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Gerhard Göhler, „Weiche Steuerung“: Regieren ohne Staat aus machttheoretischer Perspektive in:

Ursula Lehmkuhl, Thomas Risse (Ed.)

Regieren ohne Staat?, page 87 - 108

Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit

1. Edition 2007, ISBN print: 978-3-8329-3154-4, ISBN online: 978-3-8452-0655-4, https://doi.org/10.5771/9783845206554-87

Series: Schriften zur Governance-Forschung, vol. 10

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„WeicheȱSteuerungȈȱ RegierenȱohneȱStaatȱausȱmachttheoretischerȱPerspektiveȱ GerhardȱGöhlerȱ 1.ȱWeicheȱSteuerung:ȱSteuerungȱohneȱHierarchieȱ Weicheȱ Steuerung1ȱ istȱ keinȱ Kuschelbegriff.ȱ „Weich“ȱ bedeutetȱ keineswegs,ȱ dassȱesȱnurȱmöglichstȱlockerȱzugehtȱbeimȱRegierenȱundȱdassȱallesȱnurȱnochȱ einvernehmlichȱgeregeltȱwird.ȱUndȱsollteȱdiesȱdochȱeinmalȱderȱFallȱsein,ȱsoȱ handeltȱesȱsichȱnurȱdannȱumȱSteuerung,ȱwennȱesȱeineȱbestimmteȱ Intentionȱ ist,ȱwelcheȱdieȱAkzeptanzȱderȱBeteiligtenȱ findet.ȱAuchȱweicheȱSteuerungȱ istȱ Steuerung,ȱdieȱesȱstetsȱmitȱMachtȱzuȱ tunȱhat,ȱundȱzwarȱdurchausȱ imȱSinneȱ derȱ grundlegendenȱWeberschenȱDefinition:ȱ „Machtȱ bedeutetȱ jedeȱChance,ȱ innerhalbȱeinerȱsozialenȱBeziehungȱdenȱeigenenȱWillenȱauchȱgegenȱWiderȬ strebenȱdurchzusetzen,ȱgleichvielȱworaufȱdieseȱChanceȱberuht“ȱ(Weberȱ1922:ȱ 28).ȱSteuerungȱ istȱnichtsȱanderesȱalsȱeineȱMachtbeziehung,ȱ inȱderȱversuchtȱ wird,ȱeigeneȱIntentionenȱdurchzusetzen,ȱundȱpolitischeȱSteuerungȱversuchtȱ ebenȱdiesȱinȱdenȱFormenȱdesȱRegierens.ȱWieȱMachtȱallgemein,ȱsoȱstrukturiertȱ auchȱSteuerungȱ speziellȱdieȱHandlungsoptionenȱderȱ Steuerungsadressatenȱ dahingehend,ȱ dassȱ sieȱ möglichstȱ starkȱ aufȱ dieȱ Steuerungsintentionenȱ hinȱ ausgerichtetȱwerden.ȱEineȱAutomatikȱkannȱesȱnichtȱgeben.ȱWohlȱaberȱistȱinȱ derȱ sozialenȱBeziehungȱvonȱBefehlȱundȱGehorsam,ȱdieȱMaxȱWeberȱ„HerrȬ schaft“ȱnenntȱ(Weberȱ1922:ȱ28)ȱundȱ inȱderȱdieȱMachtȱ institutionalisiertȱundȱ legitimiertȱausgeübtȱwird,ȱdieȱChanceȱbesondersȱgroß,ȱdassȱdieȱSteuerungsȬ intentionȱ realisiertȱwird.ȱ InȱdiesemȱRahmenȱ istȱdasȱklassischeȱMusterȱvonȱ Steuerungȱ insbesondereȱ aufȱmoderneȱStaatlichkeitȱbezogenȱundȱdurchȱdieȱ Vorstellungȱvonȱsouveränen,ȱmitȱderȱKompetenzȱderȱLetztentscheidungȱverȬ sehenenȱNationalstaatenȱbegründet.ȱWasȱaber,ȱwennȱdasȱRegierenȱsichȱnichtȱ alleinȱaufȱStaatlichkeitȱstütztȱoderȱsogarȱohneȱStaatȱerfolgt?ȱȱ HierȱtretenȱandereȱSteuerungsmodiȱein.ȱSieȱwerden,ȱanalogȱzuȱ„softȱpoȬ wer“ȱ inȱderȱMachtdiskussionȱderȱ internationalenȱBeziehungenȱ (Nyeȱ 1990,ȱ 2004),ȱalsȱ„weicheȱSteuerung“ȱbezeichnet.ȱWeichȱmeintȱhierȱvorȱallem,ȱdassȱ dieȱChance,ȱ eineȱ Steuerungsintentionȱdurchzusetzen,ȱ aufȱ denȱ erstenȱ Blickȱ deutlichȱgeringerȱ istȱalsȱinȱHerrschaftsbeziehungen,ȱdennȱSteuerungȱerfolgtȱ nichtȱ hierarchisch,ȱ vonȱ obenȱ nachȱ unten,ȱ sondernȱ horizontal.ȱDasȱ istȱ eineȱ ȱ 1ȱȱ IchȱdankeȱUlrikeȱHöppner,ȱSybilleȱdeȱ laȱRosa,ȱFriedrichȱArndtȱundȱPatriciaȱSchulzȱ–ȱmeiȬ nemȱTeamȱimȱTeilprojektȱ„WeicheȱSteuerungȈȱdesȱSFBȱ700ȱ–ȱfürȱvieleȱAnregungenȱundȱkonȬ struktiveȱKritik.ȱVerbleibendeȱUngereimtheitenȱundȱIrrtümerȱhabeȱichȱselbstverständlichȱalȬ leinȱzuȱverantworten.ȱȱ 88ȱ GerhardȱGöhlerȱ ganzȱ andereȱ Formȱ derȱ Machtausübung;ȱ esȱ gibtȱ keineȱ vorabȱ definiertenȱ MachthaberȱundȱMachtunterworfene,ȱundȱ trotzdemȱbleibtȱdieȱMachtbezieȬ hungȱ asymmetrisch.ȱ Wieȱ Steuerungsintentionenȱ ohneȱ Hierarchieȱ realisiertȱ werdenȱkönnen,ȱistȱdieȱGrundfrage,ȱdieȱsichȱimȱKonzeptȱvonȱweicherȱSteueȬ rungȱstellt,ȱundȱdieserȱFrageȱsollȱhierȱnachgegangenȱwerden.ȱ DerȱBeitragȱversuchtȱzunächstȱnachzuvollziehen,ȱwelcheȱKonsequenzenȱ ausȱ denȱ Aporienȱ derȱ klassischenȱ Steuerungsdiskussionȱ gezogenȱ wurden,ȱ undȱordnetȱdasȱKonzeptȱderȱweichenȱSteuerungȱ inȱdieseȱZusammenhängeȱ einȱ(2).ȱErȱplädiertȱdafür,ȱzurȱKlärungȱderȱanstehendenȱSteuerungsproblemeȱ aufȱdenȱgrundlegendenȱZusammenhangȱvonȱMachtȱundȱSteuerungȱzurückȬ zugehenȱundȱSteuerungȱvonȱhierȱausȱzuȱstrukturieren.ȱ ImȱMittelpunktȱsteȬ henȱdieȱMechanismenȱderȱSteuerung,ȱdieȱsichȱ inȱMachtbeziehungenȱ findenȱ lassenȱ(3).ȱDieȱMechanismenȱweicherȱSteuerungȱ–ȱSteuerungȱdurchȱDiskurȬ se,ȱdurchȱArgumenteȱundȱSymboleȱ–ȱwerdenȱzwecksȱ spätererȱ empirischerȱ Verwendungȱ aufȱ ihreȱ theoretischenȱ Grundlagenȱ hinȱ diskutiertȱ (4).ȱ Offenȱ bleibtȱ zunächstȱ dieȱ Frageȱ einerȱ genauerenȱ Anwendbarkeitȱ vonȱ MechanisȬ menȱweicherȱSteuerung,ȱdieȱzweifellosȱ„RegierenȱohneȱStaat“ȱbedeuten,ȱaufȱ Räumeȱ begrenzterȱ Staatlichkeit.ȱ Eineȱ Schlussbemerkungȱ gibtȱ dieȱ weitereȱ Forschungsperspektiveȱan.ȱ 2.ȱWeicheȱSteuerungȱinȱderȱSteuerungsdiskussionȱ Bekanntlichȱ istȱ dasȱ klassischeȱ Steuerungskonzept,ȱ welchesȱ soȱ gutȱ mitȱ derȱ deutschenȱstaatstheoretischenȱTraditionȱharmoniertȱ(Doseȱ2003:ȱ268)ȱundȱimȱ kontinentaleuropäischenȱKonzeptȱdesȱ„starkenȱStaates“ȱseinenȱvielȱbewunȬ dertenȱAusdruckȱgefundenȱhatȱ (Mayntzȱ 2004a:ȱ 67)2,ȱ inȱ letzterȱZeitȱ zunehȬ mendȱ problematischȱ geworden.ȱ Vorȱ allemȱ dieȱ Entwicklungȱ derȱ europäiȬ schenȱ Integrationȱ undȱ dieȱ zunehmendȱ stärkerȱ insȱ Bewusstseinȱ tretendenȱ Wirkungenȱ derȱ Globalisierungȱ machenȱ esȱ unübersehbar,ȱ dassȱ einȱ SteueȬ rungskonzeptȱnachȱdemȱplatonischenȱMuster:ȱ„DerȱSteuermannȱ lenktȱ seinȱ Schiff“ȱdenȱ tatsächlichenȱProblemenȱ undȱProblemlösungsmöglichkeitenȱ inȱ derȱ Politikȱ nichtȱmehrȱ gerechtȱwird.ȱ Luhmannsȱ ätzendeȱKritikȱ amȱ klassiȬ schenȱSteuerungskonzeptȱhatȱdieȱAporienȱprägnantȱzumȱAusdruckȱgebrachtȱ (Luhmannȱ1989).ȱInȱderȱTatȱerweistȱsichȱdieȱVorstellungȱeinerȱreinȱaufȱnatioȬ ȱ 2ȱȱ Dieȱ Steuerungsdebatteȱ beschränktȱ sichȱ inȱ ihrerȱ theoretischenȱ Formȱ weitgehendȱ aufȱ denȱ deutschenȱSprachraum.ȱInȱdenȱUSA,ȱwoȱeineȱTraditionȱdesȱstarkenȱStaatesȱwederȱinȱTheorieȱ nochȱinȱPraxisȱexistiert,ȱzeigtȱsichȱdieȱDebatteȱaufȱdiesemȱGebietȱstetsȱstarkȱvonȱdenȱPrinziȬ pienȱ derȱ Selbstverwaltungȱ undȱ gesellschaftlichenȱ Selbstregelungȱ geprägtȱ (Mayntzȱ 1997b:ȱ 269).ȱGenerellȱverfolgtȱdieȱenglischsprachigeȱLiteraturȱeineȱstärkerȱpraxisorientierteȱHeranȬ gehensweiseȱ(sieheȱz.B.ȱdieȱ„toolsȱofȱgovernment“ȱbeiȱSalamonȱ(2002)ȱoderȱdieȱAusführunȬ genȱzuȱ„horizontalȱgovernment“ȱbeiȱPetersȱ(1998))ȱundȱkonzentriertȱsichȱ insbesondereȱaufȱ Policyforschung,ȱPolitiknetzwerkeȱundȱGovernance.ȱVgl.ȱdazuȱGöhlerȱ(2005).ȱ WeicheȱSteuerungȱ 89ȱȱ nalstaatlicherȱEbeneȱundȱvonȱobenȱnachȱuntenȱwirkendenȱSteuerungȱalsȱzuȬ nehmendȱunzureichend.ȱSteuerungsprozesseȱsindȱimmerȱstärkerȱsowohlȱhoȬ rizontalȱalsȱauchȱvertikalȱundȱüberȱnationaleȱGrenzziehungenȱhinwegȱverȬ flochten.ȱ ImȱRahmenȱ dieserȱ Entwicklungenȱ habenȱ sichȱ SteuerungsschwieȬ rigkeiten,ȱdieȱbereitsȱaufȱnationalerȱEbeneȱexistierten,ȱdrastischȱverschärft.ȱEsȱ istȱdaherȱkeinȱWunder,ȱdassȱüberȱSteuerungȱneuȱnachgedachtȱwerdenȱmussȱ –ȱauchȱundȱgeradeȱdann,ȱwenn,ȱwieȱScharpfȱgegenȱLuhmannȱzuȱRechtȱherȬ vorhebtȱ(Scharpfȱ1989)ȱ–ȱaufȱeinȱKonzeptȱderȱSteuerungȱfürȱpolitischesȱHanȬ delnȱausȱfunktionalenȱGründenȱwohlȱnichtȱverzichtetȱwerdenȱkann.ȱPolitik,ȱ dieȱ überhauptȱ nichtȱ steuerungsfähigȱ ist,ȱ weilȱ sieȱ ihreȱ Intentionenȱ nichtȱ durchzusetzenȱ vermag,ȱ könnteȱ ihrerȱ Funktion,ȱ Verbindlichkeitenȱ fürȱ einȱ Gemeinwesenȱzuȱ schaffen,ȱnichtȱmehrȱgerechtȱwerden.ȱ InȱderȱgegenwärtiȬ genȱDiskussionȱwirdȱ deshalbȱ dasȱ klassischeȱKonzeptȱ derȱ Steuerungȱ starkȱ zurückgenommen:ȱEntwederȱwirdȱaufȱdenȱTerminusȱderȱSteuerungȱverzichȬ tetȱoderȱdieȱDefinitionȱvonȱSteuerungȱwirdȱausgeweitet.ȱ Eineȱ zunächstȱ nurȱ terminologischeȱNeubestimmungȱ istȱdieȱ seitȱBeginnȱ derȱ90erȱJahreȱzuȱbeobachtendeȱschrittweiseȱErsetzungȱdesȱBegriffsȱderȱpoliȬ tischenȱSteuerungȱdurchȱdenȱBegriffȱGovernance.ȱUnterȱGovernanceȱverstehtȱ Mayntzȱ„dasȱGesamtȱallerȱnebeneinanderȱbestehendenȱFormenȱderȱkollektiȬ venȱRegelungȱgesellschaftlicherȱSachverhalte“ȱ(Mayntzȱ2004a:ȱ66).ȱEsȱbleibtȱ allerdingsȱoffen,ȱobȱ aufȱdieseȱWeiseȱderȱSteuerungsbegriffȱderȱSacheȱnachȱ ersetztȱoderȱnurȱbeiseiteȱgeschobenȱwirdȱ(Göhlerȱ2005).ȱEinigeȱAutorenȱverȬ wendenȱSteuerungȱsynonymȱmitȱGovernanceȱ(z.B.ȱBraun/Giraudȱ2003:ȱ147),ȱ dochȱ sindȱ dieȱ beidenȱ Begriffeȱ inhaltlichȱ nichtȱ deckungsgleich.ȱZwarȱ wirdȱ „Steuerung“ȱimȱEnglischenȱoftȱmitȱ„Governance“ȱübersetzt;ȱinȱumgekehrterȱ Richtungȱ wirdȱ jedochȱ dasȱ Wortȱ „Regelung“ȱ verwendetȱ (Mayntz/Scharpfȱ 1995:ȱ16).ȱSoȱistȱfürȱMayntzȱdasȱSteuerungskonzeptȱdurchȱdenȱGovernanceȬ Ansatzȱnichtȱeinfachȱweiterentwickeltȱworden,ȱvielmehrȱgehtȱesȱnunȱumȱanȬ dereȱAspekteȱderȱpolitischenȱWirklichkeit.ȱDerȱGovernanceȬAnsatzȱistȱnichtȱ handlungstheoretisch,ȱsondernȱinstitutionalistischȱausgerichtetȱundȱstelltȱanȬ stelleȱdesȱSteuerungshandelnsȱdieȱRegelungsstrukturen,ȱinȱdenenȱöffentlicheȱ undȱ private,ȱ hierarchischeȱ undȱ netzwerkartigeȱ Formenȱ derȱ Regelungȱ zuȬ sammenwirken,ȱ inȱdasȱZentrumȱ ihrerȱAnalyseȱ (Mayntzȱ 2004b).ȱBesondereȱ BedeutungȱhatȱdasȱZustandekommenȱvonȱEntscheidungenȱdurchȱVerhandȬ lungenȱ (Mayntzȱ 2004a:ȱ 71;ȱ Stokerȱ 2000:ȱ 98),ȱPolitikȱwirdȱweitgehendȱ zumȱ bloßenȱ Managementȱ vonȱ Interdependenzenȱ (Benzȱ 2004:ȱ 17).ȱ Governanceȱ undȱSteuerungȱwärenȱinȱdieserȱSichtȱgewissermaßenȱkomplementär3,ȱwobeiȱ SteuerungȱallerdingsȱzuȱeinerȱRestgrößeȱschrumpft,ȱdieȱnurȱnochȱimȱ„SchatȬ tenȱderȱHierarchie“ȱ(Scharpfȱ2000:ȱ323)ȱihrȱDaseinȱfindet.ȱInȱjedemȱFallȱbleibtȱ ȱ 3ȱȱ SoȱbemühenȱMayntzȱundȱScharpfȱ sichȱauchȱumȱeineȱVerbindungȱbeiderȱPerspektivenȱ imȱ AnsatzȱdesȱakteurzentriertenȱInstitutionalismusȱ(Mayntzȱ2004b).ȱ 90ȱ GerhardȱGöhlerȱ dasȱVerhältnisȱvonȱGovernanceȱundȱSteuerungȱklärungsbedürftig.ȱWerdenȱ dieȱbeidenȱgleichgesetzt,ȱsoȱbleibtȱzuȱklären,ȱaufȱwelcheȱWeiseȱGovernanceȱ steuert,ȱohneȱzuȱsteuern.ȱWerdenȱdieȱbeidenȱzueinanderȱkomplementärȱgeȬ fasst,ȱsoȱwäreȱzuȱfragen,ȱobȱesȱhinreicht,ȱGovernanceȱundȱSteuerungȱeinanȬ derȱgegenüberȱzuȱstellenȱ (vgl.ȱBenzȱ2004:ȱ25).ȱDagegenȱsprichtȱdieȱVermuȬ tung,ȱdassȱ esȱnebenȱdenȱklassischenȱSteuerungsmechanismenȱ auchȱ andereȱ Steuerungsmechanismenȱ gibt,ȱ dieȱ ihrerseitsȱ vornehmlichȱ mitȱ Governanceȱ verbundenȱsind.ȱ WirdȱderȱSteuerungsbegriffȱexplizitȱbeibehalten,ȱsoȱwirdȱerȱdahingehendȱ erweitert,ȱdassȱnebenȱdieȱdirektenȱFormenȱhierarchischerȱSteuerungȱdurchȱ Befehlȱ undȱGehorsamȱ zunehmendȱ indirekteȱ Formerȱ treten.ȱ Inȱ derȱAnreizȬ steuerungȱberuhtȱdieȱErfolgswahrscheinlichkeitȱnichtȱaufȱSanktionen,ȱdieȱesȱ zuȱvermeidenȱgilt,ȱsondernȱaufȱderȱErwartung,ȱdassȱdieȱAdressatenȱdieȱ ihȬ nenȱgebotenenȱVorteileȱdurchȱsteuerungskonformesȱVerhaltenȱauchȱtatsächȬ lichȱwahrnehmenȱ(Schuppertȱ1990:ȱ233;ȱMayntzȱ1997a:ȱ196).ȱNochȱindirekterȱ istȱ Steuerungȱ durchȱ Institutionalisierungȱ vonȱ Selbstregelung.ȱ Inȱ derȱ KonȬ textsteuerungȱoderȱStruktursteuerungȱgehtȱesȱüberhauptȱnichtȱmehrȱumȱeineȱ unmittelbareȱEinwirkungȱdesȱSteuerungssubjekts,ȱetwaȱdesȱStaates,ȱaufȱdieȱ SteuerungsadressatenȱimȱnegativenȱoderȱpositivenȱSinn,ȱumȱeineȱbestimmteȱ Steuerungsabsichtȱ zuȱ realisieren.ȱ Vielmehrȱ werdenȱ Rahmenbedingungenȱ geschaffen,ȱ innerhalbȱ dererȱ dieȱ Beteiligtenȱ gewissermaßenȱ horizontalȱ dieȱ Steuerungsaufgabenȱerledigen,ȱdieȱ ihnenȱvonȱderȱsteuerndenȱ InstanzȱüberȬ tragenȱ werden.ȱ Dasȱ sindȱ Netzwerke,ȱ Verhandlungssystemeȱ oderȱ WettbeȬ werbssysteme,ȱvonȱdenenȱzuȱerwartenȱist,ȱdassȱinȱkomplexenȱgesellschaftliȬ chenȱProblemlagenȱeineȱ interneȱhorizontaleȱHandlungskoordinationȱerfolgȬ reicherȱundȱsachangemessenerȱzuȱErgebnissenȱ führtȱalsȱesȱdurchȱunmittelȬ bareȱ Einwirkungȱ vonȱ übergeordnetenȱ Instanzenȱ ausȱ möglichȱ wäre.4ȱ Zugleichȱbietetȱderȱverbleibendeȱ„SchattenȱderȱHierarchie“ȱidealiterȱjederzeitȱ dieȱMöglichkeit,ȱunerwünschtenȱEntwicklungenȱdurchȱÄnderungȱoderȱAufȬ hebungȱ derȱ Institutionalisierungsformȱ entgegenzuwirken.ȱObȱ diesȱ nunȱ jeȬ weilsȱgelingenȱmagȱoderȱnichtȱ–ȱdeutlichȱsindȱinstitutionalisierteȱFormenȱderȱ Selbstregelung,ȱunterȱdemȱGesichtspunktȱderȱSteuerungȱbetrachtet,ȱaufȱzweiȱ Ebenenȱ angesiedelt.ȱ Gesellschaftlicheȱ Selbststeuerungȱ durchȱ Netzwerke,ȱ VerhandlungssystemeȱoderȱWettbewerbssystemeȱerfolgtȱhorizontal,ȱaberȱdieȱ SteuerungsabsichtȱkannȱnurȱimȱRahmenȱvonȱVorgabenȱerreichtȱwerden,ȱdieȱ denȱKontext,ȱinnerhalbȱdessenȱSelbststeuerungȱerfolgt,ȱoderȱdieȱStrukturen,ȱ vermittelsȱdererȱsieȱerfolgt,ȱverbindlichȱfestlegen.ȱIndirekteȱSteuerungȱistȱhoȬ rizontalȱ undȱ vertikalȱ zugleich.ȱ Imȱ letzterenȱ Sinnȱ geltenȱ hierarchischeȱ MeȬ chanismen,ȱalsoȱ idealtypischȱBefehlȱundȱGehorsam;ȱ imȱersterenȱSinnȱbleibtȱ ȱ 4ȱȱ Vgl.ȱ dazuȱ u.a.ȱ Teubner/Willkeȱ (1984);ȱ Willkeȱ (1987);ȱ Görlitzȱ (1989);ȱ Scharpfȱ (1992,ȱ 1993);ȱ Mayntzȱ (1997a);ȱGörlitz/Burthȱ (1998);ȱDoseȱ (2003);ȱFichterȱ (2003);ȱTrute/Denkhaus/Kühlersȱ (2004);ȱSchuppertȱ(2006);ȱRisseȱ(2007).ȱ WeicheȱSteuerungȱ 91ȱȱ dieȱFrage,ȱwelcheȱMechanismenȱaufȱhorizontalerȱEbeneȱwirksamȱsind,ȱdamitȱ überhauptȱeineȱChanceȱvonȱSteuerungȱbesteht.ȱWieȱistȱalsoȱSteuerungȱhoriȬ zontalȱzuȱ fassenȱ–ȱ insbesondereȱdann,ȱwennȱesȱkaumȱmehrȱoderȱgarȱkeineȱ institutionellenȱ Vorgabenȱ gibt?ȱ Dasȱ istȱ derȱ Fallȱ etwaȱ beiȱ Kampagnenȱ derȱ NGOs,ȱdieȱnichtȱinȱhierarchischenȱBeziehungenȱstehen,ȱundȱvermutlichȱauchȱ inȱRäumenȱbegrenzterȱStaatlichkeit,ȱwoȱsolcheȱwenigȱwirksamȱsind.ȱ Derȱdeusȱexȱmachina,ȱderȱesȱermöglicht,ȱdenȱkonzeptionellenȱSchwierigkeiȬ tenȱinȱderȱAnwendungȱdesȱSteuerungsbegriffsȱaufȱgegenwärtigeȱProblemlaȬ genȱzuȱbegegnen,ȱscheintȱdieȱVorstellungȱvonȱweicherȱSteuerungȱzuȱsein.ȱDasȱ HandlungsformatȱderȱSteuerung,ȱwelchesȱzunächstȱvonȱdirekterȱzuȱindirekȬ terȱSteuerungȱerweitertȱwurde,ȱwirdȱhierȱnochmalsȱerweitertȱumȱhorizontalȱ wirksameȱMechanismen,ȱdieȱdeshalbȱalsȱ„weich“ȱzuȱbezeichnenȱsind.ȱAberȱ wasȱunterȱSteuerungȱaufȱhorizontalerȱEbeneȱpräziseȱverstandenȱwerdenȱsoll,ȱ istȱbisherȱkaumȱgeklärt,ȱundȱdeshalbȱ istȱ„weicheȱSteuerung“ȱzunächst,ȱbesȬ tenfalls,ȱnurȱerstȱintuitivȱplausibel.ȱ InȱderȱneuerenȱLiteraturȱwirdȱderȱBegriffȱderȱ„weichenȱSteuerung“ȱzuȬ nehmendȱ herangezogenȱ (Braun/Giraudȱ 2003:ȱ 170;ȱ Görlitz/Burthȱ 1998:ȱ 32;ȱ Doseȱ2003:ȱ29),ȱumȱalternativeȱSteuerungsmechanismenȱzuȱbezeichnen,ȱwieȱ sieȱ beispielsweiseȱ imȱ Rahmenȱ derȱ EUȱ (Falkner/Nentwichȱ 2000;ȱ EberȬ lein/Kerwerȱ2002)ȱeingesetztȱwerden.ȱDieȱinȱderȱneuerenȱSteuerungsdiskusȬ sionȱ entwickeltenȱ Instrumenteȱ zeichnenȱ sichȱ dadurchȱ aus,ȱ dassȱ sieȱ nichtȬ hierarchischȱundȱnichtȬdirektivȱsind,ȱdassȱklassischeȱSteuerungsmedienȱwieȱ RechtȱundȱGeldȱanȱBedeutungȱverlierenȱundȱdassȱderȱEntscheidungsspielȬ raumȱderȱSteuerungsobjekteȱbeiȱderȱFormulierungȱundȱUmsetzungȱ staatliȬ cherȱVorgabenȱgewachsenȱ istȱ (Grandeȱ2003:ȱ288).ȱZunehmendȱ spielen,ȱvorȱ allemȱ aufȱderȱMikroebene,ȱSteuerungsinstrumenteȱwieȱ „cultureȬpersuasiveȱ techniques“ȱeineȱRolleȱ (Stokerȱ2000).ȱFürȱLangeȱundȱBraunȱ scheintȱesȱausȬ gemacht,ȱdassȱsowohlȱSystemȬȱalsȱauchȱAkteurstheorieȱbeiȱderȱVerwendungȱ politischerȱSteuerungsinstrumenteȱdenȱweichenȱSteuerungsformenȱVorrangȱ vorȱdenȱhartenȱgebenȱ(2000:ȱ170).ȱȱ Dasȱallesȱ sindȱHinweise,ȱohneȱdassȱdieȱdamitȱverbundenenȱAnnahmenȱ bereitsȱdefiniertȱwärenȱ (vgl.ȱGöhlerȱ2005).ȱEineȱ theoretischeȱundȱsystematiȬ scheȱAufarbeitungȱdesȱBegriffsȱstehtȱnochȱaus.ȱEsȱhatȱdenȱAnschein,ȱdassȱdieȱ Diskussionȱ umȱ Steuerungsinstrumenteȱ bisherȱ wenigerȱ aufȱ wissenschaftliȬ chenȱ Konstruktenȱ alsȱ vielmehrȱ aufȱ Alltagsvermutungenȱ gründetȱ (GörȬ litz/Burthȱ1998:ȱ248).ȱAngesichtsȱderȱauchȱvonȱMayntzȱzuȱRechtȱkritisiertenȱ UnzulänglichkeitenȱimȱwissenschaftlichenȱGebrauchȱdesȱSteuerungsbegriffsȱ (1997a)ȱ istȱ eineȱgrundsätzlicheȱKlärungȱdesȱBegriffsȱderȱSteuerungȱ fürȱdieȱ Systematisierungȱ derȱ Debatteȱ unabdingbarȱ (Burth/Görlitzȱ 2001:ȱ 9)ȱ undȱ Grundlageȱ auchȱ fürȱ jedeȱ Analyseȱ vonȱ weicherȱ Steuerung.ȱ Wieȱ aberȱ istȱ „SteuerungȈȱundȱdamitȱimȱGefolgeȱ„weicheȱSteuerung“ȱsystematischȱpräziȬ serȱzuȱfassen?ȱDieȱAntwortȱliegtȱimȱRückbezugȱaufȱMachttheorien,ȱdieȱesȱerȬ 92ȱ GerhardȱGöhlerȱ lauben,ȱ Steuerungȱ undȱ vorȱ allemȱ auchȱ weicheȱ Steuerungȱ alsȱ Formenȱ derȱ Machtausübungȱzuȱfassen.ȱ 3.ȱMachtȱundȱSteuerungȱ MachtȱistȱimȱweitestenȱSinnȱeineȱsozialeȱBeziehung,ȱwelcheȱHandlungsoptiȬ onenȱ strukturiertȱ (Göhlerȱ2004).ȱDerȱHandlungsraumȱderȱMachtadressatenȱ wirdȱdurchȱdieȱAusübungȱvonȱMachtȱeingeschränkt,ȱausgerichtetȱoderȱauchȱ inȱeineȱbestimmteȱRichtungȱerweitert,ȱsofernȱfürȱdieȱAdressatenȱneueȱHandȬ lungsoptionenȱ bereitgestelltȱwerden.ȱDiesȱ giltȱ auchȱ fürȱ alleȱBeteiligtenȱ beiȱ einerȱgemeinsamenȱKonstituierungȱvonȱMachtȱ(HannahȱArendtȱ1967,ȱ1970).ȱ JedeȱSteuerungȱ istȱgrundsätzlichȱMachtausübung,ȱdennȱwieȱMachtȱ imȱAllȬ gemeinen,ȱsoȱschränktȱauchȱSteuerungȱimȱBesonderenȱ–ȱnämlichȱintentionalȱ (wieȱnochȱauszuführenȱseinȱwird)ȱ–ȱdieȱHandlungsoptionenȱderȱAdressatenȱ ein,ȱrichtetȱsieȱausȱoderȱerweitertȱsieȱinȱdieȱgewollteȱRichtung.ȱȱ Dieȱ Steuerungsdiskussionȱ mussȱ alsȱ einȱ Teilȱ derȱ neuerenȱ sozialwissenȬ schaftlichenȱMachtdiskussionȱgeführtȱwerdenȱ(Göhlerȱ2005).ȱDieseȱscheinbarȱ lapidareȱFestlegungȱhatȱerheblicheȱKonsequenzenȱ fürȱdieȱBestimmungȱdesȱ VerhältnissesȱvonȱMachtȱundȱSteuerung.ȱMachtȱwirdȱnichtȱ–ȱwieȱesȱ inȱderȱ Steuerungsdiskussionȱbisherȱüblichȱ istȱ (sieheȱu.a.ȱMayntzȱ1997a:ȱ189,ȱ2001:ȱ 20f;ȱGörlitz/Burthȱ1998:ȱ32)ȱ–ȱalsȱMittelȱoderȱ InstrumentȱderȱSteuerungȱbeȬ griffen,ȱsondernȱSteuerungȱ istȱzuallererstȱeineȱMachtbeziehung,ȱsoȱdassȱeinȱ erweitertesȱVerständnisȱ vonȱ Steuerungȱmöglichȱwird.ȱEinerseitsȱ istȱ SteueȬ rungȱ eineȱAusübungȱvonȱMachtȱ inȱhierarchischerȱFormȱ (mitȱdemȱMechaȬ nismusȱderȱmöglichenȱAnwendungȱvonȱZwangȱoderȱderȱVerhängungȱvonȱ Sanktionen),ȱ wasȱ demȱ herkömmlichenȱ Verständnisȱ vonȱ Steuerungȱ entȬ spricht.ȱHierarchischeȱSteuerungȱistȱinȱHerrschaftskategorienȱgefasst.ȱAndeȬ rerseitsȱkönnenȱauchȱhorizontaleȱundȱkooperativeȱsozialeȱBeziehungenȱstetsȱ einȱMachtelementȱenthalten.ȱEntsprechendȱkönnenȱsieȱauchȱzurȱBestimmungȱ vonȱSteuerungȱherangezogenȱwerden.ȱ DieȱEinordnungȱvonȱSteuerungȱinȱdieȱMachtdiskussionȱbietetȱdeshalbȱerȬ heblicheȱVorteile.ȱZumȱ einenȱ bringtȱ sieȱ fürȱdieȱDiskussionȱvonȱ Steuerungȱ ebensoȱwieȱvonȱGovernanceȱdenȱFaktorȱ „Macht“ȱwiederȱ insȱ Spiel,ȱdessenȱ AusblendungȱausȱeinerȱmehrȱundȱmehrȱinsȱTechnokratischeȱgehendenȱDisȬ kussionȱvielfachȱfestgestelltȱundȱbeklagtȱwirdȱ(Mayntzȱ2001,ȱ2004a:ȱ74).ȱUndȱ zwarȱnichtȱ alsȱ bloßeȱHinzufügungȱ oderȱWiedererinnerungȱ („daȱwarȱdochȱ nochȱetwas“),ȱsondernȱprominentȱalsȱsystematischerȱAusgangspunktȱfürȱalleȱ weiterenȱ Überlegungen.ȱ Zumȱ anderenȱ ermöglichtȱ derȱ Ausgangȱ vonȱ derȱ Macht,ȱausȱdenselbenȱ systematischenȱGründen,ȱ eineȱRekonzeptualisierungȱ desȱSteuerungskonzepts.ȱErȱverhilftȱdazu,ȱdasȱSteuerungskonzeptȱvonȱEinȬ schränkungenȱ zuȱ lösen,ȱ dieȱ anȱ dieȱ Bedingungenȱ herkömmlicher,ȱ hierarȬ chischȱ organisierterȱ Staatlichkeitȱ gebundenȱ sind.ȱ Einȱ Steuerungskonzept,ȱ WeicheȱSteuerungȱ 93ȱȱ welchesȱaufȱderȱklassischenȱSouveränitätsvorstellungȱberuht,ȱistȱfürȱFormenȱ derȱAusübungȱvonȱGovernance,ȱdieȱkeinenȱklarȱ abgestecktenȱFluchtpunktȱ übergeordnetenȱstaatlichenȱHandelnsȱaufweisen,ȱnurȱmehrȱpartiellȱanwendȬ bar.ȱWennȱ esȱnichtȱweitgehendȱaufgegebenȱwerdenȱ soll,ȱ soȱ sindȱneuartigeȱ Analysekategorienȱerforderlich.ȱSteuerungȱ istȱfürȱ jedeȱFormȱvonȱpolitischerȱ Ordnungȱunabdingbar,ȱundȱesȱmussȱbestimmtȱwerdenȱkönnen,ȱaufȱwelcheȱ WeiseȱSteuerungȱalsȱeineȱFormȱderȱMachtausübungȱfunktioniertȱ(oderȱfunkȬ tionierenȱ kann),ȱ wennȱ hierarchischȱ begründeteȱ Sanktionsmöglichkeitenȱ nichtȱoderȱnichtȱhinreichendȱzurȱVerfügungȱstehen.ȱ FürȱeinȱmachttheoretischȱbegründetesȱVerständnisȱvonȱSteuerungȱ istȱesȱ vorȱallemȱratsam,ȱnachȱdenȱMechanismenȱzuȱfragen,ȱvermittelsȱdererȱMachtȱ alsȱSteuerungȱausgeübtȱwird.ȱMechanismenȱsindȱAusformungenȱsozialerȱBeȬ ziehungen,ȱdieȱeinenȱmöglichenȱWirkungszusammenhangȱzwischenȱdenȱBeȬ teiligtenȱherstellen,ȱ imȱFalleȱvonȱMachtȱundȱSteuerung:ȱzwischenȱdenȱAkȬ teurenȱundȱAdressatenȱderȱAusübungȱvonȱMachtȱbzw.ȱderȱSteuerung.5ȱAufȱ dieseȱ Weiseȱ kannȱ eineȱ Steuerungsintentionȱ inȱ einȱ gewünschtesȱ Verhaltenȱ derȱAdressatenȱumgesetztȱwerden.ȱDerȱspezifischeȱMechanismusȱfürȱhierarȬ chischeȱoderȱ„harte“ȱSteuerungȱistȱderȱKausalnexusȱvonȱBefehlȱundȱGehorȬ sam.ȱEinemȱBefehlȱwirdȱFolgeȱgeleistet,ȱandernfallsȱdrohenȱschwerwiegendeȱ Sanktionen.ȱWasȱaberȱsindȱdieȱMechanismenȱfürȱweicheȱSteuerung?ȱ Dieȱ neuereȱ sozialwissenschaftlicheȱ Machtdiskussionȱ bietetȱ hierfürȱ jeneȱ Beziehungenȱan,ȱinȱdenenȱMachtȱ nichtȱ inȱersterȱLinieȱbeiȱeinerȱeinzigenȱ Instanzȱangelagertȱ ist,ȱsondernȱ netzwerkartigȱ inȱ derȱ Gesellschaftȱ wirktȱ undȱ dieseȱ durchȱ Diskurseȱ strukturiertȱ(diskursiveȱMacht),ȱ nichtȱrepressivȱdurchgesetztȱwird,ȱsondernȱinȱderȱKommunikationȱderȱ Beteiligtenȱüberhauptȱ erstȱ entstehtȱ (kommunikativeȱoderȱ intransitive6ȱ Macht),ȱ ȱ 5ȱȱ Esȱlässtȱsichȱnichtȱvorabȱfestlegen,ȱwerȱdieȱAkteureȱundȱwerȱdieȱAdressatenȱsind:ȱDieȱBeteiȬ ligtenȱkönnenȱ jeȱnachȱArtȱderȱsozialenȱBeziehungȱdasȱeineȱoderȱdasȱandereȱoderȱaberȱauchȱ beidesȱsein.ȱDieȱBeziehungenȱmüssenȱauchȱnichtȱkausalȱbestimmtȱsein;ȱkausalȱwirkenȱMeȬ chanismenȱderȱSteuerungȱallenfallsȱ inȱhierarchischenȱBeziehungen,ȱundȱauchȱhierȱnurȱ imȱ SpezialfallȱgarantiertenȱGehorsamsȱ (sonstȱbestehtȱauchȱhierȱnur,ȱwieȱMaxȱWeberȱ treffendȱ formuliert,ȱeineȱ„Chance“,ȱaufȱeinenȱBefehlȱGehorsamȱzuȱfinden).ȱDasȱKonzeptȱderȱMechaȬ nismenȱwirdȱhierȱ analogȱ zuȱdenȱ „institutionellenȱMechanismen“ȱbeiȱRehbergȱ (1994)ȱverȬ wendet,ȱ derȱ aufȱ dieseȱWeiseȱ einȱ ontologischesȱ (MissȬ)Verständnisȱ vonȱ Institutionenȱ verȬ meidenȱmöchte.ȱAuchȱ inȱderȱSteuerungsdiskussionȱ lässtȱsichȱaufȱdieseȱWeiseȱmitȱvielfältiȬ genȱ Wirkungsmöglichkeitenȱ operieren,ȱ ohneȱ dassȱ sogleichȱ inȱ substantiellerȱ Manierȱ einȱ strengerȱKausalnexusȱund/oderȱ einȱhierarchischesȱMachtverhältnisȱvorausgesetztȱwerdenȱ muss.ȱȱ 6ȱȱ ZurȱKennzeichnungȱdiesesȱTypsȱvonȱMachtȱalsȱ „intransitiv“,ȱ inȱFortführungȱderȱDebatteȱ überȱ„powerȱover“ȱundȱ„powerȱto“:ȱGöhlerȱ(2004).ȱ 94ȱ GerhardȱGöhlerȱ wenigerȱüberȱunmittelbareȱEinflussnahmeȱalsȱvielmehrȱeherȱverborgenȱ überȱsubtileȱProzesseȱausgeübtȱwird,ȱbeiȱdenenȱSymbole,ȱinsbesondereȱ symbolischesȱ Handelnȱ eineȱ wesentlicheȱ Rolleȱ spieltȱ (symbolischeȱ Macht).ȱ Damitȱ stellenȱdieseȱTheorienȱ Instrumenteȱ zurȱVerfügung,ȱwelcheȱdieȱMeȬ chanismenȱ weicherȱ Steuerungȱ präziserȱ erfassen.ȱ Sieȱ bringenȱ insbesondereȱ dieȱMachtȱ jenerȱAkteureȱzurȱGeltung,ȱdieȱtraditionellȱnichtȱalsȱmächtigȱgelȬ tenȱ undȱ damitȱ ausȱ derȱ hierarchischenȱ Steuerungsperspektiveȱ herausfallenȱ (z.B.ȱNGOs).ȱ Allerdingsȱ giltȱ esȱ eineȱ Einschränkungȱ zuȱ berücksichtigen,ȱ dennȱ SteueȬ rungȱistȱnurȱeineȱbestimmteȱFormȱvonȱMachtbeziehungen.ȱGegenüberȱandeȬ renȱ Formenȱ derȱ Machtbeziehungenȱ istȱ Steuerungȱ stetsȱ intentional.ȱ Machtȱ selbstȱmussȱnichtȱintentionalȱsein.ȱDieȱMachtdiskussionȱkenntȱebensoȱdirektȱ undȱbewusstȱausgeübteȱFormenȱderȱMachtȱwieȱstrukturelleȱundȱdiskursiveȱ Formen,ȱinȱdenenȱkeineȱgezielteȱAusrichtungȱmehrȱfestgestelltȱwerdenȱkann.ȱ Dagegenȱ istȱ Steuerungȱ andersȱ alsȱ intentionalȱ nichtȱmöglich,ȱweilȱ sieȱ stetsȱ etwasȱbewirkenȱsoll.ȱMechanismenȱderȱMachtȱwerdenȱzuȱSteuerungsmechaȬ nismen,ȱ sofernȱ sieȱpolitischȱ intendiertȱ sind.ȱSoȱ istȱpolitischeȱSteuerungȱ alsȱ intendierteȱMachtausübungȱdaraufȱgerichtet,ȱdieȱHandlungsräumeȱderȱAdȬ ressatenȱ aufȱ dieȱ eigenenȱ Intentionenȱ hinȱ auszurichtenȱ undȱ entsprechendȱ einzuschränkenȱ(oderȱzuȱerweitern)ȱ–ȱalsoȱdieȱpolitischenȱOptionenȱderȱBeȬ teiligtenȱsoȱzuȱordnen,ȱdassȱdieȱAdressatenȱderȱSteuerungȱeineȱentsprechendȱ derȱSteuerungsintentionȱoptimierteȱPräferenzskalaȱausbilden,ȱumȱdieserȱInȬ tentionȱFolgeȱzuȱleisten.ȱ Hierarchischeȱoderȱ„harte“ȱSteuerungȱbezeichnetȱdieȱMechanismen,ȱdieȱ aufȱ direkteȱ Weiseȱ durchȱ Befehlȱ undȱ Gehorsamȱ dieȱ gewünschtenȱ VerhalȬ tensweisenȱbewirkenȱsollen.ȱHarteȱSteuerungȱerfolgtȱinȱvertikalen,ȱvornehmȬ lichȱ hierarchischȱ strukturiertenȱ Beziehungen7,ȱ stütztȱ sichȱ beiȱ derȱ GenerieȬ rungȱ vonȱ Kooperationȱ aufȱ dieȱ normativeȱ Kraftȱ derȱ Institutionenȱ undȱ istȱ durchȱ einȱ vorabȱ geltendesȱ Ungleichgewichtȱ derȱ Machtquantenȱ gekennȬ zeichnet.ȱHarteȱ Steuerungȱ istȱ zumeistȱ formalisiert,ȱnämlichȱ aufȱ festgelegteȱ Verfahrenȱhinȱ institutionalisiert.8ȱDagegenȱbezeichnetȱweicheȱSteuerungȱ jeneȱ Mechanismen,ȱdieȱdazuȱdienen,ȱdassȱSteuerungsinstanzenȱdieȱHandlungsȬ ȱ 7ȱȱ OderȱinȱBeziehungen,ȱdieȱaufȱäquivalentenȱMachtressourcenȱbasieren,ȱs.ȱdazuȱuntenȱFNȱ9.ȱ 8ȱȱ Dieȱ Kennzeichnungȱ harterȱ Steuerungȱ verweistȱ aufȱ dasȱ Konzeptȱ derȱ Herrschaftȱ beiȱ Maxȱ Weber.ȱ„HerrschaftȈȱ istȱgenerellȱdurchȱdieȱBeziehungȱvonȱBefehlȱundȱGehorsamȱgekennȬ zeichnetȱ (Weberȱ1922:ȱ28),ȱallerdingsȱ istȱnurȱderȱreineȱTypȱderȱ legalenȱHerrschaftȱformaliȬ siertȱ(125),ȱdieȱtraditionaleȱundȱdieȱcharismatischeȱHerrschaftȱberuhenȱnichtȱaufȱformalȱfestȬ gelegtenȱ Verfahren,ȱ letztereȱ nichtȱ einmalȱ aufȱ Hierarchieȱ (130,ȱ 141).ȱ Fürȱ denȱ klassischenȱ Steuerungsbegriffȱempfiehltȱesȱsichȱallerdings,ȱvonȱderȱ legalenȱHerrschaftȱundȱ ihrerȱBüroȬ kratieȱauszugehen,ȱzumalȱMaxȱWeberȱselbstȱdieȱTendenzȱderȱcharismatischenȱHerrschaftȱzuȱ ihrerȱȈVerȬalltäglichungȈȱ(142),ȱd.h.ȱzuȱ ihrerȱRationalisierungȱbeschreibt.ȱAuszulotenȱbleibtȱ dasȱPotentialȱderȱanderenȱbeidenȱTypenȱfürȱSteuerungȱinȱRäumenȱbegrenzterȱStaatlichkeit.ȱ WeicheȱSteuerungȱ 95ȱȱ optionenȱ ihrerȱ Adressatenȱ gezieltȱ strukturieren,ȱ ohneȱ dassȱ esȱ dafürȱ einerȱ Differenzȱvonȱ„oben“ȱundȱ„unten“ȱbedarf.ȱWeicheȱSteuerungȱerfolgtȱnichtȱ durchȱhierarchischeȱHerrschaft,ȱsieȱgehtȱinformellȱundȱohneȱfestgelegteȱVerȬ fahrenȱaufȱeinerȱhorizontalenȱEbeneȱsozialerȱBeziehungenȱvonstatten.ȱSieȱistȱ intentionaleȱundȱhorizontaleȱMachtausübung.ȱEntwederȱwirdȱaufȱdasȱSanktionsȬȱ potenzialȱ derȱ Institutionenȱ freiwilligȱ verzichtetȱ oderȱ diesesȱ wirdȱ ersetzt,ȱ wennȱesȱnichtȱhinreichendȱvorhandenȱ ist.ȱJeȱwenigerȱeinȱ institutionellȱgesiȬ chertesȱ Sanktionspotenzialȱwirkenȱ kannȱ (wieȱ insbesondereȱ inȱRäumenȱ beȬ grenzterȱ Staatlichkeit),ȱdestoȱmehrȱ trittȱ anȱdieȱStelleȱvonȱharterȱ Steuerungȱ entwederȱdieȱpureȱGewaltȱoderȱaberȱebenȱweicheȱSteuerung,ȱdieȱandereȱMeȬ chanismenȱalsȱBefehlȱundȱGehorsamȱverwendet,ȱumȱzuȱkollektivȱverbindliȬ chenȱEntscheidungenȱzuȱgelangen.ȱKlassischeȱSteuerungȱ inȱdenȱKategorienȱ desȱstaatlichenȱHandelnsȱoderȱaberȱharteȱSteuerungȱinȱderȱFormȱvonȱpurerȱ Gewaltȱwirdȱ imȱRegierenȱohneȱStaatȱ–ȱsoȱ istȱzuȱvermutenȱ–ȱdurchȱMechaȬ nismenȱweicherȱSteuerungȱfunktionalȱergänztȱoderȱauchȱersetzt.ȱDafürȱistȱesȱ wichtigȱ zuȱ sehen,ȱdassȱweicheȱ Steuerungȱ ebenȱkeineȱKausalbeziehungȱ ist,ȱ dieȱerwartenȱlässt,ȱdassȱaufȱeineȱAktionȱalsȱUrsacheȱmitȱgroßerȱWahrscheinȬ lichkeitȱeineȱbestimmteȱReaktionȱalsȱWirkungȱerfolgt.ȱWeicheȱSteuerungȱbieȬ tetȱimmerȱnurȱeineȱgewisseȱChance,ȱdassȱsichȱAdressatenȱanȱdenȱIntentionenȱ derȱAkteureȱorientieren.ȱNurȱsoȱkannȱsystematischȱdanachȱgefragtȱwerden,ȱ welcheȱMechanismenȱderȱMachtȱgeradeȱ jenenȱAkteurenȱzurȱVerfügungȱsteȬ hen,ȱdieȱimȱklassischenȱSteuerungsmodellȱverborgenȱbleiben,ȱweilȱsieȱinȱhieȬ rarchischenȱPerspektiveȱkeineȱsteuerndenȱInstanzenȱsindȱ(vgl.ȱAbb.ȱ1).ȱȱ Dieȱ beidenȱ grundlegendenȱHandlungsformateȱderȱ Steuerungȱ sindȱ ForȬ menȱderȱMachtausübungȱ inȱhorizontalerȱundȱvertikalerȱPositionierung,ȱsieȱ könnenȱalsȱ„harte“ȱundȱalsȱ„weiche“ȱSteuerungȱcharakterisiertȱwerden.ȱBeiȬ deȱ habenȱ sieȱ ihreȱ spezifischenȱ Mechanismen,ȱ undȱ sieȱ lassenȱ sichȱ unterȬ schiedlichenȱHandlungssystemenȱoderȱHandlungsfeldernȱzuordnen.ȱHandȬ lungssysteme,ȱdieȱsichȱvonȱihrerȱUmweltȱabgrenzenȱlassen,ȱsindȱdurchȱinstiȬ tutionalisierteȱFormenȱderȱSteuerungȱbestimmt;ȱfürȱ„weiche“ȱSteuerungȱdaȬ gegenȱ sollteȱ manȱ mitȱ Bourdieuȱ besserȱ vonȱ „Handlungsfeldern“ȱ sprechen,ȱ weilȱdieȱMechanismenȱweicherȱSteuerungȱ inȱverschiedenenȱHandlungssysȬ temenȱwirksamȱwerdenȱkönnen.ȱȱ ȱ 96ȱ GerhardȱGöhlerȱ Abbildungȱ1:ȱStrukturierungȱvonȱSteuerungȱausȱmachttheoretischerȱPerspektiveȱ Handlungsformatȱ Mechanismenȱ Handlungssysteme/ȱ Handlungsfelderȱ vertikalȱ institutionalisiertȱundȱ formalisiertȱ (festgelegteȱVerfahȬ ren):ȱ „harteȈȱSteuerungȱ ȱ direkteȱSteuerungȱ durch:ȱ BefehlȱundȱGehorsamȱ ȱ Hierarchienȱ ȱ ȱ ȱ Ĺȱ vertikalȱundȱhorizontalȱ institutionalisierteȱ VerbindungȱvonȱharȬ terȱundȱweicherȱSteueȬ rungȱ ȱ indirekteȱSteuerungȱ durch:ȱ EinsatzȱvonȱAnreiȬ zenȱ institutionalisierteȱ Selbstregelungȱ (StruktursteueȬ rung)ȱ ȱ Anreizsystemeȱ Netzwerkeȱ Verhandlungssystemeȱ Wettbewerbssystemeȱetc.ȱ ȱ ȱ ȱ Ĺȱ horizontalȱ informell,ȱohneȱfestgeȬ legteȱVerfahren:ȱ „weicheȈȱSteuerungȱ ȱ Diskurseȱ Argumenteȱ ȱ Symboleȱ ȱ Diskursordnungenȱ BegründungsȬ zusammenhängeȱ symbolischeȱFelderȱ ȱ ĺȱneueȱFormenȱinȱRäumenȱbeȬ grenzterȱStaatlichkeit?ȱ DieȱZweiteilungȱ inȱharteȱundȱweicheȱSteuerungȱbleibtȱ allerdingsȱ zuȱgrob,ȱ undȱdasȱausȱzweiȱGründen.ȱErstensȱsindȱwichtigeȱSteuerungsformenȱnichtȱ exklusivȱdemȱeinenȱoderȱdemȱanderenȱHandlungsformatȱzuzuordnen,ȱweilȱ dieȱSteuerungȱ indirektȱerfolgt.ȱSoȱbedeutetȱSteuerungȱdurchȱAnreizeȱkeineȱ unmittelbareȱEinwirkungȱaufȱdieȱAdressaten,ȱumȱdurchȱBefehlȱundȱGehorȬ samȱ denȱ eigenenȱ Willenȱ durchzusetzen.ȱ Vielmehrȱ sollȱ durchȱ mittelbareȱ EinwirkungȱeineȱgewünschteȱReaktionȱmotiviertȱwerden,ȱumȱVorteileȱzuȱerȬ langenȱoderȱNachteileȱzuȱvermeiden.ȱDasȱ istȱzunächstȱkeineȱvertikale,ȱsonȬ dernȱeineȱhorizontaleȱBeziehung,ȱdennȱdemȱAngebotȱbrauchtȱnichtȱFolgeȱgeȬ leistetȱzuȱwerden.ȱAberȱesȱgibtȱdabeiȱauchȱeineȱvertikaleȱKomponente.ȱDieȱ VerwendungȱvonȱAnreizenȱ alsȱ Formȱderȱ indirektenȱ Steuerungȱ beruhtȱ aufȱ demȱEinsatzȱvonȱmassivenȱMachtressourcen,ȱdieȱ einȱVerhältnisȱderȱÜberȬȱ undȱUnterordnungȱ begründen.ȱMaterielleȱAnreizeȱwerdenȱ vonȱderȱ SteueȬ rungsinstanzȱ mitȱ Verbindlichkeit,ȱ d.h.ȱ mitȱ voraussehbarenȱ Folgenȱ eingeȬ WeicheȱSteuerungȱ 97ȱȱ setzt;ȱdenȱAdressatenȱbleibtȱkeinȱDeutungsspielraum,ȱsondernȱnurȱdieȱMögȬ lichkeit,ȱ dasȱ Angebotȱ anzunehmenȱ oderȱ abzulehnen.9ȱ Derȱ „Schattenȱ derȱ Hierarchie“ȱwirdȱ inȱderȱ Formȱderȱ Struktursteuerungȱ nochȱdeutlicher.ȱDieȱ gesellschaftlicheȱSelbstregelung,ȱdieȱdurchȱStruktursteuerungȱ institutionaliȬ siertȱwird,ȱsetztȱzunächstȱaufȱhorizontaleȱHandlungskoordinationȱderȱBeteiȬ ligten.ȱAberȱdieseȱistȱwederȱbeliebigȱnochȱergebnisoffen.ȱDieȱHandlungskorȬ ridore,ȱinnerhalbȱdererȱeinȱKollektivȱinȱNetzwerken,ȱVerhandlungssystemenȱ oderȱ Wettbewerbssystemenȱ seineȱ Handlungenȱ selbstverantwortlichȱ regelnȱ kann,ȱsindȱhierarchischȱdefiniert,ȱnichtȱ ihrerseitsȱzurȱDispositionȱderȱBeteiȬ ligtenȱgestellt.ȱUndȱwennȱdieȱeinmalȱinstitutionalisierteȱSelbstregelungȱnichtȱ denȱ Intentionenȱ derȱ Steuerungsinstanzȱ entspricht,ȱ soȱ bietetȱ derȱ „Schattenȱ derȱHierarchie“ȱstetsȱdieȱMöglichkeit,ȱdieȱStrukturenȱzuȱverändernȱoderȱSysȬ temeȱderȱSelbstregelungȱganzȱaufzuhebenȱoderȱaufzugeben.ȱHierȱhandeltȱesȱ sichȱalsoȱumȱMischformen,ȱdieȱdurchȱdieȱVerbindungȱvonȱharterȱundȱweiȬ cherȱSteuerungȱgekennzeichnetȱsind.ȱ Zweitensȱ weichtȱ auchȱ dieȱ Unterscheidungȱ vonȱ „Handlungssystemen“ȱ undȱ „Handlungsfeldern“,ȱ dieȱ fürȱ dieȱ Strukturierungȱ vonȱ Steuerungȱ zuȬ nächstȱterminologischȱeingeführtȱwurde,ȱdieȱeinfacheȱZweiteilungȱvonȱharȬ terȱundȱweicherȱSteuerungȱauf.ȱEsȱ istȱzuȱvermuten,ȱdassȱdieȱMechanismenȱ weicherȱSteuerungȱ–ȱSteuerungȱdurchȱDiskurse,ȱArgumenteȱundȱSymboleȱ–ȱ auchȱ inȱdenȱ institutionalisiertenȱFormenȱdirekterȱundȱ indirekterȱSteuerungȱ auftretenȱ undȱ dortȱ eineȱ zumindestȱ sekundäreȱ Rolleȱ spielenȱ (angedeutetȱ durchȱdieȱbeidenȱnachȱobenȱweisendenȱPfeileȱ inȱAbbildungȱ1).ȱDaȱesȱtrotzȬ demȱsinnvollȱist,ȱsieȱanalytischȱabzutrennen,ȱsollenȱsieȱimȱFolgendenȱseparatȱ charakterisiertȱwerden.ȱ 4.ȱMechanismenȱweicherȱSteuerungȱȱ MechanismenȱwurdenȱobenȱbestimmtȱalsȱAusformungenȱsozialerȱBeziehunȬ gen,ȱdieȱ einenȱmöglichenȱWirkungszusammenhangȱzwischenȱdenȱBeteiligȬ tenȱherstellen.ȱ Sieȱ sindȱ gewissermaßenȱ „Kraftübertragungen“ȱundȱ könnenȱ alsȱ Instrumenteȱ fürȱ Steuerungsintentionenȱ dienen.ȱ Soȱ istȱ dieȱ ausgeformteȱ BeziehungȱvonȱBefehlȱundȱGehorsamȱganzȱoffensichtlichȱeinȱSteuerungsmeȬ chanismus,ȱ undȱ gleichesȱ istȱ fürȱ dieȱ nunȱ zuȱ besprechendenȱ Mechanismenȱ weicherȱSteuerungȱ–ȱDiskurse,ȱArgumenteȱundȱSymboleȱ–ȱzuȱzeigen.10 ȱ 9ȱȱ Anreizsteuerungȱerfolgtȱsomitȱvornehmlichȱ„imȱSchattenȱderȱHierarchie“.ȱAberȱauchȱwennȱ Hierarchienȱ strukturellȱnichtȱzumȱEinsatzȱkommenȱkönnenȱ (wennȱz.B.ȱEntwicklungshilfeȱ mitȱmateriellenȱAnreizenȱverknüpftȱwirdȱoderȱwennȱprivateȱStiftungenȱaufȱdasȱVerhaltenȱinȱ DrittweltȬLändernȱeinwirken),ȱverbleibtȱeineȱvertikaleȱKomponente.ȱAnreizsteuerungȱstütztȱ sichȱinȱdiesemȱFallȱaufȱäquivalenteȱMachtressourcen,ȱz.B.ȱKapital.ȱ 10ȱȱ DieȱfolgendenȱAusführungenȱhabenȱWerkstattcharakter.ȱZurȱZeitȱstehtȱeinȱBandȱmitȱexemȬ plarischenȱStudienȱzurȱweichenȱSteuerungȱvorȱdemȱAbschlussȱ(Göhler/Höppner/deȱlaȱRosaȱ 98ȱ GerhardȱGöhlerȱ 4.1.ȱSteuerungȱdurchȱDiskurseȱ „Diskurse“ȱhabenȱinȱdenȱgegenwärtigenȱSozialwissenschaftenȱzweiȱganzȱunȬ terschiedlicheȱBedeutungen,ȱdieȱvorȱallemȱmitȱdenȱNamenȱHabermasȱundȱ Foucaultȱverbundenȱsindȱ(Nonhoffȱ2004).ȱDieȱinȱderȱdeutschsprachigenȱDisȬ kussionȱ geläufigereȱ Bedeutungȱ istȱ dieȱ starkȱ normativeȱ Verwendungȱ desȱ DiskursbegriffsȱdurchȱJürgenȱHabermas.ȱDerȱDiskursȱistȱeinȱVerfahrenȱgereȬ gelterȱArgumentation,ȱerȱdientȱderȱtheoretischenȱoderȱpraktischenȱKonsensȬ findungȱ überȱ dieȱ Wahrheitȱ vonȱ Feststellungenȱ oderȱ dieȱ Richtigkeitȱ vonȱ normativenȱÄußerungenȱ(Habermasȱ1983;ȱ1999).ȱDemgegenüberȱistȱderȱDisȬ kursbegriffȱbeiȱMichelȱFoucault,ȱErnestoȱLaclauȱundȱChantalȱMouffeȱprimärȱ analytischȱ ausgerichtet,ȱ erȱ dientȱ zurȱ Analyseȱ derȱ sprachlichenȱ oderȱ auchȱ nichtȬsprachlichenȱ Erzeugungȱ vonȱ Bedeutung.ȱ Durchȱ Diskurseȱ entstehenȱ Diskursordnungen.ȱAufȱdieseȱWeiseȱ lässtȱsichȱdurchȱDiskursanalyseȱunterȬ suchen,ȱ welcheȱ Musterȱ derȱ Unhinterfragbarkeitȱ gesellschaftlichȱ undȱ poliȬ tischȱerzeugtȱwerden,ȱdieȱdieȱWahrnehmungȱundȱdenȱAusdruckȱderȱBeteiȬ ligtenȱ strukturierenȱundȱdamitȱ Identitätenȱherstellenȱundȱverändernȱ–ȱwieȱ alsoȱHegemonieȱausȱebensoȱsubtilerȱwieȱdurchgängigerȱMachtȱentstehtȱ(FouȬ caultȱ 2000;ȱLaclauȱ 1993;ȱLaclau/Mouffeȱ 1991).ȱEntsprechendȱ lässtȱ sichȱDisȬ kursstrukturierungȱ imȱ machtanalytischenȱ Blickfeldȱ vonȱ Foucault,ȱ Laclauȱ undȱMouffeȱauchȱalsȱeinȱSteuerungsmechanismusȱbegreifen,ȱderȱdieȱCharakȬ teristikaȱaufweist,ȱwieȱsieȱfürȱweicheȱSteuerungȱbenanntȱwurden,ȱundȱdamitȱ denȱhierarchischȱeingestelltenȱBlickȱentscheidendȱerweitert.ȱ BleibenȱwirȱbeiȱFoucault,ȱundȱdaȱbedarfȱesȱ sogleichȱ einerȱPräzisierung.ȱ Dieȱ Machtperspektiveȱ istȱ nichtȱ einfachȱ aufȱ dieȱ Steuerungsperspektiveȱ abȬ bildbar,ȱdaȱSteuerungȱeinenȱSonderfallȱvonȱMachtȱgeradeȱdadurchȱdarstellt,ȱ dassȱsieȱstetsȱ intentionalȱist.ȱDieȱFoucaultscheȱDiskursanalyseȱ istȱaufȱSteueȬ rungsproblemeȱnurȱanwendbar,ȱwennȱdiesesȱintentionaleȱMomentȱnichtȱverȬ lorenȱgeht.ȱNunȱsagtȱFoucaultȱzwarȱselbst,ȱseinȱMachtverständnisȱseiȱ„intenȬ tional,ȱaberȱnichtȱsubjektiv“ȱ(Foucaultȱ1977:ȱ116),ȱaberȱgemeinhinȱdenkenȱwirȱ IntentionalitätȱzusammenȱmitȱeinemȱhandelndenȱSubjekt.ȱWieȱistȱalsoȱIntenȬ tionalitätȱohneȱhandelndesȱSubjektȱzuȱfassen,ȱumȱmitȱFoucaultȱeinenȱMechaȬ nismusȱweicherȱSteuerung,ȱnämlichȱSteuerungȱdurchȱDiskurse,ȱzuȱ identifiȬ zieren?ȱȱ ȱ 2007),ȱeineȱannotierteȱBibliographieȱinȱsystematischerȱAbsichtȱwirdȱfolgen.ȱDemȱWerkstattȬ charakterȱentsprichtȱauchȱdieȱAuswahlȱderȱMechanismen.ȱSieȱistȱbewusstȱnichtȱausȱderȱGeȬ samtmengeȱmodernerȱMachttheorienȱdeduziert,ȱsondernȱsuchtȱmachttheoretischeȱoderȱalsȱ machttheoretischȱzuȱ interpretierendeȱZusammenhängeȱdortȱauf,ȱwoȱMechanismenȱaufȱderȱ EbeneȱderȱHorizontalitätȱ inȱAussichtȱstehen.ȱ ȈSteuerungȱdurchȱSymboleȈȱberuhtȱaufȱmanȬ cherleiȱVorarbeitenȱdesȱVerfassers.ȱ WeicheȱSteuerungȱ 99ȱȱ ZuȱdiesemȱZweckȱ istȱ esȱhilfreich11,ȱ imȱFoucaultschenȱDiskursȱverschieȬ deneȱEbenenȱ zuȱ unterscheiden:ȱ einenȱMetaȬDiskurs,ȱderȱdenȱRahmenȱdesȱ Denkbarenȱ vorgibt;ȱ einenȱ GroßȬDiskurs,ȱ derȱ denȱ Kontextȱ desȱ Denkbarenȱ prägt;ȱeinenȱMesoȬDiskurs,ȱderȱwiederkehrendeȱEbenenȱaufzeigt,ȱdieȱdannȱ imȱMikroȬDiskursȱ ausȱ konkretenȱ sprachlichenȱPraktikenȱ imȱEinzelnenȱ beȬ stehenȱ(Alvesson/Karremanȱ2000).ȱMechanismenȱweicherȱSteuerung,ȱwelcheȱ dieȱgenanntenȱBedingungenȱ erfüllen,ȱ sindȱ inȱdenȱbeidenȱunterenȱDiskursȬ ebenenȱzuȱ finden.ȱZwarȱ lassenȱ sichȱMachtwirkungenȱauchȱaufȱdenȱbeidenȱ oberenȱ Ebenenȱ durchausȱ alsȱ Ausdruckȱ vonȱ Absichtenȱ undȱ Zielsetzungenȱ verstehen,ȱsieȱlassenȱsichȱjedochȱnichtȱmehrȱaufȱhandelndeȱSubjekteȱzurückȬ führen:ȱWennȱ„MachtȱderȱNameȱist,ȱdenȱmanȱeinerȱkomplexenȱstrategischenȱ Situationȱ inȱeinerȱGesellschaftȱgibt“ȱ (Foucaultȱ1977:ȱ114),ȱ istȱ ihreȱRückfühȬ rungȱaufȱeinzelneȱSubjekteȱnichtȱmöglich,ȱdaȱ„niemandȱdasȱgesamteȱMachtȬȱ undȱFunktionsnetzȱeinerȱGesellschaftȱinȱderȱHand“ȱhatȱ(Foucaultȱ1977:ȱ116).ȱ AberȱMachtȱgibtȱsichȱdochȱauchȱinȱFormȱvonȱTaktikenȱ„inȱihremȱbeschränkȬ tenȱBereichȱhäufigȱunverblümtȱ zuȱ erkennen“ȱ (Foucaultȱ 1977:ȱ 116).ȱDarausȱ ergebenȱ sichȱ wechselseitigeȱ Machtbeziehungen,ȱ dieȱ durchausȱ alsȱ MechaȬ nismenȱweicherȱSteuerungȱzuȱinterpretierenȱsind.ȱEinerseitsȱwerdenȱSubjekȬ teȱkonstituiert,ȱundȱzwarȱ imȱSinneȱvonȱSteuerungȱso,ȱdassȱsieȱdieȱDiskursȬ praktikenȱ verinnerlichen,ȱdieȱ ihreȱHandlungenȱ bestimmen.ȱDiesȱ geschiehtȱ insbesondereȱdurchȱ„Regierungstechniken“,ȱwelcheȱdieȱSelbstpraktikenȱderȱ Individuenȱanregenȱundȱausrichten.ȱDasȱistȱFoucaultsȱKonzeptȱderȱ„gouverȬ nementalité“ȱ (Foucaultȱ 2003a;ȱ 2003b).ȱ Andererseitsȱ produziertȱ StrukturieȬ rungȱdurchȱDiskurseȱ eineȱ selbstȱaktiveȱSubjektivität,ȱdieȱgegenȱÜberwältiȬ gungȱ Widerstandȱ leistet.ȱ Subjektivierungȱ istȱ stetsȱ auchȱ mitȱ WiderstandsȬ kämpfenȱverbunden.ȱHierȱwerdenȱgenauȱ jeneȱMachtinstanzenȱkritisiert,ȱdieȱ denȱIndividuenȱamȱnächstenȱsind.ȱDarausȱistȱzuȱlernen,ȱdassȱMechanismenȱ weicherȱSteuerung,ȱdieȱaufȱderȱhorizontalenȱEbeneȱangesiedeltȱsind,ȱstetsȱeinȱ ElementȱderȱWechselseitigkeitȱ aufweisen,ȱwasȱ inȱhierarchischenȱBeziehunȬ genȱnichtȱ soȱunmittelbarȱ sichtbarȱwirdȱundȱ bisȱ zuȱ einemȱ gewissenȱGradeȱ vernachlässigtȱwerdenȱkann.ȱ SteuerungȱdurchȱDiskurse,ȱsoȱ lässtȱsichȱresümieren,ȱbestehtȱdurchausȱ inȱ intendierterȱMachtausübungȱaufȱhorizontalerȱEbene.ȱBeiȱLaclauȱundȱMouffeȱ ließeȱsichȱdiesȱnochȱdirekterȱzeigen.ȱAberȱbereitsȱmitȱFoucaultȱ lässtȱsichȱerȬ schließen,ȱdassȱdieȱAusrichtungȱvonȱHandlungsoptionen,ȱwennȱauchȱwechȬ selseitig,ȱgrundsätzlichȱdurchȱdiskursiveȱPraktikenȱerfolgt.ȱDieȱHandlungenȱ derȱIndividuenȱsindȱdurchȱ internalisierteȱDiskursordnungenȱgeprägt.ȱDieseȱ strukturierenȱdenȱKontextȱpolitischerȱAuseinandersetzungen,ȱentwickelnȱdieȱ IdentitätȱderȱpolitischenȱAkteureȱinȱdieȱgewünschteȱRichtungȱundȱerzeugenȱ ȱ 11ȱȱ Vgl.ȱdazuȱFriedrichȱArndtȱundȱAnnaȱRichter,ȱ in:ȱGöhler/Höppner/deȱ laȱRosaȱ (2007),ȱsieheȱ FNȱ10.ȱ 100ȱ GerhardȱGöhlerȱ entsprechendȱnormativeȱPraktiken.ȱNichtȱaufȱdenȱoberen,ȱwohlȱaberȱaufȱdenȱ unterenȱEbenenȱsindȱsieȱzugleichȱintentionalȱundȱsubjektivȱausgerichtet;ȱdieȱ politischenȱ Akteure,ȱ welcheȱ dieȱ Diskursordnungenȱ bewusstȱ modifizieren,ȱ sindȱ identifizierbar.ȱDamitȱkannȱ fürȱeinȱRegierenȱohneȱStaatȱundȱ insbesonȬ dereȱ fürȱRäumeȱ begrenzterȱ Staatlichkeitȱderȱ Frageȱnachgegangenȱwerden,ȱ welcheȱdiskursivenȱPraktikenȱ jenseitsȱvonȱHierarchieȱundȱStaatlichkeitȱeinȬ gesetztȱwerden,ȱumȱeinȱKollektivȱentwederȱzuȱetablierenȱoderȱzuȱdestabiliȬ sieren.ȱ 4.2.ȱSteuerungȱdurchȱArgumenteȱ KonstituierenȱDiskurseȱimȱSinneȱvonȱFoucaultȱHandlungsfelderȱalsȱDiskursȬ ordnungen,ȱ soȱ konstituierenȱ Diskurseȱ inȱ einerȱ stärkerȱ normativenȱ undȱ sprachtheoretischenȱFassung,ȱwieȱwirȱsieȱvorȱallemȱbeiȱHabermasȱvorfinden,ȱ Handlungsfelderȱ alsȱ Begründungszusammenhänge.ȱ Sieȱ bestehenȱ ausȱ demȱ AustauschȱundȱderȱAbfolgeȱvonȱArgumenten,ȱdieȱmitȱdemȱZielȱhervorgeȬ brachtȱwerden,ȱandereȱzuȱüberzeugen.ȱDeshalbȱ istȱanzunehmen,ȱdassȱverȬ mittelsȱ vonȱArgumentenȱ auchȱweichȱ gesteuertȱwerdenȱ kann.12ȱDerȱ SteueȬ rungsmechanismusȱ „Argument“ȱ erfülltȱmitȱ demȱZiel,ȱ andereȱ zuȱ überzeuȬ gen,ȱnichtȱnurȱdasȱKriteriumȱderȱIntentionalität,ȱsondernȱerȱgehörtȱauchȱganzȱ offensichtlichȱderȱEbeneȱderȱHorizontalitätȱ zu.ȱArgumentationssituationenȱ sindȱ gekennzeichnetȱdurchȱGleichberechtigungȱderȱBeteiligten,ȱundȱdamitȱ durchȱAbwesenheitȱvonȱGewaltȱoderȱZwang.ȱ Besondersȱ interessantȱ erscheintȱ inȱ dieserȱ Hinsicht,ȱ dassȱ vernunftbeȬ stimmteȱDiskurseȱstetsȱauchȱeineȱmoralischeȱQualitätȱhabenȱkönnen.ȱInȱderȱ TatȱspielenȱmoralischeȱArgumentationenȱ inȱdenȱAuseinandersetzungenȱumȱ Menschenrechte,ȱUmweltproblemeȱundȱdasȱVerhaltenȱwirtschaftlicherȱAkȬ teureȱeineȱwichtigeȱRolleȱ–ȱundȱ sieȱ tretenȱ immerȱvernunftgestütztȱauf.ȱBeȬ sondersȱNGOsȱerscheinenȱhierȱoftȱalsȱ„moralȱentrepreneurs“,ȱdieȱihreȱWirkȬ samkeitȱaufȱÜberzeugungȱdurchȱVernunftargumenteȱundȱMessungȱanȱverȬ allgemeinerungsfähigenȱmoralischenȱ Standardsȱ begründen.ȱDasȱ entsprichtȱ derȱUnterscheidungȱzwischenȱarguingȱundȱbargainingȱ(Elsterȱ1992;ȱ1998),ȱdieȱ nichtȱnurȱinȱderȱIBȬLiteraturȱgeläufigȱist.ȱÜberzeugungenȱstehenȱgegenȱInteȬ ressenȱundȱsetzenȱsichȱgegenȱsieȱoftmalsȱdurch.ȱDerȱkonstruktivistischeȱAnȬ satzȱ inȱdenȱ IBȬTheorienȱhatȱdasȱüberzeugendȱherausgearbeitetȱ (Risseȱ1999;ȱ 2000).ȱTrotzdemȱ sollteȱmanȱ etwasȱ vorsichtigȱdarinȱ sein,ȱArgumentationenȱ alsȱeineȱnormativȱanspruchsvolleȱFormȱderȱMechanismenȱweicherȱSteuerungȱ zuȱmodellieren.ȱDasȱhängtȱzumȱeinenȱdamitȱzusammen,ȱdassȱHabermasȱalsȱ Gewährsmann,ȱaufȱdenȱmanȱsichȱhierȱunbedingtȱzurückbeziehenȱmuss,ȱallesȱ andereȱalsȱeinȱTheoretikerȱweicherȱSteuerungȱist.ȱZumȱanderenȱ istȱeherȱanȬ ȱ 12ȱȱ Vgl.ȱ dazuȱDorotheaȱGädekeȱ undȱ JohannaȱMöller,ȱ in:ȱGöhler/Höppner/deȱ laȱRosaȱ (2007),ȱ sieheȱFNȱ10.ȱ WeicheȱSteuerungȱ 101ȱȱ zunehmen,ȱdassȱArgumentationssituationenȱ inȱReinformȱ imȱGrundeȱ nichtȱ auftretenȱ(Deitelhoffȱ2006:ȱ78).ȱEsȱistȱnichtȱausgemacht,ȱdassȱsichȱarguingȱalsȱ Steuerungsmechanismusȱ inȱ Formȱ vonȱ vernunftȬȱ undȱ moralgeprägtenȱ DisȬ kursenȱinȱderȱRealitätȱklarȱabgrenzenȱlässtȱundȱobȱnichtȱvielmehrȱMischforȬ menȱvonȱgrößererȱBedeutungȱsindȱ(Schimmelfennigȱ1997;ȱRisseȱetȱal.ȱ2002).ȱ Inȱ ähnlicherȱWeiseȱwieȱ beiȱderȱ SteuerungȱdurchȱDiskurseȱ giltȱ esȱ sichȱ zuȬ nächstȱzuȱvergewissern,ȱwieȱtragendȱdieȱtheoretischenȱGrundlagenȱsind.ȱ Wieȱalsoȱkannȱderȱ stärkerȱnormativeȱDiskursbegriffȱvonȱ JürgenȱHaberȬ masȱ alsȱ Mechanismusȱ vonȱ weicherȱ Steuerungȱ begriffenȱ undȱ untersuchtȱ werden?ȱSollȱdieȱKommunikationstheorieȱvonȱJürgenȱHabermasȱ(Habermasȱ 1981a;ȱ1984)ȱfürȱeineȱTheorieȱweicherȱSteuerungȱfruchtbarȱgemachtȱwerden,ȱ soȱ müsstenȱ sichȱ inȱ ihrȱ Mechanismenȱ vonȱ horizontalerȱ undȱ intentionalerȱ Machtausübungȱ identifizierenȱ lassen.ȱBeideȱKriterienȱsindȱzuȱspezifizieren.ȱ HorizontalitätȱkannȱzumȱeinenȱgesprächsexternȱdurchȱdieȱgleichwertigeȱVerȬ teilungȱ relevanterȱRessourcen,ȱzumȱanderenȱgesprächsinternȱdurchȱdieȱgeȬ genseitigeȱAnerkennungȱderȱGesprächspartnerȱalsȱgleichberechtigteȱAkteureȱ realisiertȱsein.ȱImȱerstenȱFallȱgehtȱesȱumȱerfolgsorientiertes,ȱimȱzweitenȱFallȱ umȱverständigungsorientiertesȱHandeln.ȱEntsprechendȱverfolgenȱdieȱAkteuȬ reȱentwederȱpropositionalȱkonkreteȱHandlungspläneȱoderȱstrebenȱperformativȱ dieȱVerständigungȱmitȱanderenȱAkteurenȱan.ȱȱ ImȱerfolgsorientiertenȱHandelnȱdientȱSpracheȱnurȱalsȱeinȱMedium,ȱüberȱ dasȱgezieltȱaufȱdenȱGegenspielerȱEinflussȱgenommenȱwird.ȱHandlungskoorȬ dinierendeȱKraftȱ hatȱdabeiȱ nichtȱdieȱ Sprechhandlungȱ anȱ sich,ȱ sondernȱ sieȱ vermitteltȱnurȱMachtansprüche,ȱdieȱ aufȱ externemȱSanktionspotentialȱberuȬ hen,ȱ oderȱ Manipulationen,ȱ dieȱ derȱ Gegenspielerȱ durchȱ verdecktȱ strategiȬ schesȱHandelnȱeinsetzt.ȱBeideȱlassenȱsichȱmitȱHabermasȱjedochȱnichtȱalsȱMeȬ chanismenȱweicherȱ Steuerungȱ fassen.ȱ ImperativeȱWillensäußerungenȱ stütȬ zenȱ sichȱaufȱeinȱdenȱSprechhandlungenȱäußerlichȱbleibendesȱSanktionspoȬ tential.ȱSoȱistȱesȱklassischeȱhierarchischeȱSteuerung,ȱdieȱimȱHintergrundȱderȱ Handlungskoordinationȱdurchȱ(erfolgsorientierte)ȱSprechakteȱstehtȱundȱdieȬ seȱdeterminiert.ȱManipulationenȱ sindȱnichtsȱanderesȱalsȱparasitäreȱFormenȱ derȱ sprachlichenȱ Vermittlungȱ vonȱ externenȱ Interessen.ȱ Inwiefernȱ z.B.ȱ inȱ Verhandlungssituationen,ȱdieȱvonȱdemȱerfolgsorientiertesȱHandelnȱderȱBeȬ teiligtenȱ ausgehen,ȱ derȱ Spracheȱ einȱ eigenesȱ Koordinationspotentialȱ zuȬ kommtȱundȱwelcheȱArtȱvonȱArgumentenȱdabeiȱunterȱwelchenȱVoraussetȬ zungenȱwirkungsvollȱist,ȱlässtȱsichȱmitȱHabermasȱdaherȱnichtȱfassen.ȱDasȱistȱ angesichtsȱseinerȱnormativenȱVoraussetzungenȱauchȱnichtȱverwunderlich,ȱesȱ istȱ vielmehrȱ zuȱ fragen,ȱ inwieweitȱ verständigungsorientiertesȱ Handelnȱ imȱ SinneȱvonȱHabermasȱfürȱweicheȱSteuerungȱherangezogenȱwerdenȱkann.ȱȱ Währendȱ imȱ erfolgsorientiertenȱ Sprachgebrauchȱ dasȱ Problemȱ aufȱ derȱȱ EbeneȱderȱKonzeptionȱ vonȱHorizontalitätȱ liegtȱundȱdieȱ Intentionalitätȱderȱ SprechhandlungenȱunterȱdemȱBlickwinkelȱvonȱweicherȱSteuerungȱunprobȬ 102ȱ GerhardȱGöhlerȱ lematischȱerscheint,ȱverhältȱsichȱdiesȱimȱverständigungsorientiertenȱSprachȬ gebrauchȱ umgekehrt:ȱ Verständigungsorientierungȱ setztȱ dieȱ Unterstellungȱ einerȱ internenȱ Gleichheitȱ zwischenȱ denȱ Akteurenȱ voraus,ȱ daȱ durchȱ dieȱ grundsätzlicheȱBereitschaftȱzurȱEinlösungȱerhobenerȱGeltungsansprücheȱderȱ AndereȱalsȱgleichberechtigterȱGesprächspartnerȱanerkanntȱundȱaufȱexterneȱ Zwängeȱ verzichtetȱwird.ȱDieȱOrientierungȱ amȱEinverständnis,ȱ alsoȱ anȱ geȬ meinsamȱgeteiltenȱÜberzeugungen,ȱverweistȱaufȱdasȱKonzeptȱderȱkommuȬ nikativenȱMachtȱbeiȱHannahȱArendtȱ(vgl.ȱHabermasȱ1981b).ȱDieȱspezifischenȱ HandlungspläneȱderȱAkteureȱwerdenȱdabeiȱjedochȱnurȱunterȱdemȱVorbehaltȱ derȱ intersubjektivenȱAnerkennungȱverfolgt.ȱ Insofernȱ istȱdieȱ InteraktionsbeȬ ziehungȱ zwarȱ horizontal,ȱ esȱ istȱ jedochȱ problematisch,ȱ vonȱ intentionalerȱ Steuerungȱzuȱreden,ȱdaȱdieȱAkteureȱnichtȱnurȱdamitȱrechnenȱmüssen,ȱdassȱ ihreȱpropositionalenȱHandlungspläneȱnichtȱüberzeugen,ȱsondernȱsieȱmüssenȱ dieseȱvonȱvornhereinȱselbstȱzurȱDispositionȱstellen.ȱȱ SoȱbleibtȱnurȱdieȱperformativeȱEbene,ȱaufȱderȱdieȱAnerkennungȱdesȱAnȬ derenȱalsȱMechanismusȱweicherȱSteuerungȱverstandenȱwerdenȱkönnte.ȱDasȱ Steuerungsergebnisȱkannȱ inȱdiesemȱFallȱ jedochȱkeineȱHandlungskoordinieȬ rungȱsein,ȱdieȱaufȱeinȱkonkretesȱProblemȱbezogenȱist,ȱsondernȱletztlichȱkönȬ nenȱsoȱnurȱdieȱVoraussetzungenȱzurȱHandlungskoordinationȱdurchȱEinverȬ ständnisȱgeschaffenȱwerden.ȱDasȱsindȱIntegrationsleistungen,ȱdieȱerfolgsoriȬ entierteȱAkteureȱdazuȱbringen,ȱsichȱaufȱeineȱverständigungsorientierteȱPerȬ spektiveȱ einzulassen.ȱ Weicheȱ Steuerungȱ kannȱ indirektȱ dadurchȱ erfolgen,ȱ dassȱ performativeȱ Widersprücheȱ aufgezeigtȱ werdenȱ undȱ einȱ RechtfertiȬ gungsdruckȱentsteht,ȱderȱdurchȱÖffentlichkeitȱverstärktȱwird.ȱȱ WasȱbleibtȱalsoȱangesichtsȱdieserȱeherȱskeptischenȱBestandsaufnahmeȱdesȱ möglichenȱBeitragsȱvonȱHabermasȱzurȱweichenȱSteuerung?ȱDieȱGrundfrageȱ fürȱdenȱMechanismusȱderȱSteuerungȱdurchȱArgumenteȱistȱdochȱhöchstȱeinȬ fach:ȱWarumȱgelingtȱesȱsoȱhäufig,ȱdassȱdasȱȈbessereȱArgumentȈȱsichȱdurchȬ setzt?ȱHabermasȱvermagȱhieraufȱ inȱderȱTatȱeineȱgrundlegende,ȱsonstȱnichtȱ zuȱfindendeȱAntwortȱzuȱgeben:ȱSprachlichȱvermittelteȱMechanismenȱstrateȬ gischerȱHandlungskoordinierungȱsindȱstetsȱanfälligȱfürȱeineȱTransformationȱ zuȱverständigungsorientiertemȱSprachgebrauch.ȱFürȱHabermasȱistȱdasȱnichtȱ zufällig,ȱ daȱ erȱ letzterenȱ alsȱ denȱ normativȱ originärenȱ Sprachgebrauchȱ verȬ steht.ȱ Diesȱ zuȱ erweisenȱ undȱ damitȱ zuȱ zeigen,ȱ dassȱ dieȱ unhintergehbarenȱ VoraussetzungenȱvonȱKommunikationȱ einȱ empirischȱwirksamesȱVernunftȬ potentialȱenthalten,ȱdasȱsichȱnichtȱaufȱZweckrationalitätȱreduzierenȱlässt,ȱistȱ letztlichȱseinȱProjekt.ȱWeicheȱSteuerungȱdurchȱArgumenteȱ istȱdaherȱgeradeȱ inȱ jenemȱÜbergangsprozessȱvonȱ strategischemȱzuȱverständigungsorientierȬ temȱHandelnȱanzusiedeln:ȱSieȱvermagȱes,ȱdiesenȱProzessȱinȱGangȱzuȱsetzen,ȱ derȱvonȱselbstȱnichtȱanspringenȱwürde,ȱundȱihnȱinȱdieȱintendierteȱRichtungȱ zuȱ leiten.ȱ ImȱErgebnisȱdieserȱÜberlegungenȱ läuftȱes,ȱnormativȱgesehen,ȱ siȬ cherlichȱaufȱMischformenȱhinaus:ȱphänomenologischȱalsȱ„rhetorischesȱHanȬ WeicheȱSteuerungȱ 103ȱȱ deln“ȱ (Schimmelfennigȱ 1997),ȱ prozeduralȱ alsȱ „hypocrisy“ȱ (Elsterȱ 1992),ȱ wennȱ nämlichȱ strategischeȱ Argumenteȱ sichȱ ihremȱ eigenenȱ GeltungsanȬ spruchȱ nichtȱ mehrȱ entziehenȱ können.ȱ Habermasȱ liefertȱ dieȱ systematischeȱ Grundlage,ȱauchȱwennȱdannȱdieȱModellierungȱvonȱweicherȱSteuerungȱdurchȱ Argumenteȱ dieȱ Trennungȱ derȱ Handlungsmodiȱ inȱ erfolgsorientiertesȱ undȱ verständigungsorientiertesȱHandelnȱhinterȱsichȱlassenȱmuss.ȱ 4.3.ȱSteuerungȱdurchȱSymboleȱ SymbolischeȱFelderȱstehenȱgewissermaßenȱquerȱzuȱdenȱbeidenȱanderenȱMeȬ chanismenȱweicherȱSteuerung,ȱdennȱsieȱkönnenȱauchȱinȱderȱSteuerungȱdurchȱ DiskurseȱoderȱdurchȱArgumenteȱ auftreten.ȱDieȱ etwasȱmetaphorischeȱAusȬ drucksweiseȱ„symbolischeȱFelder“ȱmeint,ȱdassȱhierȱbestimmteȱsozialeȱBezieȬ hungenȱbestehen,ȱdieȱaufȱderȱWirkungȱvonȱSymbolenȱberuhen.ȱSymbolischeȱ Felderȱentstehen,ȱwennȱderȱPräsentationȱvonȱSymbolenȱeineȱResonanzȱderȱ Adressatenȱzugeordnetȱwerdenȱkann.ȱ UnterȱdieserȱVoraussetzungȱ istȱdasȱSymbolȱ–ȱgenauer:ȱdieȱPräsentationȱ vonȱSymbolenȱentsprechendȱderȱ Intentionȱ ihrerȱVerwendungȱ–ȱeinȱMechaȬ nismusȱweicherȱSteuerung.ȱIndemȱnämlich,ȱwissentlichȱoderȱunwissentlich,ȱ inȱeinemȱGemeinwesenȱgemeinsameȱWerteȱsymbolischȱrepräsentiertȱwerdenȱ (inȱ Wort,ȱ Schrift,ȱ Bildȱ oderȱ Handlungen),ȱ entstehenȱ Orientierungsmuster,ȱ dieȱdenȱBeteiligtenȱanzeigen,ȱdassȱsie,ȱsofernȱsieȱdieseȱWerteȱteilen,ȱdiesemȱ Gemeinwesenȱangehören.ȱDasȱ istȱdasȱGrundmuster.ȱSteuerungȱdurchȱSymȬ boleȱbesagtȱhier,ȱdassȱdieserȱZusammenhangȱdurchȱdenȱ intentionalenȱEinȬ satzȱvonȱ Symbolenȱverstärktȱoderȱ –ȱ imȱFallȱvonȱ symbolischenȱKämpfenȱ –ȱ durchȱ widerstreitendeȱ Symboleȱ inȱ Frageȱ gestelltȱ wird.ȱ „Weich“ȱ istȱ dieseȱ Steuerungȱdeshalb,ȱweilȱderȱEinsatzȱvonȱSymbolen,ȱselbstȱwennȱerȱ inȱHieȬ rarchienȱ erfolgt,ȱkeinenȱKausalmechanismusȱbegründet,ȱdemȱalleȱAdressaȬ tenȱtunlichstȱfolgenȱ–ȱSymboleȱsindȱgrundsätzlichȱmehrdeutig,ȱ interpretierȬ barȱ undȱ nichtsȱ anderesȱ alsȱ Orientierungsangebote,ȱ denenȱ dieȱ Adressatenȱ folgenȱkönnenȱoderȱauchȱnicht.ȱInȱdiesemȱSinneȱistȱSteuerungȱdurchȱSymboȬ leȱhorizontalȱundȱintentional,ȱalsoȱweicheȱSteuerungȱparȱexcellence.ȱ EsȱistȱnunȱdieȱFrage,ȱwieȱdurchȱSymboleȱweichȱgesteuertȱwerdenȱkann.13ȱ Symboleȱsetzenȱzunächstȱ–ȱwennȱsieȱerfolgreichȱsindȱ–ȱMechanismenȱderȱInȬ tegrationȱ inȱGang.ȱDieȱBürgerȱeinesȱGemeinwesensȱkönnenȱ sichȱ inȱ seinemȱ symbolischenȱ Orientierungsangebotȱ wiederfinden.ȱ Aberȱ Symboleȱ könnenȱ auchȱsteuern.ȱDieȱ Intentionalität,ȱvermittelsȱvonȱSymbolenȱbestimmteȱWirȬ kungenȱzuȱerzeugen,ȱberuhtȱgenauȱaufȱdiesemȱOrientierungsangebot.ȱSymȬ boleȱ rufenȱkeineȱeindeutigenȱWirkungenȱhervor,ȱsieȱmüssenȱstetsȱ interpreȬ tiertȱwerden.ȱDieseȱ Interpretationenȱkönnenȱhöchstȱunterschiedlichȱ ausfalȬ ȱ 13ȱȱ Vgl.ȱdazuȱnäherȱGöhlerȱ(2007);ȱJessicaȱCohenȱundȱDeniseȱLangenhan,ȱin:ȱGöhler/Höppner/ȱ deȱlaȱRosaȱ(2007)ȱ(FNȱ10);ȱzuȱdenȱGrundlagenȱGöhlerȱ(1997).ȱ 104ȱ GerhardȱGöhlerȱ len.ȱEinerȱFahneȱkannȱmanȱfolgen,ȱmanȱkannȱsieȱaberȱauchȱignorierenȱoderȱ verbrennen.ȱDamitȱnunȱeineȱintendierteȱSymbolinterpretationȱbeiȱderȱMehrȬ zahlȱderȱAdressatenȱ erreichtȱwird,ȱ istȱ einȱResonanzbodenȱ erforderlich.ȱBeiȱ denȱAdressatenȱmüssenȱangesichtsȱderȱSymbolpräsentationȱbestimmteȱSaiȬ tenȱzumȱSchwingenȱgebrachtȱwerden.ȱSoȱlässtȱsichȱvermittelsȱvonȱSymbolenȱ steuern,ȱwennȱesȱeinenȱResonanzbodenȱgibtȱoderȱwennȱesȱgelingt,ȱeinenȱReȬ sonanzbodenȱherzustellen,ȱderȱaufȱdieseȱSymboleȱpositivȱreagiert,ȱundȱdiesȱ inȱeinerȱmöglichstȱeindeutigenȱArtȱundȱWeise.ȱDieȱausgesendetenȱSymboleȱ müssenȱvonȱdenȱEmpfängern,ȱdenȱAdressatenȱderȱSymbole,ȱwirklichȱwahrȬ genommenȱwerden,ȱundȱsieȱmüssenȱsoȱankommen,ȱdassȱsieȱeineȱstarkeȱMoȬ tivbildungȱbeiȱdenȱAdressatenȱentsprechendȱdenȱeingesetztenȱZielvorgabenȱ bewirken.ȱȱ DerȱResonanzbodenȱmussȱgeeignet,ȱd.h.ȱaktivierbarȱ sein.ȱ InȱderȱPhysikȱ bedeutetȱ Resonanzȱ dasȱ Mitschwingenȱ einesȱ schwingungsfähigenȱ Systems,ȱ deshalbȱverstärktȱeinȱgeeigneterȱResonanzbodenȱbeiȱMusikinstrumentenȱdenȱ ansonstenȱkaumȱhörbarenȱTon.ȱGanzȱentsprechendȱlassenȱsichȱauchȱdieȱMitȬ gliederȱ einesȱGemeinwesensȱ insgesamtȱ oderȱ einzelneȱ Schichten,ȱGruppen,ȱ InteressierteȱoderȱBetroffeneȱalsȱeinȱmöglicherȱResonanzbodenȱvorstellen.ȱEsȱ genügtȱnicht,ȱbloßerȱAdressatȱzuȱsein.ȱWerȱdenȱResonanzbodenȱausmachenȱ soll,ȱmussȱansprechbarȱundȱerreichbarȱsein,ȱsoȱdassȱdieȱChanceȱdesȱverstärȬ kendenȱ„Mitschwingens“ȱbesteht.ȱDafürȱwerdenȱsymbolischeȱSignaleȱausgeȬ sendet,ȱwelcheȱdieseȱResonanzȱ erzeugen.ȱ Soȱ zeigenȱTierschutzorganisatioȬ nenȱblutigeȱBilderȱgetöteterȱRobben,ȱumȱgegenȱderenȱAbschlachtungȱzuȱproȬ testierenȱundȱmöglichstȱvieleȱTierfreundeȱdagegenȱzuȱmobilisieren.ȱDieȱReȬ sonanzȱsollȱ–ȱimȱSinneȱderȱSteuerungsintentionȱ–ȱmöglichstȱeindeutigȱsein.ȱȱ SteuerungȱdurchȱSymboleȱ schafftȱ einȱbestimmtesȱ „Klima“,ȱumȱVerboteȱ besserȱdurchzusetzen,ȱAnreizeȱbesserȱplatzierenȱzuȱkönnenȱ–ȱoderȱaberȱumȱ überhauptȱerstȱaufȱneueȱProblemeȱaufmerksamȱzuȱmachenȱundȱdieȱVorausȬ setzungȱ fürȱdasȱagendaȱsettingȱzuȱschaffen,ȱwieȱesȱdieȱPolicyȬForschungȱbeȬ schreibt.ȱInȱdiesemȱFallȱmussȱderȱResonanzbodenȱmehrȱoderȱwenigerȱselbstȱ erstȱ erzeugtȱwerden.ȱDasȱ istȱ Steuerungȱdurchȱ Symbole,ȱundȱwennȱ sieȱgeȬ lingt,ȱmündetȱsieȱinȱnormativeȱIntegrationȱdergestalt,ȱdassȱdieȱdurchȱSymboȬ leȱpräsentiertenȱWerteȱalsȱOrientierungsangeboteȱimȱGemeinwesenȱetabliertȱ sind.ȱ SteuerungȱdurchȱSymboleȱerfolgtȱalsoȱdadurch,ȱdassȱpolitischeȱInstitutioȬ nenȱundȱihreȱAkteureȱdieȱSymboleȱentsprechendȱdenȱintendiertenȱWertvorȬ stellungenȱsoȱverwenden,ȱdassȱsieȱaufȱderȱEmpfängerseite,ȱbeiȱdenȱAdressaȬ tenȱderȱInstitutionen,ȱaufȱResonanzȱtreffen.ȱDieseȱResonanzȱgiltȱesȱnun,ȱvorȬ nehmlichȱvermittelsȱderȱMedien,ȱsoȱweitȱzuȱverdichten,ȱdassȱgewissermaßenȱ einȱ„Sog“ȱinȱRichtungȱaufȱEindeutigkeitȱhinȱerzieltȱwird.ȱDasȱGrundproblemȱ derȱSteuerungȱdurchȱSymboleȱbestehtȱdarin,ȱdieȱMehrdeutigkeitȱderȱSymboȬ leȱ inȱderȱ InterpretationȱderȱAdressatenȱzuȱmöglichstȱweitgehenderȱEindeuȬ WeicheȱSteuerungȱ 105ȱȱ tigkeitȱzuȱbringen.ȱInȱdemȱMaße,ȱwieȱeinȱeindeutigerȱbzw.ȱhinreichendȱeinȬ deutigerȱ Orientierungsrahmenȱ fürȱ dieȱ Adressatenȱ handlungswirksamȱ erȬ reichtȱwird,ȱ lässtȱ sichȱ grossoȱmodoȱ vonȱ einemȱKausalverhältnisȱundȱ damitȱ vonȱ Steuerungȱ alsȱ intendierterȱMachtausübungȱ sprechen.ȱDieseȱSteuerungȱ istȱ„weich“,ȱweilȱsieȱauchȱohneȱdasȱhierarchischeȱVerhältnisȱvonȱBefehlȱundȱ Gehorsamȱauskommt.ȱSieȱkannȱdurchausȱ imȱ„SchattenȱderȱHierarchie“ȱerȬ folgen,ȱschafftȱaberȱvielfachȱerstȱdieȱVoraussetzungenȱfürȱhierarchischeȱSteuȬ erungȱundȱnormativeȱIntegrationȱoderȱträgtȱzuȱihrerȱVerstärkungȱbei.ȱ 5.ȱSchlussbemerkungȱ DerȱBeitragȱhatȱzuȱzeigenȱversucht,ȱdassȱderȱSteuerungsbegriffȱdannȱnichtȱ obsoletȱwird,ȱwennȱmanȱihnȱalsȱeineȱspezifischeȱFormȱderȱMachtbeziehungȱ entsprechendȱdenȱ vielfältigenȱAusprägungenȱmodernerȱMachttheorieȱ ausȬ differenziertȱ undȱ erweitert.ȱ Dadurchȱ lässtȱ sichȱ dasȱ Handlungsformatȱ derȱ weichenȱSteuerungȱtheoretischȱpräziseȱfassenȱundȱempirischȱanschlussfähigȱ machen.ȱDiesȱgiltȱinsbesondereȱfürȱMechanismenȱderȱSteuerungȱimȱ„RegieȬ renȱohneȱStaat“,ȱdennȱhierȱgehtȱes,ȱsofernȱnichtȱpureȱGewaltȱausgeübtȱwird,ȱ vornehmlichȱumȱdieȱhorizontaleȱEbene.ȱDasȱsindȱtheoretischeȱVorgaben,ȱdieȱ auchȱfürȱdieȱUntersuchungȱvonȱRäumenȱbegrenzterȱStaatlichkeitȱeingesetztȱ werdenȱ können.ȱ Selbstverständlichȱ könnenȱ sieȱdieȱEmpirieȱnichtȱ ersetzen,ȱ undȱ auchȱ inȱ theoretischerȱ Hinsichtȱ bedarfȱ dieȱ Forschungsperspektiveȱ derȱ weiterenȱKonkretisierungȱundȱkritischenȱÜberprüfung.ȱEsȱ istȱzuȱvermuten,ȱ dassȱ Mechanismenȱ weicherȱ Steuerungȱ einerseitsȱ bisȱ zuȱ einemȱ gewissenȱ GradȱdieȱLeerstelleȱzwischenȱpurerȱGewaltȱundȱüberkommenerȱStaatlichkeitȱ ausfüllen,ȱwelcheȱdieȱRäumeȱbegrenzterȱStaatlichkeitȱ inȱbesonderemȱMaßeȱ kennzeichnet.ȱ Andererseitsȱ istȱ esȱ aberȱ eherȱ unwahrscheinlich,ȱ dassȱ dieseȱ Mechanismenȱ gewissermaßenȱ freischwebendȱ zurȱ Wirkungȱ kommen.ȱ Sieȱ sindȱ inȱdasȱGeflechtȱvonȱverbleibenderȱStaatlichkeit,ȱpurenȱGewaltverhältȬ nissenȱundȱwachsenderȱAnarchieȱschierȱunentwirrbarȱeingebunden.ȱ IhreȱaȬ nalytischeȱ Abtrennungȱ alsȱ horizontaleȱ Ebeneȱ derȱ Steuerungȱ besagtȱ nochȱ wenigȱ überȱ ihrȱ tatsächlichesȱ Funktionierenȱ unterȱ erschwertenȱ RahmenbeȬ dingungen.ȱDieȱhierȱvorgelegteȱStrukturierungȱvonȱSteuerungȱwirdȱmögliȬ cherweiseȱüberdachtȱwerdenȱmüssen.ȱAberȱdieȱFragenȱsindȱgestellt.ȱȱ 106ȱ GerhardȱGöhlerȱ Literaturȱ Alvesson,ȱ Mats/Karreman,ȱ Danȱ 2000:ȱ Varietiesȱ ofȱ Discourse.ȱ Onȱ theȱ Studyȱ ofȱ Organizationsȱ throughȱDiscourseȱAnalysis,ȱin:ȱHumanȱRelationsȱ53,ȱ1125Ȭ1149.ȱ Arendt,ȱHannahȱ1967:ȱVitaȱActivaȱoderȱVomȱtätigenȱLebenȱ(am.ȱ1958),ȱMünchen.ȱ Arendt,ȱHannahȱ1970:ȱMachtȱundȱGewalt,ȱMünchen.ȱ Benz,ȱ Arthurȱ 2004:ȱ Governanceȱ Ȭȱ Modebegriffȱ oderȱ nützlichesȱ sozialwissenschaftlichesȱ KonȬ zept?,ȱin:ȱBenz,ȱArthurȱ(Hrsg.):ȱGovernanceȱȬȱRegierenȱinȱkomplexenȱRegelsystemen,ȱWiesȬ baden,ȱ11Ȭ28.ȱ Braun,ȱDietmar/Giraud,ȱOlivierȱ2003:ȱSteuerungsinstrumente,ȱin:ȱSchubert,ȱKlaus/Bandelow,ȱNilsȱ C.ȱ(Hrsg.):ȱLehrbuchȱderȱPolitikfeldanalyse,ȱMünchen,ȱWien,ȱ147Ȭ170.ȱ Burth,ȱHansȬPeter/Görlitz,ȱAxelȱ2001:ȱPolitischeȱSteuerungȱ inȱTheorieȱundȱPraxis.ȱEineȱ 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References

Zusammenfassung

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts zeigt sich, dass herkömmliche Formen nationalstaatlicher Steuerung globalen Herausforderungen wie Umweltproblemen, humanitären Katastrophen und neuen Sicherheitsbedrohungen nicht gerecht werden.

Governance ist auch deshalb in das Zentrum sozialwissenschaftlicher Forschung gerückt. Der Diskurs über Governance findet jedoch vor dem Hintergrund der entwickelten Nationalstaaten der OECD-Welt statt. In zwei Dritteln der Staatenwelt sind die Voraussetzungen moderner Staatlichkeit aber nur bedingt gegeben. Nicht nur in zerfallen(d)en Staaten, sondern auch in vielen Entwicklungsländern kann die staatliche Zentralgewalt nur in Teilen des Territoriums oder einzelnen Politikbereichen Entscheidungen durchsetzen. Wenn aber ein zentrales Konzept der Sozialwissenschaft für zwei Drittel der Staatenwelt nicht brauchbar ist, besteht neben einem theoretischen auch ein politisch-praktisches Problem.

Im Rahmen einer Theorie des Regierens in historischen und gegenwärtigen Räumen begrenzter Staatlichkeit müssen deshalb die Governance-Konzepte im Hinblick auf ihre Übertragbarkeit auf die Nicht-OECD-Welt geprüft werden. Dieser Sammelband unternimmt einen ersten Schritt in diese Richtung.