbar sind. Konkret bedeutet dies bei der Förderung von Projekten sowie bei eigenem Engagement: Preparedness Neben Methodenkompetenz aufseiten des Mediationsteams setzen wir auf eine umfassende, verschiedene Perspektiven einbeziehende Konfliktanalyse und auf ein auf realistischen Einschätzungen basierendes Prozessdesign, bevor Prozesse starten können. Consent Weitere wichtige Voraussetzung für den Beginn eines Friedensmediationsprozesses ist für uns die Bereitschaft der Konfliktbeteiligten, sich freiwillig auf den Prozess und die Prozessdurchführenden einzulassen, weil dies entscheidend ist für die dauerhafte Konfliktbeilegung. Impartiality Die vermittelnde Partei muss sich für beide bzw. alle Konfliktparteien im Verfahren gleichermaßen einsetzen, wobei diese Allparteilichkeit nicht mit Neutralität gleichzusetzen ist. 235 Inclusivity Ein inklusiv konzipierter Prozess kann ausschlaggebend für die Nachhaltigkeit der Konfliktbeilegung sein. Oftmals scheitern Friedensabkommen wegen mangelnden Einbezugs wesentlicher Akteure. Unsere Kriterien für Inklusivität sind die Einflussmöglichkeit auf die Konfliktlösung, die direkte oder indirekte Betroffenheit vom Konflikt, der Einfluss auf und die Betroffenheit bzgl. der Umsetzung von Lösungsmöglichkeiten. Dort wo sogenannte Multitrack-Ansätze oder Nationale Dialoge die Chance auf dauerhafte und umfassende Konfliktbeilegung erhöhen, sind sie für uns ein zu bevorzugender Ansatz. National Ownership Inhalte eines Vermittlungsprozesses und das Ergebnis sollten durch die Betroffenen und nicht durch uns oder von durch uns geförderte Dritte definiert werden, da letzteres die Chance auf dauerhafte Konfliktbeilegung mindern würde. Wo möglich, wollen wir lokale Ansätze zur Konfliktbearbeitung berücksichtigen und diese unterstützen. Normative Frameworks Mediationen/Dialogverfahren bewegen sich nicht im normfreien Raum: Be- bzw. Missachtung von für die Friedensmediation relevanten Normen können für Handelnde, Betroffene und die Nachhaltigkeit von Abkommen Konsequenzen haben. Wir legen daher für das eigene Engagement und bei der Förderung Dritter besonderen Wert darauf, dass relevante Normen der deutschen Außenpolitik sowie etablierte völkerrechtliche Standards Berücksichtigung finden. Coherence & Coordination Die Vielzahl von Akteuren in einem hochkompetitiven Feld darf nicht zu Ineffektivität, Dopplungen oder fehlender Abstimmung von Prozessen führen. Wir setzen uns daher für eine effiziente Koordinierung der Ansätze sowie einen weitreichenden Austausch relevanter Informationen zwischen Drittparteien ein. Hierzu nutzen wir unsere Position innerhalb der 236 Vereinten Nationen, der OSZE und der EU sowie unsere strategischen Partnerschaften. Quality Peace Agreement Wir legen Wert darauf, dass die in einer Vermittlung bearbeiteten und in ein Abkommen aufgenommenen Themen diejenigen sind, die zu einer dauerhaften Beilegung des Konfliktes führen. Hierbei erachten wir es als notwendig, dass Mediations- und Dialogprozesse durch notwendige Fachexpertise unterstützt werden (Mediation Support). Impressum Herausgeber Auswärtiges Amt Werderscher Markt 1 10117 Berlin www.diplo.de Original erschienen: Juni 2019 237

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Abstract

This volume is dedicated to the field of peace mediation, which has developed fast and rapidly become specialised and professionalised in recent decades, both internationally and in Germany. In bringing together the history, status quo and perspectives on future developments in this field, the volume has three special features: It combines a critical academic and a practical assessment of actual political developments. It offers a selection of the ‘Fact Sheets on Peace Mediation’, which were compiled jointly by the Federal Foreign Office and the Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD). And it provides concrete ideas on how Germany's peace mediation profile and methodology can be further enhanced and translated into real political practice. With contributions by Marike Blunck, Sebastian Dworack, Dr. Anne Holper, Prof. Dr. Lars Kirchhoff, Dr. David Lanz, Christoph Lüttmann, Dr. Simon Mason, Brigitta von Messling, Dirk Splinter, Luxshi Vimalarajah, Julia von Dobeneck, Dr. Almut Wieland-Karimi, Dr. Carsten Wieland, Felix Würkert

Zusammenfassung

Dieser Band ist dem Feld der Friedensmediation gewidmet, das sich international seit über einem Jahrzehnt und in Deutschland seit nunmehr einigen Jahren rasant entfaltet, profiliert und professionalisiert hat. Die in diesem Band geleistete Zusammenführung von Entstehung, Status Quo und Zukunftsperspektiven des Themas weist dabei drei Besonderheiten auf. Erstens vereint sie den wissenschaftlichen und den praktischen Blick: tatsächliche politische Entwicklungen werden kritisch nachgezeichnet und sogleich konzeptionell und kontextuell eingebettet, auch im internationalen Vergleich. Zweitens bietet der Band eine Auswahl der „Fact Sheets Friedensmediation“, die in den vergangenen Jahren im Zusammenwirken zwischen dem Auswärtigen Amt und der Initiative Mediation Support Deutschland (IMSD) erarbeitet wurden. Drittens gibt der Band konkrete Anstöße, wie Deutschlands Profil in der Friedensmediation in die politische Praxis übersetzt werden kann. Der Kreis der Autor*Innen setzt sich aus Wissenschaftler*innen, Praktiker*innen sowie Repräsentant*innen relevanter Ministerien und Organisationen zusammen. Durch die Kombination dieser Perspektiven entsteht eine aussagekräftige Momentaufnahme zum Thema Friedensmediation in der deutschen Außenpolitik, die stets in einem Spannungsfeld aus Macht und Methodik agieren muss. Mit Beiträgen von Marike Blunck, Sebastian Dworack, Dr. Anne Holper, Prof. Dr. Lars Kirchhoff, Dr. David Lanz, Christoph Lüttmann, Dr. Simon Mason, Brigitta von Messling, Dirk Splinter, Luxshi Vimalarajah, Julia von Dobeneck, Dr. Almut Wieland-Karimi, Dr. Carsten Wieland, Felix Würkert