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Georgios Zagouras, Transnationale Meinungsmacht und Medienkonzentration in:

Georgios Zagouras

Pluralismus in Europa, page 21 - 24

Zur Sicherung der Meinungsvielfalt durch die Europäische Gemeinschaft

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4103-1, ISBN online: 978-3-8452-1353-8 https://doi.org/10.5771/9783845213538

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21 Vereinnahmung und Instrumentalisierung der Massenmedien und die Uniformität der Berichterstattung ergeben. Deshalb sind Maßnahmen zum Schutze des Pluralismus in den Medien zur Schaffung der für die Demokratie in der Informationsgesellschaft nötigen kommunikativen Rahmenbedingungen zwingend erforderlich. 2.2. Transnationale Meinungsmacht und Medienkonzentration Angesichts der strukturellen Bedeutung der Meinungsvielfalt für ein demokratisches Europa stellt sich weniger die Frage, „ob“ der mediale Pluralismus auch gegen moderne Bedrohungen gewappnet sein muss. Statt dessen konzentriert sich die Diskussion darauf, ob die Europäische Gemeinschaft der Urheber einer zukunftstauglichen publizistischen Wettbewerbsordnung sein sollte.43 In den Mitgliedstaaten wird einem „Eintritt“ der Gemeinschaft in medienrechtliche Fragestellungen nicht erst seit 1984 mit Skepsis begegnet. Damals veröffentlichte die Europäische Kommission unter dem Schlagwort „Fernsehen ohne Grenzen“ das „Grünbuch über die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel“.44 Dieses setzte eine breite Diskussion über die gemeinschaftsweite grenzüberschreitende Verbreitung von Fernsehsignalen mittels Kabelnetzen und Satelliten in Gang,45 die zunächst für erheblichen Widerstand sorgte,46 zu guter Letzt aber in der sog. Fernsehrichtlinie von 1989 mündete.47 Seitdem wird die Kompetenz der Gemeinschaft im Zusammenhang mit der Medienregulierung immer wieder in Frage gestellt.48 satorischen Schritte bereits im demokratischen Umfeld der Weimarer Republik erfolgt waren. Siehe Diller, in: Bausch, Rundfunkpolitik im Dritten Reich, Bd. II, S. 81; Holznagel, Rundfunkrecht in Europa, S. 11; Bullinger, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, § 142 Rdnr. 88. Zur Gleichschaltung der Medien in der sowjetischen Besatzungszone und der späteren DDR Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, Kap. A Rdnr. 43. 43 Dazu jüngst Hain, AfP 2007, 527 ff.; Dörr/Schiedermair, Ein kohärentes Konzentrationsrecht für die Medienlandschaft in Deutschland, S. 35 ff. 44 KOM (84) 300 endg. vom 14.6.1984. Hierzu auch Schwartz, in: Schwarze, Fernsehen ohne Grenzen, 45 ff. 45 Dazu Mestmäcker/Engel/Gabriel-Bräutigam/Hoffmann, Der Einfluss des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die deutsche Rundfunkordnung, S. 14 ff. 46 Besonders kritisch standen einer europäischen Regulierung des Rundfunks neben der Bundesrepublik auch Belgien und Dänemark gegenüber. Vgl. auch Delbrück, Die Rundfunkhoheit der deutschen Bundesländer im Spannungsfeld zwischen Regelungsanspruch der Europäischen Gemeinschaft und nationalem Verfassungsrecht, S. 8 ff. 47 In der Fassung der Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit, Amtsblatt Nr. L 202 vom 30.07.1997, S. 60 ff. Eingehend hierzu Martin-Perez de Nanclares, Die EG-Fernsehrichtlinie, S. 77 ff.; siehe auch Gounalakis, Konvergenz der Medien, S. 26 ff. 48 Dies gilt speziell für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Ossenbühl, Rundfunk zwischen nationalem Verfassungsrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht, S. 24 f.; Schellen- 22 Die Bedenken gegen eine gemeinschaftsweite Pluralismussicherung resultieren nicht zuletzt aus der medienpolitischen Relevanz der Fragestellung. Eine Koordinierung der Pluralismussicherung auf Gemeinschaftsebene würde für die Mitgliedstaaten einen politischen Machtverlust in einem sensiblen Bereich bedeuten. Dementsprechend haben sie kein Interesse daran, dass die Gemeinschaft in Aktion tritt. Auch die Medien selbst haben kein Verlangen danach, da sich eine europäische Vielfaltsicherung letztlich als externe Wachstumsbeschränkung für sie auswirken würde. So gesehen steht eine europäische Vielfaltsicherung letztlich weder im Interesse der Medienindustrie noch der Mitgliedstaaten. Umsomehr entspricht sie hingegen dem Interesse der Allgemeinheit. Der Allgemeinwohlbezug resultiert aus der Bedeutung der Meinungsvielfalt für die Demokratie.49 Zwar könnte man sich auf den Standpunkt stellen, dass die Interessen der Allgemeinheit an einem offenen und demokratischen Kommunikationsprozess ebenso von den Mitgliedstaaten selbst wahrgenommen werden können.50 Dem könnte man im Grunde sogar mit guten Argumenten zustimmen, verbliebe nicht das Problem der transnationalen Medienkonzentration. Diese betrifft wegen ihrer grenzüberschreitenden Effekte die Gemeinwohlinteressen der Bevölkerung der Europäischen Gemeinschaft und erfordert daher Maßnahmen auf europäischer Ebene.51 In Deutschland steht man einer gemeinschaftsweiten Pluralismussicherung überwiegend kritisch gegenüber.52 Hain erkennt beispielsweise an, dass der RStV „nicht geeignet ist, transnationale Meinungsmacht auch nur annähernd vollständig zu erfassen“.53 Dennoch stuft er sie noch als „Phantom“ ein, da es an einem gemeinsamen europäischen Meinungsmarkt bzw. einer „Transnationalisierung der Meinungsmärkte“ fehle, zumal ein Meinungs- und Willensbildungsprozess nur auf nationaler Ebene stattfinde.54 Dies beruht allerdings auf der – angesichts des Schutzgutes der Meinungsvielfalt alles andere als zwingenden – Prämisse, europäische Vielfaltsicherung habe den Schutz der pluralen Meinungsbildung bezüglich europarelevanter Themen zum Gegenstand.55 berg, DZWir 1994, 410 (411). Bedenken wurden auf einem stark kulturell geprägten Verständnis der Rundfunkveranstaltung gestützt. Mestmäcker/Engel/Gabriel-Bräutigam/Hoffmann, Der Einfluss des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die deutsche Rundfunkordnung, S. 35. Von einer homogenen Medienpolitik bzgl. des Privatfunks war man in Deutschland noch weit entfernt. Kritisch dazu etwa Rüggeberg, VerwArch 83 (1992), 330 (334 ff.). Der „Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft“ stünde schlicht kein Recht zu, sich derart kulturellen Leistungen zuzuwenden. Vgl. Schwartz, AfP 1987, 375 f. 49 Hierzu bereits oben, 2.1. 50 So etwa Ress/Bröhmer, Europäische Gemeinschaft und Medienvielfalt, S. 54. 51 Zum Erfordernis einer paneuropäischen Vielfaltsicherung bereits Gounalakis/Zagouras, ZUM 2006, 716 ff. 52 Beispielsweise zweifelt die KEK, 3. Konzentrationsbericht, S. 55 an einer Kompetenz der Gemeinschaft zur Regulierung der Meinungsvielfalt. Hierzu im Einzelnen unten, 8. 53 Hain, AfP 2007, 527 (530). 54 Hain, AfP 2007, 527 (531) unter Bezugnahme auf Kleist, pro media 10/2005, S. 11. 55 Vgl. bereits Gounalakis/Zagouras, JZ 2008, 652 (654). 23 Ein Handeln der Gemeinschaft in Sachen Pluralismussicherung beschränkt sich mitnichten auf den Schutz eines Willensbildungsprozesses auf Gemeinschaftsebene.56 Es geht nicht darum, ein breites Spektrum unterschiedlicher Perspektiven in der Berichterstattung über die Gemeinschaft abzusichern. Es geht vielmehr darum, ein einheitliches Fundament für unternehmerisches Engagement im Bereich der Medien zu schaffen, welches strukturelle Voraussetzungen dafür schafft, dass – grenzüberschreitende – Meinungsmacht nicht publizistisch missbraucht wird. Es geht darum, publizistischen und damit politischen Einfluss einzudämmen und die Meinungsdiversität per se zu fördern. Sicherlich beruht der Prozess der öffentlichen und demokratischen Willensbildung stark auf verbal vermittelter Kommunikation. Ganz gleich, ob es sich um visuelle, audiovisuelle oder durch Zuhören vermittelte meinungsrelevante Informationen handelt: Ein bestimmter Inhalt richtet sich üblicherweise nur an Rezipienten, die eine bestimmte Sprache, ganz gleich, ob es sich hierbei um Maltesisch oder Bulgarisch handelt, beherrschen. Anderssprachige Rezipienten sind nur schwer zu erreichen. Dass es überhaupt einmal zu einem europäischen Willensbildungsprozess kommt, wie ihn Hain als Voraussetzung für ein Agieren der Gemeinschaft ansieht, erscheint angesichts der sprachlichen Vielfalt der Bevölkerung der Gemeinschaft mehr als fraglich. Der Umkehrschluss des Wegfalls des Handlungsbedürfnises der Gemeinschaft mangels einer einheitlichen Meinungsbildung lässt sich auf dieser Erkenntnis aber nicht stützen. Pluralismussicherung hat die Verhinderung einer übermäßigen Akkumulation publizistischer Macht und die Vermeidung einer einseitigen weil uniformen Berichterstattung in den Massenmedien zum Gegenstand. Die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht beschränkt sich keinesfalls auf evident meinungsrelevante Formate. Vielmehr gilt die aus den sechziger Jahren stammende Erkenntnis des BVerfG, dass auch und gerade seichte Unterhaltungsformate erhebliche Meinungsrelevanz aufweisen können,57 gleichermaßen auf europäischer Ebene. Wer über Inhalte und Tendenzen von Medien entscheiden kann, vermag die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Diese publizistische Macht gilt es bereits auf nationaler Ebene im Zaum zu halten. Wenn sie sich aber gleich auf mehrere Mitgliedstaaten erstreckt, etwa infolge einer Ausweitung des unternehmerischen Engagements des italienischen Medienmagnaten und mehrfachen Ministerpräsidenten Silvio Berlusconi auf die zweitgrößte deutsche Fernsehsenderfamilie ProSiebenSat.1,58 erstreckt sich dessen publizistischer Einfluss über seinen – sprachlich begrenzten – Heimatmarkt und Spanien59 auf einen weiteren Mitgliedstaat der Europäischen Union, der noch dazu eine 56 So aber Hain, AfP 2007, 527 (530). 57 BVerfGE 12, 205 (260) – Deutschland Fernsehen GmbH; 73, 118 (152) – Niedersachsen. 58 Dies wurde nach der gescheiterten Übernahme von ProSiebenSat.1 Media durch Axel Springer in Erwägung gezogen. Siehe dazu beispielsweise http://www.manager-magazin.de/it/artikel/0,2828,446265,00.html. 59 Hierzu http://www.manager-magazin.de/it/artikel/0,2828,227815,00.html. 24 nicht zu unterschätzende publizistische Ausstrahlungswirkung auf ebenfalls deutschsprachige Märkte wie Österreich und das Nicht-EU-Land Schweiz aufweist. Die hierdurch vermittelte Fähigkeit auf verschiedenen „Meinungsmärkten“ – also transnational – zu agieren wird nicht dadurch neutralisiert oder auch nur auf ein erträgliches Maß reduziert, dass sie sich auf verschiedene Mitgliedstaaten und damit geografische Märkte im kartellrechtlichen Sinne verteilt.60 Es verbleibt ein massiver Spielraum zur Beeinflussung der öffentlichen Meinung auch in unterschiedlichen Sprach- und Kulturkreisen. Ob von diesem überhaupt Gebrauch gemacht wird61 und in Bezug auf welche Fragestellungen, ist zweitrangig.62 Angesichts der sensiblen Rechtsgüter, die sich hinter der Pluralismussicherung verbergen, kommt es auf den von Hain geforderten Nachweis „dass die Meinungsmacht auf einem nationalen Meinungsmarkt die Verstärkung der Meinungsmacht auf einem anderen nationalen Meinungsmarkt mit sich bringt“, nicht an.63 Handlungsbedarf besteht daher auf europäischer Ebene einmal, um eine allzu uniforme Berichterstattung zu verhindern und publizistisch vermittelte politische Machtansammlung zu begrenzen. Zum anderen dient eine Koordinierung des Vielfaltschutzes auf Gemeinschaftsebene der Beseitigung der im weiteren Verlauf noch zu erörternden Unterschiede der nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten.64 2.3. Vielfaltsicherung als besondere Form der Wettbewerbsregulierung Medien unterscheiden sich von konventionellen Wirtschaftsbranchen dadurch, dass sie nicht nur Märkte für Waren und Dienstleistungen bedienen, sondern darüber hinaus Inhalte transportieren. Diese beinhalten wiederum eine unterschiedlich starke Meinungsrelevanz. Dadurch begeben sich Medienunternehmen nicht nur in einen ökonomischen, sondern ebenso in einen publizistischen Wettbewerb. Die Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs wird in ökonomischer Hinsicht branchenübergreifend 60 Instruktiv zur Markteinteilung im Bereich der Printmedien Möschel, Pressekonzentration und Wettbewerbsgesetz, S. 83 ff. 61 Das BVerfG sieht eine Gefährdung des Prozesses der freien Meinungsbildung bereits bei der abstrakten Möglichkeit der Verstärkung vorherrschender Meinungsmacht. BVerfGE 95, 163 (173) – DSF. Wollte man abwarten, bis sich eine abstrakte Gefahr für den Meinungspluralismus konkretisiert, so hätte sich das Risiko der Vereinnahmung des Rundfunks bereits zu einem Grad realisiert, der auch auf europäischer Ebene nicht mehr hinnehmbar wäre. 62 Dabei kann es sich um unmittelbar gemeinschaftsrelevante Themen handeln, wie den europäischen Integrationsprozess oder die Erweiterung der Gemeinschaft auf dem Balkan. Das Phänomen transnationaler Meinungsmacht beschränkt sich aber keinesfalls auf solche gemeinschaftspolitischen Materien. Transnationale Meinungsmacht vermittelt ebenso die Fähigkeit, nicht unmittelbar gemeinschaftsbezogene Themen, wie religiöse Bezüge oder etwa die Homosexuellenehe, auf die tagespolitische Agenda zu setzen und damit einer bestimmten Meinung den Vorrang einzuräumen. 63 Hain, AfP 2007, 527 (531), der vom Erfordernis eines gemeinschaftsweiten Meinungsmarktes ausgeht. 64 Hierzu unten, 5.

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Zusammenfassung

Meinungsvielfalt ist für die Demokratie in der Informationsgesellschaft unverzichtbar. Bedroht wird sie durch eine zunehmende Uniformität der Berichterstattung und Medienkonzentration. Zwar haben sich die meisten Mitgliedstaaten der EU zur Schaffung antikonzentrationsrechtlicher Bestimmungen entschieden, diese beschränken sich aber auf die Erfassung nationaler Meinungsmacht. Grenzüberschreitendes Engagement von Medienkonzernen wird regulatorisch kaum berücksichtigt.

Es stellt sich daher die Frage, ob und in welcher Weise die Europäische Gemeinschaft Pluralismussicherung betreiben soll. Dabei geht es zunächst darum, welchen Gefahren die Meinungsvielfalt in der Informationsgesellschaft ausgesetzt ist und welche Mediensektoren von einer Pluralismussicherung erfasst sein sollten. Weitere Schwerpunkte liegen auf der europarechtlichen Legitimation der Materie sowie auf der kontrovers diskutierten Frage, ob sich die Gemeinschaft auf ihre Koordinierungsbefugnis aus Art. 47 Abs. 2 und Art. 55 EGV berufen kann oder Kompetenzausübungsschranken entgegenstehen. Die Publikation richtet sich an Medien- und Europarechtler sowie Kommunikations- und Politikwissenschaftler.