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Jens F. Emsinghoff, Kompensation des sog. »Demokratiedefizits« in:

Jens F. Emsinghoff

Entschädigung für Eigentumseingriffe infolge rechtmäßiger Rechtsetzungsakte der Europäischen Gemeinschaft, page 214 - 216

1. Edition 2008, ISBN print: 978-3-8329-4042-3, ISBN online: 978-3-8452-1228-9 https://doi.org/10.5771/9783845212289

Series: Nomos Universitätsschriften - Recht, vol. 610

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214 schaftsebene vielmehr im Verhältnis eines »institutionellen Gleichgewichts«984 nebeneinander. 4. Kompensation des sog. »Demokratiedefizits« Viele Literatur-Stimmen konstatieren aufgrund der obigen Darstellungen ein »Demokratiedefizit« in der Europäischen Gemeinschaft, das aus einem direkten Vergleich zu der Ausgestaltung des Demokratieprinzips in den einzelnen Mitgliedstaaten herrührt.985 In demokratischen Staaten wird dem Parlament im Wesentlichen einerseits die Aufgabe der zentrierten Legislativgewalt und andererseits der Kontrollinstanz der exekutiven Gewalt zugeschrieben.986 Wie aufgezeigt, liegen diese Aufgabenstrukturen in der Gemeinschaft nicht vor. Es stellt sich aber die Frage, ob die aus dem Demokratieprinzip für den Parlamentarismus gezogenen Folgerungen auf die Struktur der Europäischen Gemeinschaft übertragbar sind.987 Sicherlich dürfen bestehende Unterschiede zum nationalen Parlament nicht durch andere denkbar mögliche Legitimationsprinzipien überlagert und ausgeräumt werden. In Betracht käme insoweit die Legitimierung durch rechtliche Bindung und richterliche Kontrolle, denn die Gemeinschaft ist an Recht und Gesetz gebunden und die anvisierte Haftungserweiterung auf der Grundlage der Lastengleichheit würde nach den obigen Ergebnissen auch die richterliche Kontrollfunktion des Gerichtshofes stärken. Indessen legitimiert das Recht als solches nicht, sondern legalisiert nur. Das heißt, dass das Recht nur insoweit legitimieren kann, wie auch sein Rechtsetzer demokratisch legitimiert ist.988 Dem Ministerrat kann diese Legitimation nicht attestiert werden. Allenfalls bestünde sie für das Europäische Parlament. Dieses führt aber eben keine umfassende Gesetzgebung durch. Die Struktur der Europäischen Gemeinschaft ist gerade nicht mit derjenigen der nationalen Mitgliedstaaten zu vergleichen. Ein nicht verkennbarer Unterschied zu den mitgliedstaatlichen Verfassungen besteht in der fehlenden Volkssouveränität, 984 Oppermann, Europarecht, § 5, Rn. 5; ebenso: Feger, Die Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 124; Friauf, DVBl. 1964, S. 781, 784; Fuss, NJW 1964, S. 327, 329. Vgl. für die st. Rspr: EuGH, Beschluss v. 28.3.1984, Rs. 37/84, European Independant Steelwork Association, Slg. 1984, S. 1749, 1756, Rn. 4. 985 Vgl.: Feger, Die Grundrechte im Recht der Europäischen Gemeinschaften, S. 126; Grams, Zur Gesetzgebung der Europäischen Union, S. 128 ff.; Ress, in: GS Geck, S. 625, 628 ff.; Bleckmann, JZ 2001, S. 53 ff.; Stauffenberg/Langenfeld, ZRP 1992, S. 252, 258 f.; Ress, JuS 1992, S. 985, 988 f.; Petersmann, EuZW 1993, S. 593, 595; Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9, 39 ff. Andere Ansicht, siehe: Oppermann/Classen, NJW 1993, S. 5, 7. 986 Klein, EuR 1987, S. 97, 99 f.; Stauffenberg/Langenfeld, ZRP 1992, S. 252, 258. 987 Ress, in: GS Geck, S. 625, 642 ff.; Ipsen, EuR 1987, S. 195, 200. 988 Klein, EuR 1987, S. 97, 100. 215 da die Souveränität nicht bei der EU, sondern bei den Mitgliedstaaten liegt,989 die die eigentlichen »Herren der Verträge« sind.990 Möglicherweise kann die neu geschaffene EU-Bürgerschaft nach Art. 17 Abs. 1 EG einen ersten Ansatz zu einem europäischen Volk liefern.991 Dem kann mit Steinberger zu Recht entgegengesetzt werden, dass die Annahme einer verfassungsgebenden Gewalt nicht zwingend auf den Volksbegriff oder gar den Begriff der Nation bezogen ist. Die Idee der Volkssouveränität verkörpert die freie Selbstbestimmung der einzelnen Menschen, die aber nicht nur durch die vorherige Konstitution als Volk oder Nation verwirklicht werden kann.992 Insofern kann nur die Einführung der Direktwahl zum Parlament als Schritt in die richtige Richtung gewertet werden. Eine weitere Besonderheit besteht darin, dass gerade keine klare Aufgabenabgrenzung der legislativen und exekutiven Gewalt und keine parlamentarische Kontrolle der Regierungsvertreter im Ministerrat durch das Europäische Parlament vorgenommen werden.993 Allenfalls kommt eine Kontrolle der Minister auf nationaler Ebene in Betracht. Eine entsprechende Kompensation auf mitgliedstaatlicher Ebene kann aber das gemeinschaftliche Kontroll-Defizit nur unzureichend ausräumen, da lediglich der einzelne Vertreter, nicht dagegen der Rat in Gänze der Kontrolle unterzogen wird. Das aus der nationalverfassungsrechtlichen Vorstellung abgeleitete Demokratieprinzip muss gemeinschaftsspezifisch ausgelegt werden. Es verkörpert in der Union vielmehr die spezifische Organisationsstruktur, die eben nicht auf einem Staatsgebilde, sondern auch noch nach dem Maastricht-Vertrag auf der besonderen Bindung der Integration aufbaut.994 Der integrationsspezifische Ansatz hat jüngst erst durch die Währungsunion (Euro-Einführung) weitere Gestalt angenommen.995 Es hat sich daher für das Demokratieprinzip eine eigene Form herausgebildet, die speziell an die Zielsetzung der Union angepasst ist996 und gleichzeitig der weiteren Entwicklung und Annäherung an die mitgliedstaatlichen Verfassungstraditionen offen steht. Das nach nationalem Vorbild bestehende Demokratiedefizit wird durch eine gemeinschaftsspezifische Auslegung des Demokratieprinzips relativiert.997 989 Bleckmann, JZ 2001, S. 53, 55. 990 Fischer/Köck/Karollus, Europarecht, S. 349 ff.; Ress, in: GS Geck, S. 626, 630; Thürer, VVDStRL 50 (1991), S. 97, 124. 991 Ress, JuS 1992, S. 985, 987; Heintzen, ZEuS 2000, S. 377, 378 f. 992 Steinberger, VVDStRL 50 (1991), S. 9, 23. 993 Hallstein, FS Ophüls, S. 1, 12 f. 994 Nicolaysen, Europarecht, Bd. I, § 3, S. 111; Oppermann/Classen, NJW 1993, S. 5, 11. Constantinesco hält es sogar für unzutreffend, die EG an den staatlichen Verfassungsstrukturen und -grundsätzen zu messen, siehe: ders. in: GS Sasse, Bd. I, S. 247, 250. 995 Näher dazu, siehe: Stauffenberg/Langenfeld, ZRP 1992, S. 252, 253 ff. 996 Nicolaysen, Europarecht, Bd. I, § 3, S. 111. 997 So auch: Heintzen, ZEuS 2000, S. 377, 388. 216 Damit besteht kein dem nationalverfassungsrechtlichen Vorbild zu entnehmendes Demokratiedefizit auf Gemeinschafts- und EU-Ebene. 5. Einordnung von Verordnungen und Richtlinien a) Einordnung anhand des Erlassorgans Nach den obigen Untersuchungen stellt sich die Frage, welche Konsequenzen sich für die Einordnung von Verordnungen und Richtlinien ergeben. Aufgrund der Tatsache, dass die legislative und exekutive Gewalt auf Gemeinschaftsebene nicht klar von einander zu trennen ist, kann die Einordnung von Verordnung und Richtlinien unter den Status eines formellen oder materiellen Gesetzes nicht allein anhand des Erlassorgans vorgenommen werden.998 Der EuGH hat sich bislang zur Qualifizierung der Rechtsnatur nicht ausdrücklich geäußert, sondern nur einmal angedeutet, dass »die gesetzgebende Gewalt, selbst dann, wenn ihre Handlungen richterlicher Kontrolle unterworfen sind«, nicht durch die Furcht vor Schadensersatzklagen in ihrer Entscheidungsfreiheit beeinträchtigt werden dürfe.999 Dieses Diktum könnte sich so deuten lassen, als ziehe der Gerichtshof eine Parallele zwischen den Gemeinschaftsverordnungen, wenigstens denen des Rates, und den förmlichen Gesetzen des innerstaatlichen Rechts.1000 Die Konsequenz wäre, dass die Haftung für Verordnungen (und Richtlinien) quasi ausgeschlossen wäre, was jedoch im Widerspruch zur haftungszusprechenden Rechtsprechung des EuGH für rechtswidrige Verordnungen in der Rs. Schöppenstedt stünde.1001 Zu berücksichtigen ist aber, dass sich der EuGH auf Rechtsvorschriften mit wirtschaftspolitischem Einschlag bezog und wohl nicht generell die Haftung für Legislativakte ausschließen wollte.1002 998 Gegen die Einordnung der Verordnung als formelles Gesetz, siehe: Nicolaysen, Europarecht, Bd. I, § 10, S. 327; Fuss, NJW 1964, S. 327. Gleichwohl werden von der Verordnung auf Gemeinschaftsebene dieselben Aufgaben wahrgenommen, die sonst das formelle Gesetz übernimmt, weshalb »untechnisch« auch vom »Europäischen Gesetz« gesprochen werden kann, vgl. dazu: Oppermann, Europarecht, § 6, Rn. 60 ff. 999 EuGH, verb. Rs. 83 und 94/76, 4, 15 und 40/77, HNL, Slg. 1978, S. 1209, 1224. 1000 Engler, EuGRZ 1979, S. 377, 378; Stein, EuGRZ 1979, S. 540, 541; siehe dazu auch: GA Roemer, Schlussantrag v. 13.7.1971, Rs. 5/71, Schöppenstedt, Slg. 1971, S. 987, 990 f.; GA De Lamothe, Schlussanträge v. 14.7.1971, Rs. 9 u. 11/71, Compagnie d’approvisionnement, Slg. 1972, S. 411, 412; vgl. dazu auch: v. Bogdandy, AÖR 122, S. 268, 277. 1001 EuGH, Urteil v. 2.12.1971, Rs. 5/71, Schöppenstedt, Slg. 1971, S. 975 ff. 1002 Herdegen, Die Haftung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft für fehlerhafte Rechtsetzungsakte, S. 47 f.

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Zusammenfassung

Die Studie begründet, weshalb die Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßige Rechtsetzungsakte keinen Verstoß gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts darstellt. Im Gegenteil: Diese Haftung für Sonderopfer ist gemeinschaftsrechtskonform und liefert zugleich einen Beitrag zur grundrechtlichen Anerkennung der Entschädigungspflicht für eigentumsentziehende oder -entwertende Maßnahmen. Mittels einer detaillierten rechtsvergleichenden Untersuchung zur Entschädigungspflicht bei Eigentumsentzugsmaßnahmen und zur gemeinschaftsrechtlichen Grundlage der europäischen Sonderopferhaftung stellt die Bearbeitung einen alternativen Ansatzpunkt für die Sonderopferhaftung bereit und liefert einen neuen Diskussionspunkt zu einer aktuellen Rechtsprechung.