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Georgios Zagouras, Hemmnisse für die Verwirklichung von Grundfreiheiten in:

Georgios Zagouras

Pluralismus in Europa, page 64 - 68

Zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch die Europäische Gemeinschaft

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4103-1, ISBN online: 978-3-8452-1353-8 https://doi.org/10.5771/9783845213538

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64 reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes abträglich sind.301 Neben der Gewährleistung unverfälschter Wettbewerbsbedingungen können dabei auch Gemeinwohlinteressen außerhalb des Freihandels berücksichtigt werden.302 Prinzipiell kann jeder Regelungsgegenstand unter die Kompetenznorm des Art. 95 EGV subsumiert werden,303 auch die Medien.304 8.3.2. Vielfaltsicherung als Angleichungsmaßnahme Wegen des eingangs erwähnten Lex-Specialis-Grundsatzes ist ein Rückgriff auf Art. 95 EGV nur dann erforderlich, wenn der EGV keine speziellere Kompetenzzuweisung für eine bestimmte Materie kennt.305 Da konzentrationsrechtliche Maßnahmen in erster Linie auf die Niederlassungsfreiheit der Medienunternehmen und deren Dienstleistungsfreiheit im Bereich der audiovisuellen Medien abzielen, ist das Heranziehen von Art. 95 Abs. 1 S. 2 EGV streng genommen nur im Bereich der Warenverkehrsfreiheit erforderlich, also hauptsächlich beim Vertrieb körperlicher Printmedien.306 Dessen ungeachtet hat sich die Europäische Kommission beim Vorschlag einer Richtlinie über den Zugang zu Medieneigentum von 1997 ausdrücklich auch auf Art. 95 EGV berufen.307 Dies ist jedoch insofern entbehrlich, als sich beispielsweise Marktanteilsbeschränkungen im Bereich der Medien nach der Schwerpunktlehre der Rechtsprechung besser auf Art. 47 Abs. 2 EGV i. V. m. Art. 55 EGV stützen lassen.308 8.4. Qualitative Anforderungen an Koordinierungs- bzw. Angleichungsmaßnahmen der Gemeinschaft Da ein zu großzügiger Umgang mit den Koordinierungs- bzw. Angleichungskompetenzen die Gefahr einer uferlosen Allzuständigkeit der Gemeinschaft in sich birgt,309 hat der EuGH qualitative Einschränkungen entwickelt, die dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung Rechnung tragen sollen. Sie gelten gleichermaßen 301 Siehe Fischer, in: Lenz/Borchardt, EUV/EGV, Art. 95 EGV Rdnr. 4. 302 Tietje, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 95 EGV Rdnr. 17. 303 Fischer, in: Lenz/Borchardt, EUV/EGV, Art. 95 EGV Rdnr. 4. 304 Iliopoulos-Strangas, in: Stern/Prütting, Kultur- und Medienpolitik im Kontext des Entwurfs einer europäischen Verfassung, 29 (88). 305 Ein Überblick findet sich beispielsweise bei Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 95 Rdnr. 14. 306 Schwarze, ZUM 2002, 89 (90); Schüll, Schutz der Meinungsvielfalt im Rundfunkbereich durch das europäische Recht, S. 137 ff. 307 Hierzu bereits Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt, S. 28. 308 Kritisch Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Meinungsvielfalt, S. 30 f. 309 Hierzu insb. Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Meinungsvielfalt, S. 34. 65 für Art. 47 Abs. 2 EGV i. V. m. Art. 55 EGV wie auch Art. 95 EGV310 und knüpfen an die Intensität des Handlungsbedürfnisses an.311 Konkret hat der EuGH in der Tabakwerbeverbot-Entscheidung auf subjektiver Ebene verlangt, dass Koordinierungs- bzw. Angleichungsmaßnahmen die Voraussetzungen für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes verbessern sollen.312 Dies geschieht durch einen Abbau von Hemmnissen für die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit oder eine Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen.313 Der Abbau von Wettbewerbshemmnissen darf nicht auf rein hypothetischen Gefährdungen des Binnenmarktes beruhen, weshalb auch das Ziel der Rechtsangleichung zur Herstellung des Binnenmarktes nicht nur beiläufig verfolgt werden darf.314 Im Umkehrschluss genügen weder die abstrakte Gefahr einer Beeinträchtigung der relevanten Grundfreiheiten noch hieraus eventuell resultierende Wettbewerbsverzerrungen.315 Von einem konkreten Risiko der Wettbewerbsverfälschung kann nur dann ausgegangen werden, wenn sich Wettbewerbshindernisse als wahrscheinlich erweisen und Verfälschungen tatsächlich spürbar sind.316 8.4.1. Hemmnisse für die Verwirklichung von Grundfreiheiten 8.4.1.1. Verringerung rechtlicher Unterschiede Die einzelstaatliche Vielfaltsicherung hat zahlreiche Hindernisse für die Verwirklichung der medienrelevanten Grundfreiheiten zur Konsequenz. Nationale Alleingänge bewirken Beschränkungen des freien Sendeverkehrs,317 der Niederlassungsfreiheit sowie Wettbewerbsverzerrungen,318 speziell wenn hierdurch der Marktzugang anderer europäischer Wettbewerber erschwert wird. Eine gemeinschaftsweite Pluralismussicherung schafft überhaupt erst die Voraussetzungen zur Ausnutzung der rechtlichen Möglichkeiten des Binnenmarktes. Koordinierungs- bzw. Anglei- 310 Tietje/Troberg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 47 EGV Rdnr. 56. 311 Vgl. Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 47 Rdnr. 11 f. 312 EuGH, C-376/98, Tabakwerbeverbot, Slg. 2000, I-8419 Rdnr. 84 f.; Schwarze, ZUM 2002, 89 (90). 313 Vgl. EuGH, C-376/98, Tabakwerbeverbot, Slg. 2000, I-8419 Rdnr. 85 f.; Schwartz, AfP 1993, 409 (414). 314 Zuleeg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 6. 315 EuGH, C-376/98, Tabakwerbeverbot, Slg. 2000, I-8419 Rdnr. 86. Einschränkend Pipkorn/ Bardenhewer-Rating/Taschner, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 95 Rdnr. 12. 316 Vgl. Zuleeg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 5 EGV Rdnr. 13. Hieran fehlte es beispielsweise wegen der unterschiedlichen Vermarktungspraktiken in den Mitgliedstaaten bei der Festlegung eines gemeinschaftsweiten Tabakwerbeverbots. EuGH, C-376/98, Tabakwerbeverbot, Slg. 2000, I-8419 Rdnr. 112. Zur Spürbarkeit Bock, Rechtsangleichung und Regulierung im Binnenmarkt, S. 122 ff. 317 Vgl. Schwartz, AfP 1987, 375 (378). Siehe aber auch Brühann, ZUM 1993, 600 (602). 318 Schwartz, AfP 1987, 375 (378); Brühann, ZUM 1993, 600 (602). 66 chungsmaßnahmen sollen dazu beitragen, rechtliche Unterschiede in den Mitgliedstaaten zu verringern.319 In vielen Fällen wird der Aktionsradius von Medienunternehmen durch Einführung europaweiter Standards zur Sicherung der Meinungsvielfalt erweitert. Die Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit wird beispielsweise aktiv gefördert, wenn Wachstumshemmnisse wie die publizistische Gewaltenteilung beseitigt werden.320 Bei ihrer strategischen Ausrichtung können sich Medienkonzerne darauf verlassen, dass sie in der gesamten Gemeinschaft denselben Regeln für ihr grenzüberschreitendes Engagement unterstehen und über die allgemein verbindlich festgelegten Maßnahmen zur Vielfaltsicherung hinaus keinen weiteren Restriktionen, etwa im Hinblick auf eventuelle Beteiligungsgrenzen oder Betätigungsverbote, unterliegen.321 Gleichzeitig wären gemeinschaftsweit einheitliche Mindeststandards festgelegt. 8.4.1.2. Partielle Beschränkungen von Grundfreiheiten zum Schutz besonders wichtiger Rechtsgüter Maßnahmen zur Sicherung des Pluralismus in den Medien können allerdings speziell im Falle von Marktanteilsbeschränkungen bei besonders marktmächtigen Unternehmen, die ihr zulässiges Wachstumspotenzial ausgereizt haben, auch zu Einschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit führen. Dies wird von den Gegnern einer europäischen Vielfaltsicherung zwar häufig kritisiert,322 kompetenzrechtlich ist es zum Schutz wichtiger Rechtsgüter aber unbedenklich. Voraussetzung einer derartigen Beschränkung ist, dass diese – etwa infolge einer unkoordiniert territorial beschränkten Anwendung nationaler Vorschriften – nur lückenhaft geschützt werden können.323 Dies beinhaltet zwangsläufig, dass eine Koordinierungs- bzw. Angleichungsmaßnahme im einen oder anderen Mitgliedstaat zu einer Verschärfung der Anforderungen führt.324 Nach der Rechtsprechung des EuGH 319 Siehe EuGH, C-63/89, Assecurances du crédit, Slg. 1991, I-1799 Rdnr. 15. 320 So sind crossmediale Betätigungen generell und unabhängig von der Höhe der Beteiligung beispielsweise in Estland und der Slowakei verboten. Siehe KEK, 3. Konzentrationsbericht, S. 403 ff. 321 Eine Übersicht über die unterschiedlichen Regelungsansätze in einigen Mitgliedstaaten findet sich etwa KEK, 3. Konzentrationsbericht, S. 403 ff. 322 Siehe etwa Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Meinungsvielfalt, S. 40, nach denen die Messlatte für die Zulässigkeit gemeinschaftsrechtlichen Handelns im Bereich der Niederlassungsfreiheit speziell bei der Vielfaltsicherung in den Medien höher zu hängen wäre, da einheitliche Maßstäbe in manchen Mitgliedstaaten zu schärferen Bestimmungen führen würden. 323 Vgl. Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 95 Rdnr. 29. 324 Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Meinungsvielfalt, S. 39 ziehen hieraus den Schluss, dass es zumindest beim Richtlinienentwurf von 1997 gar nicht um den Abbau von Beschränkungen für die Niederlassung ging, sondern um die Schaffung gleicher Zulassungs- 67 zu Einlagensicherungssystemen kann dies in Kauf genommen werden, solange hierdurch die Unterschiede zwischen den einzelstaatlichen Regelungen verringert werden.325 Freiheitsbeschränkende Wirkungen antikonzentrationsrechtlicher Maßnahmen sind zulässig, solange die Gesamtregelungen des fraglichen Rechtsaktes ein System bilden, welches ungeachtet bestimmter Einzelverbote, etwa Marktanteilsbeschränkungen, der Verwirklichung einer Grundfreiheit und zwingenden Allgemeininteressen dient:326 Die rechtlichen Rahmenbedingungen für das Funktionieren des Binnenmarktes beinhalten naturgemäß auch Angleichungsmaßnahmen zum Schutz wichtiger Rechtsgüter, die durch die Verflechtung der Volkswirtschaften im Binnenmarkt bei einer Internationalisierung der Wirtschaftsabläufe gefährdet werden.327 Der Rechtsgüterschutz beschränkt sich nicht nur auf wirtschaftliche Regulierungsmaterien; ideelle Individual- bzw. Kollektivrechte sind einer Koordinierung ebenso zugänglich, wie ein Blick auf die Harmonisierung der grenzüberschreitenden Übermittlung von Datenbanken mit personenbezogenen Daten zeigt.328 Bezüglich der Pluralismussicherung in Europa stellt sich damit die Frage nach der Bedeutung der durch die Harmonisierungsmaßnahme protegierten Rechtsgüter.329 Anders als konventionelle Waren und gewerbliche Leistungen zeichnen sich Medien durch ihre Meinungsrelevanz und damit ihren Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung aus.330 Nicht zuletzt wegen der in Art. 6 Abs. 1 EUV verankerten Wertungen erweist sich die Meinungsvielfalt als besonders wichtiges Rechtsgut.331 Es ist Conditio-Sine-Qua-Non für die Wahrnehmung demokratischer Grundrechte und er- öffnet der Gemeinschaft damit einen besonders großen Harmonisierungsspielraum. Dies gilt umso mehr, als die Gemeinschaft einen paneuropäischen Schutz der Meinungsvielfalt anstrebt, der wegen der Internationalisierung und Globalisierung der medialen Märkte vor neuen Gefährdungen abzuschirmen ist.332 Daher sind mit der Koordinierung der Vielfaltsicherung einhergehende Beschränkungen von Grundfreiheiten wegen des in diesem Falle übergeordneten Allgemeininteresses am ungestörten demokratischen Willensbildungsprozess hinzunehmen. bedingungen zum Medienmarkt. Dabei wird allerdings verkannt, dass das Eine das Andere wegen der Funktionalität der Kompetenzzuweisungen nicht ausschließt. 325 EuGH, C-233/94, Einlagensicherungssysteme, Slg. 1997, I-2405 Rdnr. 17. 326 Vgl. Tietje, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 95 EGV Rdnr. 31 m. w. N. Koordinierung bedeutet nicht die Anpassung an die jeweils niedrigsten Schutzniveaus. Siehe Tietje/Troberg, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 47 EGV Rdnr. 10. 327 Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 95 Rdnr. 29. 328 Diese wurde ebenfalls auf Art. 95 EGV gestützt. Siehe zur Richtlinie insb. Simitis, RDV 1990, 3 ff. 329 Siehe auch EuGH, C-491/01, British-American-Tobacco, Slg. 2002, I-11453 Rdnr. 78 ff. 330 Vgl. Gounalakis/Zagouras, Medienkonzentrationsrecht, § 4. 331 So jüngst auch Hain, AfP 2007, 527 (529). 332 Siehe zu den strukturellen Defiziten des nationalen Rechts etwa Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (723 f.). 68 8.4.2. Beseitigung von Wettbewerbsverzerrungen 8.4.2.1. Wettbewerbsverfälschung Wie der EuGH in der Titandioxid-Rechtsprechung festgestellt hat, dürfen auf Grundlage von Art. 95 EGV Harmonisierungsmaßnahmen zur Verwirklichung der Grundfreiheiten getroffen werden, wenn die Gefahr besteht, dass diese Differenzen zwischen den nationalen Rechtsordnungen verfälschte Wettbewerbsbedingungen ent- oder bestehen lassen.333 Zu einer solchen Fragmentierung des Binnenmarktes334 kommt es, wenn miteinander konkurrierende Unternehmen in verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlich belastet werden.335 Der nötige Binnenmarktbezug besteht, wenn die inhaltlichen Unterschiede oder die territorial beschränkte Geltung der nationalen Rechtsordnungen zu spürbaren Hindernissen für den Gemeinsamen Markt in seinem jeweiligen Integrationsstand führen.336 Wie der EuGH in jüngeren Urteilen bestätigte, schließt die binnenmarktbezogene Rechtsangleichung die Befugnis zur Vollharmonisierung auch solcher nationaler Regelungen mit ein, welche die Grundfreiheiten aus Gründen des Allgemeinwohls rechtmäßig beschränken und auf diese Weise den Binnenmarkt fragmentieren.337 Art. 95 EGV kann sogar als Rechtsgrundlage herangezogen werden, um der Entstehung neuer Handelshindernisse durch eine heterogene Entwicklung der nationalen Vorschriften präventiv zu begegnen, wenn das Entstehen solcher Hemmnisse wahrscheinlich ist und ihnen die fragliche Maßnahme vorbeugen soll.338 Pluralismussicherung wird auf Ebene der Mitgliedstaaten wie bereits dargelegt339 in höchst unterschiedlicher Form betrieben. Dies tangiert den medialen Binnenmarkt erheblich.340 Das Spektrum reicht von relativ starren Modellen der Begrenzung von Mehrfachveranstaltungen von Fernsehprogrammen in Frankreich, über umsatzbezogene Modelle in Italien bis hin zur statischen Marktanteilsbegrenzung, wie sie das britische Medienrecht noch bis vor Kurzem in Höhe von 15 % der Zuschaueranteile kannte. Andere Mitgliedstaaten wie die Slowakei, Estland und Slowenien haben viel 333 Vgl. EuGH, C-300/89, Titandioxid, Slg. 1991, I-2867 Rdnr. 15. 334 In diesem Sinne ist beispielsweise EuGH, C-262/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2004, I- 6569 Rdnr. 23 zu verstehen. Vgl. auch v. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 5 EGV Rdnr. 34. 335 Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 95 Rdnr. 17. 336 Dies setzt freilich einen ganz erheblichen gesetzgeberischen Beurteilungsspielraum voraus. Vgl. Pipkorn/Bardenhewer-Rating/Taschner, in: v. d. Groeben/Schwarze, EUV/EGV, Art. 95 Rdnr. 23. 337 In diesem Sinne ist beispielsweise EuGH, C-262/02, Kommission/Frankreich, Slg. 2004, I- 6569 Rdnr. 23 zu verstehen. Vgl. auch v. Bogdandy/Bast, in: Grabitz/Hilf, Recht der Europäischen Union, Art. 5 EGV Rdnr. 34. 338 So die ständige Rechtsprechung. Siehe etwa EuGH, C-380/03, Tabakwerbeverbot II, Slg. 2006, I-11573, Rdnr. 38 m. w. N. 339 Vgl. oben, 5. 340 Siehe schon Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 (723 ff.).

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Zusammenfassung

Meinungsvielfalt ist für die Demokratie in der Informationsgesellschaft unverzichtbar. Bedroht wird sie durch eine zunehmende Uniformität der Berichterstattung und Medienkonzentration. Zwar haben sich die meisten Mitgliedstaaten der EU zur Schaffung antikonzentrationsrechtlicher Bestimmungen entschieden, diese beschränken sich aber auf die Erfassung nationaler Meinungsmacht. Grenzüberschreitendes Engagement von Medienkonzernen wird regulatorisch kaum berücksichtigt.

Es stellt sich daher die Frage, ob und in welcher Weise die Europäische Gemeinschaft Pluralismussicherung betreiben soll. Dabei geht es zunächst darum, welchen Gefahren die Meinungsvielfalt in der Informationsgesellschaft ausgesetzt ist und welche Mediensektoren von einer Pluralismussicherung erfasst sein sollten. Weitere Schwerpunkte liegen auf der europarechtlichen Legitimation der Materie sowie auf der kontrovers diskutierten Frage, ob sich die Gemeinschaft auf ihre Koordinierungsbefugnis aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV berufen kann oder Kompetenzausübungsschranken entgegenstehen. Die Publikation richtet sich an Medien- und Europarechtler sowie Kommunikations- und Politikwissenschaftler.