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Cathleen Bochmann

Staaten in der evolutionären Sackgasse?

Neue Perspektiven der Staatszerfallsforschung

1. Edition 2018, ISBN print: 978-3-8487-4953-9, ISBN online: 978-3-8452-9165-9, https://doi.org/10.5771/9783845291659

Series: Staatlichkeit und Governance in Transformation, vol. 10

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Staaten in der evolutionären Sackgasse? Neue Perspektiven der Staatszerfallsforschung Cathleen Bochmann Staatlichkeit und Governance in Transformation | 10 Staatlichkeit und Governance in Transformation Weltordnung, regionale Integration und nationalstaatliche politische Systeme im Vergleich herausgegeben von Prof. Dr. Gisela Müller-Brandeck-Bocquet Prof. Dr. Hans-Joachim Lauth Prof. Dr. Michèle Knodt Prof. Dr. Marianne Kneuer Band 10 BUT_Bochmann_4953-9.indd 2 14.08.18 09:55 2.Auflage Neue Perspektiven der Staatszerfallsforschung Staaten in der evolutionären Sackgasse? Nomos Cathleen Bochmann BUT_Bochmann_4953-9.indd 3 14.08.18 09:55 © Titelbild: commons.wikimedia.org, SrA Wesley Farnsworth Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Zugl.: Dresden, TU, Diss., 2017 u.d.T.: „Staaten in der evolutionären Sackgasse? Perspektiven einer evolutionärinstitutionentheoretischen Staatszerfallsforschung“ ISBN 978-3-8487-4953-9 (Print) ISBN 978-3-8452-9165-9 (ePDF) 1. Auflage 2018 © Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier. BUT_Bochmann_4953-9.indd 4 14.08.18 09:55 5 Vorwort Unsere Welt als Staatenwelt wird kaum hinterfragt. Doch stellt Staatlichkeit wirklich den wünschenswerten Normalzustand in allen Regionen dieser Welt dar? Sind schwache und zerfallende Staaten behandlungsbedürftige Abweichungen? Sind es gar Schurkenstaaten, die zwingend des Eingreifens des Westens bedürfen? Welche Interventionen versprechen Erfolge? Diese Fragen drängten sich mir in zunehmendem Maße auf, als ich 2004 erstmals als Studentin in Südasien mit pakistanischen und afghanischen Politikern, Menschenrechtsaktivisten und auch ganz normalen Bürgern über den Zustand ihrer Heimatländer ins Gespräch kam. Meine politikwissenschaftliche Ausbildung erbrachte jedoch nur wenig befriedigende Antworten. Die erste und beginnende zweite Dekade des neuen Jahrtausends offenbarte gleichzeitig verstärkt die Kollateralschäden der gängigen außenpolitischen Reaktionen auf schwache Staatlichkeit. In meiner späteren Tätigkeit als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Politikwissenschaft der Technischen Universität Dresden ließen mich diese Fragen weiterhin nicht los. In diesem Kontext lernte ich die Theorie des Evolutorischen Institutionalismus kennen und begann mit ihr zu arbeiten. Es zeigte sich rasch, dass dieser Zugang zur politischen Wirklichkeit wohl in ungleich höherem Maße in der Lage war, jene Gestalterkenntnis und Tiefe der Analyse zu stimulieren, die für eine Untersuchung schwacher Staatlichkeit nötig ist. Mehrere Lehrveranstaltungen und Konferenzvorträge bekräftigten den Entschluss, die Potentiale evolutionären Denkens weiter zu sondieren. Aus diesen Zusammenhängen entstand die vorliegende Promotionsschrift. Viele Menschen in meinem Umfeld haben dabei dieses Buch über längere Zeit begleitet. Ihnen gebührt an dieser Stelle Dank. An erster Stelle ist meinem Betreuer und langjährigem Chef, Prof. Werner J. Patzelt, zu danken. Nicht nur entwarf er die inspirierende Theorie, welche die Basis dieser Promotion darstellt; sondern er lehrte mich – auch gegen Widerstände, wie sie einer Nutzung evolutionärer Konzepte in den Sozialwissenschaften nur allzuoft entgegentreten – durchzuhalten. Dabei ermöglichten mir das intellektuelle Umfeld seines Lehrstuhls und seine vertrauensvolle Art, die Professur zu führen, die Freiräume, die zur Verwirklichung der Arbeit nötig waren. Vorwort 6 Diese Freiräume wären jedoch nicht möglich gewesen, ohne meine Kollegen. Dr. Christoph Meißelbach, Prof. Dr. Jakob Lempp, Verena Wielens, Janina Wackernagel, Christian Eichardt, Dr. Stephan Dreischer, Sebastian Trept, Anna-Sophie Heinze, Stefanie Gerstenberger und Luise Anter sei für ihre kritischen Bemerkungen, die Entlastung im Lehrstuhlalltag und ihre mentale Unterstützung gedankt. Besonderer Dank aber gilt meiner Frau Sabine Kirst und unserem Sohn Nils sowie meinen Eltern. Ohne Eure jahrelange Unterstützung, beständiges Vertrauen und Zuneigung hätte ich dieses Projekt nicht bewältigen können. Euch ist diese Arbeit gewidmet. Dresden, im Juli 2018 Cathleen Bochmann 7 Inhaltsverzeichnis 1 Ein Abschied vom Staat? 11  1.1 Zielsetzung 12  1.2 Institutionen im Fokus 14  2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 19  2.1 Grundkonzepte 20  2.2 Staatlichkeit als Kontinuum 24  2.3 Staatszerfallsindizes und deren Schwachpunkte 28  2.4 Der Stand der Staatszerfallsforschung 30  2.5 Grundlegende Probleme der Staatszerfallsforschung 34  3 Theorien schwacher Staatlichkeit 43  3.1 Modernisierungstheorie 45  3.2 Neo-Realismus und Geopolitik 58  3.3 Sozialkonstruktivismus 70  4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 83  4.1 Die Genese staatlicher Strukturen 85  4.2 Gestalt und Muster schwacher Staaten 89  4.3 Ursachen des Wandels 99  5 Methodik 109  6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 117  6.1 Historische Entwicklungslinien 117  6.1.1 Die Frühphase des Staatsaufbaus 119  6.1.2 Das ‚Goldene Zeitalter‘ 121  Inhaltsverzeichnis 8 6.1.3 Die Erosion afghanischer Staatlichkeit 123  6.1.4 Aktuelle Situation 132  6.2 Ursachen in der Nische 138  6.2.1 Problembehaftete Nischenkonfigurationen 138  6.2.2 Das Paschtunwali 145  6.3 Ursachen in der institutionellen Architektur 153  6.3.1 Das Parteiensystem 153  6.3.2 Blockierte Transformation und Fragmentierung 156  6.3.3 Die Rolle traditioneller Institutionen 160  6.4 Ursachen im Akteurshandeln 165  6.4.1 Die unteren Ebenen 165  6.4.2 Die Staatsspitze 169  7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 173  7.1 Historische Entwicklungslinien 173  7.1.1 Das islamische Zeitalter 175  7.1.2 Die Teilung Jemens 177  7.1.3 Wiedervereinigung 185  7.1.4 Die Situation nach dem arabischen Frühling 189  7.2 Ursachen in der Nische 197  7.2.1 Problembehaftete Nischenkonfigurationen 198  7.2.2 Die Nische des Tribalismus 204  7.3 Die Patronagearchitektur als Wachstumshemmnis 210  7.4 Ursachen im Akteurshandeln 218  7.4.1 Staatliche Eliten 218  7.4.2 Tribale Akteure 220  8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 225  8.1 Muster staatlicher Schwäche und deren Ursachen 226  8.2 Historische Entwicklungspfade 238  8.3 Maßstäbe schwacher Staatlichkeit 241  8.4 Staatlichkeit im Allgemeinen 244  9 Was aus alledem zu lernen ist 249  9.1 Über die Theorie des Evolutorischen Institutionalismus 249  Inhaltsverzeichnis 9 9.2 Über ihre Anwendung 252  9.3 Über den Weg weiterer Forschung 257  9.4 Über die politische Umsetzung 260  Literaturverzeichnis 263  11 1 Ein Abschied vom Staat? Jeder Globus, jede Weltkarte zeigt ein ähnliches Bild: Säuberlich mit schwarzen Linien abgegrenzt und verschiedenfarbig gekennzeichnet, markieren größere und kleinere Flecken dieser Erde jenes zentrale Ordnungskonzept, auf dem unser Verständnis der Welt beruht. Staaten bilden den Dreh- und Angelpunkt des menschlichen Strebens nach einer guten Ordnung, also all jener komplexen Prozesse in denen allgemein verbindliche Entscheidungen fallen und damit Politik gestaltet wird. Der Gedanke, dass Politik innerhalb staatlicher Strukturen auszuüben sei, begann im Kleinen in den antiken griechischen Stadtstaaten, verfestigte sich im 16. und 17. Jahrhundert in Folge blutiger Religionskriege und entwickelte sich im Verlauf des 19. und 20. Jahrhunderts flächendeckend zur dominanten Form der Organisation eines Gemeinwesens. Diese spezifische Organisationsform ermöglichte es höchst erfolgreich, menschliches Zusammenleben berechenbarer zu gestalten, indem es politische Aushandlungsprozesse in formelle Bahnen klarer Strukturen presste, Waffensysteme einer zentralen Kontrolle unterwarf und die eigene Ordnung gegen – potentiell feindliche – Gruppen von außen verteidigte. Die Etablierung eines zentralisierten Gewaltmonopols und die Schaffung komplexer Institutionen erlaubten es trotz des rasanten technologischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels, effektive Herrschaft herzustellen und die ständige Gefahr eines Bürgerkrieges, wenngleich nicht zu verhindern, so doch oftmals zu befrieden. Dabei entstehende politische Güter in Form von (Rechts-) Sicherheit und Wohlfahrt ermöglichten es, von den Adressaten dieser Leistungen ein anderes, äußert knappes und umkämpftes Gut einzufordern: Gehorsam und Loyalität. In diesem Austausch von Legitimation gegen Leistung lag – so Max Weber – das Erfolgsgeheimnis der Nationalstaaten (siehe Weber 1980, S. 122–124). Selbstverständlich hatte diese Erfolgsgeschichte auch ihre Schattenseiten. Staaten bekämpften sich gegenseitig mit immer ausgefeilteren Waffentechnologien, politische Systeme zerbrachen an der Frage der Legitimierung von Herrschaft und nicht selten richtete sich die staatliche Gewalt gegen Teile der eigenen Bevölkerung. Die Bewältigung jener, mit Staatlichkeit verbundenen Probleme bietet Politikern und politischen Denkern nach 1 Ein Abschied vom Staat? 12 wie vor ein anspruchsvolles Aufgabenfeld, ohne dass grundsätzlich die Verfassung der Welt als Staatenwelt nennenswert hinterfragt wird. Und während einerseits unsere Herausforderungen der Gegenwart – Terror, Gewalt, soziale Ungleichheit oder lebensfeindliche Umweltveränderungen – eine Reichweite aufweisen, die schon lange nicht mehr durch nationalstaatliches Regieren zu bewältigen ist, so erlauben andererseits begrenzte Ressourcen und eingeschränkte Kompetenzen auf der internationalen Ebene den dortigen Institutionen nur sehr bedingt, die Probleme zu lösen. Somit bleibt nach wie vor der Staat ein zentraler Fixpunkt politischen Handelns, in den Bereichen der Akkumulation von Macht, der Bereitstellung diverser politischer Güter, aber auch die Stiftung von Gemeinsinn und Identität betreffend. Seit knapp dreißig Jahren rücken allerdings vermehrt solche Weltregionen in den Fokus, in denen es den staatlichen Institutionen an Steuerungsfähigkeit und Penetrationskraft mangelt. Diese fragilen, schwachen, zerfallenden oder prekären Staaten weichen ab von der uns inzwischen vertrauten Norm der politischen Ordnung. Sie fordern uns heraus, sei es durch Gewalt, Armut, Epidemien, Vertreibung und Flucht oder sei es durch ihre Resilienz, als schwacher Staat – mit ganz unterschiedlichen alternativen Formen politischer Herrschaft – erfolgreich unseren Versuchen zur Stärkung staatlicher Institutionen zu widerstehen. Der Zerfall Jugoslawiens machte den westlichen Staaten schmerzhaft bewusst, wie rasant auch eine scheinbar stabile politische Ordnung wieder zerfallen kann. Und spätestens am 11. September 2001 wurde deutlich, dass die unschönen Begleiterscheinungen schwacher Staaten selbst vor den Mächtigsten der Welt nicht haltmachen werden. Diese schwachen Staaten rufen uns wieder ins Bewusstsein, auf welch fragiler Basis jene zivilisatorische Leistung fußt, die wir moderne Staatlichkeit nennen. Wir müssen uns fragen, ob wir die Ursachen des Scheiterns von Staaten richtig konzeptualisieren, um uns gerade in der praktischen Anwendung dieses Wissens, der Möglichkeiten und Grenzen des Aufbaus staatlicher Strukturen bewusst zu werden. Und letztendlich sind wir genötigt zu hinterfragen, ob der moderne Staat tatsächlich jene alternativlose Ordnungsform darstellt, als die sie gehandelt wird. 1.1 Zielsetzung Im Rahmen des Buches geht es daher in erster Linie darum, bestehende Staatszerfallstheorien durch evolutionäre Erklärungen, welche vor allem das Institutionendesign schwacher und zerfallender Staaten unter die Lupe 1 Ein Abschied vom Staat? 13 nehmen, zu unterfüttern und den analytischen Mehrwert des evolutionären Ansatzes anhand von Fallstudien herauszuarbeiten. Dies steht unter der Kernfrage: Wie und warum entstehen schwache und zerfallende Staaten? Das erkenntnisleitende Interesse ist also eine systematische Beschreibung der Gestalt schwacher und zerfallender Staatlichkeit als erster Schritt und eine Klärung der Gründe für Ursachen und typische Verlaufsformen als zweiter Schritt.1 Es wird sich zeigen, dass ein innovativer Ansatz wie der des Evolutorischen Institutionalismus vorzüglich in der Lage ist, die verschiedenen Erscheinungsformen und Ursachenkomplexe schwacher und zerfallender Staatlichkeit zu erklären. Die Stärke liegt gerade darin, dass sparsame, aber leistungsfähige Erklärungen auch für eine Vielfalt an Phänomenen gegeben werden können und zudem vielfältige Analyseebenen integriert werden. Eine solche integrative Theorie stellt in der Staatszerfallsforschung ein starkes Desiderat dar. Die bisherige Forschungslandschaft enthält kein integratives Konzept, welches die Vielfältigkeit der Muster erklären könnte. Zwar besteht Konsens in der Diagnose, dass das Phänomen schwacher und zerfallender Staaten existiert, dass es sich zunehmend ausbreitet und sich daraus eine Reihe von Problemen ableitet; es besteht jedoch starker Dissens hinsichtlich der Analyse und Therapie des Phänomens (siehe Lempp 2008). Die Staatszerfallsforschung wird dabei von verschiedenen Problemen – insbesondere Normativität, Eurozentrismus und Reduktionismus – geplagt und auch die Integration in den Kanon der IB-Theorien gestaltet sich als schwierig. Es bleibt unklar, welche analytischen Instrumente das Phänomen in geeigneter Weise beschreiben, worin dessen Ursachenkomplexe liegen sowie ob etwas, und wenn ja, was gegen Erscheinungsformen und Folgeeffekte schwacher und zerfallender Staatlichkeit getan werden kann. Besonders praxisrelevant wird dabei der letzte Aspekt, angesichts der unbefriedigenden Erfolgsbilanz bisheriger Therapieprogramme in Staaten wie Somalia, Afghanistan, Irak oder Sudan. ____________________ 1 Der Bezug im Untertitel auf ‚Staatszerfallsforschung‘ orientiert sich am gängigen Duktus des Forschungsfeldes, obwohl ‚schwache Staatlichkeit‘ der umfassendere Begriff ist und Formen des Zerfalls nur eine Teilmenge des interessierenden Phänomens ausmachen. 1 Ein Abschied vom Staat? 14 1.2 Institutionen im Fokus Nun verdient es eine gesonderte Erklärung, weshalb eine Institutionentheorie in der Lage sein sollte, das Phänomen schwacher und zerfallender Staatlichkeit zu analysieren, wenn es doch keine Einigkeit darüber gibt, wie sich das Phänomen analytisch erfassen lässt. Ezrow und Frantz schreiben hierzu: »The lack of consensus regarding the meaning of state failure creates substantial ambiguity over what the concept of state failure actually refers to in practice. This is problematic because it generates confusion over the causes and consequences of state failure, a central focus of most research on the subject, in turn muddling the solutions identified to address it« (Ezrow und Frantz 2013, S. 1324). Trotzdem lässt sich feststellen, dass die Staatszerfallsforschung häufig einen Fokus auf innenpolitische Systemzusammenhänge legt, politische Stabilität vor allem als Stabilität des zentralen politischen Entscheidungssystems wahrnimmt und der Performanz in der Herstellung politischer Güter, d.h. dem Output des Institutionensystems eine hohe Bedeutung zuweist.2 Dass Institutionen den Kern des Phänomens ausmachen, bleibt so meist eine unterschwellige Annahme, oft aber ohne nennenswerte theoretische Folgen. Die hier offen und bewusst angelegte Eingrenzung auf Institutionen in der Staatszerfallsforschung birgt mehr Vorteile als Nachteile, denn sie fokussiert und spezifiziert den empirischen Referenten.3 Die Voraussetzung, dass diese Entscheidung ihren vollen Nutzen entfaltet, stellt eine klare Konzeptualisierung von ‚institutioneller Schwäche‘ dar; sonst wäre schließlich die Unschärfe nur von einer Ebene auf die andere verschoben. In der im ____________________ 2 Diese Aspekte werden ausführlicher im Kapitel 2 dargestellt. 3 In Folge dieser Entscheidung ausgeklammerte Themenaspekte beinhalten die Sozialstruktur-Forschung über Entwicklungsländer, Globalisierungsforschung, Kriegsursachenforschung und sehr wirtschaftsfokussierte Weltsystem- / dependenztheoretische Zugänge. Auch individuelle biografische Zugänge zu einzelnen Akteuren und deren Handlungsmotivationen wurden ausgeklammert, allerdings spielen Akteure allgemein eine wichtige Rolle in der Erklärung innerhalb des institutionellen Rahmens. Dies alles bedeutet nicht, dass die mit jenen Forschungsfeldern verbundene Literatur und deren Befunde nicht zur Kenntnis genommen wurden, allerdings vermag es die vorliegende Untersuchung aus forschungsökonomischen Gründen nicht, einen Beitrag zur Debatte über diese Themen zu leisten. 1 Ein Abschied vom Staat? 15 Folgenden genutzten Theorie finden sich hierfür eine ausgezeichnete Konzeptualisierung sowie analytisch befriedigende und empirisch gesättigte Annahmen über Ursachenzusammenhänge, die zu einer solchen institutionellen Schwäche führen. Relevant ist dies darüber hinaus, weil sich so gerade die Muster in der gelegentlich überwältigenden Vielzahl an mit Staatszerfall verbundenen Phänomenen herausarbeiten lassen. Diese Mustererkennung funktioniert sowohl synchron als Querschnittsstudie, beispielsweise in der Reaktion schwacher Staaten auf das Ende des Ost-West- Konfliktes, als auch diachron in der Betrachtung ihrer jeweiligen Entwicklungsgeschichte. Besonders jener seltsame Aggregatzustand aus Verfall und gleichzeitiger Stabilität, der diese Staaten oft auszeichnet, kann mit dem vorliegenden Ansatz äußerst erkenntnisträchtig erfasst werden.4 Der evolutionär-institutionentheoretische Zugang ermöglicht in der Staatszerfallsforschung eine hohe Sensibilität für die Hintergründe der Schwäche eines staatlichen Institutionenarrangements, insbesondere, wie sich jene auf dessen historische Daseinsvoraussetzungen zurückführen lassen. Gleichzeitig wird beleuchtet, wie die Umwelten gestaltet sind, in denen staatliche Institutionen überleben müssen und wie störungsanfällig dieses System der Interaktionen staatlicher Institutionen mit ihrer Umwelt doch ausgestaltet ist. Nun handelt es sich beim Themengebiet der Staatszerfallsforschung um hochgradig komplexe Geschehnisse, welche von Aspekten der Mikroebene, z.B. die Sozialisationsmuster von Eliten in schwachen Staaten bis zu Makrophänomenen des internationalen Systems, wie z.B. der internationalen Sicherheitspolitik oder den globalen Wirtschaftsbeziehungen, reichen. Die Beziehung dieser Analyseebenen untereinander lässt sich sinnvollerweise als ein Schichtenbau begreifen, wo untere Ebenen jeweils das Baumaterial zur Verfügung stellen, auf dem sich höhere Ebenen aufschichten und höhere Ebenen Rahmenbedingungen für darunterliegende liefern. Die einzelnen Schichten umfassen zuerst die genetisch-biologische Tiefenstruktur des menschlichen Daseins, die alle Teile der Spezies Homo Sapiens eint und überhaupt erst einmal die Fähigkeit beinhaltet, kulturschaffend tätig zu werden; dann als zweite Ebene die kulturspezifischen Praxen und Wissensbestände, welche das jeweils Typische einer Gesellschaft ausmachen und an die auf dritter Ebene befindlichen Einzelmenschen weitergegeben und dort ____________________ 4 Wie diese Mustererkennung und der analytische Zugang zu den Prozessen staatlicher Entwicklung methodisch umgesetzt werden, siehe S. 110ff. 1 Ein Abschied vom Staat? 16 zu individuellen Sozialarrangements ausgeprägt werden (siehe Patzelt 2007, 184ff.). In vierter Ebene befinden sich Rollen und Handlungsroutinen in Kleingruppen, die in der fünften Schicht zu selbsttragenden und weiträumigen Institutionen verstetigt werden, welche auf sechster Schicht jene komplexen Institutionenarrangements hervorbrachten, die den modernen Staat kennzeichnen, welcher sich im Zuge gesellschaftlicher und technischer Entwicklung sogar noch zur siebten Schicht supranationaler Systeme zusammenschließen und damit sich selbst transzendieren konnte (siehe Patzelt 2007, S. 189–193). Indem ein solcher in Schichten denkender, institutionentheoretischer Zugriff auf schwache Staatlichkeit erfolgt, rückt in den Fokus, dass Institutionen eine Schlüsselrolle bei gesellschaftlichen Veränderungsprozessen spielen, da sie Wandel in bestimmte Bahnen lenken. Denn sie bilden die entscheidende Verbindung der Mikro- und Makroebene, indem staatliche Institutionen als Makrophänomen von Menschen hervorgebracht werden, wenn diese ihr Handeln immer und immer wieder über lange Zeiträume hinweg aufeinander abstimmen, so dass Erwartungssicherheit und feste Rollen in der Mikro-Interaktion entstehen. Das wirklich Überdauernde an Kulturen sind dann wiederum die in Institutionen geronnene Werte, nicht aber einzelne politische Akteure. Der Vorteil des in diesem Werk genutzten Ansatzes ist also, dass er sowohl kulturalistische Erklärungsmuster integriert als auch Eigenschaften der handelnden politischen Eliten, welche innerhalb der Institutionen agieren sowie diese in unterschiedlich hohem Maße lenken und für persönliche Belange nutzen, als auch, dass systemische Funktionslogiken betrachtet werden. Die Arbeit wendet sich dabei klar gegen das gängige Paradigma, dass wie Robert Rotberg sagt, Staatszerfall »largely man made […] leadership errors« seien und institutionelle Fragilität und strukturelle Defizite lediglich zum Zerfall beitragende Faktoren sind (siehe Rotberg 2003b, S. 22).5 Wie die beiden Fallanalysen zeigen werden, liegt es zwar manchmal, aber eben beileibe nicht immer daran, dass politische Eliten sich in der Wahl zwischen ____________________ 5 So schreiben Prunier und Gisselquist in Rotberg dass die Muslimbrüder erfolgreich den Staat Sudan zerfallen ließen und zwar aus rein machttaktischen, niederen Beweggründen: »Thus a state‘s political leaders may knowingly create state failure in the process of achieving their own narrow objectives. A state’s failure, in fact, may be an integral part of meeting those objectives« Rotberg 2003b, S. 104. 1 Ein Abschied vom Staat? 17 gutem und schlechtem Regieren für ein solches Handeln entscheiden, welches den Staat schwächt oder zerstört, indem politische Güter nicht mehr angeboten werden oder Kontrolle auf private Sicherheitsanbieter übergeht. Die Arbeit wendet sich zweitens zumindest in Teilen gegen die gängige Vorstellung, schwache Staatlichkeit sei prinzipiell und unter allen Umständen ein problematischer, behebungswürdiger Zustand. Gerade dadurch, dass die eingangs genannten Probleme von Normativität, Eurozentrismus und Reduktionismus mithilfe der Theorie adressiert werden, ergeben sich neue Perspektiven auf schwache Staaten. Unter bestimmten Bedingungen kann ein schwaches Institutionengefüge eine Anpassungsreaktion auf bestimmte Umweltkonfigurationen darstellen, wobei Statebuilding-Interventionen Probleme erst erschaffen statt sie zu lösen. Es weitet sich der Blick für die Bereitstellung öffentlicher Güter durch alternative, nichtstaatliche Akteure, wodurch die Lebensrealität weiter Teile der menschlichen Bevölkerung theoretisch und empirisch präziser erfasst werden kann. Gerade in der Sicht auf ein evolutionär angepasstes schwaches Institutionengefüge ergeben sich fruchtbare Erkenntnisse um die historischen und gesellschaftlichen Voraussetzungen sozialer Ordnung. Darüber hinaus bewirkt ein solcher Perspektivwechsel eine wünschenswerte Konfrontation mit dem eigenen Verständnis von Staat in dessen Anwendung auf außereuropäische Kontexte, die es uns ermöglicht, unsere Staatskonzeption wirklich auf ihren theoretischen und empirischen Gehalt zu überprüfen. 19 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand Die Wege, auf denen Staaten verschwinden, sind vielfältig. Politische oder militärische Annexion von Territorien können genauso zum Ende von Staaten führen wie endogene Verfallsprozesse infolge von schlechtem Regieren, Bürgerkrieg oder einer Überlastung staatlicher Leistungsfähigkeit. Unterschiedliche Ursachen bedingen verschiedene Reaktionen auf das Phänomen. Dass sich mit der Situation schwacher und zerfallender Staaten in irgendeiner Weise auseinandergesetzt werden muss, ergibt sich aus der Macht des Faktischen: Unsere Welt wird von einem etatistischen System geprägt; dies ist der Status Quo. Die Staatszerfallsforschung erlebt dabei besonders seit dem Ende der Ost-West-Bipolarität einen Aufschwung, welcher durch die Ereignisse des 11. September 2001 und der nachfolgenden Jahre im Erleben des internationalen Terrorismus nochmals verstärkt wurde.6 Die zunehmende Unsicherheit der neuen Zeitordnung spiegelt sich in den Publikationen dieser Phase wider, aber natürlich zeigt sich hier auch die quantitative und qualitative Zunahme des Phänomens. Gerade Afghanistan rückt hier seit Jahrzehnten immer wieder in den internationalen Blickwinkel, denn der Fall demonstriert, wie weitreichend die sicherheitspolitischen Kollateralschäden des Zerfalls staatlicher Strukturen eines Landes sein können. Insofern handelt es sich bei schwacher und zerfallender Staatlichkeit um ein Themenfeld, welches nicht nur von akademischem Interesse ist, sondern dem zugleich eine hohe praktische politische Relevanz zugeschrieben wird. Militärische Stabilisationseinsätze, wirtschaftliche und politische Reformpolitik sowie die Strategien zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus gründen so- ____________________ 6 Vor dem Ende des Kalten Krieges wurden die typischen innerstaatlichen Gewaltkonflikte, die oft mit zerfallenden Staaten einhergehen, oftmals noch als Begleitphänomen der Blockkonfrontation gedeutet. Der Wegfall dieses Erklärungsansatzes hinterließ eine Lücke, die von Staatszerfallstheorien gefüllt werden konnte. Der katalysierende Effekt des 11. Septembers 2001 für die Forschungsrichtung ergibt sich dann insbesondere aus der Angst vor den ‚Spill-Over-Effekten‘ schwacher Staatlichkeit auf andere Regionen. Siehe Rotberg 2002; Schneckener 2005. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 20 wohl normativ als auch taktisch auf den Befunden der Staatszerfallstheorien. Eine Forschungsrichtung mit so umfassenden realpolitischen Implikationen sollte daher besonders sorgfältig ihre theoretischen und methodischen Defizite kennen und an deren Bewältigung arbeiten. 2.1 Grundkonzepte Einer Analyse schwacher und zerfallender Staatlichkeit geht vernünftigerweise eine Arbeitsdefinition über den Begriff des Staates voraus. Denn durch die Verwendung der qualifizierenden Adjektive ‚schwach‘, ‚zerfallen‘, ‚zerfallend‘ wird implizit mitgedacht, dass es auch Formen von Staatlichkeit geben muss, die diese Verfallsformen eben nicht aufweisen.7 In der politikwissenschaftlichen Debatte zeigt sich schnell, dass die Annahme starker Staatlichkeit europäischen und nordamerikanischen Musters die Norm darstellt, während schwache, zerfallende und zerfallene Staaten als tendenziell problematische und erklärungsbedürftige Abweichung behandelt werden (Buzan 2005; siehe Bilgin und Morton 2002; Hagmann und Höhne 2007; William 2009).8 Staatszerfall ist somit typischerweise der Zerfall einer spezifischen, eurozentrischen Vision des Staates. Nun war aber gerade diese europäische Vision in den letzten Jahrhunderten maßgeblich dafür, dass bestimmte Institutionenarrangements in alle Gegenden der Welt exportiert wurden, so dass heute der moderne Nationalstaat europäischer Prägung die ubiquitäre Form politischer Ordnungsstrukturen darstellt.9 Ulrich Schneckener formuliert dies so: »Die Vorstellung von fragiler Staatlichkeit ist notwendigerweise abgeleitet von Konzeptionen, die ihren Ursprung nicht zuletzt in der europäischen Philosophie und Soziologie des Staates haben. Die Grundlage für die Analyse von Staatlichkeit ist ____________________ 7 Christopher Clapham formuliert dazu: »The failed state is one of those unsatisfactory categories that is named after what it isn’t, rather than what it is« Schubert 2005, S. 18. 8 Eine ausführliche Behandlung dieses Aspekts findet sich im anschließenden Teilkapitel, S.34. 9 Dabei schadete es der Ausbreitung des Konzepts natürlich nicht, dass der Staat des Weberianischen Modells in besonders hohem Umfang die Kapazitäten aufweist, jene Aufgaben zu erfüllen, die alle politischen Gemeinwesen leisten müssen: Schutz nach innen und nach außen, Stabilität und Integration, effektive Herstellung allgemeiner Verbindlichkeit. Siehe dazu auch S. 244. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 21 demzufolge der moderne, neuzeitliche Staat, wie er sich zunächst in Europa im Laufe des 17. und 18. Jahrhunderts herausgebildet hat« (Schneckener 2006, S. 17). Für den deutschsprachigen Raum wird die Staatskonzeption hierbei vor allem mit den Namen Max Weber und Georg Jellinek verbunden. Weber hebt heraus, dass der Staat, anders als alternative Ordnungsformen, seine Macht in Form von legitimierter Herrschaft ausübt und dies mit einem zentralisierten Gewaltmonopol realisiert. »Staat soll ein politischer Anstaltsbetrieb hei- ßen, wenn und insoweit sein Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt« (Weber 1980, S. 29). In Georg Jellineks ‚Allgemeiner Staatslehre‘ hebt der Verfasser die drei definierenden Elemente eines Staates heraus: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. »Als Rechtsbegriff ist der Staat demnach die mit ursprünglicher Herrschermacht ausgerüstete Körperschaft eines seßhaften Volkes« (Jellinek 1976, S. 183). In der Tradition des staatsrechtlichen Positivismus plädiert Jellinek für eine Rechtspersönlichkeit des Staates, d.h als juristische Person eine Körperschaft öffentlichen Rechts, die mit dem Konzept der staatlichen Souveränität verknüpft wird (siehe Holtmann 2000, S. 619). Dazu verfügt der Staat über Institutionen, innerhalb derer er seinen Ordnungsanspruch nach innen und nach außen durchsetzt.10 Gleichzeitig sieht er den Staat als soziales Phänomen, als Verbandseinheit von Menschen eines Territoriums11 (siehe Jellinek 1976, S. 180). Die Machtverhältnisse innerhalb der Gesellschaft begründen eine normative Kraft des Faktischen, indem die Menschen eines Territoriums sich an ihr jeweils geltendes Ordnungsarrangement gewöhnen und dieses unterstützen. Damit bekommen ____________________ 10 Im doppelten Fokus auf interne und externe Adressaten begründet sich ferner die Unterscheidung zwischen de-facto Staatlichkeit in Form der Zentralgewalt über das Volk eines Territoriums und der de-jure Staatlichkeit, welche davon abhängt, ob die Anerkennung durch andere Staaten im internationalen System erfolgte, womit diplomatische Beziehungen, Mitwirkung in supranationalen Organisationen usw. ermöglicht werden. Dies wiederum beeinflusst in wesentlichem Maße die Erfolgsbedingungen der jeweiligen Staaten. 11 Die beiden Aspekte der »Zwei-Seiten-Lehre« Jellineks betrachten dabei letztlich die gleichen Phänomene, nur einmal staatsrechtlich und einmal soziologisch gewendet. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 22 die staatlichen Institutionen wiederum ihre ‚ursprüngliche Herrschaftsmacht‘, welche losgelöst vom einzelnen Individuum existiert. Beiden Autoren ist also gemeinsam, dass sie die zentrale Staatsgewalt betonen, in welcher staatliche Herrschaft über Institutionenarrangements ausgeübt wird.12 Die staatlichen Institutionen wiederum bergen in sich gesellschaftliche Werte. Souveränität und Legitimität sind zentrale Kategorien, die dem Staate die Existenz sichern. Eine solche Minimaldefinition von Staatlichkeit ist auch heute noch wesentlich für die Staatszerfallsdebatte und findet sich typischerweise unter den Kategorien ‚Sicherheitsfunktion‘ und ‚Rechtsstaatlichkeitsfunktion‘ auch prominent in der Messung von Staatlichkeit wieder. Vor allem in der OECD entwickelte sich jedoch eine darüber hinausgehende Sichtweise auf Staaten, welche zusätzlich das Abgabemonopol13 staatlicher Steuereintreibung und ein breites Spektrum daraus finanzierter Leistungen, unter Nutzung eines ausdifferenzierten umfangreichen Institutionengefüges, umfasst. Dabei differenzierte sich bei einzelnen Forschern die Trennung zwischen ‚Staat‘ als Institutionengefüge und ‚Staatlichkeit‘ »als funktionalem Begriff, der die Erfüllung bestimmter, gemeinwohlorientierter Aufgaben« (Schneckener 2006, S. 18) beinhaltet. Diese Aufgaben unterliegen in diesem Verständnis weitgehend zentraler staatlicher Gestaltung, können im Zuge stärkerer Ausdifferenzierung aber in Kooperation mit gesellschaftlichen Akteuren erbracht werden. Christoph Zürcher beschreibt das so: »Consequently, I depart form the notion that statehood is provided solely by the state. Instead, I suggest that we think of statehood, as a product, which is produced by the state in association with other actors« (Beisheim und Schuppert 2007, S. 14). Es entstanden dabei die ‚Bindestrich-Staatlichkeiten‘ in Form des ‚Verfassungsstaates‘, des ‚Rechtsstaates‘, des ‚Sozialstaates‘, des ‚Wohlfahrtstaates‘, des ‚Verwaltungsstaates‘, des ‚Kulturstaates‘ oder gar des ‚Bildungsstaates‘.14 Für eine Forschung, welche dezidiert schwache Staaten und deren Institutionengefüge in den Fokus nimmt, bringt diese sprachliche Trennung aber keinen erkennbaren Mehrwert. Es verschleiert die Analyse der Ursachen, ____________________ 12 Diese Konzeption wird weitreichend übernommen, siehe Lambach 2008, Rotberg 2004b, 2003b, Migdal 2001, Schneckener 2006 und andere. 13 Das Abgabemonopol wird beispielsweise unter Bezug auf Tilly 1975 und Elias 2000 thematisiert. Siehe hierzu auch Bethke 2012, S. 21. 14 Siehe Weymann 2016. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 23 Institutionen von ihren Funktionen – und vor allem den Gelingensvoraussetzungen der Funktionserfüllung – zu trennen. Und es gibt auch keinen Grund davon auszugehen, es gäbe allein in der staatlichen Funktionserfüllung ein Zusammenwirken gesellschaftlicher Akteure, das Institutionengefüge ‚Staat‘ sei hingegen etwas, was ohne gesellschaftliche Basis frei im Raum schwebe. Staat und Staatlichkeit werden hier damit als identische Konzepte begriffen und genutzt; sofern dezidiert auf funktionale Aspekte verwiesen wird, so werden diese unter Begriffen ‚Funktion‘, ‚politische Güter‘, ‚Output‘, o.ä. abgehandelt. Eine unter diesen Umständen brauchbare, wenngleich voraussetzungsreiche Konzeptualisierung formulierten Baker und Ausink: «We define a state as a political entity that has legal jurisdiction and physical control over a defined territory, the authority to make collective decisions for a permanent population, a monopoly on the legitimate use of force, and a government that interacts or has the capacity to interact in formal relations with other such entities. Institutionally, the core of a modern state consists of the armed forces, a domestic police force, a civil service or professional bureaucracy, and a system of law and justice. A state must also have a moral basis or legitimacy, a key factor in generating public loyalty and support« (Baker und Ausink 1996, S. 23). Der hier vorliegende Ansatz schließt an den von Weber abgeleiteten institutionalistischen Staatsbegriff und dem umfassenden Konzept Bakers und Ausinks dergestalt an, indem der Staat als potentieller Monopolist in zentralen Herrschaftsdimensionen verstanden werden soll, wobei es sinnvoll ist den konkreten Katalog politischer Güter, den diese Dimensionen umfassen, für kulturspezifische Ausprägungen offen zu lassen. Es gibt auch keinen Grund prinzipiell davon abzurücken, das Institutionenarrangement des zentralen politischen Entscheidungssystems in den Fokus zu nehmen und sich mit dessen Leistungsumfang, den Gelingensvoraussetzungen und Stabilitätsfaktoren zu beschäftigen15, sofern damit nicht der Anspruch verbunden ist, das Staat hätte irgendeinen Exklusivitätsanspruch auf derartige Funktionen oder deren Umfang wäre notwendigerweise in einem Katalog festlegbar. Werte und Leitideen sowie daraus entstandene Sozialstrukturen werden als rekursiv kausaler Komplex betrachtet. ____________________ 15 Ein solches Staatskonzept perpetuiert zwar in Teilen den eurozentrischen Kern der Definitionen, eignet sich andererseits aber gerade in der komparativen Forschung gut, da sich die Vorstellung von Staatlichkeit im internationalen System nun einmal am Idealtyp Webers orientiert. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 24 2.2 Staatlichkeit als Kontinuum Der zentrale Abgrenzungspunkt verschiedener Typen von Staatlichkeit besteht in der Staatszerfallsforschung klassischerweise in den Formen ‚politischer Güter‘, welche ein Staat in der Lage bereitzustellen ist – oder eben nicht. Die Bereitstellung jener politischen Güter macht – jeweils kontextabhängig – die Kernfunktionen staatlicher Strukturen aus. Je nach Funktionsumfang ergeben sich Abstufungen von Formen der Staatlichkeit, die von konsolidierten, starken Staaten über schwache bis hin zu zerfallenen bzw. kollabierten, nur noch auf dem Papier existierenden Systemen reichen.16 Der hierbei üblicherweise verhandelte Funktionskatalog umfasst dabei den Schutz individueller und kollektiver Sicherheit, institutionalisierte Rechtsprechung bzw. Konfliktschlichtung, Modi der Herstellung allgemeiner Verbindlichkeit samt deren Implementierung durch Verwaltungsinstitutionen und zumeist, wenngleich außerhalb der westlichen Industriestaaten empirisch kaum vorkommend17, soziale Grundversorgung und Wohlfahrt (siehe Debiel 2005, S. 4–6).18 Starke Staaten kontrollieren ihr Territorium, stellen eine qualitativ hochwertige und umfassende Zahl politischer Güter breit und unterhalten eine stabile und gutausgebaute Infrastruktur. In den gängigen Indizes von Transparancy International, Freedom House, dem BTI oder dem HDI liegen diese Staaten allesamt an der Spitze (siehe Rotberg 2004b, S. 4). Die Demokra- ____________________ 16 Die Idee des Staatszerfallskontinuums mit der idealtypischen Basis des starken Nationalstaates dominiert die Debatte nach wie vor. Eine Ausnahme hiervon bilden Milliken und Krause 2002, S. 765, welche zwar ebenfalls vertreten, dass es sich um ein Kontinuum von starken zu zerfallenden Staaten handelt, welche Funktionsdefizite in der Bereitstellung politischer Güter aufweisen; davon aber zerfallene bzw. kollabierte Staaten abgrenzen, da sich hier statt der Funktionalität die Substanz, d.h. die staatlichen Institutionen selbst, auflösen. 17 Zur Kritik am Eurozentrismus der Staatszerfallsforschung siehe S. 34. 18 Aufgrund der gängigen Verwendung dieser Typologie im Forschungsfeld muss diese in die Analyse integriert werden. Im Laufe der Beschäftigung mit einem evolutionär-institutionentheoretischen Ansatz wird sich zeigen, dass es alternative Konzeptionsmöglichkeiten der Messung von Staatlichkeit gibt, die nicht vom Idealtyp eines ubiquitären Funktionskatalog aus argumentieren, sondern systemimmanente Merkmale zur Messung heranziehen. Siehe dazu S. 241ff. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 25 tien der westlichen Industriestaaten mit ihren stabilen freiheitlichen Verfassungsordnungen und marktwirtschaftlichen Strukturen gehören zu dieser Gruppe sowie verschiedene Staaten in Osteuropa, Ostasien und Südamerika, die ihre Transformationsprozesse kürzlich abgeschlossen haben oder sich in den letzten Phasen der Transformation befinden.19 »Overall, strong states are places of enviable peace and order.« (Rotberg 2004b, S. 4) Schwache Staatlichkeit prägt die Mehrzahl aller weltweit vorkommenden Staaten und nimmt dabei vielfältige Ausprägungen an. Es existiert zwar ein staatliches Gewaltmonopol und eine leidlich zugestandene Legitimität, jedoch erreichen die staatlichen Institutionen bei Weitem nicht die Penetrationskraft und den Funktionsumfang an politischen Gütern wie in starken Staaten. Diese Schwäche kann auf langfristige strukturelle Probleme zurückgehen, die sich aus begrenzt verfügbaren Ressourcen, der geopolitischen Lage, gesellschaftlichen Verwerfungen oder der ökonomischen Infrastruktur erklären, oder auf vorübergehende Staatskrisen20, welche durch despotische Regierungen, Wirtschafts- und Finanzkrisen, Umweltkatastrophen oder gewaltsame Konflikte ausgelöst werden (siehe Rotberg 2004b, S. 4–5). Im Großen und Ganzen verfügen diese Staaten zumeist über formelle Rechtsstaatlichkeit, jedoch sind Aspekte materieller Rechtsstaatlichkeit wie Schutz politisch Andersdenkender, Schutz vor Verfolgung des Staates, Minderheitenrechte usw. schlecht ausgeprägt. »Weak states typically harbour ethnic, religious, linguistic, or other intercommunal tension that have not yet, or not yet thoroughly, become overtly violent« (Rotberg 2004b, S. 4). Korruption ist eine häufige Begleiterscheinung schwacher Staaten, zumeist werden sie autokratisch regiert oder verfügen über ein hybrides System.21 ____________________ 19 Zu nennen sind z.B. Polen, die baltischen Staaten, Slowenien, Tschechien und die Slowakei, Südkorea und Taiwan, Costa Rica, Urugay, Chile sowie Südafrika und Botswana. Siehe Schneckener 2006, S. 24. 20 Rotberg bezeichnet weak states folglich auch alternativ als »states in crisis« Rotberg 2004b, S. 4. 21 Ein von Rotberg erwähnter Sonderfall sind Staaten wie Nordkorea, Weißrussland oder Turkmenistan, die einen straffen Autoritarismus an der Grenze zum Totalitarismus pflegen und aufgrund der hohen Kosten des Systemerhalts nicht in der Lage sind, politische Güter abseits einer aufgezwungenen, repressiven Sicherheit zur Verfügung zu stellen. Siehe Rotberg 2004b, S. 5. Dies reicht bis zu den verheerenden Hungersnöten bei gleichzeitiger Verfolgung kostspieliger Atomprogramme wie in Nordkorea. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 26 Zerfallende Staaten unterscheiden sich von schwachen durch ein weiter reduziertes Gewaltmonopol staatlicher Institutionen und daraus resultierend oft unzureichender Kontrolle des eigenen Territoriums. Robert Rotberg und Annette Büttner argumentieren beide, dass das Führungsversagen der politischen Eliten und damit verbunden deren zunehmende Delegitimierung entscheidend dafür sind, dass schwache Staaten zu zerfallenden werden (siehe Büttner 2004a; Rotberg 2002). In zunehmendem Maße wird Sicherheit privatisiert und von Clans, Warlords, Milizen und anderen starken Führern übernommen. Gewaltsam ausgetragene Konflikte sind an der Tagesordnung: »In most failed states, government troops battle armed revolts led by one or more rivals. Occasionally, the official authorities in a failed state face two or more insurgencies, varieties of civil unrest, different degrees of communal discontent, and a plethora of dissent directed at the state and at groups within the state« (Rotberg 2004b, S. 5). Auch andere politische Güter neben dem der Sicherheit werden reduziert vom Staat bereitgestellt und kommen nur noch in kleinen Teilen der Bevölkerung zugute. Diese Probleme können sich auf einzelne Landesteile konzentrieren, die nicht mehr unter Kontrolle der Regierung sind, wie z.B. die Tribal Areas in Pakistan, oder sie sind flächendeckend das Ergebnis destruktiver Kräfte, wie z.B. der Grad an Kriminalität in Kolumbien.22 Defekte staatliche Institutionen sind eine zentrale Ursache für dieses mangelnde Funktionsspektrum. Zumeist arbeiten nur die Exekutive und evtl. ihr nahestehende Organe wie das Militär einigermaßen wirkungsvoll, Parlament, Justizsystem und Verwaltung sind wirkungslos oder gesteuerte Repressionsapparate. Die Infrastruktur zerfallender Staaten – Bildungs- und Gesundheitssystem, Straßen, Telekommunikationstechnik sowie Lebensmittel- und Wasserversorgung – erodiert zunehmend oder verharrt auf niedrigem Niveau, was sich auch in den Werten der gängigen Indizes widerspiegelt. Bei gescheiterten Staaten steigert sich das geschilderte Phänomen staatlichen Kontrollverlusts dermaßen weiter, dass kaum noch nennenswerte Funktionen vorhanden sind. Staatliche Institutionen existieren nicht mehr, die politischen Eliten befinden sich oft im Exil. An die Stelle staatlicher Akteure treten alternative substaatliche Anbieter von Sicherheit und ande- ____________________ 22 Siehe dazu Schneckener 2006, S. 25. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 27 ren politischen Gütern. Zerfallene Staatlichkeit ist also nicht einfach gleichzusetzen mit dem Hobbes’schen Naturzustand, völligem Chaos und totaler Anarchie, sondern es existiert durchaus eine etablierte Ordnung. Diese wird allerdings in der Regel von Gewalt und Unterdrückung getragen, mit höchst unangenehmen Folgen für die Bevölkerung des Landes. Insgesamt bilden gescheiterte Staaten wie Somalia seit 1992 eine eher seltene Ausnahme des Spektrums. Neben dem Konzept schwacher und fragiler Staatlichkeit nutzen verschiedene Autoren noch weitere Begriffe für Ausprägungen des Phänomens, die sich aber allesamt nicht flächendeckend durchsetzen konnten.23 So spricht William Reno vom »Shadow-State« (Reno 2000b), Robert Jackson vom »Quasi-State« (Jackson 1994) und Trutz von Trotha nutzt das Konzept von »Para-Staaten« (Trotha 2000; Trotha und Klute 2001). Koehler und Zürcher sprechen von »Netzwerk-Staat« (Koehler und Zürcher 2003b, S. 151, 2003a) und Anette Büttner (Büttner 2004a, S. 237–239) brachte die »FURG« (fragmentiert unkonventionell regiertes Gebiet) in die Debatte ein. Teilweise beinhalten diese Charakterisierungen schon Teile der Ursachen schwacher Staatlichkeit sowie weitere mit staatlicher Schwäche verbundene aber nicht identische Phänomene wie beispielsweise ein ausgeprägter Neopatrimonialismus. Da im evolutionär-institutionellen Zugang zu schwacher Staatlichkeit sowieso alternative Modelle der Konzeptualisierung staatlicher Schwäche verfolgt werden, sollen diese Alternativen hier nicht weiter verfolgt werden. Analytisch abzugrenzen vom Staatszerfall sind ferner jene Fälle, in denen Staaten aufhören zu existieren, weil sie sich nach Sezession in einem Nachfolgestaat neu gründen oder an einen anderen Staat angeschlossen werden. Zwar verschwinden hier auch staatliche Strukturen samt von ihnen getragenen Funktionen, diese werden aber in direkter Nachfolge in einem neuen Staatsgebiet wieder erschaffen. Solche Prozesse können in unterschiedlichem Maße einvernehmlich und gewaltfrei ablaufen. Kriege zwischen Nationen, welche im Verschwinden eines der Staaten enden, sind historisch betrachtet eine völlig normale Erscheinung. »Most of the European efforts to build states failed. The enormous majority of the political units which were around to bid for autonomy and strength in 1500 disappeared in the next few centuries, smashed or absorbed by other states-in-the-mak- ____________________ 23 Zur Übersicht siehe Schneckener 2006, S. 9. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 28 ing. The substantial majority of the units which got so far as to acquire a recognizable existence as states during those centuries still disappeared […] The disproportionate distribution of success and failure puts us in the unpleasant situation of dealing with an experience in which most of the cases are negative, while only the positive cases are well-documented« (Tilly 1975, S. 38). Hier wird auch nochmals die bereits erwähnte Einseitigkeit der Sicht auf das Phänomen Staatlichkeit argumentiert, die starke Staaten für das – anzustrebende – Normalbild hält, während die Abweichungen problematisiert werden. 2.3 Staatszerfallsindizes und deren Schwachpunkte In welchem Umfang die genannten staatlichen Funktionen erfüllt werden, dient dabei auch den gängigen Indizes als Messinstrument. Wie bei Rotberg werden auch in den Indizes die verschiedenen Typen von Staatlichkeit in einem Kontinuum von konsolidiert bis kollabiert erfasst, je nachdem, wie stark das staatliche Gewaltmonopol ausgeprägt und die Sicherheitsfunktion erfüllt wird; wie umfangreich das Angebot an politischen Gütern ist, welches bereitgestellt wird, und in welchem Umfang Legitimität der staatlichen Strukturen und Akteure besteht (Bethke 2012, S. 21–22). Quantifizierbare Messindikatoren ermöglichen dann die Bildung einer Rangfolge von Staatlichkeit. Eine zentrale Aufgabe der Indizes ist es dabei, als Warninstrument der Konfliktvorhersage zu agieren, indem die Wissenschaft ein politikberatendes Instrument zur Verfügung stellt, welches es erlaubt, die potentiell gefährlichen Staaten am unteren Ende der Skala auszumachen (Carment et al. 2008, S. 1). Hieran entzündet sich auch ein häufiger Kritikpunkt bezüglich der Messungen der Indizes (Ziaja und Fabra Mata 2010; siehe Ziaja und Fabra Mata 2009). Die Dimensionen des Konzepts schwacher Staatlichkeit werden – soweit die Hintergründe der Erstellung des Index‘ überhaupt offengelegt werden – oft unsystematisch erfasst, die Wichtung einzelner Bereiche (Gewaltmonopol, politische Güter, Legitimität) bleibt oft unklar und die Auswahl einzelner Indikatoren gerät zuweilen eklektisch (siehe Ziaja 2012, S. 47–49). Sowohl die Inhaltsvalidität – also die Konsistenz zwischen zugrundeliegendem Konzept und anschließender Messung – als auch die Diskriminanzvalidität – d.h. die Trennschärfe der verschiedenen Indizes aufgrund von Unterschieden im Index auch unterschiedliche Werte zu produzieren – ist problematisch (siehe Ziaja 2012, S. 41). 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 29 So misst beispielsweise der Fragile States Index24 (FSI) mit 12 Indikatoren in drei Dimensionen (sozial, politisch und wirtschaftlich), wobei unklar bleibt, wie deren Bezug zur Staatsdefinition des Index aussieht, welche wiederum Legitimität, politische Güter, Gewaltmonopol und internationale Beziehungen beinhaltet (siehe Fund For Peace 2017b). Gemessen werden die Indikatoren des FSI dann anhand des Conflict Assesment Tools, welches die Inhalte Millionen englischsprachiger Artikel in (Fach-) Zeitschriften und Internetquellen durch Schlüsselsätze und Schlagwörter erfasst, sortiert und anhand verschiedener Algorithmen bewertet (siehe Baker 2007). Inwieweit in einer solchen quantitativen Inhaltsanalyse jedoch wenigstens teilweise die politische Wirklichkeit der Länder gemessen wird oder nicht vielmehr deren möglicherweise verzerrte Wahrnehmung innerhalb der westlichen, englischsprachigen Welt, bleibt die Frage. Trotzdem stellt dieser Index seit Langem das bedeutendste Register der Staatszerfallsforschung dar. Der Fragility Index als anderes Beispiel umfasst zwar die höchste Fallzahl aller Indizes (177 Länder) und nutzt fast 80 Indikatoren, gibt jedoch kaum Einblicke in den Operationalisierungsprozess, veröffentlicht die Berechnungsgrundlage der Indexwerte nicht und ist somit nicht reproduzierbar (siehe Graf 2012). Ähnliche Probleme bestehen beim Index of State Weakness und dem State Fragility Index. Dass nichtsdestoweniger aber im Kern bei allen Indizes das gleiche Phänomen gemessen wird, zeigt sich daran, dass starke signifikante Zusammenhänge zwischen den einzelnen Indizes in Korrelationsanalysen gemessen werden können (siehe Bethke 2012, S. 27). Angesichts des anhaltend großen wissenschaftlichen und politischen Interesses werden Indizes bei all ihren Problemen daher weiter als wichtiges diagnostisches Werkzeug fungieren, um das Kontinuum zwischen starken und schwachen Staaten besser abzubilden.25 ____________________ 24 Bis 2014 wurde dieser ‚Failed States Index‘ genannt. 25 Wünschenswert wäre es, wenn die Indizes der Staatszerfallsforschung ebenso große Aufmerksamkeit und Anstrengungen erfahren würden wie ihre Pendants aus dem Feld der Demokratiemessung bzw. Transformationsforschung hinsichtlich einer sauberen Operationalisierung des zu erforschenden Phänomens, der Validität der Messung, dem Umfang der Fälle und deren Kontinuität über die Jahre hinweg. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 30 2.4 Der Stand der Staatszerfallsforschung Überschaut man die Literaturlandschaft der Staatszerfallsforschung, so stellt man fest, dass Publikationen zu allgemeinen Theorien des Staatszerfalls auffällig weniger Werke umfassen als jene Forschung, welche konkrete empirische Fälle untersucht. Dies ist – wie schon bei den Indizes – zum einem dem Umstand geschuldet, dass ein nicht unerheblicher Anteil an Publikationen mit dem gezielten Blick auf Politikberatung und eher breite öffentliche – statt rein fachwissenschaftliche – Diskussion des Phänomens erstellt wurde. Einflussreiche Autoren wie Ulrich Schneckener, Ted Gurr und Monty Marshall und natürlich Robert Rotberg übten ihre Tätigkeit innerhalb von ‚Think Tanks‘26 aus, deren erklärtes Ziel auch die Beratung der jeweiligen politischen Eliten zu entwicklungs- und sicherheitspolitischen Fragestellungen war und ist. So schreibt Rotberg über seine Hoffnungen zur Rezeption seines Sammelbandes: »The contributors […] all hope that this work will focus scholarly and policy attention upon the problem of failed and collapsed states. They intend these studies to illuminate examinations of the cases in question, and to also encourage UN and foreign policy engagement with the general issue, as well as how to help the specific cases, and others like them, as prevention of failure and nation-building increasingly preoccupy world attention« (Rotberg 2003b, viii). Zumindest ein Teil der Publikationen entstand anlassbezogen aufgrund einschneidender Ereignisse, wie z.B. dem Bürgerkrieg in Sri Lanka, der Jugoslawienkriege, der Schlacht von Mogadischu, dem 11. September 2001 oder dem Aufkommen des Islamischen Staates. Dabei ging es gar nicht in erster Linie darum, welche Handlungsstrategien notwendig wären, um Staatszerfall aufzuhalten, wohl aber um detaillierte Beschreibungen der Entwicklung einzelner Fallbeispiele wie dem Kongo, Sierra Leone, Nigeria usw. (siehe Büttner 2004a, S. 12). In der Literatur überwiegen dabei Einzelfallstudien und parallele Idiografien gegenüber vergleichenden Forschungsdesigns. Das, was an theoretischer Literatur im Forschungsfeld vorhanden ist, bleibt bisher unzureichend systematisiert. Am deutlichsten fehlt eine klare Integration in den Kanon der Theorien der Internationalen Beziehungen, ____________________ 26 Schneckener im ‚States at Risk Projekt‘ in der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, Gurr und Marshall in der vom CIA und hochrangigen Regierungs- und Parlamentsmitgliedern gegründeten ‚State Failure Task Force‘ (jetzt Political Instability Task Force) und Rotberg als Präsident der World Peace Foundation und als Direktor der John F. Kennedy School of Government. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 31 was primär daran liegt, dass einesteils die IB-Theorien, vor allem aber die theoretische Staatszerfallsforschung verglichen mit Themen wie beispielsweise demokratischer Transformationsforschung jüngeren Datums sind. In einem zweiten Schritt lässt sich dieser Umstand mit dem verbreiteten US- /Eurozentrismus der politikwissenschaftlichen Community erklären, in deren Blickwinkel schwache Staaten lange eine untergeordnete Rolle spielten.27 Das Thema kam in der Forschungslandschaft lange Zeit schlicht gar nicht vor. Marshall Singer und Joel Migdal bilden hier die nennenswerte Ausnahme früher Forschungsanstrengungen (Singer 1972; siehe Migdal 1988). Erst in der Mitte bis zum Ende der neunziger Jahre nahm das Forschungsfeld quantitativ und qualitativ an Fahrt auf. Gerade die rasche und gewalttätige Erosion staatlicher Strukturen in Ex-Jugoslawien, quasi ‚vor der eigenen Haustüre‘, befeuerte die Debatte. Für die internationale wissenschaftliche Gemeinschaft dominiert nach wie vor Robert Rotberg und das ‚Failed States Projekt‘ der Harvard University (in Kooperation mit der World Peace Foundation von 1998-2002) die Forschungslandschaft (siehe Rotberg 2004b, vii). Als theoriezentrierte Forschungsarbeiten sind neben Robert Rotberg (siehe Rotberg 2002, 2003a, 2003b, 2004a, 2004b, 2007, 2013) weiterhin relevant: Gerald Helman und Steven Ratner (Helman und Ratner 1992), die 1992 in ‚Foreign Policy‘ den Begriff des Staatszerfalls in die akademische und politische Debatte einführten,28 und William Zartman (Zartman 1995), welcher sich den Ursachen und Anzeichen für drohenden Staatskollaps anhand von elf Länderstudien induktiv näherte. Richard Joseph (Joseph 1997, ____________________ 27 Auch wissenschaftstheoretische Überlegungen werden vereinzelt ins Feld geführt, um die Nichtbefassung mit IB-Theorien zu begründen. So argumentiert Troy mit Verweis auf Popper, dass die empirische Falsifizierbarkeit zentral sei, statt die zu erarbeitenden Wissensbestände »mit bereits vorhandenen Theorien zu vergleichen« Troy 2007, S. 15. Da eine integrative Theorie jedoch in keiner Weise empirische Forschung nach den Leitlinien des kritischen Rationalismus verhindert, greift das Argument doch zu kurz. Zwar eignen sich Theorien mittlerer Reichweite durchaus besser zur empirischen Forschung, aber natürlich sind auch Theorien großer Reichweite, wie sie die IB-Forschungslandschaft oft prägen, mit entsprechenden Forschungsdesigns zumindest in Teilen verifizierbar bzw. falsifizierbar. 28 Zur Problematik der normativen Aufladung des Konzepts ‚Staatszerfall‘ schon mit dieser Publikation Helman und Ratners befasst sich Wilde 2003, S. 425. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 32 1999, 2002, 2003) und Jeffrey Herbst (Herbst 2003, 2004a, 2004b, 2013, 2014; Faust et al. 2013; Herbst 1997) erörterten das Phänomen primär vor dem Hintergrund afrikanischer Fallstudien und in der neorealistischen Schule thematisierte Barry Buzan (Buzan 1991a, 1991b, 1995, 2006; Buzan et al. 1993) den Zusammenhang von Gewalt, Sicherheitsdefiziten im internationalen System und schwacher Staatlichkeit. Die Bedeutung von Staaten allgemein, und im Speziellen deren zentrale Position in jeder politikwissenschaftlichen Analyse, wurde von John Hall (siehe Hall 1989) sowie Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer und Theda Skocpol (siehe Evans et al. 1985) seit den späten 80er Jahren wieder prominent debattiert; später dann von Robert Jackson (siehe Jackson 1994, 2005) und von Stephen Krasner (siehe Krasner 1999a, 1999b, 2001, 2009, 2004)29 ebenfalls wieder aufgegriffen. Gegen dieses ‚Comeback des Staates‘ stellten sich Robert Kaplan (siehe Kaplan 1994, 2001) sowie James Rosenau (siehe Rosenau 1990, 1997, 2005) und David Held (siehe Held 1997, 2005, 2013), wobei der erste Autor eine destruktiv-anarchische, chaotische Weltordnung für die Zukunft propagierte, während die beiden letzteren das zunehmende Fehlen staatlicher Strukturen als positive Entwicklung, hin zu mehr lokaler, partizipativer Politik ansahen. Aber auch Chris Allen (siehe Allen 1999), Christopher Clapham (siehe Clapham 2000, 2002) und William Reno (siehe Reno 2000a) publizierten im englischsprachigen Raum Arbeiten, die die allgemeine Debatte zur Theorieschwacher Staatlichkeit zwar voranbrachten, aber die angesprochenen Probleme noch nicht befriedigend zu lösen vermochten. Der theoretische Rahmen der Forschungen Rotbergs und seiner vielen Mitstreiter mündete wiederum in einer neuen Fülle an Länderstudien zu Staaten im afrikanischen, asiatischen und lateinamerikanischen Raum. Beispielhaft dazu seien René Lemarchand (siehe Eisenstadt und Lemarchand 1996; Lemarchand 1997, 2003, 2004), William Reno (siehe Reno 1995, 1996, 1997, 2000b, 2002, 2007), Roger Charlton (siehe Charlton und May 2004), Sandra Meditz (siehe Meditz 1994), Howard Adelman (siehe Millwood und Adelman 1996; Adelman 2003, 2008) oder Patrick Chabal (siehe Chabal 1999) genannt. ____________________ 29 Krasner stellt hierbei allerdings eine kritische Zwischenposition dar, indem er einerseits die zentrale Rolle staatlicher Strukturen betont, andererseits aber deutliche Kritik am klassischen Verständnis des westfälischen Modells anbringt. Siehe Krasner 2001, S. 23. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 33 Im deutschsprachigen Raum beeinflusste Ulrich Schneckener (siehe Schneckener 1997, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2010, 2011) in besonderem Maße die Theorienlandschaft. Ähnlich des Projektes Rotbergs wurden auch hier im Forschungsprojekt ‚States at Risk‘ der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) länderspezifische Einzelfalluntersuchungen mit Theoriearbeit verknüpft. Das Hamburger German Institute of Global and Area Studies (GIGA) erarbeitet schwerpunktmäßig Länderstudien, vor allem zu Afrika und Asien, die auch für die Staatszerfallsthematik relevant sind. An der Universität Duisburg-Essen am Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) veröffentlichten Thomas Debiel (siehe Debiel 2005; Debiel et al. 2007) und Daniel Lambach (siehe Lambach 2002, 2008; Lambach und Debiel 2012; Lambach 2016) umfangreiche Arbeiten aus dem Themengebiet. Im Berliner SFB 700 ‚Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit‘, welcher wiederum in Kooperation u.a. mit der SWP und dem GIGA arbeitet, leisten Thomas Risse, Anke Draude, Cord Schmelzle und andere umfangreiche Beiträge zur Theorieentwicklung (Ladwig et al. 2007; Schmelzle 2011, 2015; Draude 2007, 2012; Draude et al. 2012; Krasner und Risse 2014; Risse 2012; siehe Beisheim 2011; Braml et al. 2010; Draude 2008).30 Hierbei steht vor allem im Vordergrund, welche alternativen Ordnungsarrangements existieren, wenn kein legitimes staatliches Gewaltmonopol vorhanden ist.31 Eher empirisch ausgerichtet zeigen sich die Arbeiten von Stefan Mair (siehe Mair 1999, 2002), Rainer Tetzlaff (Tetzlaff 1998, 2001, 2003a, 2003b, 2005, 2007, 2009) und Trutz von Trotha (siehe Trotha 1999, 2005a, 2005b, 2010a, 2010b, 2000), welche sich schwerpunktmäßig dem afrikanischen Kontinent widmeten. Weitere internationale Länderstudien finden sich bei Hans Christoph Buch (siehe Buch 1996) und Annette Büttner (siehe Büttner 2004a, 2004b) allerdings ebenfalls mit begrenztem analytischen Fokus, z.B. auf delegitimierte Eliten. Ein Problem, welches sich im Mangel an komparatistischen Arbeiten zeigt und mit dem auch die vorliegende Arbeit ____________________ 30 Speziell trifft dies für das Thema schwache Staatlichkeit vor allem das Teilprojekt A – Theoretische Grundlagen sowie das Teilprojekt C – Sicherheit zu. 31 Aufgrund des Fokus auf alternative Ordnungsformen als Ursache schwacher Staatlichkeit ist diese Forschung sehr anschlussfähig an eine evolutionär-institutionelle Staatszerfallstheorie. Allerdings gerät der Analysefokus z.B. des äquivalenzfunktionalistischen Ansatzes deutlich eingeschränkter als der des Evolutorischen Institutionalismus; was je nach Fragestellung vorteilhaft oder problematisch sein mag. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 34 konfrontiert war, liegt in der Schwierigkeit, echtes Expertentum zu einer höheren Anzahl an untersuchten Ländern zu erreichen, zumal die Quellenlage zu vielen Staaten, abseits der klassischen Beispiele wie Afghanistan, Somalia oder auch Jugoslawien, oft eher schwach ausgeprägt ist. 2.5 Grundlegende Probleme der Staatszerfallsforschung Wie lassen sich nun die hier angesprochenen Werke in ihrer Summe kritisch würdigen?32 Ein im vorherigen Kapitel bereits angesprochenes Kernproblem der Staatszerfallsforschung stellt der starke Eurozentrismus dar, hinzu kommen der hohe Anteil an Normativität und auch reduktionistisches Denken. Der Aspekt des Eurozentrismus geht in der Regel mit Grundannahmen einher, nach denen der westliche Nationalstaat als handlungsfähiges System mit recht klar bestimmten Funktionen das Nonplusultra politischer Gemeinwesen darstellt. Starke Staaten des OECD-Modells werden dabei meist nicht einfach nur als analytischer Idealtyp behandelt, sondern mehr oder weniger unterschwellig normativ idealisierend aufgeladen (siehe Bilgin und Morton 2002, 57ff.). Schon die dem Staat zugeschriebene Kernfunktion, dass er für die Sicherheit seiner Bürger zu sorgen habe, ist kein empirischer Befund, sondern eine normativ begründete Prämisse. Und auch wenn in der politikwissenschaftlichen Forschung das Bewusstsein vorhanden ist, dass die westlichen Staaten durchaus eine gehörige Varianz in der Ausgestaltung ihrer zentralen politischen Entscheidungssysteme, ihrem Funktionsumfang und der konkreten Ausübung ihres Gewaltmonopols aufweisen (siehe Schneckener 2005, S. 19), so dient der starke Staat doch als Blaupause. Millikien und Krause dazu: «Every claim that a state has collapsed, is failing, or is going to fail, contains two usually implicit definitions or benchmarks. One concerns the ‘stateness’ against which any given state should be measured as having succeeded or failed (the institutional dimension of state collapse), and the other concerns the normative and practical implications of such a failure (the functional dimension of state failure)« (Milliken und Krause 2002, S. 753). ____________________ 32 Die ausführliche Auseinandersetzung mit den prägenden Theorien findet sich in Kapitel 3. Hier soll ein Grobüberblick über immer wiederkehrende Aspekte gegeben werden, welche die Staatszerfallsforschung prägen, unabhängig davon, dass Kritikpunkte nicht immerzu und nicht bei allen Autoren anzutreffen sind. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 35 Staaten in der heutigen Zeit sind zudem Teil eines internationalen Systems, welches die klare Erwartung aufweist, dass das Gegenüber ebenfalls staatlich verfasst ist und einen gewissen Funktionsumfang ausweist. Aus dieser Normalitätserwartung speist sich immer auch die Hoffnung auf Stabilität im internationalen System. Wird diese Erwartung nicht erfüllt, weil die staatlichen Institutionen geschwächt oder gar verschwunden sind, so folgt normalerweise der Ruf danach, das Problem in Form von Statebuilding oder Nationbuilding zu beseitigen und die Norm wiederherzustellen. Oft geht es dann darum, den Anschluss an die Moderne, d.h. an die westlichen Strukturen, zu erlangen (Hippler 2010). Gerade die einflussreichen Publikationen Robert Rotbergs in den USA bzw. Ulrich Schneckeners im deutschsprachigen Raum entstanden unter dem Einfluss der jeweiligen Regierungen, welche ein starkes Forschungsdesiderat zum Thema schwacher Staatlichkeit formulierten und die entsprechenden finanziellen Mittel kanalisierten. Damit wurden die Forscher aber in ungewöhnlich hohem Maße einer politischen – und keiner politikwissenschaftlichen – Logik unterworfen. Die Forschung war stark mit der Erwartung verknüpft, dass Ereignisse wie der 11. September zukünftig verhindert werden könnten, wenn man die instabilen Regionen dieser Welt als Nährboden für Extremismus und Terrorismus unter Kontrolle bekäme. Anke Draude erklärt hierzu »Das Nationalstaatsideal und eine defizitäre Beschreibung peripherer Staatlichkeit suggerieren dabei Handlungsbedarf. Reduktionismus und Moralisierung suggerieren Handlungsfähigkeit« (Draude 2012, S. 49). Die Forscher der Staatszerfallsdebatte wuchsen nun selbst mehrheitlich in der kulturellen Matrix des westlichen Staatsmodells und der Demokratie auf und transportieren in ihrer Forschung oft auch diese ‚Konstruktion von Wirklichkeit‘ (siehe Berger et al. 2013) mit. Insofern reproduziert sich das Ideal des westlichen Staates immer wieder selbst – sowohl in der politischen Praxis als auch in der politikwissenschaftlichen Diskussion.33 Wie stark dabei von einem werturteilsfreien, analytischen Umgang mit dem Phänomen ____________________ 33 Dieses Dilemma einer oft zumindest teilweise unter- und vorbewussten Prägung der Wissenschaftler durch die kulturellen Selbstverständlichkeiten ihrer Herkunftsgesellschaft ist – so die Kernaussage des Konstruktivismus – kein Phänomen, welches der Staatszerfallsforschung exklusiv ist. Menschen und damit auch Forscher orientieren sich in der Betrachtung der Welt immer an den ihnen bekannten, räumlich-zeitlich geprägten Wissensbeständen und Konzepten. In 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 36 abgewichen werden kann, verdeutlicht Robert Rotberg, wenn seine Emphase der Problematik zerfallener Staaten schon regelrecht sprachlich manipulativ wird: »A collapsed state exhibits a vacuum of authority. It is a mere geographical expression, a black hole into which a failed polity has fallen. There is dark energy, but the forces of entropy have overwhelmed the radiance that hitherto provided some semblance of order and other vital political goods to the inhabitants« (Rotberg 2004b, S. 9).34 Strukturen, Akteure und Prozesse außerhalb der staatlichen Sphäre als dunkle Mächte, die den Glanz des Staates zu Verlöschen bringen – dies wirkt fast wie in einem Science Fiction Film; der Kampf des Guten gegen das Böse.35 Akteure werden systematisch in staatliche und nicht-staatliche unterschieden, also schematisch vereinfacht und letztere undifferenziert mit einer Zunahme von Gewalt in Form von Milizen, Warlords, organisiertem Verbrechen oder religiösen Gruppen assoziiert (Rotberg 2004b, S. 10; siehe Beisheim und Schuppert 2007, S. 108). Dass dieser Dichotomie eine eurozentrische Vorstellung (siehe Mayntz 2001, S. 17) über die Einheit von – legitimem – zentralem politischen Entscheidungssystem und öffentlicher Sphäre auf der einen Seite sowie Gesellschaft und – illegitimer – privater Sphäre auf der anderen Seite zugrunde liegt, wird kaum reflektiert (siehe Draude 2012, S. 41). Inwiefern Akteure außerhalb staatlicher Institutionen jedoch »by definition illegitimate and unrecognized« (Rotberg 2003b, S. ____________________ der Staatszerfallsdebatte ist dieses Phänomen allerding praktisch von hoher Relevanz, weil aus der Befundlage des ‚Scheiterns‘ und ‚Versagens‘ von Staaten immer wieder praktische, interventionistische Politik entsteht, die oft zum Positiven, aber nicht selten auch negativ für die betroffenen Bevölkerungen der Länder ausfällt. 34 Auch in der politischen Debatte werden diese Bilder verwendet, wenn beispielsweise Außenminister Joschka Fischer angesichts der Anschläge vom 11. September 2001 über die »schwarzen Löcher der Ordnungslosigkeit, der Unterentwicklung und der Verzweiflung« spricht; so zitiert in Frankenberger 2001. 35 Oder vielleicht etwas witziger forumuliert, aber nichtsdestoweniger ethnozentrisch gedacht: »Failed states tend to be the Bart Simpsons of the international community; they are permanent underachievers« Bilgin und Morton 2002, S. 64. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 37 10) sein sollten, müsste zunächst an der empirischen Realität gemessen werden. Konstruktive gesellschaftliche Gruppen in Form von lokalen Bewegungen, gemäßigten religiösen Führern, Friedensaktivisten, Frauengruppen und NGOs existieren auch in den meisten schwachen und zerfallenen Staaten weiter.36 Alternative Wege zur Herstellung allgemeiner Verbindlichkeit abseits staatlicher Strukturen blenden die Autoren in der Regel dann aus.37 Als Jeffrey Herbst provokativ forderte: »Let them fail!« (Herbst 2004b), indem er darauf verwies, dass es entwicklungspolitischer Unsinn sei, gewachsene Machtstrukturen auszublenden und substaatliche Strukturen zu vernachlässigen, bildete er einen klaren Kontrapunkt zu den dominierenden Staatszerfallsforschern wie z.B. Rotberg (siehe Rotberg 2004b, S. 41), Lemarchand (siehe Lemarchand 2003, S. 61–63) oder Fukuyama (siehe Fukuyama 2004), welche eher auf Restabilisierung und Wiederherstellung staatlicher Macht innerhalb klassischen Statebuildings fokussiert sind (vgl. auch Draude 2012, S. 36). Gerade die Forschung zu hybriden Regimen und neuen Formen von Governance wäre aber anschlussfähig für die Staatszerfallsforschung, um die einseitige Betrachtung der Akteure aufzubrechen, nichtstaatliche Strukturen in ihrer Leistung wahrzunehmen und wertzuschätzen. Es schließt sich das Problem an, dass die gängige Typologie, nach der ein Land in stark, schwach, scheiternd oder kollabiert klassifiziert wird, als Analyseeinheit immer den Nationalstaat und dessen Funktionsumfang betrachtet, ohne zu berücksichtigen, dass Staatszerfallsprozesse in unterschiedlichen Gebieten des Landes unterschiedlich stark ausgeprägt sein ____________________ 36 Als Ausnahme – und auch nicht in Bezug zur Staatszerfallsforschung sondern in Hinblick auf Regieren im Zeitalter der Globalisierung - schreibt Klaus Schlichte hierzu: »Politische Herrschaft in der Dritten Welt beruht auf der widersprüchlichen Gleichzeitigkeit unterschiedlicher Herrschaftslogiken, die mit den Kategorien üblicher staatstheoretischer Ansätze nicht hinreichend erfasst werden können. Die Praktiken politischer Akteure entziehen sich nämlich einer Beschreibung, die auf gängigen dichotomisierenden begrifflichen Differenzen der Staatstheorie beruht«, so Schlichte und Wilke 2000, S. 361. 37 Wie problematisch eine solche Herangehensweise ist, wird vor allem deutlich, wenn man sich Fälle wie Jemen anschaut; siehe S. 173ff. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 38 können.38 Jenes Denken in nationalstaatlichen Gebieten ist im Kern ebenfalls ein eurozentrisches Phänomen und in vielen Fällen schwacher Staaten sind die betroffenen Territorien und ihre Grenzen sogar direkte Folge kolonialer Vergangenheit Europas. Es fehlt hier vor allem an territorialer Differenzierung auf der Ebene der Theorie, während auf der Ebene der empirisch ausgerichteten Fallstudien, gerade über afrikanische Staaten, sehr wohl wahrgenommen wird, dass es unterschiedliche Räume von Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit und evtl. sogar Wohlfahrt geben kann (siehe Draude 2012, S. 37). Auch dass unterschiedliche Gesellschaften womöglich verschiedene Vorstellungen darüber haben, welche Leistungen von ihrem politischen System wünschenswert sind, und dass die typisch westlichen Kataloge politischer Güter nicht überall nachgefragt werden, spielt keine Rolle.39 Es wird also nicht nur territorial, sondern evtl. auch funktional falsch typologisiert. Spezifische Muster wie Neopatrimonialismus, Korruption und Klientelismus werden a priori als problematisch und als Begleitmerkmale bzw. Indikatoren schwacher Staatlichkeit behandelt. Gerhard Hauck verweist hier in seiner Kritik des »konzeptionellen Nationalismus« (Hauck 2012) zu Recht darauf, dass es eben durchaus nicht Ausdruck von staatlicher Schwäche sein muss, wenn Korruption und Klientelismus existieren und politische Güter knapp sind, sondern hierin vielmehr eine ungeheure Stärke der politischen Eliten zum Ausdruck kommen kann, welche bewusst die Ressourcen des Landes verknappen, um sich selbst zu bereichern (siehe Hauck 2009). Ein weiteres Problem der Staatszerfallsforschung betrifft die Erklärungsmodelle, insbesondere die Trennschärfe der Variablen und deren kausale Beziehungen zueinander. Hier zeigt sich, dass zirkuläre Argumentationsmuster oft wenig reflektiert in die Literatur eingebracht werden. Anke Draude kritisiert pointiert: ____________________ 38 So sind beispielsweise in Pakistan die Gegenden des Punjab und Sindh deutlich stabiler als Khyber-Pashtunkhwa oder Baluchistan, in Somalia weisen das Somaliland und Puntland durchaus funktionsfähige politische Strukturen auf, während der Rest des Landes als kollabiert eingestuft werden muss. 39 Das Kontingenzbewusstsein über den konkreten Inhalt politischer Güter wird von Robert Rotberg zwar en passant geäußert, indem er sie als Bestandteil des jeweils individuell ausgehandelten Gesellschaftsvertrags zwischen Volk und Regenten charakterisiert, es spielt aber in der weiteren Konzeptualisierung keine Rolle mehr. Ausführlich siehe Rotberg 2004b, S. 3. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 39 »Der auffälligste und zugleich problematischste Zirkelschluss findet sich ausgerechnet im Kernargument der Staatszerfallsdebatte. Es handelt sich um eine Tautologie betreffend das Verhältnis von Staatszerfall und Unsicherheit […] Wenn Unsicherheit zunimmt, dann haben wir es definitiv mit Staatszerfall zu tun. Nun ist der Haupterklärungsfaktor für Staatszerfall auch Unsicherheit; und gelegentlich ist Unsicherheit auch Symptom oder Folge von Staatszerfall« (Draude 2012, S. 43–44). Ähnliche Probleme zeigen sich bei anderen Schlüsselkategorien, wenn beispielsweise die gesellschaftliche Illegitimität der politischen Klasse als ein Merkmal staatlicher Schwäche betrachtet wird und zugleich zunehmende Legitimationsverluste als Erklärung des Zerfallsprozesses herangezogen werden (siehe Büttner 2004b, S. 55). Es ist schwierig bis unmöglich, Ursachen und Wirkungen sauber zu trennen und Drittvariablen zu kontrollieren, so dass Scheinkorrelationen ausgeschlossen sind und gleichzeitig nicht einzelne Zusammenhänge überschätzt werden. Wenn Ulrich Schneckener destabilisierende Faktoren in einer 9-Felder-Matrix unterscheidet, stellt sich die Frage, ob vielleicht ethnische Heterogenität, Unterdrückung oppositioneller Gruppen und Bürgerkriege in benachbarten Regionen nicht auch zusammenhängen und ob zunehmende Korruption und Klientelismus wirklich ein destabilisierender Prozessfaktor, und somit unabhängige Variablen sind, oder doch laut eigener Definition nicht eher Teil des zu erklärenden Phänomens (siehe Schneckener 2006, 24–25; 29). Im Zuge der Endogenitätsproblematik ergibt sich für die Staatszerfallsforschung stets die Frage, wie viele Variablen für eine Erklärung sinnvollerweise herangezogen werden sollten.40 Teilweise kommt es dann zu Reduktionismus, indem ein einzelner Zusammenhang – wie jener der bewussten Entscheidung politischer Eliten, den Staat zu schwächen – überhöht wird und andere vernachlässigt werden. Christoph Zürcher argumentiert dergestalt: «Staaten rutschen nicht einfach so in die Spirale des Zerfalls, sondern nur, wenn die Eliten nicht willens oder fähig sind, mit relativ kurzfristig eintretenden endogenen und exogenen Beeinträchtigungen umzuge- ____________________ 40 Der in dieser Arbeit gewählte Weg des Umgangs mit dem Problem besteht darin, eine reichhaltige Theorie (EI) zu nutzen, welche deskriptiv und analytisch ein hohes Potenzial aufweist, die keine Analyseebene als black-box behandelt und in hohem Maße Kausalaussagen bzw. Konfigurationen ermöglicht. In Kombination mit der Methode des analytischen Narrativs und des Process Tracing in den Fällen vermeidet man eine künstliche Reduktion des Erklärungsmodells, zumal statt ausgewählten Kovarianzen die Kausalketten der Entwicklungsprozesse im Vordergrund stehen. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 40 hen« (Zürcher 2005, S. 15); und vereinfacht damit die Erklärung des Problems ebenso einseitig wie Rotberg, wenn er schreibt: »Wherever there has been state failure or collapse, human agency has engineered the slide from strength to weakness, and willfully presided over profound and destabilizing resource shifts from the state to the ruling few« (Rotberg 2004b, S. 27). Folgt man diesen Argumentationen, so wäre mit einem Austausch der politischen Führung das Problem weitgehend erledigt, während Erklärungsversuche, die zum Beispiel das Institutionenarrangement, die Machtverteilung, staatliche Penetrationskraft oder auch religiöse, ethnische und kulturelle Konfliktlinien und mangelnde soziale Kohäsion in den Blick nehmen, wesentlich komplexere Variablenkonstellationen berücksichtigen müssen.41 Ähnliches zeigt sich, wenn die Lösung der bereits erwähnten Legitimitätsproblematik darin besteht, Input- und Output-Legitimität zu unterscheiden, den Input als Ursache und den Output als Folge des Staatszerfalls zu konzipieren und daraus dann die Erklärung der Schwäche abzuleiten (Lemarchand 2003, S. 58; siehe Draude 2012, S. 46). Durch den Reduktionismus der Vorstellung, mit der Wahl besserer Eliten sei Staatszerfall vermeidbar, schließt sich wiederum der Kreis zum eingangs geschilderten Problem, dass die Forschung eurozentrisch und auf Basis einer politischen – statt politikwissenschaftlichen – Logik verläuft. Die westlichen Staaten können aus dieser Denkweise heraus die Probleme klar in den betroffenen Staaten verankern und eigene Anteile der Destabilisierung herunterspielen, gerade wenn sich diese aus historisch weit zurückliegenden Entscheidungen des letzten Jahrhunderts und den schwierig zu steuernden Begleiterscheinungen wirtschaftlicher Globalisierung nähren. Diese politische Nutzbarmachung anhand Euro- und Staatszentrismus, Zirkularität und Reduktionismus geschieht unter Abstrichen des wissenschaftlichen Informations- und Analysepotenzials (siehe Draude 2012, S. 54). Die gängigen theoretischen Schriften entsprechen daher in der Summe ____________________ 41 Es geht hier nicht darum, die individuelle Verantwortung einzelner Politiker wie Kongos Mobutu, Sudans al-Bashir und oder Tadschikistans Rachmon und deren Machtzirkel für den Verfall ihrer Staaten zu negieren. Es ist jedoch fraglich, ob selbst diese Akteure, wie suggeriert, vor einer freien Entscheidung zwischen zumindest teilweise solide funktionierender Staatlichkeit versus Erosion und gewalttätiger Willkürherrschaft stehen, oder ob der institutionelle Rahmen nicht doch eine größere Rolle spielt, weil eben jener auch dazu dient, die uns alle – auch in starken westlichen Staaten – innewohnenden niederen menschlichen Triebe zugunsten gemeinwohlverträglichen Handelns zu kanalisieren. 2 Schwache Staatlichkeit als Forschungsgegenstand 41 eher dem, was im englischsprachigen Raum allenfalls als ‚Approach‘ oder ‚Framework‘, nicht aber als ‚Theory‘ bezeichnet würde. Dass es sich bei den theoretischen Grundlagen der Staatszerfallsforschung oft nicht um ausgefeilte Theorien handelt, muss nicht zwangsläufig problematisch sein, aber eine weitere Integration des Feldes in den sozialwissenschaftlichen Kanon – gerade der IB-Theorien – ist doch wünschenswert, zumal die Staatszerfallsforschung hoch anschlussfähig für eine interdisziplinäre Zusammenarbeit aus anthropologischen, soziologischen und wirtschaftswissenschaftlichen Perspektiven ist. Sinnvoll erscheint es, diese Integration einer Staatszerfallstheorie aufbauend auf dem Potenzial der etablierten Forschungsrichtungen zu beginnen. Es lohnt sich daher, anzuschauen, welche Erklärungsmuster zu Verlaufsformen und Ursachen bisher bereits existieren und wo diese Lücken und Brüche aufweisen. Im Folgenden sollen daher die drei in der Staatszerfallsforschung gängigen IB-Theorien von Modernisierung, Neorealismus und Sozialkonstruktivismus hinsichtlich ihrer Erklärungen schwacher Staatlichkeit vorgestellt werden, denn nur vor diesem Hintergrund erschließt sich später, worin das Potenzial der evolutionär-institutionellen Analyse des Phänomens liegt. 43 3 Theorien schwacher Staatlichkeit Das Phänomen schwacher Staatlichkeit befindet sich nach wie vor in einer heterogenen Forschungsdebatte, welche jeweils verschiedene Erklärungsfaktoren in unterschiedlichem Maße betont. Sowohl die Makroebene als auch die Mikroebene und ihre Übergänge fließen in die Erklärungsansätze ein. Es lässt sich allerdings bei aller Heterogenität ein Kern an Ursachenfaktoren ausmachen, welche immer wieder angebracht werden. Die etablierten Erklärungen fokussieren oft auf politische Eliten als Ursache des Verfalls. Dann verweist die Forschung auf kulturelle Faktoren wie ethnische oder religiöse Heterogenität und – als Aspekt der politischen Kultur – fehlende Legitimität, eine politische Kultur der Gewalt sowie als systemschädigend betrachtete Muster wie Korruption. Im Bereich der institutionellen Sicherung wird die Frage des (fehlenden) Gewaltmonopols und der Macht politischer Strukturen diskutiert sowie – in deutlich geringerem Umfang – die Ursachen und Mechanismen von Institutionenversagen. Die Rolle des mehr oder minder stabilen regionalen Umfelds und der internationalen Gemeinschaft, welche möglicherweise politische Interventionen vornimmt, schließen sich als Ursachenfaktoren an. Als letzter Aspekt finden sich dann (sozio-) strukturelle und wirtschaftliche Erklärungsmuster, die auch geografische Gegebenheiten wie den Zugang zu Ressourcen beinhalten. Darin, wie sich die einzelnen Faktoren zueinander verhalten und welches die als bedeutsam angesehenen Variablen sind, zeigt sich eine große Diversität in den Erklärungen für die Entwicklung schwacher und zerfallender Staaten, die im Folgenden an den drei prominentesten Theorieströmungen näher erläutert werden soll.42 Der hier zugrunde liegende Umgang mit The- ____________________ 42 Modernisierungstheorie, (neo-)realistische Theorien sowie – in etwas geringerem Maße - sozialkonstruktivistische Theorien finden sich in den Monografien und Handbüchern aus dem Forschungsfeld am häufigsten. Siehe hierzu Bellers und Kipke 2006, S. 164; Schimmelfennig 2015, S. 61; Bernauer et al. 2015, S. 521; Patzelt 2013, S. 471; Berg-Schlosser und Stammen 2013, S. 233; Staack 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 44 orien folgt dabei dem Ansatz Karl Poppers, dass Theorien nicht grundsätzlich wahr oder falsch sind, sondern vielmehr, sich durch größere oder geringere Brauchbarkeit auszeichnen und in der empirischen Anwendung bewähren oder scheitern können (siehe Popper und Keuth 2005). Folglich ist es nötig, dass in der Theorie eben gerade jene kausal verbundenen Ursachenfaktoren schwacher Staatlichkeit abgeleitet werden, die tatsächlich befriedigende Erklärungen generieren, d.h. dass das empirische Rätsel ‚geknackt‘ werden kann. Hartmut Esser schreibt dazu: »Eine gelungene Erklärung bedeutet die Einordnung eines Rätsels in im Prinzip bereits bekannte Zusammenhänge. Darin liegt ihre besondere Leistung: Die Reduktion und nicht die Vermehrung von Komplexität ist das Ziel der wissenschaftlichen Theoriebildung« (Esser 1993, S. 119). Gute Theorien zeichnen sich dadurch aus, dass sie logisch, widerspruchsfrei und sparsam sind, dabei hohen Informationsgehalt und Erklärungskraft besitzen, es ermöglichen, Hypothesen zu erstellen und empirisch zu prüfen und ggf. auch Prognosen abzuleiten. Im Fokus des Betrachtung stehen daher die drei gebräuchlichsten empirisch-analytischen Theorien und Modelle, mit denen in der Wissenschaftslandschaft die komplexe politische Realität schwacher und zerfallender Staaten erfasst, geordnet und erklärt wird.43 Wer den Mehrwert einer evolutionär-institutionellen Theorie staat- ____________________ 2012, S. 31–82; Lauth und Wagner 2016, S. 135; Hartmann 2009; Lemke 2012 Auch marxistische, dependenztheoretische Theorien haben eine nicht unwesentliche Rolle im Forschungsfeld gespielt bzw. tun dies zum Teil heute noch. Sie konnten aber nicht so grundlegend Einfluss entfalten wie die anderen hier genannten, weil sie zum einen grundsätzlich das hier interessierende Phänomen schwacher Staatlichkeit nicht so stark ins Blickfeld gerückt hatten wie Aspekte von Entwicklung und zum anderen schon aufgrund ihrer lateinamerikanischen Ausrichtung in Teilen von der politikwissenschaftlichen Debatte Nordamerikas und Europas abgekoppelt waren. 43 Aus forschungsökonomischen Gründen ist es nicht sinnvoll, einen vergleichenden Theorietest an den Fällen vorzunehmen, da im Zentrum der Arbeit die Absicht steht, das spezifische explanatorische Potenzial einer evolutionär-institutionellen Theorie des Staatszerfalls zu plausibilisieren. Es existieren bereits genügend Forschungsarbeiten, die mit modernisierungstheoretischen, neorealistischen oder konstruktivistischen Ansätzen empirische Fälle studieren. Es ergibt dabei natürlich trotzdem Sinn, als Ausgangspunkt die Anknüpfungspunkte, aber 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 45 licher Schwäche erfassen möchte, der sollte mindestens Modernisierungstheorie, (Neo-) Realismus und Sozialkonstruktivismus in ihren Merkmalen eruiert haben. Denn letztlich sind theoretische Strömungen immer auch selbst soziale Systeme, die definieren, wohin sich die Aufmerksamkeit der Forscher richtet, welche Untersuchungsgegenstände abgeleitet werden und welche Art der Forschung generell mit Glaubwürdigkeit versehen wird – oder eben nicht (siehe Kuhn 2014). 3.1 Modernisierungstheorie Ein klassisches Thema entwicklungspolitischer und soziologischer Studien stellt die Beschreibung und Analyse der menschlichen Entwicklung, ihrer Kulturgüter und der zunehmend komplexeren Formen der Sozialorganisation bis in die Gegenwart dar.44 Im Feld der Modernisierungstheorie wird besonders der Zeitraum der letzten 250 Jahre in den Blick genommen; d.h. Modernisierung und Moderne als Resultat der Aufklärung; als Prozess, in welchem Rationalität, Pluralisierung, Universalität, Individualität und technischer Fortschritt sich durchzusetzen begannen. Zurück bleiben die Tradition und die mit ihr verbundenen Probleme, welche im Gedanken eines Fortschrittsideals überwunden werden sollten. Fortschritt zeigt sich vor allem in einem Schlagwort: ‚Wachstum‘. So geht es laut dem Klassiker der Modernisierungstheorie Walt Rostow um: »post-traditional societies, in which each of the major characteristics of the traditional society was altered in such ways as to permit regular growth: its ____________________ auch die Probleme und Lücken aufzuzeigen, die in der Theorielandschaft bestehen, um anschließend die spezifischen Erklärungsmuster des EI zu demonstrieren. Die Erörterung der etablierten Theorien ist somit eine wichtige Zwischenstation auf dem Weg zur Beantwortung der Fragestellung. 44 Dies beginnt soziologisch bei Karl Marx und Emile Durkheim, welche sich mit gesellschaftlicher Differenzierung bzw. Arbeitsteilung und dadurch entstehender Entfremdung beschäftigten, setzt sich fort bei Max Webers Beschäftigung mit gesellschaftlicher Modernisierung, Rationalisierung und Bürokratisierung, weiter über Georg Simmels subjektiver Entfremdung des Einzelnen von der Gesellschaft. Siehe als Überblick Degele und Dries 2005, S. 10. Dabei wird prinzipiell auf drei Weisen über Modernisierung nachgedacht: als allgemeine Vergesellschaftungstheorie, in komparatistischer bzw. empirisch-analytischer Perspektive auf verschiedene Gesellschaften sowie als historische Analyse der Entwicklungspfade einzelner Länder. Siehe hierzu Zapf 2016, S. 304. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 46 politics, social structure, and (to a degree) its values, as well as economy« (Rostow 1960, S. 6). In Bezug auf staatliche Verfasstheit stellt sich dabei besonders die Frage nach der Steuerungsfähigkeit nach innen und nach au- ßen. Moderne Staaten können als deutlich leistungsfähiger angesehen werden, da sie komplexer, spezialisierter und differenzierter ausgestaltet sind. Gleichzeitig vermögen sie es aufgrund ihres vielschichtigen Wachstums, ihre Reproduktionsgrundlagen in höherem Umfang sicherzustellen als traditionelle Gesellschaften. Somit sind sie nicht nur leistungsfähiger, sondern am Ende auch stabiler als nicht-moderne Gesellschaften. Schwache Staatlichkeit entsteht aus dieser Perspektive aus mangelnder Modernisierung. Die Unterentwicklung äußert sich strukturell in mangelnder politischer Zentralisierung und Bürokratisierung, woraus eine systematisch geringere Performanz der Institutionen des zentralen politischen Entscheidungssystems resultiert. Je länger dieser Zustand verschleppt wird, desto stärker werden die betroffenen Staaten von der Entwicklungsdynamik der restlichen Welt abgehängt. Abhilfe kann nur ein umfassender innenpolitischer Wandel hin zur Moderne bringen. Das modernisierungstheoretische Paradigma ist dabei offenkundig stark teleologisch geprägt, da der moderne europäische Staat als zentrales Modell voraussetzt wird, dem die anderen Staaten im Sinne einer nachholenden Entwicklung folgen werden.45 Modernisierungstheorien unterscheiden sich dabei in eher staatszentrierte Ansätze, welche davon ausgehen, dass dieser Entwicklungsprozess von oben gesteuert werden kann, und gesellschaftlich orientierte, die diesbezüglich eher pessimistisch sind und die Entwicklung ‚von unten‘ in den Vordergrund stellen. Verschiedene miteinander verflochtene gesellschaftliche Subsysteme – Wirtschaft, Politik, Kultur, Bil- ____________________ 45 Diese Beobachtung trifft für die Mehrzahl der Modernisierungstheoretiker zu, wenngleich in modernen Ansätzen auch die Existenz »alternativer Entwicklungspfade« diskutiert wird. Wolfgang Zapf 1996, 175f. unterscheidet inspiriert von den Forschungen des historischen Institutionalismus den osteuropäischkommunistischen, ostasiatischen, südasiatischen, lateinamerikanischen und den afrikanischen Weg in die Moderne, wobei er nur den ersten beiden eine realistische Erfolgschance – Erfolg gedacht als Demokratie und Marktwirtschaft – einräumt. Dass aber überhaupt über »Erfolgschancen« von Entwicklungspfaden nachgedacht wird, zeigt wiederum, dass auch Zapf dem modernisierungstheoretischen Paradigma anhängt, wonach Modernisierung per se fortschrittlich und normativ wünschenswert ist und dieser Fortschritt dann erreicht wird, wenn die entstanden ‚Basisinstitutionen‘ ähnlich denen des Westens sind. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 47 dungswesen, Religion usw. – prägen aus dieser Perspektive den Entwicklungs- und Modernisierungsprozess. Entwicklung kann aus modernisierungstheoretischer Sicht also nur dann stattfinden, wenn in den betreffenden Staaten die notwendigen endogenen Voraussetzungen existieren. Die Struktur des internationalen Systems ist erst einmal zweitrangig. Dabei unterscheidet Rostow, dass die im Land nötigen Wandlungsprozesse zwar in den Vorläuferstaaten Westeuropas und der USA endogen gewachsen waren, in den Entwicklungsländern die Überwindung traditioneller Gesellschaftsund Wirtschaftsstrukturen aber aufgrund der Einmischung von außen, primär in Form von Kolonialismus, angestoßen wurde. Es handelt sich damit also um endogene Ursachenbedingungen für Entwicklung, die aber auf »external intrusion by more advanced societies« (Rostow 1960, S. 6) zurückgehen. Die von Rostow vorgeschlagenen Stadien der Entwicklung fokussieren vor allem auf Industrialisierungseffekte, allerdings stellen Industrialisierung und Demokratisierung gleichermaßen den Motor der Modernisierung dar. Die erste Phase der traditionellen Gesellschaft zeichnet sich durch Subsistenzwirtschaft – unter Dominanz des Agrarsektors – und begrenzte Produktionsmöglichkeiten aus. Abgesehen von zyklischen Prosperitäts- und Krisenphasen findet kein Wachstum statt und ein hohes Maß an nicht-produktiven Aktivitäten bestimmt die Lebenszeit der Menschen.46 Die Gesellschaft formiert sich anhand hierarchischer, oligarchischer Machtstrukturen und weist eine geringe vertikale und räumliche Mobilität auf. In einer Übergangszeit entstehen dann die »Voraussetzungen für den ‚take off‘ in Form modernisierungswilliger politischer Eliten, Investitionen in den primären und sekundären Sektor, neuer Technologien und Infrastrukturausbau. Als Resultat zeigen sich Produktivitätsanstieg und mehr Export von Gütern. Eine wichtige Voraussetzung dafür, dass dieser Wandlungsprozess einsetzen kann, ist staatliche Zentralisierung: »Politically, the building of an effective centralized national state – on the basis of coalitions touched with a new nationalism, in opposition to the traditional landed regional interests, the colonial power, or both, was a decisive aspect of the preconditions period; and it was, almost universally, a necessary condition for take-off« (Rostow 1960, S. 7). ____________________ 46 Zu non-productive activities zählt Rostow Militär und Religion bzw. Aberglaube aber auch familiäre Verpflichtungen traditioneller dörflicher Gesellschaften. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 48 Mit anderen Worten, ohne staatliche Bürokratisierung keine Entwicklung und kein Wachstum. Dabei kann auch das Militär für Infrastrukturprojekte wie den Straßen- und Eisenbahnbau eingesetzt werden: »Wenn es gelingt, die staatliche Verwaltung so effizient wie möglich zu gestalten und bis hin zu den höchsten Ebenen weitgehend frei von Korruption und Nepotismus zu halten, sind die Chancen zumindest für einen zeitweiligen Erfolg einer modernisierenden Oligarchie nicht schlecht (Berg-Schlosser und Stammen 2013, S. 191)«. Schwache und noch mehr zerfallende Staaten werden also keine ausreichenden Voraussetzungen aufbringen, um den Sprung in die Moderne zu meistern; sie scheitern bereits in den Anfangsstadien. In der dritten Phase des »take off« beginnt dann eben jenes Wachstum tatsächlich abzuheben und eine höchst dynamische Entwicklung wird angestoßen. Aus diesem Grunde betrachtet Rostow diesen Zeitraum als zentrale Phase. Es ergeben sich eine merklich höhere Produktivität aufgrund innovativer Landwirtschaft und mehr produzierendem Gewerbe und eine zunehmende Dominanz der Industrie – mit den ihr typischen hohen Wachstumsraten – macht sich bemerkbar. Die Investitionsrate sollte mindestens 10 % des BIP betragen und idealerweise mit einer Kapitalzufuhr von außen kombiniert werden, um in einem »big push« jene politischen, sozialen und institutionellen Rahmenbedingungen zu schaffen, die in der Lage sind, das neue Wachstum dauerhaft zu erhalten (siehe Rostow 1960, S. 7–9). In den vier bis sechs Jahrzehnten nach diesem kritischen Moment reift die neue Wirtschaft, in der als »drive to maturity« benannten vierten Phase dann weiter, indem es zu einer Ausdehnung des Wachstums auf weitere Wirtschaftszweige, zunehmender Etablierung moderner Technologien und steigendem Bildungs- und Professionalisierungsgrad kommt. Verbunden mit der stetigen Spezialisierung in der Arbeitswelt sind gesamtgesellschaftliche Veränderungen. Klassen und Schichten reorganisieren sich und die psychische und soziale Mobilität der Menschen steigt an, weshalb sich Säkularisierung und Urbanisierung als Begleiterscheinung der sich wandelnden Wirtschaft durchsetzen (siehe Zapf 2016, S. 307). Am Ende des Modernisierungsprozesses steht das Zeitalter des modernen Massenkonsums, welches einhergeht mit einem Bedeutungsverlust des primären Sektors und der Schwerindustrie, während die Konsumgüterproduktion und der tertiäre Sektor ausgebaut werden. In dieser fünften Phase erstreckt sich das Konsumniveau in der Breite der Bevölkerung über reine Bedarfsdeckung hinaus. Eine immer umfassendere Versorgung erlangt po- 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 49 litische Priorität, während zugleich auch staatliche Mittel – oder die Fähigkeit, Schulden zu machen – nie zuvor gekannte Ausmaße annehmen. Aus diesem Grund wird diese Phase auch mit der Entwicklung von Wohlfahrtsstaatlichkeit assoziiert (siehe Rostow 1960, S. 11). Jene Staaten sind der Inbegriff des starken Staates mit einer umfangreichen Palette wirtschaftlicher und politischer Güter, welcher den weniger entwickelten Nationen in allen Belangen überlegen ist. Neben diesem zentralen, wirtschaftlich orientierten Stufenmodell wurde auch die politische Entwicklung entlang aufeinanderfolgenden Phasen konzeptualisiert (Rokkan 1969; siehe Moore 1991). Denn einhergehend mit der wirtschaftlichen Entwicklung und der Auflösung traditioneller Strukturen finden sich stets auch neue gesellschaftliche Probleme. »Aus der Vielfalt vormoderner Herrschaften (oder an der »open frontier« von Siedlungsgesellschaften) formen Eliten durch Kriege oder Verträge Staaten, die Steuern erheben, eine leistungsfähige Verwaltung aufbauen und eine militärische Macht errichten können« (Zapf 2016, S. 306). Modernisierung zeichnet sich also primär durch den Vereinheitlichungsprozess politischer Systeme hin zum rationalen, bürokratischen, zentralisierten Staatswesen aus. Zerfallene und zerfallende Staaten am unteren Ende des Kontinuums werden diese Strukturentwicklung nicht leisten können, sind sie doch gerade dadurch definiert, dass es eben keine rationalen, bürokratischen Strukturen gibt. Gleichzeitig steigt parallel zur wirtschaftlichen Entwicklung und der zunehmenden gesellschaftlichen Differenzierung die Problemlösefähigkeit der sich modernisierenden Staaten. Diese beruht auf drei Ursachen: der höheren Performanz eines arbeitsteiligen, spezialisierten politischen Systems, der zunehmenden Institutionalisierung von Konflikten sowie neuen Partizipationsmöglichkeiten. Hinsichtlich des arbeitsteiligen Charakters lässt sich beobachten: »Da moderne Gesellschaften nicht auf Expansion und Zwang angelegt sind, sondern auf der Verflechtung hochgradig differenzierter Subsysteme sowie auf intensivem Wirtschaften, Tausch- und rechtsförmigen Beziehungen, verfolgen sie im Kern nicht-militärische Ziele und entwickeln gewaltarme, kooperative und regelgeleitete Politikstile« (Schimmelfennig 2015, S. 148). Institutionalisierte Konfliktbearbeitung und weitreichende Partizipationschancen in Kombination ermöglichen es, innergesellschaftliche Fliehkräfte 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 50 einer zunehmend heterogeneren Gesellschaft im Zaum zu halten und zu befrieden, woraus wiederum weitere wirtschaftliche Prosperität entsteht.47 Samuel Huntington stellt dies umfangreich in systematischer und historischer Perspektive dar (siehe Huntington 1996). Nach der Staatenbildung folgt dann also im besten Fall die Demokratisierung. Thomas Marshall beschreibt prägnant, wie sich bürgerliche, politische und soziale Grundrechte entwickelten, indem nach formaler Rechtsstaatlichkeit sukzessive individuelle Freiheits- und Bürgerrechte – also materielle Rechtsstaatlichkeit – kamen (siehe Marshall und Rieger 1992). Auch Ralf Dahrendorf sieht die Voraussetzungen für die Moderne erst dann verwirklicht, wenn bürgerliche Grundrechte, rationale Konfliktregulation, Elitenpluralismus und -wettbewerb sowie »öffentliche Tugenden«, d.h. Gemeinwohlorientierung, gegeben und institutionell verankert sind (siehe Dahrendorf 1977).48 Im Sinne einer universalen Weltbürgerschaft plädiert er: »Vielmehr müssen Bürgerrechte dort geschaffen werden und garantiert werden, wo Menschen leben. Sie müssen überall geschaffen werden. […] So wie Perikles‘ Athen den Bürgerstatus vom Traum zu einer Realität gemacht hat, auf der moderne Gesellschaften aufbauen konnten, so sind die Bürgergesellschaften Europas und Nordamerikas Vorformen für etwas, das offenbar überall möglich ist« (Dahrendorf 1977, 78f.). Anknüpfend an ein solches Modell einer Gemeinwohlorientierung zeigt sich, dass es neben den rein funktionalen Entwicklungsprozessen besonders hilfreich für das Voranschreiten ist, wenn die Staatenbildung mit der Herausbildung einer nationalen Identität einhergeht. Nationale Bildungssysteme, Staatskirchen, staatliche Kulturförderung, aber auch (neo-) korporatistische Strukturen eines modernen Ständestaates werden Träger eines gemeinsamen Ideals. Jener Nationalgedanke vermag es, das anfangs empfindliche Institutionengefüge zu stabilisieren, erleichtert die gesellschaftliche ____________________ 47 Es finden sich hier theoretische Anknüpfungspunkte und teilweise Überschneidungen zum Liberalen Institutionalismus als eine der Kerntheorien der IB. Dieser stellt die wechselseitige Abhängigkeit und Verflechtung der Akteure in den Vordergrund und analysiert, wie sich durch die verschiedenen Formen staatlicher und nichtstaatlicher Kooperationen Positivsummenspiele ergeben. Siehe Lemke 2012, 21f.; Schimmelfennig 2015, 138ff.. 48 Dass das modernisierungstheoretische Paradigma von dieser zusätzlichen und weitreichenden Komponente profitiert, ist fraglich. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 51 Ressourcenbündelung und vermag es, Konflikte zumindest zeitweilig hinauszuzögern (siehe Zapf 2016, S. 307). Staatliche Schwäche ließe sich also durch gezielte Förderung solcher Institutionen bekämpfen. Schwache und zerfallende Staaten können allerdings genau das alles nicht leisten. Schon die Aufrechterhaltung der staatlichen Strukturen an sich stellt eine Herausforderung dar, geschweige denn die Erbringung umfangreicher Leistungskataloge. Auch die Nichtexistenz demokratischer Bürgerrechte oder einer einigenden nationalen Idee ist gerade das, was in der Regel ihre Schwäche ausmacht. Die Phasen der Modernisierungstheorie und die Stadien des Staatszerfalls, wie sie von Rotberg und anderen postuliert werden, liegen damit spiegelbildlich zueinander. Natürlich wurden gerade deshalb die schwächsten Staaten der internationalen Gemeinschaft in besonders hohem Maße Adressaten von modernisierungstheoretisch begründeten Entwicklungs- und Stabilisierungsprogrammen. Der klare Entwicklungsplan, welcher aus der Verallgemeinerung des westlichen Weges entsprang, bot sich geradezu an, sozialtechnologisch auf andere Staaten übertragen zu werden, um den Zerfall umzukehren. Es verwundert daher nicht, dass die realpolitischen Akteure sich in hohem Maße auf diese Theorie beziehen und sie Jahrzehnte von Entwicklungspolitik prägt.49 Das Entwicklungsprogramm sieht Kapitalinvestitionen in unterentwickelte Märkte und deren Anbindung an den Weltmarkt vor, in der Hoffnung eines ‚trickle-down-Effekts‘, der das Wachstum auf arme Bevölkerungsschichten verteilen wird (siehe Nuscheler 2012, 30ff.). Je nach Nuancierung sollen primär ausgewählte Schlüsseltechnologien gefördert oder im Sinne eines gleichgewichtigen Wachstums Investitionen in Ernährung, Bildung, Infrastruktur, neue Technologien und demokratische Strukturen in den unterentwickelten Ländern verstärkt werden.50 Oft werden finanzielle Mittel ____________________ 49 Schon der Begriff Entwicklungspolitik beinhaltet das zentrale modernisierungstheoretische Paradigma. Die entstandenen Institutionen von AID über das BMZ zu den Aktionsprogrammen der UNESCO oder der WHO folgen diesem weitgehend. Die Problematik eines solchen Vorgehens zeigt sich in Staaten wie Afghanistan; siehe dazu u.a. S. 133f. 50 Präziser betrachtet lassen sich 5 Phasen unterscheiden: 1.) die Nachkriegszeit bis Ende der 60er unter dem Motto ‚Entwicklung durch Wachstum‘, welche Weltmarkteinbindung, Institutionalisierung der Entwicklungshilfe in Form spezialisierter Ministerien und IGOs, 2.) die Strategie der Grundbedürfnisdeckung als ‚Krieg gegen die Armut‘, 3.) die wirtschaftsliberale Phase des ‚Washington 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 52 für den Infrastrukturausbau auch daran gekoppelt, dass die Merkmale der politischen Moderne, wie Bürgerrechtsbewegungen, Medien, Schulsysteme, politische Opposition und Menschenrechte von den Eliten eines Landes geschützt oder wenigstens nicht allzu offensichtlich verletzt werden. Statebuilding-Projekte und ‚klassische‘ Entwicklungshilfe lassen sich hier kaum trennen, denn beide stellen die Schaffung tatkräftiger Institutionen als endogene Voraussetzungen in den Vordergrund und hoffen, dass diese in der Lage sind, Armutsprobleme wie Analphabetismus und AIDS zu lösen. Francis Fukuyama sei hier beispielhaft für die Staatszerfallsdebatte genannt, wenn er ganz in modernisierungstheoretischer Tradition argumentiert, dass es darauf ankommt, die institutionelle Kapazität zur Implementation und Durchsetzung von Politik zu stärken, Entscheidungsspielräume bei Infrastrukturprojekten erst zu zentralisieren und im höheren Entwicklungsstadium wieder zu dezentralisieren und schließlich das Ganze mit einem umfassenden gesellschaftlichen Wandel zu koppeln (siehe Fukuyama 2004, S. 97–99). Denn: »moderne Gesellschaften legen besonders viel Wert auf professionelle oder Arbeitsplatz-Identitäten, und ihre Bildungssysteme betonen die Notwendigkeit, dass diese Identitäten die primären [Beziehungen zur Familie oder Freunden] übertrumpfen. Auch in Entwicklungsländern können sich Mitarbeiter in einem hohen Maß professionell verhalten, und sie tun das auch, ihre primären Bindungen bleiben aber sehr stark, und das Gegengewicht der Sozialisation anhand verschiedener professioneller Normen fällt schwächer aus. […] Das drückt bei Aufgaben niedriger Spezifikation die Leistung« (Fukuyama 2004, S. 98).51 ____________________ Consensus‘, welche in den 1980er Jahren schwere soziale Zerwürfnisse produzierten, 4.) die sozial- und umweltpolitisch flankierte Gipfelpolitik der 1990er Jahre, welche die ‚Millenium-Entwicklungsziele‘ definierten und 5.) die Wende mit 9/11 als sicherheitspolitische Belange und der ‚War on Terror‘ sich mit Fragen der Globalisierungskritik vermischten. Siehe Nuscheler 2012, S. 30–39. 51 Dieser Wandel birgt indes diverse problematische Begleiterscheinungen für die moderne Gesellschaft in sich: Orientierungslosigkeit, Vereinsamung und eine Vielzahl an psychologischen Belastungen wie Stress, Informationsüberflutung. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 53 Es zeigt sich also, dass sozialstrukturelle und politisch-ökonomische Faktoren aufs Engste miteinander verknüpft sind und der Fortschritt immer als Annäherung an das Ideal der westlichen Moderne verstanden wird.52 Bis zum Ende des Kalten Krieges stand diesem Programm mit dem Sozialismus noch ein alternativer Gesellschaftsentwurf gegenüber, an welchem auch die modernisierungstheoretischen Gegenspieler Dependenztheorie und Weltsystemtheorie anzuknüpfen versuchten (siehe Cardoso und Faletto 1976; Frank und Gills 1993; Frank 2010; Frank und Chew 2010; Wallerstein et al. 2014; Wallerstein et al. 2012; Wallerstein et al. 2016; Senghaas et al. 1981). Im Zentrum der Diskussion stand vor allem die Frage, wie relevant die endogenen Ursachen in der Erklärung der staatlichen Entwicklungsdefizite nun wirklich sind und wie viele Freiheiten die politischen Eliten der betroffenen Länder denn realistischerweise haben, etwas an ihrer misslichen Lage zu verändern und im Sinne des Fortschritts zu modernisieren. »Die Frage nach der Autonomie des Staates reicht ohne Zweifel weiter zurück, als die Intensität der laufenden Debatten um die Wirkungen der Globalisierung vermuten lässt. Die wissenschaftliche Beschäftigung mit den Staaten der Dritten Welt kreist seit jeher um dieses Thema. Während Anhänger von optimistischen Modernisierungstheorien in den sechziger Jahren die Autonomie und Chancen der nachkolonialen Staaten betonten, galt den Autoren der Dependencia-Schule in den siebziger Jahren die Unterordnung des peripheren Staates unter die globale Dominanz der westlichen Metropolen als ausgemacht« (Schlichte und Wilke 2000, S. 360). Die Entwicklungsprogramme der ‚Gegenseite‘ zeigten allerdings ähnlich durchmischte Erfolge wie die der Modernisierungstheoretiker. So wurde in den 1980er Jahren das modernisierungstheoretische Paradigma zwar zuneh- ____________________ 52 Einschränkend sei hinzugefügt, dass Fukuyama einen allzu unbekümmerten Transfer institutioneller Blaupausen in andere Länder ablehnt, weil damit regionale Besonderheiten zu wenig Beachtung fänden. Siehe Fukuyama 2004, S. 119. Seine organisationstheoretischen Betrachtungen basieren nichtsdestotrotz klar auf dem Vorbild moderner westlicher Gesellschaften, welche differenziert, spezialisiert und arbeitsteilig funktionieren. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 54 mend kritisiert, es existierte aber auch keine überzeugende theoretische Alternative in der Entwicklungspolitik. 53 Good Governance als aktuelles Leitbild knüpft nahtlos an die normative Aufladung an, indem Regieren ‚gut‘ sein musste, um Unterstützung des Westens zu verdienen, und transferiert in klassisch modernisierungstheoretischer Weise die Blaupause der westlichen Regierungsformen in die zu entwickelnden Staaten (siehe Kaufmann und Kraay 2012; König 2002; Weiland et al. 2009). Insgesamt lässt sich sagen, dass die modernisierungstheoretische Perspektive theoretische unzulänglich und in ihrer praktischen Anwendung bisweilen desaströs daherkommt. Die erste wichtige Schwachstelle liegt in der unzureichenden, da rein statisch gedachten Betrachtung von ‚Unterentwicklung‘ traditioneller Gesellschaften. Stattdessen durchlaufen natürlich auch diese Länder einen aktiven, pfadabhängigen Prozess, welcher zu einer »Entwicklung von Unterentwicklung mit negativen ökonomischen, sozialen und politischen Konsequenzen führen kann« (Berg-Schlosser und Stammen 2013, S. 220). Hier versperrt die teleologische Grundprämisse den Blick auf wichtige Muster der realen empirischen Referenten. Denn ähnlich der Staatszerfallstypologie54 übernimmt die Modernisierungstheorie eine legitimierende Funktion gegenüber den westlichen Staaten, anstatt einer deskriptiv-analytischen, wie es einer politikwissenschaftlichen Theorie angemessener wäre. Es ergibt sich ein falsches Bild der ablaufenden Wandlungsprozesse in Staaten und meist nur schlechte oder unzulängliche Erklärungen für abweichende Pfade. Gleichzeitig bilden die idealtypischen Konstrukte von traditioneller vs. moderner Gesellschaft die Realität nur unzureichend ab. Einerseits werden – wie von den Dependenztheoretiker schon kritisiert ____________________ 53 Willy Brandts Bericht an die Weltbank 1980 steht stellvertretend für die immer lauter werdende Kritik an modernisierungstheoretischen Annahmen. Brandt kritisiert die »ständige Verwechslung zwischen Wachstum und Entwicklung« und fordert, dass der Westen von der Vorstellung Abstand nimmt, die unterentwickelten Länder warteten nur darauf, entwickelt zu werden, zumal auch in der industrialisierten Welt der Fortschritt keinesfalls abgeschlossen ist und sich zunehmend zeigt: die »Wachstumsideologien im Norden (...) haben sich zu wenig mit der Qualität von Wachstum befasst. […] Man muss warnen vor trügerischen Hoffnungen auf allumfassende Lösungen, wenn so viele individuelle und nationale Erwartungen miteinander in Einklang zu bringen sind« Brandt und Messner 2013, S. 52. 54 Siehe hierzu die ausführliche Betrachtung der Typologie ab S. 24. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 55 – exogene Faktoren vernachlässigt, andererseits zeigt sich eine Geringschätzung traditioneller Bindungen. Gerade positive Rückkopplungseffekte, welche auch solche traditionellen, unterentwickelten Systemstrukturen aufrechterhalten, die verglichen mit modernen Staaten nur einen geringen Funktionsumfang aufweisen, können zu wenig erklärt werden. Denn auch wenn die modernen starken Basisinstitutionen westlicher Staaten zweifelsohne eine höhere Anzahl politischer Güter bereitstellen können, so haben die Menschen in traditionellen Gesellschaften doch erhebliche Vorabinvestitionen in ihr jeweiliges Institutionengefüge unternommen, besitzen kognitive Landkarten, welche auf ihre bestehenden Sozialstrukturen ausgerichtet sind, und können nur sehr vage Nutzenkalkulationen über Alternativen anstellen.55 Die zweite Schwachstelle findet sich in den in vielen modernisierungstheoretischen Werken diskutierten endogenen Voraussetzungen für Modernisierung, welche analytisch nicht befriedigend bestimmt werden können. Einerseits stellt sich zuerst grundsätzlich die Frage nach den Modernisierung auslösenden Faktoren. Ob wirtschaftliche Faktoren entscheiden (siehe Rostow 1960) oder doch sozialstrukturelle Aspekte (Lipset et al. 1993; Zapf 1991; siehe Fukuyama 2004; Inglehart und Welzel 2010) bzw. eher kulturell-religiöse Voraussetzungen (siehe Huntington 1996; Lipset et al. 1993; Sterbling 1998) den zentralen Erklärungsansatz liefern, bleibt umstritten. In zweiter Instanz bleibt dann auch der Status jener endogenen Variablen zueinander, also ihre Gewichtung und Abhängigkeiten ungeklärt. Auf der dritten Ebene, der entstehenden Argumentationsketten, stellt sich dann die Frage nach einer vernünftigen Trennung zwischen den Modernisierungsvoraussetzungen, den prozessbeschleunigenden Faktoren und den Entwicklungsschritten. Zirkuläre Erklärungen stellen hier eine Problematik dar, welche sich zudem mit Mess- und Methodikproblemen vermischt. Auch hier liegt die Problemlage sehr ähnlich derer, mit denen sich die Staatszer- ____________________ 55 Besonders stark wurde diese Erklärung von selbstverstärkender institutioneller Reproduktion vom Historischen Institutionalismus betont, welcher als nicht-teleologische Entwicklungstheorie genau solche abweichenden, oberflächlich betrachtet weniger funktionalen Pfade zu erklären vermag. Siehe Pierson 2004; Mahoney 2010b. Der Evolutorische Institutionalismus greift viele dieser analytisch fruchtbaren Konzepte auf. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 56 fallstheoretiker auseinandersetzen müssen. In letzter Ebene ist es wünschenswert, dass nicht nur die für Modernisierung relevanten Variablen ermittelt und in ein kausales Multifaktorenmodell eingebunden werden, sondern dass der Übergang zu einer akteurstheoretischen Perspektive gelingt und somit auch die Mikroebene stärker in die Erklärungsversuche eines Entwicklungspfades integriert wird.56 Hinsichtlich der Staatszerfallsthematik zeigt sich eine weitere entscheidende Schwachstelle modernisierungstheoretischer Konzepte. Sie vertauschen einen wesentlichen Wirkungszusammenhang, denn es wird nicht erkannt, dass die Therapie des Aufstülpens moderner europäischer Staatlichkeit in der Praxis gerade die Ursache der fortlaufenden Schwäche darstellt. Modernisierung kann Staatlichkeit nicht herstellen, denn diese muss zuerst einmal in höherem Maße gegeben sein, damit überhaupt modernisiert werden kann. Wie aber Staatlichkeit entsteht, wird theoretisch genauso wenig geklärt wie die Frage, was denn getan werden kann, wenn die Grundvoraussetzungen für den ‚take-off‘ nicht herzustellen sind. In der praktischen Umsetzung zeigt sich dann die wirkliche Problematik der Schwachstellen modernisierungstheoretischer Konzepte. Wie bereits ausgeführt, werden seit Jahrzehnten mit der normativen und teleologischen Grunddisposition der Theorie immer wieder Eingriffe in die sozialen und politischen Grundstrukturen anderer Gesellschaften gerechtfertigt. Im Namen des Fortschritts und der Modernisierung wird in der ‚Dritten Welt‘ interveniert, selbst wenn dies massives Leid über die Betroffenen bringt. Die schon zynische Umsetzung des Fortschrittsgedankens zeigt sich beispielsweise, wenn Sadie schreibt: »What is needed is a revolution in the totality of social, cultural and religious institutions and habits, and thus in their psychological attitude, their philosophy and their way of life. What is, therefore, required amounts in reality to social disorganization. Unhappiness and discontentment in the sense of wanting more than is obtainable at any moment is to be generated. The suffering and dislocation that may be caused in the process may be objectionable , but it appears to be the price that has to be paid for economic development; the condition of economic progress« (Sadie 1960, S. 302). ____________________ 56 Ansätze hierzu finden sich bei Lipset, welcher neben Strukturvariablen ausdrücklich auch Elitenhandeln als Erfolgsfaktor der Modernisierung thematisiert, allerdings keine gehaltsvolle Handlungstheorie zugrunde legt. Siehe Lipset et al. 1993; Lipset 1995. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 57 Dieses Denken kulminierte beispielsweise darin, dass Rostow und Huntington die Intensivierung des Vietnamkrieges mit seinen verheerenden Folgen für die Zivilbevölkerung öffentlich unterstützten (siehe van der Pijl 1996, S. 309). Gerade beim Statebuilding handelt es sich jedoch um hochsensible Eingriffe an institutionellen Grundstrukturen. Zugunsten staatlicher Zentralisierung werden traditionelle Institutionen entmachtet und durch solche ersetzt, die ein Importprodukt der erfolgreichen westlichen Gesellschaften darstellen. Dieser Import geschieht ohne sonderliche Sensibilität für die unterschiedlichen Reproduktionsvoraussetzungen, auf der jene Institutionenarrangements fußen, bzw. für die unterschiedlichen Systemumwelten, in denen sie sich bewähren müssen. Solch voluntaristische Eingriffe führen aber nur in seltenen Fällen zu wirklich stabilen funktionstüchtigen Institutionen.57 Insofern stellt die Modernisierungstheorie in ihrer realpolitischen Anwendung einen Quell zusätzlicher Instabilität und Unsicherheit für schwache und – über Begleitphänomene wie den internationalen Terrorismus – für starke Staaten gleichermaßen dar. Trotzdem bieten modernisierungstheoretische Konzepte auch diverse fruchtbare Anknüpfungspunkte für eine evolutionäre Institutionentheorie. Zum einen liefern sie einen Erklärungsrahmen, unter welchen Voraussetzungen gesellschaftlicher, politischer und wirtschaftlicher Wandel stattfinden kann. Zum anderen beschreiben sie sehr genau die prozeduralen Lösungsvarianten, unter denen ein ausgewählter Entwicklungspfad stattfinden kann, der zweifelsohne für die Menschen in den modernen Staaten ein nie dagewesenes Maß an Wohlstand, Freiheit und Sicherheit verwirklicht hat und damit nicht zu Unrecht als normativ erstrebenswert gilt. Als dritten Anknüpfungspunkt entwickeln die Modernisierungstheoretiker eine empirisch gut gesättigte Beschreibung gesellschaftlicher Spezialisierung und Komplexitätssteigerung, welche Prozesse entfesseln, in denen die Akkumulation von Ressourcen in rasantem Maße zunimmt und damit ein sehr hohes Wachstum erreicht werden kann. Komplexitätssteigerung als ubiquitäres Prinzip findet sich sowohl in chemisch-physikalischen Prozessen wie auch in kulturellen Artefakten des Menschen, sie stellt also ein evolutionäres ____________________ 57 In der Theoriesprache des EI würde man von voluntaristischen Eingriffen an stark bebürdeten Tiefenschichten sprechen, ohne dass deren Folgewirkung abschätzbar ist. Gleichzeitig geschieht der Institutionentransfer meist ohne Vorabevaluation der Fitness der neuen Strukturen in ihren jeweiligen Nischen. Näheres dazu findet sich in Kap. 4, S. 102ff. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 58 Grundprinzip dar (Riedl 2000; siehe Lange 2012, 198f., 312ff.). Wieso genau es zu den sich verstärkenden Wachstumsprozessen kam, kann anhand des Evolutorischen Institutionalismus jedoch besser erklärt werden. Die unscharfen und zirkulären Argumentationsmuster der Modernisierungstheoretiker können durch ein Konzept ersetzt werden, welches statt einfacher Zirkularität ein befriedigenderes Erklärungsmodell im Sinne rekursiver Kausalität und Verstärkereffekten der Nischenanpassung innerhalb eines Evolutionsprozesses liefert. 3.2 Neo-Realismus und Geopolitik Realistische Konzepte gehen seit ca. 1950 grundlegend von der Prämisse aus, dass sich die Welt in einem Zustand fehlender Sicherheit befindet, welcher nur dann überwunden werden kann, wenn das internationale System ein über Macht sanktioniertes Regelwerk sowie starke Institutionen aufweist (siehe Carr 1964; Morgenthau 1969, 1963). Die Theorie wurde wesentlich von den historischen Erfahrungen des gescheiterten Völkerbundes und des Zweiten Weltkrieges beeinflusst, wobei die schon von Thomas Hobbes ausgeführte anthropologische Prämisse – dass Menschen nach Macht streben und zur Kriegsführung neigen – dazu führt, dass auch Staaten dies tun, während Kooperation und institutionalisierte Zusammenarbeit eher die Ausnahmeerscheinungen darstellen (siehe Morgenthau 1974; Niebuhr 2013). »Wo immer die letzten Ziele der internationalen Politik liegen mögen, das unmittelbare Ziel ist stets die Macht« (Morgenthau 1963, S. 60). Denn auch wenn es ganz unterschiedliche, ideologisch überformte Gründe politischen Handelns geben mag, das einzig sinnvolle Mittel der Erreichung eines politischen Ziels ist Macht. Infolgedessen wird in realistischer Perspektive anhand politischer, ökonomischer und militärischer Druckmittel nationalstaatliche Interessendurchsetzung betrieben. Nur solche Staaten, die in der Lage sind, ihre – eigene oder durch Schutz eines Hegemons garantierte – Machtgrundlage auf Dauer zu sichern, können ihre eigene Fortexistenz sichern. Staatliche Schwäche wird also außenpolitisch durch Machtverlust und Machtlosigkeit verursacht sein. Innerhalb von Staaten, so Morgenthau, halten sich wiederum die gesellschaftlichen Selbstverständlichkeiten eines geteilten Gemeinsinns, welcher einen Staat zusammenschweißen könnte, in engen Grenzen (siehe Morgenthau 1963, S. 233). Da Menschen in ganz unterschiedlichen Kontexten leben und damit 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 59 sehr heterogene Interessen entwickeln, gibt es wenig Verbindendes untereinander, so dass selbst machtvolle Staaten immer auch innenpolitisch fragil und damit anfällig für Zerfallsprozesse sind, da der menschliche Egoismus jederzeit in Aggressivität und Destruktion umschlagen könnte. Ein für die Staatszerfallsforschung relevanter Anknüpfungspunkt an realistische Theorie stellt hierbei Charles Tillys Konzept von ‚Warmaking is Statemaking‘ dar. Tilly sieht die Ursprünge moderner Staaten als Resultat des technischen Fortschrittes im Mittelalter, welcher vor allem in der Entwicklung des Schießpulvers und moderner Heeresführung sichtbar wird. Jene verteuerten die Kriegsführung signifikant, so dass nur solche politischen Gemeinwesen ausreichend Sicherheit herstellen konnten, die in der Lage waren ausreichend (Human-) Kapital zu akquirieren und dieses in einem entsprechenden institutionellen Unterbau – z.B. einem Steuersystem – zu verwalten (siehe Tilly 1975). Machtstreben und die Tendenz zur Kriegsführung sind also nicht nur die Grundkonstanten des Zusammenwirkens von Staaten im internationalen System, sondern vielmehr die Ursache, dass das Staatensystem des Westfälischen Modells überhaupt erst einmal zu existieren begann und sich weltweit immer mehr verbreitete. Staaten, in denen der institutionelle Unterbau schwach ausgeprägt ist, stellen in diesem System immer eine Gefahrenquelle dar, da sie sowohl nach innen als auch nach außen keine ausreichende Sicherheitsfunktion erfüllen können. Relativ schnell zeigten sich jedoch Lücken in den Erklärungen der realistischen Schule, die vor allem auf die Frage abzielten, weshalb Staaten zur Aufgabe staatlicher Souveränität zugunsten institutionalisierter Kooperation kommen, so wie es die Europäische Gemeinschaft ab 1957 mit den Römischen Verträgen tat. Auch die widersprüchlichen Imperative außenpolitischen Handelns und die zunehmend wichtigere Rolle wirtschaftlicher Konkurrenzsituationen zwischen Ost und West verlangten neue Erklärungen (siehe Lemke 2012, 18f.). Kenneth Walz‘ Neorealismus integrierte Ende der 1970er Jahre in seiner ‚Theory of international Politics‘ Einsichten des Liberalismus und Institutionalismus und fokussierte damit stärker auf Aspekte von Interdependenz und Integration (siehe Waltz 2008, 2010b).58 ____________________ 58 Zu den zentralen Unterschieden des Neorealismus gegenüber dem Realismus siehe Siedschlag 1997, S. 84 sowie Andreas Jacobs in Schieder und Spindler 2010, S. 54. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 60 Auch in der neueren Lesart der Theorie sind Staaten zentrale Akteure der internationalen Politik und nur sie können – sofern institutionell und vertraglich gebändigt – das Sicherheitsdilemma kanalisieren (Waltz 1996; siehe Spiegel und Waltz 1971; Waltz 2010a).59 Jenes Sicherheitsdilemma entsteht aus dem anarchischen Charakter der internationalen Beziehungen und aufgrund der unaufhebbaren Unsicherheit darüber, wie sich andere Akteure in Konfliktsituationen verhalten werden.60 Nicht mehr das Machtstreben an sich steht im Vordergrund der Erklärung, sondern es wird als Begleitprodukt des Versuches, Sicherheit zu maximieren, betrachtet. Wirtschaftliche und militärische Sicherheitsinteressen stehen dabei gleicherma- ßen im Fokus der Betrachtungen und die starken anthropologischen Prämissen der klassischen Realisten werden hin zu einem recht breiten Konzept rationalen Elitenhandelns abgeschwächt. Die realpolitische Orientierung der Theorie – verstanden als empirisch und historisch fundierte Theorie – wird hingegen bewusst weitergeführt (siehe Waltz 1988). Waltz stellt fest, dass die Ergebnisse staatlichen Handelns im internationalen System häufig von den zuvor intendierten Zielen abweichen, weil sie durch die Interaktion mit anderen Staaten Anpassungen erfuhren. Politik ist also mehr als nur machtzentrierte Interessensdurchsetzung einzelner Staaten. Bündnisbildung und Interaktion entstehen aus dem Bestreben heraus, die Unsicherheit über die Absichten und das Handeln anderer zu reduzieren.61 Weit wichtiger als strukturelle und machtpolitische Besonderheiten im Inneren der Staaten wird daher die Struktur des internationalen Systems insgesamt.62 Waltz zieht hier die Metapher eines Billiardtisches heran, um zu erläutern, dass sich Staaten in ihrer Interaktion wie aneinanderstoßende ____________________ 59 Anders als die sub-systemisch argumentierende Modernisierungstheorie, welche das Verhalten internationaler Akteure aus innenpolitischen Faktoren ableitet, argumentieren Realisten systemisch, d.h. sie leiten die Interaktionen aus den Strukturen des internationalen Systems ab. 60 Waltz fokussiert hierbei vor allem auf die Strukturebene, v.a. des internationalen Systems, weshalb die neorealistischen Theoretiker auch als ‚strukturelle Realisten‘ bezeichnet werden, so Lemke 2012, S. 22 Der anarchische Charakter des internationalen Systems, die Ordnungsfunktion der Staatenwelt unter besonderer Führung der Großmächte sowie die Befürwortung von Gleichgewichtszuständen spielen auch in der dem Neorealismus eng verwandten ‚Englischen Schule‘ eine zentrale Rolle. Siehe Kaiser und Schwarz 1985. 61 Das Verhalten der Staaten wird hierbei als das eines rationalen Egoisten beschrieben, welcher Rational-Choice Prinzipien gehorcht. 62 Waltz unterscheidet reduktionistische (d.h. auf die nationale Ebene konzentrierte) und systemische (d.h. auf die IB ausgerichtete) Ansätze. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 61 Kugeln gegenseitig stören, verstärken oder natürlich auch völlig unabhängig bewegen können (siehe Waltz 2010b). Politisches Handeln bedeutet folglich, dass eine dynamische Struktur aus Aktionen und Reaktionen entsteht, in welcher Macht insofern noch immer eine Rolle spielt, als dass mächtige Staaten deutlich mehr Möglichkeiten haben, die Spielregeln und Strukturen des internationalen Systems nach ihren Vorstellungen zu gestalten (siehe Masala et al. 2014). Ausgangspunkt der neo-realistischen Analyse wird daher, die Machtverhältnisse der Akteure und die innere institutionelle Funktionslogik zu verstehen und auf dieser Basis heraus das internationale System so zu ordnen, dass sich Unsicherheit reduziert. Generell sehen neorealistische Forscher das nationale (und noch mehr das internationale) Staatengefüge als Spielball im Wettstreit der Mächte, wobei Gleichgewichtszustände wie das der bipolaren atomaren Abschreckung des Kalten Krieges als grundsätzlich positiv – weil das Sicherheitsdilemma verringernd – gesehen werden. »Der Begriff Gleichgewicht sagt, dass Macht derart verteilt sein sollte, dass kein Staat dominiert« (Kaiser und Schwarz 1985, S. 38). Je mehr Bündnispartner mit ihren eigenen Interessen in einem System interagieren, desto geringer wird das Vertrauen des Einzelnen in die Treue der Anderen sein und desto häufiger werden Machtverschiebungen auftreten, die potentiell destabilisierend wirken.63 »In a multipolar world, roughly equal parties engaged in cooperative endeavors must look for the common denominator of their policies. They risk finding the lowest one and easily end up in the worst of all possible worlds. In a bipolar world, alliance leaders can design strategies primarily to advance their own interests and to cope with their main adversary and less to satisfy their own allies« (Waltz 1988, S. 622). Besonders instabil sind im internationalen System jene Phasen, in denen sich Bündnissysteme umformen oder Großmächte aufsteigen, die (noch) nicht über stabile Hegemonialsysteme verfügen, aber bereits zu mächtig sind, um sich in ein Gleichgewichtssystem einfach einzufügen (siehe Patzelt 2013, S. 474). Sollte es in Staaten Veränderungen geben, welche auf Bündnissysteme oder Hegemonialmächte bedrohlich wirken, so ist es aus neo-realistischer Perspektive durchaus angebracht und sinnvoll, politisch zu ____________________ 63 Die Bündnissysteme des Ersten Weltkrieges – die Mittelmächte v.a. Deutschland / Österreich-Ungarn und das Entente-Bündnis mit dem Konflikt Russland vs. Frankreich und Großbritannien – dienen Waltz hier als anschauliches Beispiel. Siehe Waltz 1988. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 62 intervenieren. Diese Interventionen können von externer Stabilisation einer politischen Führung durch monetäre und militärtechnische Zuwendungen bis hin zu begrenzten Kriegen reichen (siehe Siedschlag 2002). Ein solcher Krieg – wie beispielsweise in Afghanistan und Irak nach der Jahrtausendwende – wäre in dem Sinne als stabilitätsfördernd angesehen, als dass danach ein stabileres zwischenstaatliches Gleichgewichtssystem entstehen könnte.64 Dadurch, dass die Stütze der bipolaren Weltordnung in den 1990er Jahren wegbrach wurde der bereits absehbare Staatszerfall in vielen abhängigen Staaten der Dritten Welt massiv beschleunigt. Die Struktur des internationalen Systems ist aus neorealistischer Logik ein entscheidender Erklärungsfaktor für diesen Befund (siehe Buzan 1991a; Buzan et al. 1993; Buzan 1995). »Während der Bi-Polarität wurde Staatszerfall verhindert, d.h. nicht zugelassen, gleichwohl Staaten mit Zerfallssymptomen (wenn auch in geringer Zahl) über Jahre oder Jahrzehnte existierten« (Büttner 2004a, S. 48). Hierfür sind zwei Gründe entscheidend. Erstens wurden während der Blocksituation auch innenpolitisch schwache Staaten von ihrer jeweiligen Seite mit Entwicklungs-, Finanz- und Militärhilfen gestützt, um zu verhindern, dass diese den eigenen Ruf beschädigen oder sie gar der rivalisierenden Seite anheimfallen könnten. Es waren »Länder, die für eine direkte Mitgliedschaft in einem Bündnis oder einer Allianz wenige der notwendigen Voraussetzungen erfüllten. Im Zuge der globalen Auseinandersetzung der beiden gegnerischen Blöcke besaßen diese Staaten jedoch eine gewisse strategische Bedeutung« (Büttner 2004a, S. 51). Durch diese ausländischen Mittel war es möglich, entweder gewaltsam oder durch erkaufte Loyalitäten, rivalisierende Gruppen im Land auf Zeit zu befrieden. In einer multipolaren Weltordnung besteht indes nur noch ein sehr eingeschränkter Nutzen für die Großmächte, hier in höherem Maße zu investieren, zumal abgesehen von Bedrohungslagen wie 9/11 die öffentliche Bereitschaft, einen solchen Regierungskurs mitzutragen auch abgenommen hat. Indem die externe Stütze wegfällt, beginnt die Erosion des ____________________ 64 Gleichzeitig zeigt der Blick in die Empirie allzuoft, dass gerade militärische Interventionen, welche stabilisierend wirken sollen, letztlich Katalysator für Zerfallsprozesse sind. Jüngere Beispiele sind Somalia und das Gebiet der afrikanischen großen Seen um Ruanda und Kongo der 1990er Jahre sowie Afghanistan und Irak nach der Jahrtausendwende. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 63 staatlichen Gewaltmonopols, welches zunehmende Anarchie im Staat generiert.65 Gruppierungen innerhalb des Systems, wie beispielsweise ethnische Minderheiten, werden in Folge aus der Furcht vor der Erosion des Gewaltmonopols heraus politisch und militärisch aktiviert, die Sicherheitslage zu verbessern. David Carment beschreibt es als »a problem of emerging anarchy where organized groups that lack many of the attributes of statehood must pay attention to the primary problem of their own security« (Schnabel und Carment 2004, S. 89). Dies gilt insbesondere dann, wenn die Macht oppositioneller Gruppen annähernd gleich groß erscheint und sich keine Seite rasch gewaltsam durchsetzen kann. Die Zahl gewaltsamer Konflikte zwischen den Gruppierungen steigt im vergeblichen Versuch, die Kontrolle zurückzuerlangen an, so dass Gewalt zu einem gängigen politischen Instrument wird. Akteure, die eigentlich Gewalt vermeiden wollten, erreichen in dieser Spirale letztlich genau das Gegenteil (siehe Troy 2007, S. 74). Hier erzeugt ein innerstaatliches Selbsthilfesystem also denselben destruktiven Kreislauf, wie er im internationalen System in Form von Rüstungswettläufen bekannt ist. Statt Unsicherheit zu verringern, wird diese letztlich für alle Beteiligten erhöht.66 Zweitens erkennen sich Staaten im internationalen System gegenseitig an und praktizieren – abgesehen von machtvolleren Hegemonialmächten – generell erst einmal Nichteinmischung. Dieser Grundkonsens schützt die ____________________ 65 Ohnehin schon delegitimierte, schwache Eliten werden zusätzlich zu den verringerten Ressourcen oft auch noch mit geänderten Ansprüchen der Entwicklungshelfer konfrontiert, welche seit 1990 zunehmend Privatisierung, Demokratisierung und transparente Mittelvergabe forderten. Dies erschwert eine Umnutzung der Ressourcen zur innenpolitischen Befriedung weiter. 66 Ein Aspekt, welcher im Kontext des Sicherheitsdilemmas in schwachen Staaten hierbei gesondert betrachtet werden sollte, ist die Rolle privater Sicherheitsdienstleister. Dass Rebellen, Banden, Söldnertruppen, Clans oder Strukturen organisierter Kriminalität auf den Plan treten, ist ein klassisches Merkmal der Einstufung schwacher Staatlichkeit. Aus neorealistischer Sicht lassen sich diese als sinnvolle Anpassungsstrategie einerseits und problematische Aushöhlung des staatlichen Gewaltmonopols andererseits charakterisieren. Zum einen begünstigten das Ende der Blockkonfrontation, die damit verbundenen Truppenreduktionen und der globale Trend zur Privatisierung und Outsourcing das Aufkommen der privaten Dienstleister, die den Wegfall externer Militärberater kompensierten und den kompletten Zerfall verhinderten. Gleichzeitig verhindert die innerstaatliche Konkurrenz der Sicherheitsanbieter eine Konsolidierung der staatlichen Sicherheitsinstitutionen und begünstigt eine fortgesetzte Abhängigkeit von externer Stabilisierung. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 64 eigene Souveränität von Staaten und gilt selbst dann, wenn innenpolitische Instabilität und eine Auflösung des Gewaltmonopols, d.h. die klassischen Zeichen schwacher oder gar zerfallender Staatlichkeit, drohen. Dies trifft für multipolare Systeme weiterhin zu. Selbst in dem Moment, als nun die Stützen durch eine der beiden Seiten im Laufe des Kalten Krieges wegbrachen, funktionierte diese externe Stabilisierung weiter. Anders als es die klassisch-realistische Perspektive erwarten würde, überleben daher aufgrund der Verregelung auch solche Staaten die Anarchie des internationalen Systems, die innenpolitisch extrem schwach sind und eigentlich verschwinden müssten, indem Nachbarstaaten sie annektieren (siehe Jackson 1994). Dies führt dazu, dass die Staaten nun in einer Art Zwischenzustand zwischen Existenz und Auslöschung als ‚failed states‘ weiterexistieren. Einen Anknüpfungspunkt für im weiteren Sinne neorealistische Konzepte innerhalb der Staatszerfallsforschung schuf Herfried Münkler mit seinem Konzept der ‚Neuen Kriege‘. Münklers Konzept verbindet innerstaatliche Gewaltkonflikte, d.h. Bürgerkriege, low intensity conflicts, mit ihrer internationalen Dimension, da externe Akteure aktiv in ihnen beteiligt sind. Die klassische Unterscheidung von öffentlichen und privaten, von politischen und ökonomischen Akteuren, welche das Denken in der neorealistischen Schule noch bestimmt, lässt sich in den neuen Kriegen kaum aufrechterhalten. Die entstehenden Bürgerkriegsökonomien können über Jahrzehnte hinweg erstaunlich stabil in schwachen Staaten überdauern, denn gerade hier finden die nichtstaatlichen, gewaltbereiten – und ausgesprochen gewaltkompetenten – Akteure ihre Nischen, indem sie systematisch die Kontrolldefizite und die Delegitimierung des Staates ausnutzen sowie parastaatliche Strukturen erschaffen. Die Kriege führen sich selbst und Gewalt autonomisiert sich: »Was schon immer auch in den Staatenkriegen eine mehr oder weniger ausgeprägte Begleiterscheinung war, [ist] in vielen der neuen Kriege in den Mittelpunkt getreten und zum eigentlichen Zweck geworden« (Münkler 2002, S. 43). Die Gewaltmärkte, die vor allem der Proliferation billiger, kleiner und leichter Waffen67 dienen, verstärken die bereits im Neorealismus bekannte Gewaltspirale weiter. »The diffusion of small arms in ____________________ 67 Also Kleinwaffen, Leichtwaffen, Munition und Explosivwaffen, die von Gewehren über Luftabwehrwaffen bis Sprengstoff reichen und als ‚conventional weapons of mass destruction‘ subsumiert werden können. Siehe Stohl und Smith 1999; Schroeder und Stohl 2006; Laurance und Stohl 2002. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 65 civil society […] poses an implicit threat to state survival because it means that antigovernment formations can readily assemble sufficient weaponry to mount a revolution or insurgency« (Rotberg 2004b, S. 123). Während ein moderner Panzer mehrere Millionen Dollar kosten kann, sind robuste AK- 47 bereits für unter 50 Dollar erhältlich und können auch von Ungeübten, gerade auch Kindersoldaten, eingesetzt werden.68 Die Privatisierung von Gewalt und die Privatisierung von Sicherheit als Merkmal schwacher Staatlichkeit gehen somit Hand in Hand. Es existieren freilich auch Fälle von Staatszerfall, welche ohne Bürgerkrieg vonstattengehen – wie Kolumbien oder Albanien – und Bürgerkriege, die nicht zum Staatszerfall führen – wie Indonesien und Sri Lanka – so dass dieser Nexus als Erklärung allein nicht ausreicht. Einen letzten Anknüpfungspunkt für neorealistische Theorien stellen geopolitische Ansätze dar. Sie betrachten – in ihrem klassischen Verständnis nach Kjellén, Ratzel und Haushofer – Staaten als quasi-organische Lebewesen, welche den biologischen Gesetzmäßigkeiten ähnlich auf territoriale Expansion, Unterdrückung und Ausbeutung schwächerer Staaten ausgerichtet sind (Werber 2014, 45ff.; siehe Schieder und Spindler 2010, S. 551).69 Im Zentrum stehen Konzepte von Expansion und Migration, Hegemonialordnung und dem Kampf der Kulturen.70 Die militärische Schlagund Organisationskraft eines Landes bekommt daher eine ähnlich hohe Bedeutung wie im klassischen Realismus. Die Kontrolle über ein Territorium mit physisch-geographischen Ressourcen wird als Ausgangspunkt staatlicher Macht betrachtet: »Territorial power is composed of the organizational resources that make up the bases of military power and the territorial configuration in which the military power ____________________ 68 Einen guten Überblick über die Waffenarsenale der Beteiligten verschiedener asymmetrischer Konflikte und der Kosten von Waffensystemen auf dem Schwarzmarkt bietet http://www.smallarmssurvey.org des Genfer Graduate Institute of International and Development Studies. 69 Nicht überraschend finden sich geopolitische Theorien dann auch in der Raumideologie der politischen Rechten. Insgesamt werden sehr divergierende Ansätze unter dem Label Geopolitik zusammengefasst. 70 Zur Übereinstimmung der Grundannahmen geopolitischer und neorealistischer Konzepte siehe Collins und Annett 1975, 4f.; Collins 2011a; Li 2002. Die Bedeutung von Expansion und staatlichen Ressourcen wird auch im ökonomischen Realismus Robert Gilpins stark akzentuiert. Siehe dazu Gilpin 2008; Gilpin und Gilpin 2001. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 66 is exercised. Thus, territorial power is indexed by the expansion and contraction of state boundaries, and its overall dynamics are geopolitical« (Li 2002, S. 142). Darüber hinaus spielt es eine Rolle, wie die Beziehungen der Staaten untereinander gestaltet sind. Wenngleich der Struktur des internationalen Systems in den staatszentrierten geopolitischen Ansätzen weniger Bedeutung beigemessen wird als im Neorealismus, so spielt es doch eine Rolle, von wie vielen Rivalen und Verbündeten ein Staat umgeben ist bzw. wie deren Machtbasis beschaffen ist. Randall Collins grenzt hierbei zwei Typen geopolitischer Vorteile ab: ‚Heartlands‘ und ‚Marchlands‘ (siehe Collins und Annett 1975). Einen Heartland-Vorteil besitzen große und ressourcenreiche Staaten, weil sie durch ihren Ressourcenreichtum wirtschaftliche Stärke aufbauen und genügend personelle sowie finanzielle Mittel für die militärische Absicherung bereitstellen können. Über Marchland-Vorteile verfügt ein Staat, welcher mit natürlichen Barrieren – z.B. Bergen, Wüsten oder Gewässern – abgeschirmt wird, sodass potentielle Feinde kaum Angriffsflächen vorfinden. Marchland-Staaten liegen meist peripher auf ihren Kontinenten und haben weniger Nachbarn. Staaten, die beide Charakteristika vereinen, sind geopolitisch in der vorteilhaftesten Lage. Sie besitzen in der Regel eine starke Staatlichkeit und expandieren auf Kosten von schwächeren und ärmeren Staaten. Je weniger geopolitische Vorteile auffindbar sind, desto schwächer wird der Staat. Schwache Staaten liegen angreifbar in exponierter Lage (interior states) oder haben aufgrund zu weiter Expansion ihres Territoriums an staatlicher Penetrationskraft verloren. Kenneth Boulding argumentiert hier bezüglich des Verhältnisses von geografischer Lage und Macht für einen ‚loss-of-strength gradient‘, d.h. dass die Machtstärke einer Nation im Herzen des eigenen Territoriums am größten ist und sich mit zunehmender territorialer Entfernung immer weiter abschwächt (siehe Boulding 1963). ‚Interior States‘, d.h. Binnenlandstaaten sind am stärksten anfällig für Schwäche und Zerfall, wenn sie sich in wirtschaftlich und politisch unbedeutenden Regionen befinden und gleichzeitig potentielle Feinde an mehreren Grenzen haben. Die hohen Sicherheitskosten belasten die eh schon schwächelnde Wirtschaft stark. Einnahmeverluste führen wiederum zu einer Unterfinanzierung staatlicher Strukturen, die dann eine geringere Verwaltungskapazität und Steuerungskompetenz aufweisen, was wiederum die Sicherheitslage verschärft (siehe Collins 1995; Collins und Annett 1975; Collins 2011b). Die geografische Lage ist darüber hinaus bedeutsam für die 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 67 Anbindung an die Weltwirtschaft, wobei Binnenstaaten einen systematischen Nachteil aufweisen. Die Folge ist, dass stärkere Staaten die schwachen in ‚Sphären des Einflusses‘ unterteilen und sie dominieren oder das Staatsgebilde gänzlich zerfällt und aufgeteilt wird. In den modernen – zunehmend auch konstruktivistisch argumentierenden – Konzepten wird für diesen Sonderfall des territorialen Zerfalls zusätzlich der Zusammenhang zwischen Ethnizität und territorialer Gliederung thematisiert. Sofern periphere Regionen eine schwache wirtschaftliche Abhängigkeit vom Zentrum des Landes aufweisen, sind sie anfällig für Sezessionsbestrebungen ethnischer Gruppierungen.71 Regional verankerte Gruppierungen mobilisieren dann entlang ethnischer Merkmale in Verteilungskonflikten und bekämpfen gezielt die territoriale Integrität des gesamten Staates (siehe Hechter 2010; Horowitz 2008). Wie bereits ausgeführt, handelt es sich bei Sezessionen aber sowieso um einen Sonderfall zerfallender Staatlichkeit und nicht typischerweise um klassische Schwäche, da in den betroffenen Gebieten häufig zeitnah neue staatliche Strukturen entstehen. Insgesamt bieten der Neorealismus und die Geopolitik fruchtbare Ansätze, insbesondere hinsichtlich der Einflussfaktoren auf die Stärke staatlicher Strukturen. Gerade wie aus Anarchie ein Selbsthilfesystem mit einem Primat der Sicherheits- und Machtpolitik entsteht, wird in dieser Theorie nachvollziehbar. Fraglich ist allerdings, ob es hier um einen zwangsläufigen Prozess handelt, der strukturell vom internationalen System komplett determiniert wird, oder ob die Staaten nicht mehr Mitwirkungsmöglichkeiten bei der Gestaltung und der eigenen Reaktion auf das internationale System aufweisen.72 Sinnvoll wäre es also, man nimmt – ähnlich wie bei den modernisierungstheoretischen Ansätzen – diesen Pfad nur als einen unter mehreren möglichen an. Einschränkend muss weiterhin gesagt werden, dass die zeitliche Dimension in der Theorie eine sehr geringe Rolle spielt und der heuristische Nutzen hinsichtlich Prozessbeschreibungen eher gering ausfällt. Zwar wird dieser Aspekt in der neorealistischen Literatur selbst durchaus diskutiert, aber es zeigt sich, dass »gerade dynamische Entwicklungen, deren Ursachen auf ____________________ 71 Voraussetzung für den Erfolg solcher ethnisch definierter Sezessionsbewegungen ist ein hinreichend regional geschlossenes Siedlungsgebiet der Ethnie. 72 Am Gestaltungsaspekt des internationalen Systems griff vor allem die konstruktivistische Kritik am Neorealismus an, beispielsweise Wendt 2008. Im folgenden Teilabschnitt wird deren Sichtweise ausführlich erklärt. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 68 der subsystemischen Ebene liegen, von der Theorie schlecht bzw. nicht erfasst werden« (Schieder und Spindler 2010, S. 88). Der neorealistische Ansatz weist einen klaren Status-Quo-Bias auf (siehe Schweller 1996). Dies ist insofern anschlussfähig an eine evolutionäre Institutionentheorie, als dass hier zurecht auf die Stabilität von Gleichgewichtszuständen verwiesen wird. Andererseits sind Gleichgewichtszustände eher die Ausnahme denn die Regel im internationalen System. Typischer ist eine Anpassung politischer Systeme an die sie umgebenden Systemstrukturen zu einem bestimmten Zeitpunkt, eine spätere Veränderung der Systemumwelt, welche ein Ungleichgewicht verursacht, und dann eine verzögerte Reaktion politischer Strukturen auf jenen Wandel, während sich die Umwelt schon wieder weiterentwickelt hat.73 Auch der starke Fokus auf die Struktur des internationalen Systems bietet einen hilfreichen Ansatzpunkt für evolutionäre Nischenanalysen, indem die Wirkung bestimmter Akteurskonstellationen und deren Machtpotenzial erfasst werden. Es ist selbst bei kritischer Betrachtung materialistischer Theorien so, dass militärisch starke Staaten leichter Gebiete erobern können als schwache Staaten; und ausbalancierte Machtsituationen Veränderungen eher unterdrücken (siehe Wendt 1999, S. 110). Die jeweils verfügbare Militärtechnik – defensiv vs. offensiv, mittelalterliche Kanonen vs. Nukleartechnik – und die damit jeweils verbundene Bedrohungslage sind ebenfalls starke Determinanten. In der Nischenanalyse zeigen daher auch geopolitische Ansätze ihre Stärke. »Even when properly stripped of their social content, in other words, brute material forces – the true material base – can still have independent effects, defining for all ____________________ 73 Ein klassisches Beispiel für einen solchen Prozess anhand einer einzelnen Institution zeigt die NATO. Sie wandelte sich mühsam vom Verteidigungsbündnis gegen einen klar definierten Feind zu einer aktiv eingreifenden europäischen Sicherheitsagentur im Kosovokrieg, um dann nach 9/11 erneut dem Anpassungsdruck, hin zu einer stärker politischen und operativ auch weit außerhalb Europas tätigen Interventions- und Friedenssicherungsinstitution nachzugeben. Siehe Varwick und Schreer 2009. Die politische Debatte in den Mitgliedsstaaten hinsichtlich des vertraglich definierten Auftrags, die innere Organisation der NATO und die zur Verfügung stehenden strategischen Mittel hinkten den Anforderungen stets hinterher. Die hierfür relevanten Konzepte von Fitness und Trägheit werden im Kap. 4, S. 100ff. ausführlich erläutert. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 69 actors the outer limits of feasible activity and the relative costs of pursuing various options that require physical activity" (Wendt 1999, S. 111). So spielt es für wirtschaftliche und militärische Entwicklung nun einmal eine Rolle, ob ein Staat selbst über passende Bodenschätze verfügt oder diese importieren muss. Zusammengefasst kann festgestellt werden, dass sich aus den theoretischen Konzepten erschließt, in welchem 'Biotop‘ sich Staaten – insbesondere schwache Staaten – bewähren müssen. Eine stärkere Betrachtung der zeitlichen Dimension, speziell schwacher Staatlichkeit, d.h. Entstehung, Wandlungsprozesse und deren Ursachen sowie verschiedene mögliche Entwicklungspfade stellen aber ein Forschungsdesiderat dar.74 Ein Ansatzpunkt hierfür liegt, wie bereits erwähnt, in der subsystemischen Ebene. Auch wenn der Vorwurf, neorealistische Theorien betrieben ein Blackboxing des Staates, für moderne Ansätze übertrieben ist, so stellt sich doch die Frage, ob die Theorie endogene Faktoren nicht stärker integrieren kann.75 So wäre beispielsweise der Einfluss politischer Kultur, gesellschaftlicher Konfliktlinien und der Sozialisation politischer Eliten zu integrieren. Denn so wie modernisierungstheoretische Konzepte die endogenen Triebkräfte überbetonen, so dominiert in neorealistischen Ansätzen – gerade bei Waltz – die exogenen Determinanten. Ein integrativer Ansatz wie jener des Evolutorischen Institutionalismus, welcher gleichsam beide Dimensionen berücksichtigt und die Mikro- und Makroperspektive vereint, verfügt hier über Vorteile in der Erklärung von Prozessen. ____________________ 74 Es gibt im Theoriespektrum des Neorealismus den Ansatz der Münchner Schule, welcher stärker auf historische Komparatistik abzielt. Der synoptische Realismus sucht nach Wirkungszusammenhängen konkreter Ereignisse in Fallstudien und erfasst diese multiperspektivisch und multimethodisch mit dem Ziel der Typologiebildung. Siehe Kindermann 1985; Meier-Walser 2004. Allerdings wird in dieser Konstellationsanalyse die Erfassung objektiver Wirkungszusammenhänge, also teleonomischer Strukturen, als sehr kritisch betrachtet, ja fast negiert. Das explanatorische Potenzial bleibt damit eher gering; es werden Muster beschrieben, aber nur ein zaghafter Versuch unternommen, diese abstrahierend zu erklären. Siehe Siedschlag 1997, S. 67–72. 75 Gerade auch die Rolle von Gemeinsinnigem als Stabilisator sowohl innerhalb eines Staates als auch von supranationalen Strukturen, wie jene der EU, sollte in die Erklärung einbezogen werden. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 70 Ein weiterer Kritikpunkt wird von der Forschung zum neuen Liberalismus, der Interdependenzforschung und Regimetheorie formuliert.76 Jene Theoretiker verweisen auf die Überwindung und Entgrenzung des Nationalstaates, welcher Fixpunkt neorealistischen Denkens ist. Weder gewaltsame Konflikte noch die Stärke und Penetrationskraft politischer Strukturen verlaufen entlang klarer staatlicher Linien. Dass der starke Fokus auf den Nationalstaat ein problematisches Ideal, gerade für schwache und unterentwickelte Staaten ist, wurde bereits erklärt. Hier wäre anzuknüpfen und alternative Erklärungen sind zu entwickeln, die jenseits von Staatlichkeit begründen, wie es zu Stabilität, der Herstellung von Sicherheit und organisiertem politischen Handeln kommt.77 3.3 Sozialkonstruktivismus Sozialkonstruktivistische Theorien setzen sich seit den 1990er Jahren direkt mit den Kritikpunkten gegenüber den neorealistischen Konzepten auseinander (siehe Schimmelfennig 2015, 160ff.).78 Während sie die materialistische, auf Macht, nationale Egoismen und Systemstrukturen konzentrierte ____________________ 76 Diese Theorien wurden jedoch bewusst nicht in die Analyse aufgenommen, obwohl sie zu den klassischen Großtheorien der IB gehören, weil sich dort wenig substanzielle Beiträge zur Staatszerfallsforschung finden. 77 Dieser Schwerpunkt wird auch in der Globalismus- und Postinternationalismusdebatte diskutiert, hier konzentriert sich die Argumentation allerdings auf neue Akteure im internationalen System, neuen geteilten Handlungsnormen und Positivsummenspielen infolge von Kooperationen. Schwache und zerfallende Staaten treten bei diesen allerdings kaum in Erscheinung, weshalb sich hier kaum Erklärungspotenzial für das Phänomen findet. 78 Die sozialkonstruktivistischen Konzepte reichen von staatszentrierten Konzepten, welche wie der Neorealismus vom Staat als zentralem Akteur ausgehen, über den konstruktivistischen Institutionalismus zum konstruktivistischen Transnationalismus, welcher globale Netzwerke als wertprägende Strukturen untersucht, bis zum konstruktivistischen Liberalismus, welcher gesellschaftliche Normen und politische Kultur zur Erklärung heranzieht. Siehe Schimmelfennig 2015, S. 161. Als Referenzpunkt soll hier vor allem das Werk Alexander Wendts dienen, da er erstens einer der wohl prominentesten Vertreter des Konstruktivismus ist, zweitens seine Konzepte, anders als die stärker sprachphilosophischen 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 71 Analyse der Neorealisten ablehnten, verweisen die Konstruktivisten auf die primäre Bedeutung subjektiver und ideeller Faktoren. Diese umfassen gemeinsam geteilte Wissensbestände, Wertvorstellungen und Zieldefinitionen, welche die Voraussetzung für kollektives Handeln darstellen.79 Solche gemeinsame Ideen sind der Schlüsselmechanismus in der Genese und Reproduktion aller politischen Strukturen (siehe Ruggie 2003).80 Denn aus geteilten Wirklichkeitsvorstellungen heraus verdichten sich Interaktionsmuster; Selbstdefinitionen und Rollen entstehen, welche sich zunehmend zu Institutionen entwickeln. Das internationale System wird genauso von Menschen sozial konstruiert wie die politischen Strukturen eines Landes, wobei jedes Institutionengefüge auch auf neue Akteure zurückwirkt, indem es sie über Rollen und Normen formt (Wendt 2008; siehe Checkel 2004). Staaten sind auch nach konstruktivistischer Sichtweise die entscheidenden Akteure des internationalen Systems, die ontologischen Prämissen über die entstehenden politischen Strukturen jedoch grundlegend andere (siehe Auth 2015, S. 192). Die Struktur des Systems wird von intersubjektiv geteilten Wissensbeständen geprägt. Anarchie besteht in dieser Perspektive nur so lange, wie keine anderen geteilten Interessen zur Grundlage sozialen Handelns und – im Idealfall – der Institutionenbildung werden. »Gemeinschaft entschärft die problematischen Wirkungen der Anarchie« (Schimmelfennig 2015, S. 169). Die nationalen Interessen und die mit ihnen verknüpften Konzepte einer Staatenwelt mit nationalstaatlicher Souveränität und Nichteinmischung stehen damit neben alternativen Konzeptionen, wie beispielsweise einer geteilten Wertegrundlage der UN-Charta oder der europäischen Verträge (siehe Finnemore 2017). ____________________ oder erkenntnistheoretischen Ansätze, für die Analyse schwacher Staaten tauglicher sind und drittens knüpfen seine Werke, genau wie das vorangegangene Kapitel, an neorealistische Perspektiven an. 79 Es geht in doppelter Perspektive also einerseits um Ideen, d.h. kognitive Vorstellungsinhalte, wie sie sich in Weltbildern oder einzelnen Wirklichkeitskonstruktionen finden lassen. Andererseits geht es um die damit einhergehenden Rollenkonzepte und Handlungsmuster. Beide Komponenten prägen die Identitäten, Interessen und strukturelle Handlungsbedingungen in Akteursgefügen. Sie wirken intersubjektiv, da sie in Gruppen zwischen deren Mitgliedern geteilt werden und auf der Aggregatebene Kognitionen und Handeln der Gruppe strukturieren. 80 Neue Institutionen wie der Internationale Strafgerichtshof werden so ebenfalls erklärbar. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 72 Ein Wandel internationaler Beziehungen wird damit möglich, denn »das System ist immer das, wozu Staaten es machen« (Auth 2015, S. 193). Je nachdem, welche Interessen und Verhaltenserwartungen im internationalen System dominieren, ändert sich die Interaktionslogik der Beteiligten. »Identities are the basis of interests. Actors do not have a ‘portfolio’ of interests that they carry around independent of social context; instead, they define their interests in the process of defining situations« (Wendt 2008, S. 398). Ein Beispiel hierfür ist der Wandel der europäischen Adelshäuser ab der Mitte des 17. Jahrhunderts (siehe Auth 2015, S. 202–204). Vor dem Drei- ßigjährigen Krieg sahen sich die Fürsten, Herzöge, Grafen und Könige als Ausdruck ihrer Souveränität verpflichtet, den Schutz ihrer jeweiligen Religionsgemeinschaft auch außerhalb des eigenen Territoriums zu gewährleisten. Die Beziehungen untereinander sahen keinen gegenseitigen Respekt vor der Autonomie des Anderen und keine Beschränkung der Gewaltanwendung vor. Die konfessionell bedingte Intoleranz, der durch den Augsburger Religionsfrieden verstärkte Druck, religiöse Uniformität zu schaffen, sowie der hohe Wert des transzendenten Guts führten zu besonders ausdauernden und brutalen Konflikten, bei denen ca. ein Drittel der Bevölkerung ums Leben kam. Aufgrund der zerstörerischen Wirkung solcher religiös-politischen Interventionen wurde in der Folgezeit des Westfälischen Friedens das Konzept der Souveränität neu definiert: als territorial-staatlich verankerte und mit gegenseitiger Nichteinmischung gekoppelte Machtaus- übung (siehe Schilling 1991). »Gerade deshalb, weil sich die Akteure immer mehr mit Respekt behandelten und auf Gewalt verzichteten, wurde Souveränität zu einer Institution, die neue Verhaltenserwartungen (Normen) entstehen ließ, die Entstehung neuer intersubjektiv geteilter Wirklichkeitsvorstellungen und Selbstverständnisse beförderte und so eine veränderte Praxis zwischen territorial definierten Staaten prägte« (Auth 2015, S. 203). Das so entstandene moderne Staatenmodell dominiert bis heute die Wahrnehmung sowie Verhaltenserwartungen der internationalen Politik und befeuert in wesentlichem Maße das Narrativ der defizitären schwachen Staatlichkeit.81 Aber nicht nur mit ihrer optimistischen Grundannahme der Wandlungsfähigkeit des internationalen Systems heben sich die Sozialkonstruktivisten ab. Sie gehen zudem einen Schritt weiter, indem sie die Interessen von Staaten im internationalen Verhandlungssystem nicht einfach als ____________________ 81 Siehe hierzu auch S. 34ff. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 73 gegeben hinnehmen, sondern deren Entstehung und Prägefaktoren selbst in die Erklärung integrieren (siehe Wendt 1999, 370f.). Dabei stellen Sie sich gegen die Vorstellung eines zweckrationalen Egoisten der Rational-Choice- Theorie. Anstatt, dass Institutionen wie in neorealistischer Perspektive nur als funktionaler Kooperationsmechanismus funktionieren, der den Akteuren die Angst vor Übervorteilung etwas nehmen kann, werden sie in sozialkonstruktivistischer Perspektive als subjektprägend angesehen. Sie transportieren Normen, Werte und Identitäten und erzeugen damit ein Verhalten, welches nicht rein strategisch und opportunistisch ist, sondern dem jeweiligen sozialen System angepasst und durch dieses selbst sanktioniert.82 Da in einer heterogenen Welt unterschiedliche Wertesysteme existieren, wird es aber weiterhin zu Konflikten kommen, welche die Staaten zur Interaktion zwingen und die Gemeinschaftsbildung verstärken. Diese Gemeinschaftsbildung geschieht als wechselseitige Abgrenzung in Form von kulturell bedingter Inklusion und Exklusion. Die Antwort auf die zentrale Frage nach der eigenen Identität beinhaltet immer auch die Unterscheidung in eine ‚in-group‘ – welche die Wissensbestände, Werte und Normen teilt – und eine ‚out-group‘, die dies eben nicht tut. Interessant für die Dynamik des internationalen Systems ist die Konstruktionsbasis der Abgrenzungsmerkmale. Einige Werte und Normen – wie Achtung der Menschenwürde oder das Prinzip freien Handels – sind prinzipiell universalisierbar, d.h. sie könnten von anderen Individuen und Gruppen nach Belieben übernommen werden. Andere Merkmale – wie Abstammung, Rasse und Herkunftssprache – können hingegen nicht frei gewählt werden, daher lassen sich daraus entstehende Konflikte auch nicht durch Übernahme entschärfen. Die Konfliktaustragung entlang der unterschiedlichen Wertesysteme wird daher stark von der Deutungs- und Argumentationsmacht der Akteure geprägt ____________________ 82 March und Olsen 1999 nennen dies die ‚Logik der Angemessenheit‘, welche einer ‚Logik der Konsequenzen‘ gegenübergestellt wird. Dieses sozial angemessene Handeln umfasst unbewusste, durch Sozialisation habitualisierte Verhaltensweisen, wertrationales Handeln, bei dem bewusst aus einer normativen Überzeugung heraus agiert wird, sowie kommunikatives Handeln, d.h. Aushandlungsprozesse, in denen nach der angemessen Norm oder einem Ausgleich widersprüchlicher Prinzipien gesucht wird. Diese Perspektive auf die Verhaltensdispositionen ist äußerst anschlussfähig an ethnomethodologische Konzepte, v.a. die ‚politics of reality‘ von Patzelt 1987, die dann erklären können, wie dies auf der Interaktionsebene tatsächlich ‚gemacht wird‘. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 74 (siehe Schimmelfennig 2015, 161; 174). Zwischenstaatliche Konferenzen, Verhandlungen zu internationalen Regimen und NGO-Kampagnen – beispielsweise im Umweltschutzbereich oder zum Klimawandel – lassen sich dabei als Argumentationsprozesse verstehen, in denen weitere Anhänger einer geteilten Konstruktion der Wirklichkeit geworben werden sollen. Auch die Staaten selbst sind ein Teil sozial konstruierter Wirklichkeit und damit determiniert von der Interdependenz sozialen Handelns und sozialer Strukturen.83 Hierin liegt der Schlüssel zum Verständnis schwacher und zerfallender Staaten.84 Staatlichkeit lässt sich nicht-materialistisch als den Anspruch auf universelle Gültigkeit einer soziopolitischen Ordnung im Sinne kollektiv verbindlicher Normen verstehen (siehe Pauly 1999, S. 121). Anders als in anderen sozialen Organisationsformen – Familien, Unternehmen, Ethnien, usw. – erstreckt sich der Ordnungsanspruch des Staates auf alle Bewohner eines Territoriums. Zudem wird von alternativen Sozialstrukturen erwartet, sich dem Ordnungsanspruch des Staates unterzuordnen, woraus sich ein Ringen um soziale Kontrolle zwischen Staat und dessen gesellschaftlichen Alternativen ergeben kann. Die Entscheidung dar- über, welchen Ordnungsanspruch er stärker akzeptiert, trifft der Bürger selbst, indem er sich den Regeln unterwirft und diese damit legitimiert – oder eben nicht. Stärke und Schwäche von Staatlichkeit wird daher regelmäßig mit dem Legitimitätsglauben der Gesellschaft an ihre ‚gute Ordnung‘ gekoppelt (Migdal 1988, S. 22–33; siehe Akude 2011). Walter Pauly schreibt in Bezugnahme auf Max Weber, der Staat habe: »seine Realität primär im Bewusstsein derjenigen Menschen, die ihr Handeln an der Vorstellung orientieren, dass er als Ordnung bestehe. […] Der Staat als Anstalt ____________________ 83 Günther Auth schreibt hierzu: »Abhängig von der gegenseitigen Wahrnehmung definieren Staaten ihr ‚Selbst‘. Entweder definieren sie sich als ‚Feinde‘, als indifferente ‚Rivalen‘, oder als Freunde« siehe Auth 2015, S. 192. 84 Dass es überhaupt so etwas wie Staaten gibt, stellt, wie bereits erwähnt, wiederum auch eine soziale Konstruktion dar, die in ihrer heutigen Form Resultat der Religionskriege des 17. Jahrhundert war. Eine Neukonstruktion der internationalen Beziehungen abseits des Konzepts würde auch die Frage nach ‚schwacher vs. starker Staatlichkeit‘ obsolet werden lassen und die Stärke alternativer Ordnungskonzeptionen jenseits des Staates in den Blickwinkel rücken. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 75 zerfällt folglich in unzählige Handlungen, deren Sinn sich an seiner Ordnung orientiert; er existiert in der Chance, dass diese Handlungen gegenwärtig und künftig stattfinden« (Pauly 1999, S. 114). Eine wichtige Rolle spielen dabei zum Ausdruck gebrachte und in Institutionen geronnene Normen und die symbolische Repräsentation jener Wertesysteme, beispielsweise in öffentlichen Kommunikationsprozessen und Diskursen, zeremoniellen Auftritten und Ritualen politischer Eliten, selbst Hymnen, Flaggen oder Uniformen (siehe Biersteker und Weber 1996).85 Sie symbolisieren den Anspruch auf universelle Gültigkeit der staatlichen Ordnung, selbst dann, wenn die realtypische Umsetzung eines solchen Anspruchs in der politischen Wirklichkeit stets unvollständig bleiben muss. Dass die von Pauly angesprochenen gegenwärtigen und zukünftigen Handlungen zielgerichtet bewusst und unbewusst gleichermaßen stattfinden, ist weiterhin das entscheidende Reservoir sozialer Kontrolle, welche politische Systeme stabilisiert. Hier findet sich auch jene versteckte infrastrukturelle bzw. intransitive Macht, die anders als despotische Macht auf freiwilligem Mitwirken der Beteiligten beruht und wegen ihrer Normalität oftmals übersehen wird (Mann 1998; Göhler 2011; siehe Göhler 1997). Schwache Staatlichkeit offenbart sich in dieser Perspektive dadurch, dass Menschen gegen die staatliche Ordnung agieren, Gesetze und Normen infrage stellen bzw. systematisch verletzen und alternative soziopolitische Ordnungsstrukturen aufbauen. Die Gesellschaft und ihre Interaktion mit staatlichen Akteuren stellen daher die am häufigsten betrachteten Ursachenfaktoren der konstruktivistischen Erklärung schwacher Staatlichkeit dar. Daniel Lambach argumentiert: »Staatszerfall ist gleichzeitig ein politischer und sozialer Prozess. Um ein derartiges Phänomen zu verstehen, muss der Staat in seiner Interaktion mit der Gesellschaft betrachtet werden, nicht mehr als davon losgelöst« (Lambach 2008, S. 19). Dabei finden sich innerhalb der sozialkonstruktivistischen Theorien zu schwacher Staatlichkeit zwei Strömungen, die Staat und Gesellschaft als Ursachenfaktoren jeweils unterschiedlich gewichten. ____________________ 85 Somit grenzen sich die Sozialkonstruktivisten auch epistemologisch von den Neorealisten und deren methodologischen Individualismus und Reduktionismus ab. Ihre Theoriebildung und empirische Forschung bevorzugt einen eher offenen hermeneutisch-interpretativen Ansatz, statt kausaler, funktionslogisch argumentierender Vorgehen. Für die ontologische, methodologische und epistemologische Ausrichtung des EI siehe S. 9.1 Über die Theorie des Evolutorischen Institutionalismus249ff. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 76 Für die eher staatszentrierte Betrachtung lieferte Anette Büttner im deutschsprachigen Raum einen Beitrag (siehe Büttner 2004a, 2004b). Sie argumentiert ausführlich, dass schwache und zerfallende Staaten zumeist keine gemeinschaftliche, (national-) staatliche Identität aufweisen und sieht die mangelnde soziale Kohäsion von Staat und Gesellschaft als dem wichtigsten Indikator schwacher Staatlichkeit. Die Ursachen der mangelnden Kohäsion verortet sie in delegitimierten Eliten und dysfunktionalen Institutionen, welche keine integrierende Wirkung entfalten können: »Ausgehend von der regierenden Elite des Staates breitet sich die Denkart der Vorrangstellung des eigenen Nutzens vor dem staatlichen Allgemeinwohl auf andere Eliten aus. Dies führt zu einer Korrumpierung der Spitzen der wirtschaftlichen und juristischen Institutionen. […] Die formellen Institutionen setzen ihre eigentlichen Aufgaben zur Erreichung anderer, akteurs-individueller Ziele zurück« (Büttner 2004a, S. 77–78). Heterogene Staaten sind dabei anfälliger für diese Desintegrationsprozesse. In heterogenen Ländern lassen sich aber durchaus starke, charismatische Führungspersönlichkeiten und auf Ausgleich bedachte institutionelle Lösungen finden, welche die mangelnde Kohäsion übersteuern können. Allerdings sind solche Lösungen in der Praxis oft zeitlich begrenzt und führen beim Machtübergang häufig zu einer erheblichen Destabilisierung.86 Gleichfalls mit einer mangelnden Kohäsion von Staat und Gesellschaft argumentieren Joel Migdal und Rainer Tetzlaff, wobei sie eine stärker gesellschaftszentrierte Perspektive einnehmen. Sie betrachten gesellschaftspolitische Fragmentierung als Schlüssel zum Verständnis von Staatszerfall. Gerade eine koloniale Vergangenheit geht mit einer Zerstörung traditioneller Strukturen einher, was zu einer Fragmentierung sozialer Kontrolle führt (siehe Tetzlaff 2001).87 Gleichzeitig sucht die Bevölkerung nach Bewältigungsstrategien, weshalb es zu ausgesprochen heterogenen Strukturen und Prozessen zur Herstellung von Verbindlichkeit innerhalb eines Staates kommt. In der Summe ergibt sich dann ein dauerhaft konfliktbehaftetes Gesellschaftsklima, in welchem ein Aufbau und eine Ausweitung staatlicher Kapazitäten nur eingeschränkt möglich sind (siehe Migdal 1988, S. 45–96). ____________________ 86 Staatszerfall ist allerdings auch in Ländern mit hoher sozialer Kohäsion (wie z.B. Kolumbien) und ethnischer Homogenität (wie Somalia) möglich. 87 In modernisierungstheoretischer Perspektive wird der gleiche Prozess beschrieben, allerdings hier optimistisch als nützliche Voraussetzung des gesellschaftlichen Entwicklungsprozesses in die Moderne. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 77 Einen Sonderfall gesellschaftlicher Fragmentierung bilden ethnische Konflikte. Diese überlagern in den betroffenen Staaten andere Cleavages massiv. Migdal spricht hier von ‚web-like-societies‘, d.h. heterogenen Gesellschaften mit nur fragmentarischer sozialer Kontrolle. Die Konstruktion von Ethnizität geschieht natürlich genauso wie jede andere Konstruktion kollektiver Identitäten durch Inklusion und Abgrenzung. Anhand ethnischer Merkmale lässt sich allerdings sehr wirksam eine Politisierung kollektiver Identitäten bewirken. Diese Politisierung wiederum führt oft zum Machterwerb von delegitimierter Eliten und gewinnt leicht eine separatistische Komponente. Ethnische Konflikte wurden in der Vergangenheit vor allem in Kolonialstaaten des sub-saharischen Afrika rein verwaltungsrechtlichterritorial geregelt, aber nicht gelöst.88 Dass sie nach der Dekolonialisierung verstärkt aufbrachen, erklärt damit die Zunahme der staatlichen Zerfallsprozesse in den letzten fünfzig Jahren. Zudem sind solche ethnopolitischen Konflikte besonders anfällig für Einmischung Dritter, was die Zerfallstendenzen eher noch beschleunigt. Hinsichtlich des Nutzens dieser sozialkonstruktivistischen Ansätze zeigt sich eine gemischte Bilanz. Einerseits ermöglichen sie sehr gut eine historische Kontextualisierung politischen Handelns, wobei es hier primär darum geht, soziale Strukturen aus dem jeweils dominanten Wertesystem einer Kultur zu einem bestimmten Zeitpunkt heraus zu erklären. Besonders fruchtbar wird dies für ein sehr weitreichendes Institutionenverständnis als »relativ auf Dauer gestellte, durch Internalisierung verfestigte Verhaltensmuster und Sinnorientierungen mit regulierender sozialer Funktion« (Göhler et al. 1990, S. 10). In dieser Perspektive werden als soziale Strukturen nicht nur ‚harte‘, d.h. personenzentrierte Institutionen verstanden, sondern auch sachzentrierte Institutionen von staatlichen Feiertagen, wie z.B. Weihnachten, das Asylrecht und die staatliche Souveränitätskonzeption, bis hin zu Ritualen einer staatlichen Zivilreligion, wie z.B. Flaggengelübden.89 Da es sich gerade bei schwacher und zerfallender Staatlichkeit aber um Probleme handelt, bei denen das Institutionengefüge des zentralen politischen Entscheidungssystems und dessen Leistungen gegenüber den Adres- ____________________ 88 Als klassisches Beispiel willkürlicher Grenzziehungen und den daraus entstehenden Problemen der Bildung einer nationalen Identität seien Sudan und Somalia genannt. Siehe Clarke und Gosende 2003, 132f., 135. 89 Siehe zu dieser Unterscheidung Maurice Haurious Theorie der Institution, dargestellt in Gray 2010, S. 131–158. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 78 saten in Mitleidenschaft gezogen werden, braucht es doch den harten ‚materiellen‘ Kern einer Institutionentheorie. Denn gerade wenn es um die Handlungsfähigkeit staatlicher Institutionen – und nachgelagert um die daraus entstehende Performanz-Legitimität – geht, zeigt sich, dass Weltbilder an soziale Praktiken und diese an ökonomische Realitäten angekoppelt sind. Nun verbindet z.B. Alexander Wendt zwar in seinen Erklärungen das institutionelle Setting und die kognitiven Landkarten der Akteure gleichermaßen; seine Vorstellung von Institutionen beinhaltet aber, dass diese rein ideell, eben ohne strukturelle Eigenlogik funktionieren: »Institutions are sometimes also seen as material (as in Orren and Skocpol's opposition of institutions to ideas), but this makes little sense once we recognize that objectivity is not exhausted by materiality. Institutions are made of norms and rules, which are ideational phenomena – "shared mental models" – and as such, despite being objective social facts, they are firmly on the idealist side of the equation« (Wendt 1999, S. 96). Dies ist nicht prinzipiell falsch. Institutionen basieren selbstverständlich auf geteilten Wissenbeständen, Deutungsschemata und Verhaltensnormen ihrer Akteure. Menschen in Interaktion sind – entlang der aristotelischen Ursachentypologie gedacht – quasi das Material, aus dem die sozialen Strukturen geformt werden (siehe Patzelt 2012, S. 60–63). Menschliche Handlungsmotive bzw. Antriebe und die Zwecksetzungen, die mit Institutionen in deren Leitideen verbunden werden, prägen als weitere Faktoren die entstehenden sozialen Strukturen. Allerdings verweist schon die Zweckursache einer Institution darauf, dass sie für den Erhalt ihrer Existenz darauf angewiesen ist, eine wie auch immer geartete Funktion für eine bestimmte Umwelt zu erbringen. Dazu geschaffene Handlungsketten enthalten ganz konkrete instrumentelle Funktionszusammenhänge, in welche die Sozialstruktur eingebettet ist. Und auch die Form einer Institution prägt, indem die über Zeit errichteten Strukturen sowie deren geordnete Kohärenz die Interaktionen in bestimmte Bahnen lenken. Im Sinne eines nützlichen Kon- 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 79 struktivismus sind politische Strukturen also nicht rein das, was ihre Akteure aus ihnen machen wollen, sondern sie werden in ihrer materiellen Rückkopplung gedacht.90 Hier gilt es, deren innere Funktionslogik, beispielsweise die Problematik institutioneller Blockaden aufgrund Baufehlern in der Architektur eines zentralen politischen Entscheidungssystems, zu verstehen. Dabei schließt sich eine nützliche Institutionentheorie freilich an sozialkonstruktivistische Annahmen dergestalt an, dass institutionelle Blockaden gerade deshalb entstehen, weil Institutionen selten in einem kohärenten Gesamtkonzept geformt wurden, sondern durch lange Wandlungsprozesse an unterschiedliche Akteurskonstellationen, deren Wertesysteme und Zieldefinitionen angepasst wurden und die Institution dann in Folge wiederum die Akteurseigenschaften neuer Generationen formt. Die zeitliche Dimension und die damit verbundene Eigenlogik von pfadabhängigen Wandlungsprozessen beeinflussen also wesentlich die Freiheitsgrade möglicher sozialer Konstruktionen. Nicht jedes mentale Modell hat die gleichen Erfolgschancen einer institutionellen Umsetzung in die politische Praxis, sondern die internen Konstruktionsmerkmale sozialer Systeme und die jeweiligen Umwelten, in denen sie ihre Funktionen gegen den Austausch von Ressourcen erfüllen müssen, begrenzen die Kontingenz.91 Der Evolutorische Institutionalismus macht sich die Erklärungsansätze des Sozialkonstruktivismus zu Nutze, verbindet diese aber mit einer starken ____________________ 90 Recht aufschlussreich zeigt sich diese Kopplung ideeller und materieller Faktoren in den Auswirkungen von Entwicklungshilfe auf der Ebene des internationalen Systems. Im Sinne einer internationalen Sozialisation verinnerlichen Akteure der internationalen Gemeinschaft die dominierenden Wertesysteme. Die Gewährung von finanzieller und materieller Hilfe wird oft an eine Übernahme dieser Werte gekoppelt bzw. mit Sanktionen für Abweichler versehen. Dies zeigt sich beispielsweise in den Kreditvergabekonditionen der Weltbank im Rahmen des Washington Consensus oder in der Rolle von Demokratisierungsprojekten oder dem Einsatz von Regierungen zugunsten des Schutzes von Menschenrechten als Voraussetzung der Gewährung von Hilfsprogrammen. Es ist dann nicht primär die internationale Ächtung, die für die schwächelnde institutionelle Basis eines Landes verantwortlich ist, sondern der mangelnde Ressourcenfluss in die Verwaltungsapparate, die politischen Institutionen und die Durchsetzungsapparate eines Gewaltmonopols. 91 Es geht hier also nicht um einen strukturellen Determinismus o.ä., sondern um eine kontingente Pfadabhängigkeit. Genauer ausgeführt wird dies in der Betrachtung des zweistufigen Selektionsprozesses in Kap. 4, S. 92. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 80 Institutionentheorie, die zudem den Faktor Zeit, wie er im historischen Institutionalismus modelliert wurde, prominent in die Erklärung integriert. Dies wird dann besonders nützlich, wenn es um konkrete Reformmaßnahmen geht, die im Rahmen staatlicher Stabilisierungspolitik stattfinden. Gerade Statebuilding und Nationbuilding sollten nicht einer voluntaristischen Wirklichkeitskonstruktion folgen, sondern die Erfolgschancen der institutionellen Umsetzung hinsichtlich ihrer funktionalen Eigenlogik und der möglichen Leistungserbringung in den jeweiligen Systemumwelten berücksichtigen. Lösungen nach ‚Schema F‘, wie sie beispielsweise Good-Governance-Programme anbieten, wären dann obsolet. In Gesellschaften, die offenbar längerfristig keine starken staatlichen Strukturen etablieren können, da sie entsprechend der Beschreibungen Migdals stark fragmentiert sind oder wo staatliche Eliten dauerhaft delegitimiert bleiben, wie Büttner es beschreibt, sind alternative Lösungen denkbar. Eine besteht darin, aus dem beschriebenen Machtkampf ‚Staat vs. Gesellschaft‘ schlicht auszusteigen. Dazu ist es notwendig, den jeweiligen Systemumwelten angepasste, funktionsäquivalente Strukturen zu würdigen und – ganz entsprechend des konstruktivistischen Paradigmas, dass Weltbilder sozial konstruiert sind – den Nationalstaat nicht mehr als das Nonplusultra zu betrachten. Die institutionentheoretische Perspektive knüpft an sozialkonstruktivistische Theorien also dergestalt an, dass einerseits angesichts historisch-institutioneller Eigenlogiken mehr Zurückhaltung hinsichtlich der Konstruktionsoptionen staatlicher Strukturen angemahnt wird, andererseits mehr Mut zur Neukonstruktion des internationalen Systems, in welchem alternative Formen der Herstellung allgemeiner Verbindlichkeit, auch jenseits des Staates, Anerkennung finden. Eng verbunden mit der Eigenlogik von institutionellen Strukturen stellt sich als nächster Punkt die Herausforderung einer klareren funktionslogischen Konzeption der Weitergabe von Wertesystemen. Die Sozialkonstruktivisten sehen sich dabei mit einem heuristischen Problem konfrontiert, welches sowohl die Makro- als auch Mikroebene betrifft. Für die systemische Ebene stellt sich die Frage, wie genau es zu einer Veränderung kollektiver Identitäten bzw. deren Neubildung kommt, so dass man von der Genese einer ‚neuen Kultur‘ sprechen könnte, welche wiederum die Interaktionsmuster im internationalen System wandelt. Alexander Wendt benutzt hier den Begriff des evolutionären Wandels. Er beschreibt damit Änderungen der Signale bzw. deren Wahrnehmung durch Staaten, was zu einer Neueinschätzung der Interaktionen führt, woran sich neue Rollendefinitionen und 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 81 neue Wirklichkeitskonstruktionen anschließen (siehe Wendt 1999). Es fehlt allerdings trotz des Namens ein Konzept eines Evolutionsalgorithmus‘.92 Auf der Mikroebene stellt sich gleichsam die Frage nach den Mustern der situationsspezifischen Interpretation, auf welche Akteure reagieren, wenn sie ihre Identität (um-) definieren, d.h. warum welche Situationen wann wirksam werden. Im Grund bewegen sich die konstruktivistischen Erklärungsversuche dabei recht uninspiriert zwischen der Annahme zielgerichtet rationaler Entscheidung zur Neukonstruktion und behavioralistischen Sozialisationskonzepten. Konzepte der Replikation kultureller Muster – d.h. der Memetik –, aber auch die Ethnomethodologie stellen hier sinnvolle Anknüpfungspunkte dar. Sie ermöglichen Aussagen darüber, wieso bestimmte Wissensbestände, Normen und Rollen leichter reproduziert werden als andere, und wie genau in der Interaktion verschiedener Akteure die intersubjektiv geteilten Weltbilder konstruiert und Regelbefolgung hergestellt werden. Gerade auch das Konzept memetischer Bebürdung ermöglicht zudem Aussagen darüber, wie sich verschiedene Wissens- und Wertesysteme in sozialen Systemen miteinander kombinieren lassen und weshalb bestimmte Neuinterpretationsvorgänge eben nicht stattfinden bzw. wenn doch, weshalb dies sprunghaften Wandel mit vielen Folgeerscheinungen generiert.93 In den Tiefenschichten menschlicher Kultur wäre ferner anzuknüpfen an soziobiologische Konzepte. Die dortigen Befunde, die darlegen, weshalb bestimmte Normen und Wertesysteme leichter reproduziert werden als andere, bilden eine sinnvolle und doch häufig vehement negierte Anschlussstelle konstruktivistischer Theorien. Doch »die psychische Verarbeitung von kulturellen Mustern beruht auf vorbewusst und selektiv auf die Umwelt reagierenden kognitiven Modulen« (Meißelbach 2016, S. 369). So zeigt der Blick in die menschliche Stammesgeschichte, dass Normensysteme sich genau dann verbreiten und auf Dauer halten konnten, wenn sie adaptive Probleme lösten (siehe Meißelbach 2016, 410f.). Dazu mussten sie einerseits opportunistische und nepotistische Verhaltensweisen, andererseits aber auch gemeinsinnige, d.h. auf kollektive Ziele orientierte Prädispositionen ____________________ 92 Diese Nutzung des Begriffs der ‚Evolution‘, wenn einfach nur inkrementeller Wandel gemeint ist, ohne dass tatsächlich eine evolutionäre Logik aus - wie auch immer konkret modellierter - Variation, Selektion und Retention in der Theorie enthalten ist, findet sich in den Sozialwissenschaften häufig. 93 Ausführlich erklärt werden diese Konzepte ab S. 102ff. 3 Theorien schwacher Staatlichkeit 82 integrieren. Beide Verhaltensdispositionen sind – dies macht die Multilevelselektionstheorie deutlich – in der menschlichen Kulturgeschichte angelegt. So ermöglichen beispielsweise hierarchische Rangsysteme mit Anführern eine konfliktärmere Verteilung knapper Überlebensressourcen was selbst für unterlegene Gruppenmitglieder den Überlebenserfolg verbessert, vor allem aber die Gesamtfitness der Gruppe erhöht (siehe Pape 2007, S. 51). Ein Blick in die soziobiologischen Grundlagen verdeutlicht, dass menschliches Zusammenleben evolutionär auf deutlich kleinere Gruppengrößen adaptiert ist, als sie in einer staatlichen Verfassung auffindbar sind.94 Franz Wuketits schreibt hierzu: »Für das Leben in anonymen Massengesellschaften sind wir nicht geboren. Als recht flexible Spezies können wir uns einigermaßen damit arrangieren, aber auch nur innerhalb relativ enger Grenzen, die wir allerdings noch nicht ausgelotet haben. Einstweilen signalisieren uns Amokläufe, [und für schwache Staaten typisch] Bürgerkriege, Terroranschläge, blutige Protestaktionen […], dass diese Grenzen bald erreicht sein werden oder bereits erreicht sind« (Wuketits 2010, S. 99). Mit einigem technischen, materiellen und personellen Aufwand lassen sich zwar ganz offensichtlich die Normensysteme moderner starker Staaten konstruieren. Jedoch stellt ein solches Unterfangen einen gewissen Kraftakt dar95 und – so Rupert Riedl – »bezahlt wird diese Lösung mit der dann notwendigen Hinnahme von Willkürherrschaft und Tyrannei« in mancherlei Fällen (Riedl 2004, S. 175). Genauso wie die Eigenlogik institutioneller Strukturen somit die Freiheitsgrade sozialer Konstruktionen einschränkt, so gibt die Natur des Menschen einen bestimmten Möglichkeitsraum vor, innerhalb dessen intersubjektiv geteilte Wissensbestände und Normensysteme erfolgreich generiert und an nachfolgende Generationen weitergegeben werden können. Nur wenn dies im Blick behalten wird, lassen sich fruchtbare Erklärungen schwacher und zerfallender Staatlichkeit aus dieser Theorieströmung ableiten. ____________________ 94 So funktioniert beispielsweise das Konzept reziproken Altruismus‘ ausgezeichnet im Nahbereich des Menschen, wenn gemäßigte Komplexität und klare Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge noch erkennbar und persönlich erfahrbar sind. Siehe Wuketits 1990. 95 Dies zeigt sich ähnlich auch in der Regulierung menschlicher Sexualität zu monogamen, lebenslangen Partnerschaften innerhalb des Normensystems Ehe bzw. Keuschheit im Rahmen klösterlichen Lebens oder in den Bemühungen zum Gender Mainstreaming. 83 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten Im Kern geht es in der vorliegenden Arbeit um die Frage, wie schwache und zerfallende Staatlichkeit entsteht und welche Ursachen dieser Prozess aufweist. Dazu, so der Anspruch, liefert die vorliegende Theorie des Evolutorischen Institutionalismus (EI) neue, adäquatere Möglichkeiten der Deskription des Prozesses, aus welcher sich eine erste Gestalterkenntnis über das Phänomen generieren lässt und anschließend auch neue, dem empirischen Phänomen besser gerecht werdende Analysen der Ursachen staatlicher Schwäche. Der Evolutorische Institutionalismus wurde konzipiert, um die Entwicklung sozialer Strukturen zwischen Kontinuität und Wandel beschreiben und erklären zu können. Dazu baut er auf verschiedene theoretische Ansätze auf: »erstens dem Historischen Institutionalismus, zweitens der [Dresdner] Institutionenanalyse und drittens jener Allgemeinen Evolutionstheorie, welche – vom biologischen Anwendungsbereich der Evolutionstheorie vollständig abstrahierend – allgemeine Muster des Wandels und der Selbststabilisierung verschiedenster Typen kopierbarer Einheiten zum Gegenstand hat« (Lempp 2008, S. 86). Die Systemtheorie der Evolution bzw. die synthetische Evolutionstheorie stellen in der Perspektive der Allgemeinen Evolutionstheorie also einen konkreten – auf die Biologie abzielenden – Anwendungsfall evolutionärer Konzepte unter Vielen dar. Ebenso erkenntnisbringend gestaltet sich jedoch eine Nutzung der Theorie zur Beschreibung und Erklärung sozialer und kultureller Sachverhalte, wie dies im Evolutorischen Institutionalismus umgesetzt wird (siehe Patzelt 2007, S. 97–120).96 Der im Kern der Theorie stehende Evolutionsalgorithmus funktioniert, wie auch andere Algorithmen97, ‚substanzneutral‘, das heißt, die Logik des Prozesses ist entscheidend, nicht ____________________ 96 Weitere Anwendungsfälle der Allgemeinen Evolutionstheorie finden sich in der Evolutionsökonomie, dem evolutionären Management, Hayeks Konzept der spontanen Ordnung und der Memetik. 97 Beispielsweise ist es zur Feststellung des größten gemeinsamen Teilers zweier Zahlen unerheblich, ob der diesem mathematischen Verfahren zugrundeliegende euklidische Algorithmus über die händische Subtraktion zweier Längen mit Papier und Stift, über Division mit Rest mit Hilfe eines Taschenrechners oder über den digitalen Code eines Computers ausgeführt wird. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 84 das Material, welches evolviert. »In Darwins Argumentation bestand das Substrat aus Lebewesen und einer biologischen Umwelt, doch wie [Daniel] Dennett betont, würde sich seine Logik gleichermaßen auf jedes beliebige System anwenden lassen, in dem es Vererbung, Variation und Selektion gibt« (Blackmore und Dawkins 2010, S. 39). Im Unterschied zur biologischen Evolution verfügt eine sozialwissenschaftliche Evolutionstheorie allerdings über eine höhere Komplexität der evolvierenden Einheiten. Der Informationsspeicher biologischer Systeme findet sich in den Genen. In der Beschreibung sozialer und kultureller Evolutionsprozesse wird hingegen auf das funktional äquivalente Konzept des ‚Mems‘ zurückgegriffen; und zwar ganz ohne jeden Anklang von Obskurantismus,98 welcher der Memetik gelegentlich vorgeworfen wird. Unter Memen werden schlicht kulturelle Muster verstanden, die von Mensch zu Mensch weitergegeben werden (siehe Dawkins et al. 2010b).99 Anders als in der Biologie umfasst dieser Weitergabeprozess auch – die von Jean-Baptiste de Lamarck formulierte – Vererbung erworbener Anpassungen. Beispiele hierfür sind erlernte Handlungsabfolgen, wie die Eröffnung einer Sitzung, Ideen wie Politik und Gesellschaft zu organisieren sind, aber auch ____________________ 98 Das Denken in ‚Memen‘ ist nicht obskurer als das Verständnis sozialer Strukturen als ‚Systeme‘. Es handelt sich schlicht um einen Begriff der Theoriesprache, welcher analytisch nutzbar gemacht werden kann. ‚Mem‘ als Begriff einer kulturwissenschaftlichen Anwendung der Evolutionstheorie steht auf derselben Abstraktionsstufe wie das ‚Gen‘; summarisch kann man vom Replikator als Informationseinheit sprechen, wobei beide parallel und miteinander verknüpft in Ko-Evolution dem gleichen prinzipiellen Algorithmus von Variation, Selektion und Retention folgen. Dazu siehe Dawkins 2010; Dawkins et al. 2010a. 99 Weitergegebene kulturelle Muster umfassen dabei - mit Poppers Drei-Welten- Lehre gesprochen - sowohl Welt-1-Phänomene wie eine gedruckte Ausgabe einer Verfassung oder eine Regierungserklärung, als auch Welt-2-Phänomene wie z.B. Handlungsroutinen politischer Eliten oder deren individualpsychologischen Motivationslagen als auch Welt-3-Phänomene wie die ideelle Konzeption einer politischen Grundordnung und abstrakte Konzepte wie Menschenwürde. Siehe dazu Patzelt 2007, 142f.. Fragt man nach dem ontologischen Status von Memen, so lassen sich die physischen Träger (Welt-1-Phänomene) und die Bewusstseinsinhalte (Welt-2-Phänomene) als die Vehikel bzw. Trägerstrukturen der kulturellen Muster, das Mem oder der Memplex selbst aber als Bauplan, d.h. als Welt-3-Phänomen erfassen. Siehe Patzelt 2012, S. 80. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 85 Baupläne für Institutionen, die dann ihrerseits subjektprägend und handlungsleitend auf Individuen einwirken. Die soziale Ordnung in Staaten entsteht aus exakt solchen kulturellen Mustern, welche von Menschen handlungsleitend und strukturbildend generiert, an Andere weitergegeben und im Laufe der Geschichte immer wieder auf vielfältige Art und Weise variiert oder rekombiniert werden. 4.1 Die Genese staatlicher Strukturen Ausgangspunkt der Strukturbildung politischer Systeme sind in der Regel geteilte Leitideen, welche Zweck- und Zielvorstellungen der Institution beinhalten. Leitideen bilden daher den tiefen Kern von Institutionen. Mittels der Leitidee, bzw. realistischer einem Bündel an Leitideen, werden die Geltungsbehauptungen der staatlichen Strukturen begründet sowie die Wege, auf der die gesetzten Ziele erreicht werden sollen.100 Sie dienen sowohl ihren Mitgliedern als auch den Adressaten als Orientierung, welche Ordnungsvorstellungen die soziale Interaktion prägen sollen und stiften damit Kristallisationspunkte für eine Interpretation und Bewertung des Miteinanders. Parallel treten Institutionen generierende und verfestigende Mechanismen in Kraft, wie etwa Kanonisierungsprozesse, symbolische Selbstrepräsentation, Ästhetisierung, Enthistorisierung, Stabilitätsfiktionen, Machtverdeckung und Subjektformierung. Daraus ergeben sich im Zeitverlauf durch andauernde Wiederholung zunehmend stabile, situativ verfügbare Verhaltensmuster (siehe Patzelt 2007, 288f.). Politische Strukturen nutzen dabei wie alle Institutionen insbesondere das Mittel der symbolischen Überhöhung ihrer Leitidee, um diese nicht nur kognitiv, sondern auch emotional in den Mitgliedern und Adressaten zu verankern. Starke Staaten vermögen es, ihre staatlichen Leitideenbündel nicht nur wirkmächtig in Nationalfeiertagen, prunkvollen Regierungsgebäuden, bei öffentlichen Zeremonien, Appellen und Paraden sowie in Form von nationalen Symbolen und Slogans auf Flaggen oder Münzen zu präsentieren, sondern es gelingt ihnen auch Vaterlandsliebe und Patriotismus zu etablieren (Rehberg und Vorländer 2014; siehe dazu auch Rehberg 1994, S. 65– ____________________ 100 Als die ursprünglichsten Leitideen von Staaten aller Art lassen sich Abgabemonopol und Gewaltmonopol ausmachen, welche in den Tiefenschichten der institutionellen Form des Staates verankert sind und folglich als massiv bebürdete Memplexe die Wandlungsprozesse des Staates stets prägten. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 86 70). Bisweilen sind sie darin so erfolgreich, dass eine Zivilreligion – wie in den Vereinigten Staaten von Amerika– entsteht. Dazu sind gerade solche Leitideen erstrebenswert, die dergestalt anschlussfähig an die anderen kulturellen Muster der Gesellschaft sind, dass ein hoher Glaube an die Rechtmäßigkeit der Machtausübung dieser Strukturen – d.h. Legitimität – entstehen kann.101 Besteht eine solche Anschlussfähigkeit nicht, so kann dies einen ersten Erklärungsansatz geben, weshalb schwache Staatlichkeit entsteht. Besonders in den afrikanischen Staaten wurde zwar in den 1960er und 70er Jahren vielerorts versucht, nationale Symbole zu etablieren, jedoch fiel es oft schon schwer, eine gemeinsame nationale Sprache zu finden – beispielsweise in Uganda und Äthiopien – die entstandenen Symbole mussten eher steril und minimalistisch gewählt werden, um rivalisierende ethnische Gruppen überhaupt auf einen gemeinsamen Nenner zu bekommen und einmal etabliert, wurden sie oft von den herrschenden Eliten vereinnahmt, so dass sie eher zum Symbol der Unterdrückung, statt der nationalen Einigung wurden. Die konkreten Inhalte der Leitideen einer Nation können sich nun aus ganz unterschiedlichen Quellen speisen. Möglicherweise werden an starken Persönlichkeiten orientierte Gründungsmythen bemüht, wie das des säkularen Hindustaats Indien im Erbe Gandhis und Nehrus (siehe Nielsen und Nilsen 2016). Andere Länder arbeiten gezielt an der Neudefinition einer autochthonen Identität, wie es in der Elfenbeinküste mit dem Ivorertum ‚Ivorité‘ getan wurde (siehe Keller 2014, S. 87).102 Gleichsam kann die Leitidee als Leitdifferenz auch auf Abgrenzung beruhen, so wie beispielsweise die ‚Lords Resistance Army‘ in Zentralafrika und Uganda, welche für die Errichtung eines eigenen christlichen Gottesstaates kämpft (siehe Doom und Vlassenroot 1999). Dies hat gerade in den Anfangsjahren eines Staates den Vorteil, dass keine elaborierte, ausformulierte Leitidee von Nöten ist, sondern in die Lücke gestoßen wird, die Andere hinterlassen. ____________________ 101 Es ist also von den jeweiligen kulturellen Kontexten abhängig, ob rational, charismatisch oder traditionell begründete Geltungsansprüche der Herrschenden besser mit den normativen Überzeugungen der Beherrschten übereinstimmen. 102 In der Elfenbeinküste kippte der Anspruch einer positiven Neuformulierung einer nationalen Identität unter dezidierter Inklusion der zugewanderten Ivorer hin zu Demokratisierung und einer Förderung der einheimischen Produktion sehr rasch in nationalistische und rassistische Realitäten, die Millionen Einwanderern Bürgerrechte vorenthalten. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 87 Bei Institutionen handelt es sich also um geordnete soziale Strukturen, welche um die Leitideen herum gruppiert aufgebaut werden. Da so komplexe soziale Strukturen wie die eines staatlichen Institutionengefüges erst im Zeitverlauf und auf der Basis sehr diverser kultureller Muster entstehen, weisen die resultierenden Sozialstrukturen eine komplexe, hierarchische Schichtung auf. Unter Institutionen versteht der EI folglich ein »Gefüge aus formalen und informalen Regeln, die ziemlich erwartungssicher befolgt werden und auf diese Weise stabile Interaktionen hervorbringen« (Patzelt 2012, S. 72). Institution fungieren dabei als verfestigter Aggregatzustand gesellschaftlicher Wirklichkeit, als Kristallisationskern gemeinsamen Handelns von Menschen im Namen einer geteilten und internalisierten Ordnungsidee (siehe Patzelt 2007, S. 288). Institutionen stehen damit der grundsätzlich entropischen Natur menschlicher Interaktionen gegenüber, indem sie die Freiheitsgrade des Handelns zu beschränken und die Transaktionskosten sozialen Miteinanders senken (siehe Altner 1992, S. 65). Analytisch fruchtbar ist es dabei, die geordnete Summe aller miteinander gekoppelten Leitideen, Regeln, Routinen, Ordnungsvorstellungen und handlungsleitenden Selbstverständlichkeiten auf der einen Seite und das konkret in unzähligen Alltagspraxen beobachtbare Handeln der Akteure auf der anderen Seite zu unterscheiden. Die erste Perspektive – institutionelle Form genannt – richtet den Blick auf die halbwegs stabile Normalform aller kulturellen Muster, die in der Institution vorkommen, während die zweite Perspektive – praktizierte institutionelle Form genannt – den Blick auf die ordnungsgemäße Realisierung eben jener lenkt (siehe Patzelt 2007, S. 296). Bei letztem kommen dann auch die jeweiligen Interpretationsleistungen, Fertigkeiten und Motivationslagen der Mitglieder der Institution ins Spiel. Zur Aufrechterhaltung der institutionellen Strukturen über die Zeit ist es notwendig, dass die institutionelle Form immer wieder durch die Mitglieder handlungswirksam geltend gemacht wird. Erst die Anschlusspraxen, also jene Vielfalt an Handlungen und Reaktionen, die auf die Leitidee ausgerichtet stattfinden und die sonst nur abstrakt formulierten Geltungsansprüche konkret erfahrbar machen, verleihen der Institution Festigkeit, weshalb der Sozialisation neuer Mitglieder eine hohe Bedeutung zukommt.103 Im Zuge der Subjektformierung wird jeder neuen institutionellen Generation – ____________________ 103 Genau hier entsteht auch ein Angriffspunkt des Evolutionsalgorithmus für institutionellen Wandel, welcher nachfolgend noch dargestellt wird. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 88 d.h. den Kohorten von Novizen – der Pool an kulturellen Mustern vermittelt. Dabei ergeben sich Überschneidungen aus sich sozialisierenden, selbst Novizen einlernenden und schließlich ausscheidenden Mitgliedern der Institution. Das Institutionengefüge eines Staates lässt sich daher als interindividuelles Sozialarrangement begreifen, »in welche Menschen eintreten; in und von denen Menschen sozialisiert werden; welche Menschen während einer mehr oder minder langen Zeitspanne durchlaufen; die von Menschen mitgestaltet und auch verändert werden; und deren Existenz dann beendet wird, wenn sich niemand mehr findet, der gemäß den Leitideen der Institution agieren und die Geltungsansprüche der Institution vertreten will« (Lempp 2008, S. 87–88). In der mehr oder minder erfolgreichen Subjektformierung liegt daher ein zweiter Erklärungsansatz für das Phänomen schwacher Staaten.104 Nun stellt sich die Frage, inwieweit eine evolutionäre Institutionentheorie überhaupt auf Staaten angewendet werden kann, wo doch ihr Referent typischerweise einzelne Institutionen sind. Die Nutzung der Theorie ist dort besonders fruchtbar, wo im Zentrum der Untersuchung das Institutionengefüge des zentralen politischen Entscheidungssystems steht. Die große Mehrzahl der Arbeiten im Themenfeld der Staatszerfallsforschung fokussiert ebenso genau auf diesen Aspekt, damit reiht sich diese Analyse nahtlos in die Forschungslandschaft ein. Sinnvoll ist es dann, den Staat als Arrangement von miteinander in interdependenten Beziehungen stehenden Institutionen aufzufassen. Aufgrund dieser verschränkten Struktur kann davon ausgegangen werden, dass sich »bei Zerfall einer Vielzahl staatlicher Institutionen auch das Gesamtgefüge des Staates in einem Zerfallsprozess befindet und – anders herum – Staatszerfall in der Regel auch den Zerfall einzelner staatlicher Institutionen zur Folge hat« (Lempp 2008, S. 89). Gesamtsystemisch relevante Faktoren sind daher auch an Einzelinstitutionen erkennbar. Die einzelnen Institutionen – insbesondere das Staatsoberhaupt und das Militär – ____________________ 104 Beide Erklärungsansätze wirken zusammen. Die Frage einer Leitidee, welche anerkannte Ordnungsvorstellungen inkorporiert und die der erfolgreichen Weitergabe der institutionellen Form im Zeitverlauf rücken die erste von zwei essentiellen Systemaufgaben ins Blickfeld. Zuallererst muss einer Institution der halbwegs stabile Selbsterhalt gelingen. In zweiter Stufe bedarf es dann der erfolgreichen Erfüllung ihrer Funktionen. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 89 exemplarisch hinsichtlich der Evolution ihrer institutionellen Architektur zu untersuchen, kann ein äußerst nützlicher Weg zum Verständnis staatlicher Schwäche sein. Gleichzeitig ähnelt ein solches atomistisches Vorgehen dem Versuch, ein instabiles Biotop durch die Analyse der Probleme einer einzelnen Art zu erklären. Die Erklärungskraft hängt dann daran, dass die ausgewählte Struktur hinreichend exemplarisch tatsächlich gesamtsystemisch relevante Muster widerspiegelt.105 Interessanter wird daher meist eine Analyse des Zusammenspiels der Institutionen in ihrer gemeinsamen Nische, insbesondere hinsichtlich jener Funktionsketten aus Leistungserbringung und Ressourcenakkumulation, von denen das Überleben der staatlichen Strukturen abhängt. »Der Evolutorische Institutionalismus muss daher notwendigerweise die ganz konkrete Nischenangepasstheit staatlicher Institutionen ins Zentrum seiner Analyse stellen« (Lempp 2008, S. 86). 4.2 Gestalt und Muster schwacher Staaten Ein Grundkonzept der Wirkung des allgemeinen Evolutionsalgorithmus lautet, dass evolvierende Strukturen Erkenntnisse über ihre Nischen abbilden, insbesondere darüber, welche Anforderungen durch die Nische an die jeweilige Institution gestellt werden. Die Nische einer Institution wird dabei definiert durch jenen Teil ihrer Systemumwelt, aus der Ressourcen bezogen, für die Leistungen gebracht und in der sich mit Wettbewerbern auseinandergesetzt wird (siehe Patzelt 2007, S. 339). Konkret auf Staaten bezogen handelt es sich also um ein spezifisches gesellschaftliches Milieu, innerhalb dessen sich das Institutionengefüge wie eine Art in ihrem Biotop entwickelt. Verschiedene staatliche Institutionen adressieren zumindest partiell die gleiche Nische und sind damit gleichen Umweltanforderungen ausgesetzt. Die Nische prägt aufgrund ihrer geografischen, materiellen, personellen, informationellen und kulturellen Beschaffenheit das Institutionengefüge. Es ist daher relevant für die jeweilige Erklärung staatlicher Schwäche, ob sich ____________________ 105 In der hier vorliegenden Arbeit wird daher offensichtlich auf ein solch atomistisches Vorgehen verzichtet, da das Interesse ja gerade darin liegt, das explanatorische Potenzial der Theorie weitmöglichst auszuschöpfen und eine wirklich detaillierte Gestalterkenntnis der empirischen Phänomene sowie Wissen um die Ursachenfaktoren ihrer staatlichen Schwäche zu erhalten. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 90 die Staaten in geografisch exponierter oder peripherer Lage befinden und wie ihre Anschlussmöglichkeiten ins regionale Umfeld und den Weltmarkt aussehen. Welche materiellen Ressourcen zur Verfügung stehen – Renten- ökonomien, Schattenwirtschaft, Gewaltmärkte, Entwicklungshilfe – prägt ebenso die Überlebenschancen staatlicher Strukturen, wie die Frage, welchen personellen Pool sie zur Verfügung haben, ob es sich beispielsweise um funktionale Analphabeten oder hochqualifizierte Experten handelt.106 Finden sich in einer Nische mehrere tiefgreifende Cleavages, so erschwert dies potentiell die Zusammenarbeit der Mitglieder in staatlichen Institutionen. Gerade hinsichtlich einer halbwegs realistischen Abbildung der umgebenden Nische im institutionellen Weltbildapparat ist es relevant, über welche gesellschaftlichen und medialen Systeme die Informationen ins politische System gelangen und wie stark diese hinsichtlich der Operationswirklichkeit verzerrt sind. Abgeschottete, hochgradig ideologisierte Führungszirkel, wie sie beispielsweise in Nordkorea oder Turkmenistan vorkommen, in denen sich ein Heer an Günstlingen um den Staatsführer scharrt und keinerlei Kontrollmöglichkeiten der Filterblase durch andere Institutionen wie ein Parlament oder eine halbwegs freie Presse existieren, befinden sich hier im Nachteil. In ebenso problematischer Lage befinden sich Staaten wie Nepal oder Afghanistan, die aufgrund mangelnder Penetrationskraft in den ländlichen Raum sowie technologischer und infrastruktureller Rückständigkeit keine wirksamen Inputkanäle aufweisen, die dem staatlichen Institutionengefüge zur Verfügung stehen. Neben den verschiedenen Dimensionen der Nische sind weiterhin die Akteurskonstellationen in den Nischen zu berücksichtigen. Hier lassen sich ____________________ 106 Der zur Verfügung stehende Personenpool an möglichen neuen Mitgliedern mit deren individuellen Eigenschaften bedingt wiederum die im vorherigen Abschnitt erwähnten Prozesse der Subjektformierung. Die Umsetzung formaler Regeln baut auf vorinstitutionelle Sozialisationserfahrungen auf, welche möglichst anschlussfähig sein sollten. Sind sie dies nicht, entstehen größere kognitive Dissonanzen. Die Betroffenen werden die entsprechenden Muster nach Möglichkeit variieren oder in ihrem Handeln Regelkonformität nur vorblenden. So lässt sich Korruption im politischen System im Zuge von Good-Governance-Programmen nicht einfach so verbieten, wenn die betreffende Bevölkerung so erzogen wurde, dass familiäre Belange höchsten Stellenwert haben, Arztbesuche oder Schulnoten stets mit Bestechungsgeldern verbunden waren und aufgrund einer schwierigen wirtschaftlichen Lage kaum alternative Möglichkeiten zur Einkommenssicherung existieren. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 91 die Akteurstypen dahingehend unterscheiden, dass Entscheider über benötigte Ressourcen, Mitbewerber um eben jene Ressourcen, die Adressaten institutioneller Funktionen sowie funktionale Äquivalente aufzufinden sind. Hinsichtlich des zentralen politischen Entscheidungssystems in Staaten zeigt sich, dass zur analytisch relevanten Umwelt meist folgende Bereiche gehören: gesellschaftliche Subsysteme, oft entlang von Cleavages strukturiert, die hinsichtlich von Gruppenbildungsprozessen sowohl als Novizenpool als auch als Adressaten von Leistungen relevant sind. Eventuell finden in diesen Subsystemen auch Willensbildungsprozesse statt, was die Leistungsfähigkeit staatlicher Strukturen verbessert. Im regionalen und internationalen Umfeld werden supranationale Systeme – beispielsweise die UNO, die afrikanische Union, transnationale Großkonzerne, aber auch Vereinigungen wie die Muslimbrüder – relevant, die sowohl als Mitwettbewerber, als Funktionsäquivalent und auch als Entscheider über Ressourcen auftreten können. Und zwischen beiden findet sich ein bürokratisches System nachgeordneter Verwaltungseinheiten, beispielsweise Polizeibehörden, das Militär und Steuerverwaltung, welche als Entscheider über Ressourcenzuflüsse und natürlich auch als Implementationsinstrument politischer Güter von Bedeutung sind. Nischen wirken also Ressourcen sichernd und von außen Rahmen setzend und prägen – als rekursives System – die Gestalt der staatlichen Strukturen. Für die stabile Reproduktion und Funktionserfüllung ist entscheidend, in welchem Verhältnis verfügbare Ressourcen und Institution mit ihrem Leistungsspektrum an politischen Gütern stehen. Aus der Interaktion der Nische und der institutionellen Form in den jeweiligen lokal-situativen Bedingungen ergibt sich die praktizierte Form des staatlichen Institutionengefüges (siehe Patzelt 2007, S. 340). Im Falle schwacher Staaten zeigt sich dabei regelmäßig eine sehr geringe Nischenpermissivität bei hoher Turbulenzdichte und niedriger Fähigkeit zur Nischenanpassung. In den permissiven, d.h. ressourcenreichen Nischen starker Staaten Westeuropas und Nordamerikas verfügen Institutionen über gute Expansionschancen; auch können Konkurrenten auftreten, ohne gro- ßen Anpassungsdruck zu verursachen. Für die Institutionen des zentralen politischen Entscheidungssystems stehen Mittel zur Verfügung, ihre eigene Systemumwelt an sich anzupassen, beispielsweise durch Regulation der finanziellen Ressourcen in einem effizienten Steuerverwaltungssystem, staatlicher Finanzierung eines Parteiensystems als Instrument politischer Willensbildung oder durch gezielte Elitenselektion neuer Novizen, wie 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 92 Frankreich dies in den Grandes Ecoles pflegt. Es entstehen hochgradig angepasste und stark ausdifferenzierte Institutionen, was sich wiederum in optimierter Leistungserbringung niederschlägt. In ressourcenarmen, wenig permissiven Nischen hingegen entsteht ein hoher Anpassungsdruck, Notwendigkeit effizienter Leistungserbringung, wobei es nicht notwendigerweise zur Optimierung der Perfomanz kommt. In den spezifischen Nischenbedingungen der betroffenen Staaten liegt der dritte Erklärungsansatz schwacher staatlicher Strukturen. Jedoch greift die alleinige Betrachtung der Nischenumstände zu kurz, um die tatsächlichen Muster des jeweiligen Falles zu erklären. Auch die Erklärung der ganz individuellen Entwicklungspfade, die manche Länder einschlagen – beispielsweise die des perpetuellen Underachievers trotz aufwändiger Hilfsprogramme wie beispielsweise Haiti oder Afghanistan – benötigt weitere Faktoren. Die Ursache der spezifischen Muster liegt vielmehr im Selektionsprozess, also jenem evolutionären Algorithmus, in dem sich das erkenntnisgewinnende Lernen sozialer Strukturen in Auseinandersetzung mit ihrer Nische spiegelt. Am Beginn des Selektionsprozesses steht eine Veränderung im Kopiervorgang eines kulturellen Musters, also Variationen bzw. Mutationen von Memen. »Wann immer ein Muster ‚kopiert‘ wird, zumal durch Nachahmung oder anhand einer vorgängig erlernten Regel, kann es zu mancherlei Variationen des Musters kommen« (Patzelt 2012, S. 84). Menschen zeigen sich als ausgesprochen variationsfreudig, sie verändern kulturelle Muster unbewusst oder intentional, zielgerichtet oder stümpernd; und nicht zuletzt dient Ideologie immer wieder als Quelle von Variation des Denkens, Handelns und Reagierens. Jede Art von Variation durchläuft dabei einen zweistufigen Selektionsprozess. In erster Instanz – der internen oder endogenen Selektion – muss ein neues kulturelles Muster zu den bereits existierenden in der institutionellen Form passen. Dies bedeutet, dass nur solche Veränderungen integrierbar sind, die auch bei verändertem Bauplan den Aufbau der Gesamtform der Institution ermöglichen. Je besser sich ein neues Konzept, eine neue Handlungsroutine o.ä. in die Gesamtform der Institution einfügt, desto wahrscheinlicher wird Rentention, d.h. eine Beibehaltung und Weitergabe an nachfolgende Generationen. So verbindet sich das historisch neuere Konzept sozialer Wohlfahrtsstaatlichkeit ausgezeichnet mit dem älteren Konzept der Sicherheitsfunktion des Staates, indem dadurch nicht nur die Anwendung physischer Gewalt befriedet wird, sondern auch das Potenzial 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 93 zukünftiger Spannungen zwischen Arm und Reich durch Umverteilung und den Abbau struktureller Gewalt im Namen des ‚sozialen Friedens‘ reduziert wird. Gleichsam lässt sich in ein politisches System, welches kulturell durch autonome Selbstverteidigung der Bürger mit eigenem Waffenbesitz geprägt ist, nur schwerlich ein kulturelles Muster integrieren, welches strikte Entwaffnungsprogramme zur Stärkung des staatlichen Gewaltmonopols fordert. Hinsichtlich der Integration der Variation in den institutionellen Bauplan lässt sich unterscheiden, ob die Variation lediglich als passives Element im Mempool der Institution verfügbar gehalten, aber nicht handlungsleitend umgesetzt wird, oder ob sich dadurch tatsächlich eine Mutation der institutionellen Form ergibt.107 Der Begriff des Mempools als Parallele des Genpools soll indes nicht suggerieren, dass die kulturellen Muster im Bauplan eines Institutionengefüges wie Wasser in einem Becken herumschwappen und beliebig vermischt oder abgeschöpft werden könnten. Vielmehr findet sich eine sedimentartige Aufschichtung von ihrer Genese ausgehend zentriert um eine Leitidee bis zu den im Zeitverlauf aufgeschichteten Variationen, hierarchisch geordnet zwischen für praktische Zwecke weitgehend belanglosen Mustern und solchen, die als ‚Schlussstein‘ den ganzen Bauplan zusammenhalten. Jene ‚Schlusssteine‘ bilden das epimemetische System; ein seinerseits aus kulturellen Mustern bestehendes System an Wissensbeständen, Regeln und Praxen ‚zweiter Ordnung‘, welches sicherstellt, dass die kulturellen Muster ‚erster Ordnung‘ in einer bestimmten Weise weitergegeben und tradiert werden (siehe Patzelt 2007, S. 553).108 Neben Machtstrukturen beispielsweise eines starken Präsidenten oder einer führenden Partei fungieren ____________________ 107 Solche passiven Meme überdauern durchaus die Evolutionsgeschichte eines Institutionengefüges ähnlich des menschlichen Blinddarms. Der Treuhandrat der UN besteht z.B. seit 1994 inaktiv weiter. Obwohl zwischenzeitlich Überlegungen angestellt wurden, ihn mit der Verwaltung gescheiterter Staaten zu betreuen, wurde er bisher weder aufgelöst noch mit neuen Aufgaben versehen, so dass er als evolutionäres Überbleibsel der Dekolonialisierung weiterexistiert, siehe United Nations 2014, XVIII. 108 Das epimemetische System stabilisiert also die institutionelle Form und deren praktische Umsetzung. Es erstreckt sich allerdings in der Regel über die konkrete evolvierende Institution hinaus in die Nische. So prägte das Christentum 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 94 vor allem wirkmächtige Ideologien wie z.B. die politischen Ordnungsvorstellungen des traditionellen Islam als epimemetisches System, welches Ordnungsvorstellungen wie z.B. die der weltanschaulichen Neutralität des Staates erfolgreich ausselektiert. Aus dieser internen Selektion heraus kann dann im nächsten Schritt die Auseinandersetzung mit den funktionalen Nischenanforderungen geschehen. Denn in zweiter Stufe – der externen Selektion – muss sich jede Ver- änderung dann in der Systemumwelt bewähren, nämlich dergestalt, dass die Variation die Funktionserfüllung der Institution in ihrer Nische nicht gefährden darf.109 Zentral ist hier also die Realisierung der Baupläne. Besonders solche Variationen, die Funktionen effizienter erfüllen, einen größeren Adressatenkreis ansprechen, Ressourcen zu sparen oder neue Quellen erschließen, haben gute Chancen auf Beibehaltung; zumindest aber sollten sie ‚funktionell neutral‘ wirken (siehe Patzelt 2012, S. 85). Es geht bei der externen Selektion also um Wettbewerbs- und Replikationsvorteile, welche sich durch Veränderungen ergeben. Dergestalt sind die entstehenden Muster immer ein Spiegelbild der relevanten Systemumwelt der Strukturen. Da Menschen aber in viel höherem Maße intentional rekom- ____________________ über zwei Jahrtausende als epimemetisches System eine Vielzahl an Institutionen, von politischen Vertretungskörperschaften über das Bildungssystem, die Strukturen der Krankenversorgung bis zur Institution der Ehe. Selbstverständlich kann auch das epimemetische System selbst evolvieren. Siehe Patzelt 2007, S. 554. Dies geschieht mit besonders großer Hebelwirkung, was sich in schwachen Staaten gut zeigt, wenn machtpolitische Veränderungen aufgrund des Sturzes oder Ablebens eines autokratischen Herrschers auftreten, die dann das gesamte politische Institutionengefüge destabilisieren. Ein besonders anschaulicher Fall hierfür ist der Kollaps des somalischen Staates nach dem Sturz Siad Barres. Veränderungen im epimemetischen System haben besonders starke Auswirkungen auf den Aufbau der praktizierten institutionellen Form, denn von ihnen wird schließlich die Replikation einer ganzen Reihe weiterer Meme und Memplexe gesteuert 109 Die Trennung in interne und externe Selektionsfaktoren ist eine nützliche analytische Unterscheidung. Da Institutionen allerdings in ihrer pfadabhängigen Entwicklungsgeschichte stets das Produkt der evolutionären Auseinandersetzung mit ihren Nischen sind, spiegelt sich natürlich schon im ersten Selektionsschritt die Umwelt – nämlich jene der Vergangenheit, wie sie in den aufgeschichteten Strukturen abgebildet wurde – wider. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 95 binieren und variieren können – quasi zielgerichtete Mutation – und gleichzeitig die Weitergabe sehr viel weniger automatisiert als in der Biologie verläuft, funktioniert der Evolutionsalgorithmus sehr komplex und störungsanfällig, so dass es eine erstaunliche Leistung darstellt, stabile und umweltangepasste Strukturen zu haben, die noch dazu Funktionen erfüllen. Nun zeigt sich, als wiederkehrender Befund schwacher Staaten, dass diese Probleme in ihrer institutionellen Architektur aufweisen, vor allem was die Leistungserbringung durch staatliche Institutionen angeht. Mangelnde Herstellung politischer Güter ist schließlich das zentrale Definitionsmerkmal schwacher und zerfallender Staaten.110 Der vierte Erklärungsansatz schwacher Staatlichkeit lenkt daher den Blick auf die analytischen Konzepte der ‚Funktion‘ und den diese tragenden ‚institutionellen Mechanismen‘, welche z.B. aufgrund von Konstruktionsfehlern blockiert sein können (Patzelt 2007, 314ff.; Rehberg 1994; Patzelt 2003, S. 13–49). »Funktionen entstehen zusammen mit stabilen Austauschbeziehungen zwischen einem System und seiner Umwelt, zwischen einer […] Institution und ihrer Nische« (Patzelt 2007, S. 314). Ressourcen, die von der Nische des Institutionengefüges bereitgestellt werden, wandelt das System in Leistungen um. Dabei lassen sich instrumentelle von symbolischen Funktionen und jene jeweils immer als manifeste oder latente abgrenzen. Instrumentelle Funktionen produzieren politische Güter wie die Herstellung verbindlicher Entscheidungen einer Regierung, Sicherung der Grenzen durch wirkungsvollen Einsatz des Militärs als Arm der Exekutive oder politische Führung gegenüber der Gesellschaft in Krisenzeiten. Symbolische Funktionen knüpfen an die hohe Bedeutung von Selbstsymbolisierung und öffentlicher Darstellung des Ordnungsanspruches an, welcher die Reproduktion der institutionellen Leitideen sicherstellt. Es geht dabei um jenes Handeln, mit dem sich die Akteure des staatlichen Institutionengefüges nach außen richten und glaubhaft signalisieren, dass die Existenz der Institutionen gerechtfertigt, der Ressourcenverbrauch legitim und eine Erfüllung der gewünschten Funktionen gewährleistet ist (siehe Patzelt 2007, S. 315). Symbolische Funktionserfüllung konzentriert sich folglich auf Kommuni- ____________________ 110 Siehe dazu S. 24ff. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 96 kations- und Interpretationsbeeinflussung und nutzt staatliche Symbole, Regierungsarchitektur, aber auch öffentliche Reden, Rituale, Medienbeiträge und direkte Kontakte mit Bürgern.111 Instrumentelle und symbolische Funktionen werden in der Handlungspraxis der Mitglieder normalerweise im Verbund ausgeführt (siehe Patzelt 2007, S. 316). So kann eine Rede des Staatsoberhauptes, in der vor der Gefahr oppositioneller Gruppen gewarnt wird, sowohl der Durchsetzung einer konkreten Politik der Verhaftung Oppositioneller dienen, als auch symbolisch die Macht und Stabilität des Staates sowie die Dominanz des präsidentiellen Führungszirkels demonstrieren. Gerade in komplexen Systemen kann es dabei aber auch zu Brüchen und Widersprüchen zwischen beiden Funktionstypen kommen. »Am von solchen Spannungen gekennzeichneten Phämpool der Institution, und insbesondere an der praktizierten Form dieser Institution als dessen wichtigster Teil, setzen sodann seitens der Nische der Institution Selektionsdruck und Anpassungsgratifikation« an (Patzelt 2007, S. 318). So kanalisierte die Militärregierung im Pakistan der 1990er Jahre in einer bewusst laizistischen Politik massiv Gelder in die Modernisierung und den Infrastrukturausbau des Landes, was die Output-Legitimität einerseits erhöhte, gleichzeitig aber als Verwässerung der ideologischen Basis eines islamischen Staates wahrgenommen wurde, Präsident Musharraf in traditionalistischen Bevölkerungsgruppen delegitimierte und schließlich wesentlicher Faktor seiner Absetzung wurde (siehe El-Khawas 2009, S. 106). Auch die normative Aufladung des Konzepts staatlicher Penetrationskraft und vollständiger territorialer Kontrolle gerät an vielen Ländergrenzen – z.B. Afghanistan und Pakistan, Nordkorea und China, Algerien und Mali – mit den alltagspraktischen Erfordernissen und den begrenzten Ressourcen ins Gehege und demontiert sich öffentlich sichtbar selbst.112 ____________________ 111 Insbesondere charismatisch oder traditional legitimierten Institutionen - v.a. der Präsident in autokratischen Staaten - haben gute Voraussetzungen der symbolischen Funktionserfüllung, zumal oft Medienkontrolle ausgeübt wird, Parteiensysteme reguliert werden können, keine öffentliche pluralistische Willensbildung stattfindet. Die Übergänge zu systematischer Propaganda sind hier flie- ßend. Speziell der Rekurs auf traditionelle kulturelle Muster, v.a. in Religionen, ermöglicht effektive Funktionserfüllung. 112 Anzuschließen an diesen Befund ist das Konzept der Bebürdung. Gerade weil manche Strukturen memetisch stark belastet sind, müssen manche symbolische Funktionen erfüllt werden, auch wenn diese für instrumentelle Funktionserfüllung eher hinderlich sind. Siehe S. 102ff. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 97 In Abhängigkeit von den Leitideen der Institution lassen sich ferner manifeste von latenten Funktionen unterscheiden. Manifeste Funktionen sind solche, die in den Leitideen verankert oder direkt daraus ableitbar sind bzw. die in offiziellen Verfahren – Verfassungstexte, Gerichtsverfahren, staatliche Programme, bedeutende öffentliche Gründungsansprachen, usw. – als zu erwartende Leistung des Institutionengefüges definiert wurden. Sämtliche weiter hinzu gekommenen Funktionen schichten sich im Laufe der Zeit um die manifesten Funktionen herum (siehe Patzelt 2007, S. 319). Genauso wie instrumentelle mit symbolischen Funktionen potentiell in Widerspruch geraten, so können auch latente Funktionen dysfunktional gegenüber den manifesten wirken; und umgekehrt. Beispielsweise soll das nach westlichen Normen seit 2004 neudefinierte afghanische Gerichtswesen als manifest-instrumentelle Funktion Rechtsstaatlichkeit herstellen und Korruption vermeiden, während es latent – genauso wie die anderen staatlichen Institutionen – die finanzielle Versorgung der Angehörigen sicherstellen muss. Der in vielen Staaten manifest bekundete Anspruch, das Parlament sei symbolisch ein Spiegel der Heterogenität der Bevölkerung, kann latent-symbolisch in der hauptsächlich genutzten Parlamentssprache unterminiert werden, die der Repräsentation des Führungsanspruches einer bestimmten Bevölkerungsgruppe dient.113 Doch nicht nur in den Widersprüchen zwischen den einzelnen Funktionstypen liegen Gründe für mangelhafte Herstellung politischer Güter in schwachen Staaten, sondern vor allem in den institutionellen Mechanismen, die den Funktionen zugrunde liegen. Institutionelle Mechanismen sind Handlungsketten, welche zwischen verschiedenen Positionen innerhalb eines Institutionengefüges anhand von Regeln und basierend auf Interessen der Akteure ablaufen. Es geht im Strukturaufbau politischer Systeme also darum, eine solche institutionelle Architektur aufzubauen, dass Positionen definiert und mit Ressourcen versehen werden, die innerhalb eines formellen und informellen Regelsystems Menschen so zur Interaktion bringen, dass die von der Nische gewünschten politische Güter entstehen. »Was dabei als institutioneller Mechanismus auf der Individualebene Handlungssicherheit erzeugt, führt auf der Mesoebene einer Institution zu relativer ____________________ 113 Deutlich wird dies beispielsweise in Indien, wo die Diskussionen um Hindi als Amtssprache starke Proteste v.a. der dravidischsprachigen Bevölkerungsgruppe im Gebiet der Tamilen und Telugu verursachten. Siehe Cardinal 2015, S. 205– 218. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 98 Gleichförmigkeit bei der Erfüllung ihrer Funktionen« (Patzelt 2007, S. 343). Dass eine solche Funktionserfüllung scheitert, kann an allen drei Aspekten eines institutionellen Mechanismus liegen. Die Positionen können z.B. aufgrund der staatlichen Machtverhältnisse instabil und in ihrer Ressourcenausstattung unzureichend oder unzuverlässig sein. Das Regelsystem, welches die einzelnen Positionsinhaber miteinander verknüpft, mag unzureichend formuliert oder zu widersprüchlich sein, um handlungsleitend effektiv wirksam zu werden. Aufgrund mangelnder memetischer Anschlussfähigkeit und mangelnder Subjektformierung ist es möglich, dass die tatsächlichen Interessenlagen der Akteure und die entsprechend der institutionellen Blaupause verlangten Voraussetzungen massiv voneinander abweichen, so dass weder Prägewirkung noch zuverlässige Reproduktion stattfindet. Natürlich können genauso auch institutionelle Mechanismen existieren, welche zwar stabil laufen, aber gesamtsystemisch unerwünschte Nebenfolgen haben, beispielsweise in Form massiver Übersteuerung aller Institutionen durch eine Einheitspartei oder einen autokratischen Staatschef. In der Gesamtschau spricht man bei solchen Problemen in der Umweltanpassung von institutionellen Blockaden. Insbesondere in der Betrachtung großer Institutionengefüge wie im Falle der Staatszerfallsforschung hat man es mit so komplexen intra- und inter-institutionellen Mechanismen zu tun, dass diese Blockaden der Normalfall sind. Dies wird zusätzlich dadurch verstärkt, dass die einzelnen Teileinheiten des staatlichen Institutionenarrangements immer ihre jeweiligen historischen Begleitumstände bzw. deren unterschiedlichen ‚politischen Logiken‘ reflektieren. (siehe Orren und Skowronek 2002, S. 747). Gerade weil zudem die Nischen sehr turbulent, wenig permissiv und die Fähigkeiten des staatlichen Institutionengefüges zur eigenen Anpassung oder jener der Nische schlecht ausgeprägt sind, kann sich die institutionelle Blaupause schwacher Staaten unter den Bedingungen der externen Selektion schlecht entfalten. Es kommt in vielen Ländern nämlich gar nicht erst zu stabilen Austauschbeziehungen des staatlichen Institutionengefüges mit seiner Nische. Dies verursacht Systemkonfigurationen schlecht angepasster, intern blockierter und extern kaum funktionserfüllender Strukturen, die die wiederkehrenden Muster schwacher und zerfallender Staaten prägen. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 99 4.3 Ursachen des Wandels Nun wird – dies suggeriert schon der Name Staatszerfall – das Phänomen staatlicher Schwäche aber meist als Erosionsprozess einer einst stabilen staatlichen Ordnung betrachtet. In vielen Fällen – Ex-Jugoslawien, viele GUS-Staaten, Irak – ist dies auch nicht falsch. Es stellt sich also die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein stabiles Institutionenarrangement einen Wandel unterlaufen kann, der dazu führt, dass keine politischen Güter mehr hergestellt werden, die Akzeptanz der Institution sinkt und letztlich die zum Erhalt der Institution nötigen Reproduktionsleistungen unterbleiben. Gerade für Statebuilding-Prozesse wird wiederum relevant, wie sich im Zuge der Umweltanpassung die politischen Strukturen der Funktionsumfang und institutionelle Mechanismen reformieren lassen, um den staatlichen Strukturen in sich wandelnden Nischen auf Dauer ihre Fortexistenz zu sichern. Den stabilen Zustand einer Institution in ihrer Nische, in welchem der Austausch von Leistungen gegen Ressourcen funktioniert, wird als Passung bezeichnet. Passung kommt genau dann zustande, wenn eine Institution erfolgreich Adaptionsleistungen an die sie umgebende Umwelt erbracht hat. Dabei kann eine Institution ihre Passung stets nur im Verhältnis zur momentanen Nische, also lokal optimieren. Aus diesem Grund stellt auch die modernisierungstheoretische – und auch sonst jede andere teleologische – Idee, es gäbe ein global passendes Institutionengefüge nach dem Schnittmuster der westlichen Welt, einen Irrweg dar. Gleichzeitig sind stabile Systemumwelten ein seltenes und zeitlich begrenztes Phänomen: »Im Gegenteil ändern sich Struktur und Milieu, System und Umwelt, Institution und Gesellschaft im Lauf der Zeit und durchaus auch unabhängig voneinander; teils durch zufällige endogene Prozesse memetischer Mutation und Rekombination in einzelnen, doch bislang zusammenwirkenden Systemen […], teils katastrophisch durch Systemzusammenbrüche und exogene Schocks« (Patzelt 2007, S. 340). Immer dann, wenn sich die Nische oder die Institution wandelt, entstehen Passungslücken. Leistungen werden nachgefragt, die nicht (mehr) erfüllbar sind. Teilweise kann dies innerhalb weniger Monate zur Erosion der Strukturen führen und basale, aber essentielle politische Güter betreffen, wie z.B. die Sicherheit der Bevölkerung nach Kriegsbeginn in Afghanistan oder Syrien oder die Grundversorgung mit Wasser und Nahrung im Katastrophenfall wie Haiti oder Nepal nach ihren Erdbeben 2010 und 2015 (Lundahl 2013; siehe Boyer 2016). Teilweise zieht sich der Passungsverlust auch über Jahrzehnte hinweg, so wie in Ruanda, wo sich der Konflikt zwischen Tutsi und Hutu seit der Unabhängigkeit schleichend in dem Maße zuspitzte, 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 100 wie die Steuereinahmen absanken, der Staatshaushalt in immer größere Schieflage geriet und die Massenarbeitslosigkeit auch privilegierte Bevölkerungsschichten erfasste, bis sich das Geschehen 1994 im Genozid entlud (Erdmann 2003; siehe Asche 1994; Tetzlaff 2005). Nimmt man eine halbwegs gelungene Subjektformierung der Mitglieder einer Institution an, so wird es in deren Interesse sein, den Fortbestand der Institution zu fördern und ihr Handeln so zu strukturieren, dass dem Prozess der zunehmenden Passungslücke entgegengearbeitet wird. »Die Fähigkeit, solche Passung routinemäßig wiederherzustellen, heißt »Fitness« (Patzelt 2012, S. 67). Fitte Institutionen sind demnach solche, die sich besonders erfolgreich an die sie umgebende Nische der Vergangenheit und Gegenwart angepasst haben und zudem über eine gute Anpassungsfähigkeit gegenüber zukünftigem Wandel verfügen, egal ob dieser innerinstitutionell oder durch Nischenveränderungen hervorgerufen wird. Jakob Lempp stellt hierzu einen Kriterienkatalog auf, welcher als einfache heuristische Matrix Auskunft über beide Aspekte institutioneller Fitness gibt (siehe Lempp 2007, S. 603). Angepasstheit lässt sich anhand der Effizienz der Umwandlung der zur Verfügung stehenden Ressourcen in Output messen, anhand der Akzeptanz der Geltungsbehauptung und Leistungserbringung bei den Nischenakteuren und anhand der Retentionsfähigkeit, d.h. der Fähigkeit der Institution, im Generationenwechsel auch über lange Zeiträume ihre institutionelle Form zu reproduzieren. Die angesichts oft instabiler Nischen so essentielle Anpassungsfähigkeit lässt sich, so Lempp, anhand von Mutabilität und Responsivität eruieren (siehe Lempp 2008, 94f.). Dies bedeutet einerseits, dass das Institutionengefüge über eine eher flexible, für Neuinterpretation und Rekombination offene Leitidee sowie um- und anbaufähige Strukturen verfügt. Gleichzeitig muss das Institutionensetting auf seine Nische zurückregieren können. Dazu benötigt es einen Wahrnehmungsapparat, d.h. Inputkanäle, die es ermöglichen, relevante Informationen überhaupt erst einmal aufzunehmen und gegebenenfalls darauf zu reagieren.114 Nur im Wissen um die Beschaffenheit der eigenen Nische und die Funktionslogik der eigenen ____________________ 114 Relevante Informationen umfassen die Ressourcenausstattung der Nische, Institutionen, die im Wettbewerb zur evolvierenden Einheit stehen, Bedürfnisse der Adressaten sowie das Wissen über Selektionsfaktoren der eigenen institutionellen Geschichte, so dass am Ende ein ganzheitliches Selbstbild entsteht, welches die Nische abbildet. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 101 institutionellen Architektur lassen sich im Zuge institutionellen Lernens aufgetretene Effektivitäts- und Legitimitätsprobleme lösen.115 Ob eine Institution sich eher flexibel hinsichtlich zukünftiger Adaptivität orientiert oder hochspezialisierte Angepasstheit aufweist, hängt von den jeweiligen Nischenbedingungen, konkret der Häufigkeit von Turbulenzen in ihrer institutionellen Phylogenese ab. Wenn eine stark angepasste Institution mit Nischenturbulenzen konfrontiert wird, an die sie sich – aus welchen Gründen auch immer – nicht anzupassen vermag, kommt es zu verfestigten Passungslücken, meist in Form mangelhaften Outputs, was wiederum die Geltungsbehauptung der Leitidee unterminiert. Solche prekären Institutionen bekommen dann von ihren Nischen auch keine Ressourcen mehr zur Verfügung gestellt, mit denen sie in Form institutioneller Lernprozesse die nötige Adaption ihrer Baupläne vornehmen könnten. Die Chancen, die Strukturen aufrechtzuerhalten und die institutionelle Form an Nachfolgegenerationen weiterzugeben, sinken beständig (siehe Patzelt 2012, S. 67). Besonders klar zeigt sich diese Problematik in den politischen Strukturen ehemaliger Kolonialstaaten. Die institutionelle Form dieser politischen Systeme beruht auf einer Kopie westlicher, erfolgreich auf deren Umwelten adaptierter, Blaupausen. Dieser Institutionentyp des westlichen Nationalstaates verfügte lange über hohe Adaptivität und Fitness, anders wäre sein Verbreitungszug über die Welt auch kaum möglich gewesen. Waren jene französischen und englischen Importprodukte aber schon mit dem Ende der Kolonialzeit nur mittelmäßig an die afrikanischen und – in geringerem Maße asiatischen – Systemumwelten angepasst, so sorgte der in den letzten ____________________ 115 Dieser Prozess institutionellen Lernens lässt sich knapp als Wahrnehmung von Passungslücken durch die Akteure der Institution beschreiben, auf welche eine Analyse der Ursachenstrukturen folgt und daraufhin Handlungsoptionen erarbeitet und entschieden werden, die darauf hinauslaufen, neue Elemente – Routinen, Wissensbestände, Handlungsabläufe – in den Bauplan des zentralen politischen Entscheidungssystems zu integrieren, die im Mittel die multiplen Funktionserfordernisse besser erfüllen als der Ursprungszustand. Siehe Patzelt 2007, S. 357; Heer 2014, S. 90–112; Demuth 2009, S. 52–94. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 102 Jahrzehnten rasant stattfindende Umweltwandel für massive Passungslücken, ohne dass diese Länder in der Lage wären, jene aus eigener Kraft zu schließen (siehe Chazan et al. 1999, S. 37–74).116 Sowohl gute Passung als auch hohe Fitness in der Wiederherstellung eines Gleichgewichts zwischen Institution und Nische sind also rare Zustände und eine nicht zu unterschätzende zivilisatorische Leistung, zumal in Fällen schwächelnder Staatlichkeit und unter begrenzten Ressourcen. Grundsätzlich sind Institutionen träge. Grundlegender Wandel tritt selten auf und wenn er auftritt, verursacht er hohe Folgeerscheinungen. Die meisten Ver- änderungen finden daher nur an der Oberflächenstruktur durch Rekombination und Anbau neuer kultureller Muster statt, wodurch sich die typische sedimentartige Struktur politischer Systeme ergibt.117 Das hierzu fruchtbare Konzept lautet ‚Bebürdung‘ (siehe Patzelt 2007, S. 307; Riedl 1990, 351ff.). Auf institutionellen Strukturen lasten Bürden, d.h. Teilsysteme müssen funktionieren, damit das System als Ganzes erhalten bleiben kann, wobei die Teilsysteme untereinander gekoppelt agieren: »Je mehr Konsequenzen mit der Veränderung des einen Systemelements für andere Systemelemente verbunden sind, um so vielschichtiger ist es also ‚bebürdet‘, und je stärker es bebürdet ist, um so wichtiger wird seine Reproduktion bzw. Weitergabe sein, weswegen sich Fehler bei seiner Aufrechterhaltung oder Tradierung um so fataler auswirken werden« (Patzelt 2007, S. 307). Die institutionellen Strukturen eines Staates können auf mehrfache Weise bebürdet sein. Einerseits existieren ‚memetische‘ Bürden, also zentrale kulturelle Muster, von welchen andere in ihrer Sinndeutung abhängen und die zentral handlungsleitend für die praktizierte Form werden (siehe Demuth 2007a, S. 426). Sicherheit als zentrales, vom Staat herzustellendes Gut wurde solchermaßen von Beginn an in den Leitideen neuzeitlicher Staatlichkeit verankert, es stellt damit ein memetisch massiv bebürdetes Element dar. ‚Strukturell bebürdete‘ Systemelemente tragen – ähnlich wie die Mauern eines Hauses dessen Dach – andere Teile, so zum Beispiel die pakistanische Armee die Militärregierungen oder die lokalen Ordnungsinstitutio- ____________________ 116 Möglichkeiten des Abpufferns dieser staatlichen Passungslücken wären erhöhter Ressourceneinsatz, Repression oder stärkere Autarkie vom internationalen System. 117 Kathleen Thelen beschreibt folgende Formen des Wandels: ‚Layering‘ neuer Systembestandteile auf andere Strukturen sowie ‚Conversion‘ bestehender Strukturen hin zu neuen Aufgabengebieten; siehe Thelen 2003, 226-230. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 103 nen die Durchsetzung des staatlichen Gewaltmonopols. ‚Funktionell bebürdet‘ sind all jene Teile des staatlichen Institutionengefüges, in denen eine Leistung erbracht, d.h. ein institutioneller Mechanismus ausgelöst wird, von dem andere Leistungen und deren Mechanismen abhängen. So hängt z.B. die Arbeitsfähigkeit des militärischen Machthabers und dessen Regierung davon ab, dass mögliche Putschisten in den eigenen Reihen frühzeitig erkannt und eliminiert werden. Gleichsam braucht es ein funktionierendes Steuer- und Abgabewesen um Ausgabeprogramme der Regierung zu finanzieren, d.h. sämtliche Geld eintreibenden Strukturen sind funktionell bebürdet hinsichtlich des Staatshaushaltes. Da die innere Architektur eines Staates also mit vielerlei Bürden belegt ist, wird Variation an den Strukturelementen generell erst einmal gedämpft. »Substitution oder prinzipielle Änderung eines Merkmales setzt voraus, dass sich auch alle, die von ihm abhängen, zum Nutzen des Ganzen ebenso substituieren oder prinzipiell ändern lassen; und wir sehen bereits voraus, dass diese Chancen mit dem Umfange der Vorbedingungen, Verknüpfungen und Abhängigkeiten sinken werden« (Riedl 1990, S. 241). Gerade phylogenetisch sehr alte Strukturelemente sind meist jene, die stark bebürdet sind und Versuchen der Reformpolitik stärker widerstehen. Und da es zudem im Laufe der Evolutionsgeschichte eines Staates zumeist zur schrittweisen Eingliederung neuer Systemelemente, zur Ausdifferenzierung und Abstimmung bestehender Institutionen untereinander kommt, nimmt die absolute Anzahl bebürdeter Strukturen und damit die Trägheit gegen- über eventuell notwendigen Anpassungsprozessen oft zu.118 Andererseits erklärt die Hebelwirkung, welche Eingriffe an stark bebürdeten Tiefenschichten auf sämtliche anderen Systemelemente haben, wieso in bestimmten Situationen so starke und rapide Wandlungsprozesse ausgelöst werden, dass Staaten innerhalb kürzester Zeit massiv erodieren.119 Die Freiheitsgrade solch tiefer Eingriffe sind prinzipiell aufgrund der Bebürdung begrenzt, aufgrund von ideologischen Motivationen aber nichtsdesto- ____________________ 118 Aus diesem Umstand ergibt sich auch das Konzept einer pfadabhängigen Entwicklung, welche nur punktuell an historischen Fenstern, dann aber durchaus mit erheblichen Folgewirkungen durchbrochen wird. Siehe dazu North 1992, 112ff.. 119 Patzelt 2012, S. 94 bezeichnet diesen Verlaufstyp als »Verdichtung institutioneller Wandlungsprozesse« analog eines geologischen »Bergschlags«, der als »Beschleunigung von Geschichte« erfahren wird. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 104 weniger nicht selten doch anzutreffen, mit bisweilen folgenreichen Effekten. Besonders Experimente in den Leitideen oder Eingriffe an funktionstragenden Systemelementen – beispielsweise durch die Entmachtung von Staatschefs ohne adäquaten Ersatz oder einem Verbot bislang regierungstragender Parteien, wodurch nur noch Personen in die Staatsführung gelangen, die keine Erfahrung haben – führen zu heftigen, oft schwer kontrollierbaren Wandlungen im Institutionengefüge. Institutionelle Trägheit entsteht aber nicht nur aufgrund der Bürden, welche auf den Teilen des Institutionengefüges lasten. Auch in den unteren Schichten der Wirklichkeit entsteht Trägheit durch bestimmte Interaktionsmuster, die das soziale Miteinander in Menschengruppen prägen. Institutionen zeichnen sich bei erfolgreicher Subjektformation dadurch aus, dass die in der institutionellen Form definierten Wissensbestände, Routinen und Regeln als Normalform betrachtet und ihre Anwendung und Weitergabe als Merkmal eines ‚kompetenten Mitglieds‘ der Institution erwartet werden. Abweichler werden durch ‚politics of reality‘, also mittels geeigneter Vorfeld-, Entproblematisierungs- und Ausgrenzungsmethoden, sanktioniert (siehe Patzelt 1987, 115-124). Es ergibt sich hierbei also eine selbstverstärkende Wirkung tradierter Denkschemata oder gemeinsamer mentaler Modelle, was dazu führt, dass einmal eingeschlagene Entwicklungswege kaum wieder verlassen werden. Es hängt daher einerseits von den Erwartungen, andererseits von den verfügbaren Machtmitteln, die einem solchen ‚Realitywork‘ zugrunde liegen könnten, ab, welche Variationsbreite an geäußerten Denkinhalten, Handlungsroutinen und formellen oder informellen Regelwerken innerhalb eines Institutionengefüges noch als normal betrachtet wird. Dabei kann selbstverständlich auch jene Form des Wandels unterbunden werden, der die Passung des staatlichen Institutionengefüges in seiner Nische verbessern würde. »Ebenso können auch unproduktive Pfade weiter verfolgt werden. Die Tatsache zunehmender Erträge einer gegebenen Menge von Institutionen, die eine produktive Tätigkeit geradezu hemmen, wird Organisationen und Interessengruppen entstehen lassen, die ein Interesse an den bestehenden Beschränkungen haben. Sie werden den Staat in ihrem Sinne gestalten« (North 1992, S. 118). Es ergibt sich, dass es sinnvoll ist, die Interaktion der kulturellen und mentalen Prägung der beteiligten Akteure auf der einen Seite und der institutionellen Funktionslogik – die Blaupause und deren Potenzial, Fragen der Systemstabilität, institutionelle Mechanismen und Nischenbedingungen – auf der anderen Seite zu betrachten, um die Entwicklungswege von Staaten zu 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 105 analysieren, sowohl was deren Destabilisierung betrifft, als auch welche Möglichkeiten der Restabilisierung existieren.120 Im Zuge dessen kristallisieren sich dann grob zwei gegensätzliche Verlaufsmuster schwacher Staatlichkeit heraus. In beiden Verlaufsformen finden selbstverständlich permanent simple evolutionäre Wandlungsprozesse durch Variationen der kulturellen Muster im Generationenwechsel oder durch Mutationen in der praktizierten Form statt. Dies stellt den Normalfall sozialer Systeme dar und wird durch die internen und externen Selektionsprozesse kontinuierlich gefiltert. Das klassische Erosionsmuster beschreibt fortlaufende Krisen des Institutionengefüges aufgrund von Passungslücken zwischen zentralem politischen Entscheidungssystem und Nische. Ursächlich für solche Krisen können 1.) die mangelnde Anschlussfähigkeit der kulturellen Muster von Staat an gesellschaftliche Traditionslinien; 2.) problematische Variationen in der Subjektformierung, vor allem im Generationenübergang, aber auch in anderen wirklichkeitskonstruktiven Prozessen und damit entstehende Brüche in der praktizierten Form des Bauplanes;121 3.) Blockaden der institutionellen Architektur und damit verbundene Funktionsstörungen, insbesondere mangelnde Fitness, absichtsvolle oder zufällig verursachte Umorganisation der institutionellen Architektur, speziell an stark bebürdeten Elementen und 4.) ungünstige Nischenkonfigurationen oder nicht abzupuffernder Nischenwandel sein. Zwar kann es innerhalb dieses Verlaufs auch Phasen der Restabilisierung geben, entweder durch Reformen der institutionellen Form122 ____________________ 120 Ein solches Vorgehen entspricht der in Kap. 3.3, S. 79f. geforderten Kombination aus sozialkonstruktivistischem Ansatz in Kombination mit Institutionentheorie. 121 Dies betrifft auch die Unfähigkeit institutionellen Lernens aufgrund schlecht ausgestatteter Wahrnehmungsapparate, die dann keine realistische Abbildung der Nische ermöglichen, aber auch ideologisch begründete Abwehr bestimmter Handlungsmodi gerade bei den zentralen Akteuren des Institutionengefüges; meist der Staatschef. 122 Reformiert werden können Teile der Leitideen und die institutionelle Architektur; dies geschieht typischerweise im Zuge staatlicher Stabilisierungs- und Reformpolitik oder in meist extern finanzierten Good-Governance- und Statebuilding-Programmen. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 106 oder Erschließung neuer Ressourcen aus der Nische123, doch in einigen Fällen führt die Krise des staatlichen Institutionengefüges in die ‚evolutionäre Sackgasse‘ bzw. die ‚regulative Katastrophe‘. Diese entspricht den Ausprägungen weitreichendsten Staatszerfalls bis zum Kollaps des politischen Systems wie im Falle Somalias. Nicht nur einzelne Institutionen des Staates geraten in die Krise und vergehen, sondern das Institutionengefüge insgesamt befindet sich in so großer Auflösung, dass der ‚point of no return‘ erreicht wird. Zu diesem Zeitpunkt verfügt das politische System des Landes dann auch über keinerlei Lernfähigkeit mehr, wodurch jede institutionelle Weiterentwicklung blockiert ist. Die zweite Verlaufsform hingegen, wäre mit dem gängigen Begriff ‚Staatszerfall‘ wahrlich irreführend bezeichnet. Es handelt sich hierbei nicht um eine Erosion bestehender Strukturen, sondern vielmehr um eine Form institutioneller Typogenese, bei welcher der Bedarf nach umfänglichen staatlichen Strukturen nie existierte. Ein sehr langsames Wachsen des staatlichen Institutionengefüges sowie lange Phasen der Stasis prägen diese Form schwacher Staatlichkeit. Gerade weil das staatliche Institutionengefüge die Nische halbwegs realistisch abbildet – die beiden Selektionsprozesse also gut wirken – entstehen erst gar nicht umfangreichere Strukturen. Das Fehlen bestimmter politischer Güter wird mehr von außen projiziert, als dass es tatsächlich in der Eigenlogik des Systems Schwäche darstellt. Stattdessen betrachtet eine evolutionäre Analyse vermehrt die funktions- äquivalenten Strukturen zu denen des Staates, welche die – ultimate – Ursache für die Schwäche darstellen. So erklärt die Entwicklungsgeschichte funktional und identitätskonstitutiv analoger, d.h. funktionsähnlicher Strukturen gleichzeitig auch die Evolutionsgeschichte des Staats. Auch in dieser Perspektive wird der Blick auf das Problem der Anpassungsleistung staatlicher Strukturen in wandelnden Systemumwelten gelenkt, schließlich stellt auch diese Verlaufsform primär eine Anpassungsleistung an vergangene Nischenerfordernisse dar, welche nicht notwendigerweise auch in Gegenwart und Zukunft gegeben sein muss. ____________________ 123 Zur Erschließung neuer Nischenressourcen kann auch eine tiefere Verankerung der staatlichen Geltungsansprüche in der Bevölkerung mittels Propaganda und Indoktrination oder stärkere Sanktionen abweichenden Verhaltens mittels Repression und Verfolgung von Widerständlern gehören; siehe Patzelt 2012, S. 94. 4 Eine evolutionär-institutionelle Theorie schwacher Staaten 107 Insgesamt befreit sich die Theorie in ihrer Analyse staatlicher Schwäche damit aus den Problemen des Eurozentrismus, der problematischen Normativität und der reduktionistischen Engführung auf endogene oder exogene Systembedingungen, wie sie den modernisierungstheoretischen oder neorealistischen Ansätzen anheim ist.124 Der Evolutorische Institutionalismus lenkt den Blick auf situativ-zeitliche Kontexte, die Prägekraft des vergangenen Entwicklungspfades, die Funktionsbedingungen, Leistungen und die Eigenlogik institutioneller Strukturen in Staaten sowie die Rolle identitätsstiftender Leitideen und Muster, inklusive deren Herstellung durch soziale Konstruktion der Wirklichkeit (siehe auch Lempp 2008, S. 97). Die Erklärungskraft des Ansatzes erschließt sich freilich nicht allein aus seiner logischen Konsistenz, sondern in seiner Anwendung auf die konkreten Fälle, welche anschließend sondiert werden sollen. Dabei geht es nicht nur um eine Erklärung des gewählten Einzelfalles – wenngleich auch diese wertvoll ist – es geht auch nicht allein um eine Sondierung des analytischen Potenzials der Theorie. Es geht letztlich um Mustererkennung in der Frage, wie sich institutionelle Strukturen bilden, stabilisieren und wandeln (siehe Patzelt 2007, S. 170). Staatliche Schwäche stellt insofern nur einen von vielen Fällen eines solchen Wandels politischer Strukturen im Zeitverlauf dar, welcher sich durch die Wirkung des Evolutionsalgorithmus ergibt. Aufgrund der hohen Bedeutung, die Staaten für unseren politischen und gesellschaftlichen Alltag aufweisen, handelt es sich freilich um ein Themengebiet von höchster realweltlicher Relevanz. ____________________ 124 Siehe ausführlich in Kap. 2.5, S. 34 sowie Kap. 3.1 und Kap.3.2. 109 5 Methodik Im theoretischen Teil wurden aus den Prämissen des Evolutorischen Institutionalismus vorläufige Erklärungen zu Mustern und zu Ursachenfaktoren schwacher Staatlichkeit erstellt, welche anhand der Fallanalysen Überprüfung finden. Dazu werden die Voraussagen der Leittheorie über Entwicklungsmuster und Ursachen mit den Beobachtungen in den einzelnen Fällen in Bezug gesetzt. Die Forschungsrichtung ist eher eine explorative als eine theorietestende. Es liegt in der Natur der Sache, dass Bemühungen um Falsifikationen schwierig sind, wenn eine neue Theorie entsteht. »Path-breaking research is, by definition, exploratory« (Gerring 2004, S. 349). Die gewonnenen empirischen und theoretischen Ergebnisse werden anschlie- ßend zusammengetragen und abstrahiert. Die hier vorliegende Arbeit nutzt dazu das Design zweier Fallstudien.125 Diese, so John Gerring, zeichnen sich aus durch: »an intensive study of a single unit for the purpose of understanding a larger class of similar units« (Gerring 2004, S. 342). Es soll also ein Phänomen in den beiden Ländern tiefergehend untersucht werden, mit dem Ziel, die Ergebnisse generalisierend auch auf andere Fälle von staatlicher Schwäche übertragen zu können. Üblicherweise wird die Auswahl der Fälle (Casing) einer Fallstudie auf der Basis der Verteilung der Variablen126, dem untersuchten Zusammenhang127 und theoretischen Annahmen128 geschehen (Gerring 2004; Ragin und Becker 1992; siehe George und Bennett 2005). Im hier vorliegenden Ansatz handelt es sich um zwei typische Fälle, welche jeweils spezifische X/Y-Zusammenhänge schwacher Staatlichkeit exemplifizieren. In beiden Fällen ist die abhängige Variable – der Grad staatlicher Schwäche gemessen ____________________ 125 Wobei die Definition der beiden Länder als n=2 in die Irre führt. Da lange und komplexe Zeiträume analysiert werden, beinhaltet jedes Land in sich mehrere Untersuchungseinheiten aus denen sich die Mustererkennung speist. 126 Dies bedeutet als Extremfall vs. Diverse Case mit Auswahl auf X oder Y. 127 Dies beinhaltet die Untersuchung als typischer Fall vs. Deviant Case. 128 Es geht hierbei darum, ob es ein Least-likely vs. Most-likely Case ist. 5 Methodik 110 an den gängigen Indikatoren – stark ausgeprägt, aber die Ursachenzusammenhänge unterscheiden sich. Es geht folglich um eine ‚Sondierung‘ (siehe Pickel et al. 2009, S. 116) bzw. ‚plausibility probe‘ (siehe Eckstein 1975, S. 96–123) hinsichtlich der Mustererkennung von Entwicklungstypen129 einer evolutionär-institutionellen Staatszerfallstheorie. Solche plausibilisierenden Fallstudien bilden dabei einen ausgewogenen Mittelweg zwischen idiografischen, phänomenspezifischen Studien und Hypothesen testenden bzw. generierenden Studien mit hoher komparatistischer Ausrichtung (siehe Levy 2008, S. 2). Sie eignen sich besonders für solche Forschungszweige, in denen es entweder keine etablierte Theorie gibt oder – wie im Falle der Staatszerfallsdebatte – großer Dissens darüber besteht, welche Theorie sich bewähren kann. Die Fallstudien erfüllen damit eine Art Pretest-Funktion im Rahmen der weiteren Entwicklung von Theorie (siehe Jahn 2013, S. 330). Fragt man also »What is this a case of?« (Levy 2008, S. 2), so lautet die Antwort, dass es ‚illustrative cases‘, sind, in denen realtypische Phänomene untersucht werden, um idealtypisch angenommene Typen von staatlicher Schwäche herauszuarbeiten. Die Grundgesamtheit, über die potentiell Aussagen zu Ursachen und Verlaufsformen getroffen werden könnten, sind alle Staaten, die staatliche Schwäche aufweisen. Es ist allerdings nicht zu erwarten, dass bereits in diesen zwei Fällen alle – wohl aber eine befriedigende Anzahl – verfügbarer Muster schwacher Staatlichkeit erkennbar werden, weshalb Anschlussstudien erforderlich sind. Die innerhalb der einzelnen Fallstudien stattfindende Analyse der Muster des Verlaufs sowie der Ursachenfaktoren schwacher Staatlichkeit folgt dann zuerst der Form des analytischen Narrativs. Um innerhalb des Narrativs kausale Erklärungen zu finden, wird zusätzlich Process-Tracing angewendet (Hall 2008; siehe Beach und Pedersen 2013; Collier 2011; Waldner 2012; Bennett und Checkel 2015). Beginnend mit solider Deskription, welche, so James Mahoney, unumgänglicher Ausgangspunkt einer Prozessanalyse sein muss, werden Ereignisfolgen (Sequences) analysiert (siehe Mahoney 2010a, S. 125–131). Dabei sollen Prozesse der Entwicklung und des ____________________ 129 Die beiden Grundtypen sind einerseits die Erosion einst bestehender staatlicher Institutionengefüge und andererseits Schwäche als Anpassungsmuster an bestimmte Nischenzustände. 5 Methodik 111 Wandels aufgezeigt werden.130 David Collier stellt vier Vorteile des Ansatzes des Process Tracing heraus: »a) identifying novel political and social phenomena […], b) evaluating prior explanatory hypotheses […], c) gaining insight into causal mechanisms, and d) providing an alternative means […] of addressing challenging problems such as reciprocal causation, spuriousness, and selection bias« (Collier 2011, S. 824). In der vorliegenden Forschungsarbeit liegt entsprechend der Fragestellung der Fokus auf b) und c), d.h. der Nutzbarmachung erklärender Hypothesen und den zusätzlichen Einsichten in kausale Zusammenhänge, welche sich durch die Analyse ergeben. Ähnlich argumentieren auch Pedersen und Beach, welche den beiden klassischen Konzepten deduktiven versus induktiven Vorgehens bei Prozessanalysen eine dritte Form hinzufügen; nämlich jene, die sich im Kern um ein empirisches Rätsel drehen und dabei sowohl deduktiv als auch induktiv, immer aber gegenstandsbezogen vorgehen (siehe Beach und Pedersen 2013, S. 18–21). Das empirische Rätsel der hier vorliegenden Analyse liegt in der Vielfalt der Muster, die staatliche Schwäche aufweisen kann und die auf ganz diverse Ursachenkomplexe zurückgehen. Das innovative Potenzial einer integrierenden Theorie wie dem EI aufzuzeigen und dabei zu verdeutlichen, dass hier Erklärungsansätze liegen, die alternative Konzepte nicht leisten können, ist das Ziel des methodischen Vorgehens. Die zu erwartenden Kausalaussagen sind dann Verknüpfungen von Ereignisabfolgen, also das, was David Waldner als ‚concatenation‘ von ‚covariation‘ abgrenzt: »Concatenation is the state of being linked together, as in a chain or linked series. […] In process tracing, one concatenates causally relevant events by enumerating the events constituting a process, identifying the underlying causal mechanisms generating those events, and hence linking constituent events […] Process tracing thus complements the study of variables with the study of events« (Waldner 2012, S. 68). Die Form des analytischen Narrativs, welches für die Fallanalysen gewählt wurde, korrespondiert dabei folgendermaßen mit der Methode des Process Tracings. ____________________ 130 Der EI als Leittheorie rückt eben genau dies in den Vordergrund und liefert dabei sinnvolle Instrumente die aufzeigen, an welchen Stellen genau diesem Wandel nachzuspüren ist. 5 Methodik 112 »It can therefore be productive to start with a good narrative or with a timeline that lists the sequence of events. One can then explore the causal ideas embedded in the narratives, consider the kinds of evidence that may confirm or disconfirm these ideas, and identify the tests appropriate for evaluating this evidence« (Collier 2011, S. 828). Es werden also innerhalb des größeren Narrativs eines Prozesses der Entwicklung staatlicher Schwäche einzelne Kausalmechanismen besonders intensiv beleuchtet. Konkret wird dabei so vorgegangen, dass beiden Fallanalysen zuerst das ausführliche Narrativ im Sinne einer Längsschnittsondierung vorangestellt wird, in dem die Phasen staatlicher Entwicklung bzw. deren Schwäche dargestellt und die wesentlichen Muster herausgearbeitet werden sowie überblicksartig geklärt wird, welche Ursachen diesen Mustern zugrunde liegen. In den weiteren Teilen der Fallanalysen werden dann punktuelle Tiefengrabungen entlang ausgewählter analytischer Kategorien des EI vorgenommen, die einzelne Kausalmechanismen intensiver beleuchten. Dabei ergeben sich auf der Ebene des empirischen Referenten Einsichten über Ursachenzusammenhänge, die herkömmliche Arbeiten kaum zu generieren vermögen, während gleichzeitig das explanatorische Potenzial der Theorie demonstriert wird. Gerade angesichts der Komplexität der in Frage kommenden Strukturen, Akteure und Ereignisfolgen, welche bei Erklärungen staatlicher Schwäche eine Rolle spielen, ist diese Kombination aus analytischem Narrativ und Process-Tracing erfolgsversprechend. Reine Prozessanalysen, die einen einzelnen kausalen Mechanismus nach dem Muster ‚x……y‘ heraussezieren, arbeiten oft auf einer Detailebene, die für das Thema dieser Arbeit weder handhabbar noch angemessen ist. Die Stärke des analytischen Narrativs in Kombination mit Prozessanalysen liegt darin, dass Kausalmechanismen beispielhaft im Detail wiedergeben werden können, sofern die Datenlage die hierfür nötigen Einsichten zulässt, und gleichzeitig kann an anderen Stellen, wo die Datenlage nicht genügend Material zur Prozessanalyse bietet, das Narrativ des großen Ganzen weitergeführt werden. Narrative sind also, so auch Mahoney, »a useful tool for assessing causality in situations where temporal sequencing, particular events, and path dependence must be taken into account« (Mahoney 1999, S. 1164). Die Beobachtungspunkte, die dem Narrativ zugrunde liegen, entstammen der Leittheorie. Dabei ist festzuhalten, dass die Unterschiede zwischen analytischen Narrativen und Fallstudien, in denen kausale Zusammenhänge und Prozessanalysen im Vordergrund stehen, ohnehin nur marginal sind. Mit Charles Tilly, Fritz Scharpf, David Laitin, Ira Katznelson und Theda 5 Methodik 113 Skocpol seien beispielhaft nur einige Forscher genannt, die die Label ‚narrativer‘ und ‚makro-analytischer‘ Ansätze innerhalb ganz unterschiedlicher qualitativer Fallstudien nutzen. Mahoney (siehe Mahoney 1999; Mahoney und Rueschemeyer 2003; Mahoney 2015) und Sewell verwenden den Begriff des ‚causal narrative‘ für ähnliche Vorhaben (siehe Levi 2002). Die Gattung des analytischen Narrativs wird zwar stark mit der Theorierichtung des rational-choice in Verbindung gebracht131, dies aber ohne dass es einen zwingenden Grund dafür gäbe, diese Form nicht auch auf andere Theorien auszuweiten. In der hier vorliegenden Arbeit werden also die Prozessanalysen innerhalb von Narrativen (als Methoden der Analyse) in die Fallstudien (als Methode der Auswahl des Untersuchungsfelds) integriert.132 Dabei handelt es sich nicht um eine bloße historische Erzählung von Ereignisabfolgen (siehe Thies 2002). Die Vorgehensweise entstammt zwar traditionell historischen Methoden, der entscheidende Unterschied zum geschichtswissenschaftlichen Narrativ gegenüber der hier genutzten Form des sozialwissenschaftlich-analytischen Narrativs liegt allerdings darin, dass es nicht allein um die Abfolge historisch bedeutsamer Ereignisse geht, sondern um jene Beobachtungspunkte, die aufgrund theoretischer Überlegungen als für die Analyse relevant erschienen.133 Detlef Jahn argumentiert hierzu: »Seine besondere Stärke erhält dieser Ansatz, wenn die qualitative narrative Methode mit einer hoch formalisierten Theorie kombiniert wird« (Jahn 2013, S. 84). In der hier vorliegenden Arbeit wird dies mit der Theorie des Evolutorischen Institutionalismus in hohem Maße erfüllt. Das ‚analytische‘ Aspekt des Narrativs bezieht sich folglich darauf, dass es um Wandlungs- bzw. Handlungsmodelle geht und dass theoretische An- ____________________ 131 Siehe Fritz Scharpf und David Laitin, die nicht nur Rational-Choice sondern auch Spieltheorie zur Basis haben sowie insbesondere Robert Bates et al. 1998 und Margaret Levi 1999, 2002, welche ein Spektrum an Vorgehensweisen aufzeigen, welches von eher problembasierten (Bates) zu eher theoriebasierten (Levi) analytischen Narrativen reicht. 132 Dazu auch Gerring 2004, S. 341: «The case study method is correctly understood as a particular way of defining cases, not a way of analyzing cases or a way of modeling causal relations«. 133 Aus diesem Grund werden in der historischen Gesamtübersicht auch einige Epochen sehr knapp abgehandelt, da sich kein relevanter Wandel institutioneller Strukturen feststellen ließ, während ausgewählte Beobachtungspunkte besonders vertieft werden. 5 Methodik 114 nahmen über Beziehungen zwischen Akteuren, Institutionen und der Konfiguration des Gesamtsystems im Kern der Analyse stehen. Der ‚narrative‘ Teil der Analyse bezieht sich darauf, dass es eine detaillierte, facettenreiche Darstellung der Entwicklung und deren Umweltbedingungen geht, wobei der Faktor Zeit und stattfindende Ereignisabfolgen eine zentrale Rolle spielen. Da zwei Fallstudien verschiedener Länder mit jeweils unterschiedlichem Fokus in dieser Arbeit integriert werden, bleibt es nicht aus, dass auch einzelne komparatistische Elemente zu finden sind, wenngleich es sich hier um keinen systematischen Vergleich handelt. Damit bestätigt sich eine Beobachtung John Gerrings, welcher schreibt: »As a general observation we might say, that methods, strictly defined, tend to lose their shape as one looks closer at their innards […] There are few ‘pure’ methods. And this is probably a good thing. Chastity is not necessarily an attribute to be cherished in research design«. (Gerring 2004, S. 346) Das hier vorgestellte Forschungsdesign analytischer Narrative einzelner Fälle, welche Prozessanalysen enthalten, birgt Vor- und Nachteile. Dadurch, dass der Arbeit eine evolutionäre Theorie zugrunde liegt, handelt es sich um eine Analyse, welche ein klar formuliertes Modell, nämlich das des Evolutionsalgorithmus nutzt, um die Sequenzen und Ereignisabfolgen des Narrativs zu strukturieren. Damit vermeidet die Arbeit den Fehler mancher eklektischer Fallstudien als »free-form research where everything goes« (Levy 2008, S. 2). Gleichzeitig liefert die Leittheorie eine Vielzahl an nützlichen Topoi, die Beziehungen zwischen einzelnen Systemelementen und besonders auch Mikro-Makro-Übergänge erhellen. Damit lassen sich ‚Konstellationseffekte‘ innerhalb des Narrativs besonders überzeugend darstellen (siehe Mayntz 2003). Es ergibt sich eine Analyse, welche in hohem Maße empirisch gesättigt ist und zudem intersubjektiv gut nachvollziehbar. Nachteil des Vorgehens ist, dass zumindest manche Ansprüche an ‚gutes‘ Forschungsdesign nicht erfüllt sind. Nimmt man beispielsweise David Laitins ‚tripartite method‘ (siehe Laitin 2003) oder Evan Liebermans ‚Nested Analysis‘ (Lieberman 2015; siehe Lieberman 2005) als Maßstab, worin analytische Narrative, formale Theorie und quantitative Analysen Hand in Hand gehen sollen, so fehlt ganz offensichtlich der letzte Teil. Allerdings trifft dies für die allermeisten Arbeiten zu, welche Process-Tracing und/oder analytische Narrative beinhalten, da die wesentlichen Beobachtungs- 5 Methodik 115 punkte institutioneller Veränderungen mit den Standardtechniken quantitativer Analyse schlecht zu erfassen sind.134 So wird die Generalisierbarkeit der empirischen Befunde zwar etwas schwieriger, die Aussagekraft der Kausalerklärungen allerdings höher und deutlich detailreicher. Auch Zeev Maoz argumentiert sehr überzeugend für ein solches Vorgehen: »Good theories are more than a set of hypothesis each positing a bivariate relationship between variables. Good theories – especially in a social context – outline a process that tells a story; the more dynamic the story, the more aesthetically attractive the theory. […] Due to both methodological and practical problems, quantitative analyses often break theories into sets of bivariate and multivariate hypotheses that do not capture the dynamic aspects of the stories. For that reason, the actual ability to match a hypothetical story that contains an explicit process derived from the theory with an actual story is a unique feature of the case study method« (Maoz 2002, S. 456). Für das Themenfeld staatlicher Schwäche und eine komplexe Theorie, wie der Evolutorische Institutionalismus eine darstellt, ist dies in besonderem Maße zutreffend. In der hier vorliegenden Arbeit wurden zudem nur gerade solche Fälle ausgewählt, welche als typisch für theoretisch angenommene Verlaufsmuster angesehen werden konnten. Denn, wie bereits erwähnt, geht es um ein exploratives, sondierendes Vorgehen im Rahmen der Nutzung einer jungen Theorie und die Erklärung eines spezifischen empirischen Rätsels. Nicht in die Analyse eingegangen sind daher negative Fälle, in denen trotz ähnlicher Umstände gerade kein Staatszerfall nachgewiesen werden konnte. Dieses Problem kann nur in stärker theorietestend arbeitenden, falsifizierenden Anschlussarbeiten behoben werden. Auch musste die Anzahl der Fälle aus forschungsökonomischen Gründen stark begrenzt werden. Hierbei galt es abzuwägen zwischen der Option mehrerer, dafür weniger detaillierter und historisch stärker begrenzter Fallstudien oder der Analyse von nur zwei Fällen, in denen dann aber die Komplexität auch sichtbar wird, mit welcher der empirische Referent anhand der Leittheorie erfasst werden kann. Da in der ____________________ 134 Eine Ausnahme stellt der 2016 erschienene Sammelband Daniel Lambachs dar, der eine QCA mit Process Tracing kombiniert. Aber auch in dieser Studie wird auf eine detaillierte und historische eingebettete Betrachtung des institutionellen Wandels zugunsten einer stark abstrahierten, auf einige wenige ausgewählte Variablen fokussierte Prozessanalyse verzichtet. Die untersuchten Länder werden nur punktuell anhand verschiedener Beispiele in das Process-Tracing integriert. Konkret macht das Team 4 eindeutige Kausalursachen und 4 weitere, die z.T. fallspezifisch wirken, aus. Siehe Lambach 2016. 5 Methodik 116 Staatszerfallsliteratur bereits eine Vielzahl an Arbeiten existiert, die erstere Forschungsstrategie verfolgen, wurde der komplexen und detaillierten Analyse zweier Länder den Vorzug gegeben. Wie bereits genannt, lautet das Ziel der Arbeit, einen Beitrag zur Staatszerfallstheorie zu leisten und dabei den Nutzen des Evolutorischen Institutionalismus in der empirischen Analyse zu plausibilisieren. Worin der spezifische Vorteil des Evolutorischen Institutionalismus liegt, wurde in Abgrenzung der wirkmächtigsten Theorien im Forschungsfeld erarbeitet. Hierzu wurde das einschlägige theoretische und empirische Schrifttum zum Thema schwacher Staatlichkeit ausgewertet und die bedeutsamsten Theorieschulen herausgegriffen. Die politischen Strukturen und die historischen Entwicklungen der untersuchten Staaten wurden anhand des verfügbaren Literaturbestands an Forschungsergebnissen rekonstruiert. Für Afghanistan bietet sich eine Fülle an Untersuchungen, sowohl in der aktuellen Periode als auch aus früheren Zeiten und mit einer Vielzahl theoretischer Zugänge und analytischer Ausrichtungen. Im Fall des Jemens zeigt sich die Literaturlage etwas eingeschränkter, aber für die Zwecke der Analyse zufriedenstellend.135 Es wurde dabei in beiden Fällen, sofern nötig, neben der entsprechenden Fachliteratur auch auf graue Literatur und massenmediale Quellen zurückgegriffen. Ergänzt wurde das Literaturstudium um eine über mehrerer Jahre erstellte Informationssammlung zu Länderdaten und Basisdaten aus verschiedenen Indizes, welche der Nischenrekonstruktion und der analytischen Schwerpunktsetzung dienten. Unersetzlich waren ergänzende Quellen im Internet, welche von Primärdaten z.B. auf der Webseite der Regierungen und verschiedener NGOs, Blogs und Länderseiten bis hin zu Berichten der regionalen Vertretungen politischer Stiftungen, des Auswärtigen Amtes, des Militärs, Menschenrechtsorganisationen oder ähnlichen Quellen reichten. Dieses Vorgehen unterscheidet sich nicht von dem anderer Fallstudien im Themenfeld Staatszerfall bzw. schwacher Staatlichkeit. ____________________ 135 In beiden Fällen war es relativ schwierig, belastbares Datenmaterial über mikrosoziologische Prozesse, insbesondere Eliteninteraktionen innerhalb der staatlichen Institutionen zu finden. Auch die Analyse der symbolischen Funktionserfüllung der Institutionen gestaltete sich aufgrund der Quellenlage als problematisch. Siehe dazu auch Kap. 9.2 und 9.3. 117 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan »Es ist eine historische Tatsache, dass keine afghanische Regierung jemals in der Lage war, das ganze Staatsgebiet zu kontrollieren«, schreibt Matin Baraki (Baraki 2007, S. 11). Auch in der Wahrnehmung zumal der letzten Jahrzehnte scheint es, als sei Afghanistan ein ewiges Sorgenkind, ein Land, welches sowieso nie stabilisiert werden könne und in dem der Aufbau jeglicher staatlicher Strukturen von vornherein zum Scheitern verurteilt sei. Doch trifft diese Wahrnehmung tatsächlich zu oder lässt sich nicht auch in Afghanistan feststellen, dass es staatliche Blaupausen gab, die besser angepasst und funktionsfähiger waren als andere? Und falls ja, welche Ursachen und Muster lassen sich feststellen, die dort ein passfähiges Institutionengefüge ausmachen? 6.1 Historische Entwicklungslinien Staatliche Institutionen entstehen nicht im geschichtsfreien Raum, sondern bauen stets auf den Erfahrungen und Wissensbeständen der Vorgängergenerationen auf. In Afghanistan zeigt sich eine Entwicklungslinie, in der das Land seit der Antike immer wieder als Spielball anderer Mächte fungierte und gleichzeitig erheblichen inneren Zerwürfnissen ausgesetzt war. Es war sowohl Durchgangsland als auch Ziel für wandernde Völker, Missionare, Eroberer und Händler. Berühmte Routen wie der Khyber-Pass und die alte Seidenstraße verbanden das Gebiet mit den Nachbarregionen und sorgten für eine anhaltende geostrategische Bedeutung des Gebiets. Infolgedessen oszillierten die Einflusssphären externer Mächte: von achämenidisch über griechisch zu neupersisch, den frühislamischen Kalifaten zu mongolisch und den berühmten indischen Moghulreichen (siehe Bochmann 2014). 136 ____________________ 136 Bereits 522 vor Christus eroberte Darius der Große weite Teile des heutigen Afghanistans. Alexander der Große unterwirft später Persien, scheitert jedoch daran, Afghanistan zu befrieden. 550 n. Chr. erobert Persien das Land unter heftigen Unruhen zurück. Im Jahre 652 führen die Araber dann den Islam ein, eine kulturelle Prägung, der selbst Dschingis Khans Invasion im frühen dreizehnten Jahrhundert nicht anhaben konnte und die bis heute anhält. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 118 Ihnen allen war gemeinsam, dass sie ihre Macht nicht dauerhaft und effektiv in der Region konsolidieren konnten. Meist fielen andere Völker in das Gebiet des heutigen Afghanistans ein, siedelten nur vorrübergehend und zogen dann weiter gegen Süden auf den reicheren und lebensfreundlicheren indischen Subkontinent oder wurden dahin abgedrängt (siehe Schetter 2009a, S. 21). Eine schwache Basis der Herrschaft stellt also den afghanischen Normalzustand dar. Über all diese Jahrhunderte erhielt sich stets eine schwer kontrollierbare Vielfalt autonomer Bevölkerungsgruppen, die in Stämmen organisiert lebten. Besonders innerhalb der paschtunischen Mehrheitsbevölkerung existierten zwischen den Stämmen wechselnde Bündnisse mit den jeweiligen Machthabern, die das Land regelmäßig in Konflikte und Aufstände stürzten. An erster Stelle standen dabei stets die Stammes-Ratio, insbesondere finanziellen Vorteile des jeweiligen Clans und die Sicherung dessen Autonomie. Loyalität stellte ein flüchtiges, utilitaristisch verstandenes Gut dar. Diese Muster der Stammesorientierung und Ablehnung einer Oberherrschaft sind die ältesten und am stärksten bebürdeten Leitideen der politischen Ordnung der Afghanen und prägen – wie noch zu sehen sein wird – seit Jahrhunderten ihre Geschichte. Die externen Machthaber: »setzten in den wenigen urbanen Zentren Stadthalter ein und stationierten Besatzungstruppen, um die wichtigsten Handlungswege zu kontrollieren. Auf diese Weise versuchten die lokalen Machthaber, Einfluss auf die Repräsentanten und Anführer der umliegenden Dörfer und Stämme zu nehmen, wobei sie es bestenfalls schaffte, Tributzahlungen herauszupressen. In vielen Fällen jedoch nutzten auch die Anführer der verschiedenen Stämme die schwache Position der Stadthalter für die Erweiterung der eigenen Machtbasis aus und erhielten Geldmittel und Privilegien« (Schetter 2009a, S. 22). 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 119 6.1.1 Die Frühphase des Staatsaufbaus Im 18. Jahrhundert führte genau dieses Muster in der Auseinandersetzung der paschtunischen Ghilzai137 gegen die Perser unter Nadir Schah Afschar138 und deren paschtunischen Verbündeten, die Durrani, zur offiziellen Gründung des Staates Afghanistan. Der Paschtune Ahmed Schah Durrani, hochrangiger Militärführer in der Armee des persischen Schahs, nutzte 1747 ein Machtvakuum, welches durch die Ermordung Nadir Schahs entstanden war, um Kandahar und Kabul zu erobern sowie das Gebiet der verfeindeten Ghilzai unter seine Kontrolle zu bringen (siehe Baxter 2007, S. 9–14). Er ließ sich von der Loya Jirga als Volksführer bestätigen und gründete damit ein von den Persern unabhängiges Königreich. In den Folgejahren entwickelte sich Afghanistan zwar zum größten muslimischen Reich;139 jedoch schon zu Beginn des neunzehnten Jahrhunderts wurde es wieder von inneren Machtkämpfen zerrissen. Insbesondere die ethnischen Minderheiten in den Grenzgebieten bedrohten die paschtunische Herrschaft, was wiederum die Briten zum willkommenen Anlass nahmen, sich einzumischen. Daraus entstand ab den 1840er Jahren im britisch-afghanischen Krieg das ‚Große Spiel‘ um die zentralasiatische Vorherrschaft, wobei sich die Afghanen gegen die Briten und Russen gleichermaßen energisch zur Wehr setzen (Büttner 2004a, S. 167; siehe Baxter 2007, S. 14–20). So verblieb das Land als britisches Protektorat bis 1919. Besonders relevant war dabei die Periode der Jahrhundertwende, als unter Abdurrachman eine Zentralregierung errichtet, Rebellengruppen unterworfen und erstmals ein halbwegs effektives System von Provinzgouverneuren etabliert wurde (siehe Dupree 2016, S. 417–429). Diese Provinzgouverneure agierten grundsätzlich unabhängig der tradierten Stammeslinien, der Posten selbst ____________________ 137 In den Kapiteln 6 und 7 findet sich eine Vielzahl von Namen und Bezeichnungen, für welche keine einheitlichen Schreibweisen existieren. Dies fällt insbesondere im wechselnden Gebrauch englischsprachiger und deutschsprachiger Literatur zu den Fällen ins Gewicht. In der vorliegenden Arbeit wurde sich an den lautsprachlichen Äquivalenten einer deutschen Schreibweise orientiert und bevorzugt solche Formen gewählt, die in den landeskundlichen Standardwerken von Chiari 2009a und Kopp 2005 vorkamen. 138 Nadir Schah regierte ein persisches Großreich, welches sich vom Kaukasus bis zum Oman und hinein ins mogulische Indien erstreckte. Er verfügte über brillante militärische Fähigkeiten. 139 Die Einflusssphäre reichte von Delhi im heutigen Indien über Pakistan und Afghanistan bis Isfahan im heutigen Iran. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 120 wurde allerdings in traditioneller Weise verkauft oder mit Familienmitgliedern besetzt. Der das Land kennzeichnende Tribalismus und Klientelismus vereinigte sich zu diesem Zeitpunkt mit der erstmals etablierten modernen Staatlichkeit in Afghanistan; freilich unter britischer Schutzherrschaft und nicht flächendeckend stabil. Es handelt sich hier um institutionelles Layering, d.h. um einen Anbau zusätzlicher Strukturen ohne Angriffe auf die bestehenden, was zu einem recht stabilen politischen System führte (siehe Thelen 2003, 226ff.). Weder die Akteure selbst, noch die Adressaten der staatlichen Institutionen äußerten größere Erwartungen hinsichtlich des Leistungsspektrums; auch die Leitidee des Staates wurde nicht überzogen aufgeladen, sondern ordnete sich dem epimemetischen System der paschtunischen Stammesgesellschaft unter.140 Gerade in den Randbereichen des Landes erwies sich die Einflusssphäre der Regierung als höchst begrenzt, auch wurde der staatliche Gestaltungsanspruch sehr zurückhaltend ausgeübt, schon allein weil es dem Land an Ressourcen für umfangreichere Steuerung fehlte.141 Das Institutionengefüge war insgesamt weder besonders fit, noch völlig ineffektiv oder illegitim, zumal es sich um die Anfangsphase der Genese des modernen afghanischen Staates handelt. Im Zeitraum von 1880 »bis zur Thronbesteigung von Mohammed Zahir Schah im Jahr 1933 versuchten die jeweiligen Herrscher durch Betonung des islamischen Glaubens und eines nationalistischen Gedankenguts soziale Kohäsion im Land zu fördern« (Büttner 2004a, S. 168). Auch gesellschaftliche Modernisierungsversuche – vor allem nach dem Vorbild Attatürks – wurden verstärkt initiiert, welche allerdings zu heftigen Widerständen besonders bei den traditionalistischen islamischen Religionsgelehrten führte. Die Reformer orientierten sich mit dem Versuch, Frauenrechte zu stärken, Religion und Staat zu trennen, eine allgemeine Schulpflicht einzuführen und die Verfassung zu modernisieren an fremden Vorbildern. »Doch im Gegensatz zu ihnen gab es in Afghanistan keine bürgerliche Gesellschaftsschicht, die intellektuell, kulturell und finanziell die Reformen hätte tragen können. Die Neuerungen entsprangen dem Willen des Herrschers und weniger Intellektueller in seiner Umgebung. Die Bevölkerung lehnte sie ab; sie betrachtete sie als Angriff auf Religion und angestammte Lebensweise, insbesondere auf die Unantastbarkeit der Familie« (Schlagintweit 2009, S. 38). ____________________ 140 Ausführlich wird dieses System ab S. 145ff. beschrieben. 141 Auch krankte das Territorium daran, dass die Grenzlinie zu Pakistan quer durch die paschtunischen Siedlungsgebiete führte; ein Umstand, der noch heute Probleme bereitet. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 121 Wirkmächtiger als die Leitideen von Zentralstaatlichkeit und Monarchie blieben die tribalen Wertesysteme. 6.1.2 Das ‚Goldene Zeitalter‘ Seit 1921 existiert Afghanistan als unabhängige Nation und erreichte als Monarchie unter Mohammed Zahir Schah – dem ‚Vater der Nation‘ – vorübergehend Einigung und Stabilität (siehe Büttner 2004a, S. 167). Besonderes Ansehen erlangte der neue Monarch direkt zu Beginn seiner Amtsperiode, weil er die vorherigen Reformen aufhob und die Macht der traditionellen Führungselite stärkte, indem zum Beispiel die auf dem Papier weiter bestehende Schulpflicht für paschtunische Stämme weitgehend ignoriert wurde (siehe Schlagintweit 2009, S. 39). Er vermochte es allerdings – gerade weil die traditionellen Eliten nicht angegriffen wurden – sukzessive ein Grundgerüst staatlicher Strukturen dauerhaft zu etablieren. Dieses umfasste Provinzgouverneure und Bürgermeister sowie angrenzende Verwaltung. Das Land positionierte sich als blockfreier Staat neutral gegenüber der Sowjetunion und den westlichen Staaten und suchte Kontakte zu anderen muslimischen Nationen. Einige Infrastrukturprojekte wie der Bau von Straßenverbindungen von der sowjetischen zur südlichen Grenze und zur besseren Wasser- und Energieversorgung wurden initiiert, aber das Leben war weiter primär von landwirtschaftlicher, traditionell feudaler Lebensweise geprägt. Vor allem in den 60er Jahren intensivierten sich die Industrialisierungsprojekte und Fünfjahrespläne sollten die Wirtschaft besser steuern. Afghanistan finanzierte dies zum Teil mit sowjetischer, zum Teil mit amerikanischer Hilfe, so dass letztlich bis zu 40 % des Haushaltes von externen Geldgebern beigesteuert wurden (siehe Schlagintweit 2009, S. 40). Angesichts der angespannten weltpolitischen Lage vermochte es die afghanische Führung sehr geschickt, finanzielle Ressourcen in Form internationaler Entwicklungshilfe von beiden Seiten abzuschöpfen und dieses Geld im Staat zu reinvestieren. Dadurch entstand eine Phase institutionellen Lernens in der Wirtschaftspolitik, wobei Blaupausen westlicher und sowjetischer Vorbilder gleichermaßen getestet und mit hohem Pragmatismus implementiert wurden. Neben dem Infrastrukturausbau gab es auch schrittweise Demokratisierungsversuche, vor allem hinsichtlich einer Stärkung des Parlamentes und einen Ausbau der Verwaltungskapazitäten, die einen langsamen Wandel hin 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 122 zur konstitutionellen Monarchie einleiteten (siehe Büttner 2004a, S. 169).142 Diese Initiativen gingen auf den viele Jahre in Europa ausgebildeten Monarchen selbst sowie dessen Familienkreis und Beraterzirkel zurück (siehe Dupree 2016, 477ff.). Zahir Schah sah sich als modernen, liberalen und aufgeklärten Herrscher, der seinem Land eine positive Zukunft gestalten wollte. Auch gesellschaftlich entwickelte sich das Land langsam weiter. So wurde beispielsweise 1959 der Verschleierungszwang ohne nennenswerte Proteste aufgehoben (siehe Schlagintweit 2009, S. 39), die Anzahl der Ausländer im Land nahm stetig zu und auch das Bildungssystem wurde ausgebaut. Ein stetiger Strom an Touristen – vor allem ‚Hippies‘ aus den USA und Europa – bereiste ab den späten 60er Jahren das Land, welches mit seiner Nähe zu Indien und Nepal, der äußerst gastfreundlichen Bevölkerung, dem hochwertigen Haschisch und den geringen Kosten schon fast Kultstatus erlangte.143 Verglichen mit der Situation am Ende des Jahrhunderts war Afghanistan in den 50er bis 70er Jahren ein zwar armes und wenig entwickeltes, aber gesellschaftlich nicht allzu rückständiges und vor allem politisch recht stabiles Land, weshalb diese Phase auch als das ‚Goldene Zeitalter‘ des modernen Afghanistans betrachtet wird (siehe Schlagintweit 2009, S. 40). Gerade Kabul galt in dieser Phase als fortschrittlichste Stadt der islamischen Welt. Das Institutionengefüge lässt sich zu diesem Zeitpunkt als recht fit und die Passung als recht hoch einordnen. Der Staat konnte Ressourcen einnehmen und diese in mehreren relevanten Bereichen – Sicherheit, Straßenbau, Bildungswesen – effektiv in politische Güter umsetzen. Die für die Ressourcenbeschaffung wichtigen Nischenakteure befanden sich im Ausland und wurden von der Politik des Schahs bedient, ein großer Teil der Adressaten des Handelns im eigenen Land wiederum erwarteten keinen großen Funktionsumfang staatlicher Strukturen, sondern wollten vielmehr in Ruhe gelassen werden. Insbesondere das Fehlen einer wirklich tragfähigen gesellschaftlichen Basis für die demokratischen Experimente und die Absenz politischer Parteien oder anschlussfähiger vorpolitischer Vereinigungen ____________________ 142 Zur Problematik der Umformung der institutionellen Architektur in dieser Phase siehe ausführlicher S. 153f. 143 Unter dem Motto ‚Camping in Kabul‘ kamen auf dem ‚Hippie-Trail‘ um die 40.000 Besucher jährlich, darunter Uschi Obermaier, Bommi Baumann, Lonely Planet – Gründer Tony Wheeler oder Phillippe Starck. Siehe Schlagintweit 2009, S. 43 sowie Niemeyer 2011. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 123 verhinderten größere Wandlungsprozesse der praktizierten Form afghanischer Politik. Veränderungen geschahen in einem langsamen, schrittweisen evolutionären Prozess, primär in Form institutionellen Anbaus neuer Strukturen an alte sowie leichten Umformungen bestehender Institutionen in Form von ‚institutional Conversion‘. Die gesamte gesellschaftliche Lage blieb so lange stabil, wie sich der institutionelle Wandel auf die Bereiche der Wirtschaft und weniger relevante Aspekte der inneren Architektur des Staates bezogen, ohne dass sich also eine Bedrohung der etablierten tribalen Ordnung ergab. Das Institutionensystem und der Regent übten sich folglich sowohl auf der symbolischen als auch auf der instrumentellen Ebene in Zurückhaltung gegenüber den traditionellen tribalen und islamischen Lokaleliten, so dass eine gegenseitige Balance gewahrt blieb. Die Leitideen der Monarchie eines charismatischen, paschtunischstämmigen Herrschers zeigten sich als anschluss- und über Jahrzehnte hinweg retentionsfähig. Selbst nach dem Ende der Taliban, fast drei Jahrzehnte später, hätte Zahir Schah hier wieder anknüpfen können. Die Phase demonstriert, dass es selbst im notorisch instabilen Afghanistan institutionelle Blaupausen gab, die gelingen konnten; und nur von diesem Kontext aus wird klar, dass sich die weitere historische Entwicklung des Landes als Erosionsprozess einst bestehender staatlicher Strukturen verstehen lässt. 6.1.3 Die Erosion afghanischer Staatlichkeit Als sich zunehmend zeigte, dass die Infrastrukturmaßnahmen und Entwicklungsprogramme das Land in eine wirtschaftliche Problemlage brachten, da die aufgenommenen Kredite nicht zurückgezahlt werden konnte, verschlechterte sich das gesellschaftliche Klima gegenüber Modernisierungsbestrebungen. Es begann die noch heute vorzufindende fatale Abhängigkeit von ausländischen Geldgebern, die durch Investitionen Hoffnungen auf Wachstum wecken, welches sich aber als unzureichend zeigt, selbst tragfähig zu bleiben. Gleichzeitig wurde die Regierung von zwei Seiten bedrängt; einmal von jenen reformerischen Kräften, denen die Öffnung des Landes nicht schnell und weit genug ging, und auf der anderen Seite durch traditionalistische, islamische Eliten, welche eine konservative Gegenbewegung initiierten. Das innenpolitische Klima verschlechterte sich so lange, bis 1973 ein Militärputsch gegen König Zahir Schah diesen bis 2001 ins Exil nach Italien verbannte (siehe Lambach 2008, S. 67). 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 124 Danach folgte eine Phase autoritärer Herrschaft, in denen sich verschiedene politische Strömungen im Land bekämpften und das Land innerhalb von fünf Jahren ins Chaos stürzten. Ausgangspunkt war der Putsch Mohammed Dauds. Der Cousin Zahir Schahs hatte zuvor schon als Ministerpräsident ein wichtiges Amt besetzt, war jedoch aufgrund zunehmenden Widerstands der Bevölkerung gegen dessen Modernisierungsagenda abgesetzt worden. Daud amtierte gleichzeitig als Präsident, Premierminister, Außenund Verteidigungsminister und besetzte den Rest des Kabinetts mit loyalen Militärs (siehe Schetter 2016, S. 93). »Daud formulierte ein Grundsatzprogramm zum wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt sowie den Text einer neuen Verfassung, die demokratische Elemente vermissen ließ« (Büttner 2004a, S. 170). Er gestaltete Afghanistan als Entwicklungsdikatur um und ließ sich von den kommunistischen Kräften in seinem Reformkurs unterstützen. Der charismatische Diktator verfügte innerhalb Kabuls über große Popularität, erhöhte aber den Druck auf die rückständigen Paschtunen, welche zunehmend Widerstand, auch mithilfe der jungen Bevölkerung, insbesondere der Koranschüler und –studenten, mobilisierten (siehe Büttner 2004a, S. 170).144 Speziell die Pläne für eine Landreform, die das tradierte Eigentumsrecht der Stämme anzugreifen drohten, wurden erbittert bekämpft (siehe Chiari 2009a, S. 45). Es war daher weniger die Umformung des staatlichen Institutionensystems, welche Passungslücken verursachten. Schließlich war die Demokratisierung ohnehin nie von der Bevölkerung gefordert worden und die wesentlichen Staatsfunktionen konnten anfangs auch aufrechterhalten werden, da Daud über große politische Vorerfahrung verfügte und seine Führungsspitze auf Basis der militärischen Strukturen recht geschlossen und effizient zu agieren vermochte. Es handelte sich vielmehr primär um Nischenturbulenzen, die nicht mehr abgefedert werden konnten. Einerseits brachen die ausländischen Geldströme ein, womit es dem Staat derart an Ressourcen mangelte, dass nicht nur die Funktionserfüllung, sondern die eigene institutionelle Infrastruktur gefährdet war. Andererseits zeigte sich im entstehenden Kulturkampf, dass die tradierten Muster – auch in der Form sich radikalisierenden traditionellen Islams – natürlich viel anschlussfähiger waren als Dauds städtisches Modernisierungsprogramm. ____________________ 144 In den paschtunischen Gebieten wurden in dieser Periode zahlreiche junge Lehrer und Verwaltungsbeamte ermordet, die aus Kabul ins Land geschickt wurden, um den Fortschritt anzustoßen; siehe Schlagintweit 2009, S. 45. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 125 »1978 glaubten die kommunistischen Helfer, das Staatsschiff allein lenken zu können. In letzter Minute wollte Daud die Kommunisten ausmanövrieren und seine Macht mit einem prowestlichen Schwenk retten, doch dazu war es zu spät. Revolutionäre Truppen stürmten den Präsidentenpalast, ermordeten Daud und machten im April den Kommunisten Mohammed Taraki zum Staatschef« (Schlagintweit 2009, S. 45). Dauds Regierung unterschätzte also die Problematik, die von der Unterstützung durch die kommunistischen Kräfte ausging, welche sich mit einer sehr enthusiastischen, jungen und rasch wachsenden Anhängerschaft im Aufwind sahen und dazu von den Sowjets finanziert wurden. Tarakis Vision der Modernisierung im Sinne kommunistischer Utopien scheiterte jedoch ebenso wie Dauds an mangelnder Anschlussfähigkeit der starren, traditionellen gesellschaftlichen Strukturen des Landes. Kulturelle Muster und die Leitideen der kommunistischen Partei zeigten sich – anders als die monarchische Herrschaft – überhaupt nicht mehr anschlussfähig an die bisherigen politischen Entwicklungslinien. Die neu geschaffenen Strukturen der afghanischen Volkspartei waren nicht überlebensfähig, weil Reproduktionsvoraussetzungen und Ressourcen zur Funktionserfüllung fehlten; wodurch wiederum keinerlei Legitimation des kommunistischen Staates zustande kam. »Es war der Regierung nicht gelungen, das Volk durch die Einbeziehung in verschiedene sozialistisch orientierte Organisationen an das neue Regime zu binden« (Büttner 2004a, S. 170). Gerade die gezielte Ausschaltung von traditionellen Führungspersönlichkeiten, später auch zunehmende Übergriffe auf die Eliten der politischen Opposition sorgten für Aufstände und Unruhen im Land. Im Zuge der Saur-Revolution brachen zugleich die Touristenströme ein, die westlichen Geldgeber wandten sich endgültig ab, so dass sich die Finanzlage des Staates weiter verschlechterte. Das Militär wurde zerrissen in seiner Loyalität zwischen Staatsführung und aufständischem Volk. Hafizulla Amin – Leiter des afghanischen Sicherheitsapparats – reagiert und lässt Taraki absetzen und später ermorden (siehe Lambach 2008, S. 67). Er entmachtet die kommunistische Partei, schaltet das Politbüro aus und regiert charismatisch-koersiv abseits der offiziellen Institutionen mithilfe von Familienangehörigen und Klientelismus (siehe Rubin 2002, 122ff.). Damit kehrt die Regierung vorübergehend zurück zu bewährten Mustern. Der revolutionäre Versuch, die institutionelle Form des afghanischen Staates hin zu einer kommunistischen Blaupause mit umfangreichem Gestaltungsanspruch umzuschreiben, scheiterte also an den massiven Brüchen in der praktizierten Form. Zahlreiche Nischenturbulenzen, Ressourcenarmut, eine fehlende memetische Anschlussfähigkeit 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 126 der Blaupause, Elitenstreitigkeiten und institutionelle Dysfunktionen lagen dem zugrunde. Insbesondere zeigt sich aber in diesem Zeitraum deutlich, welche Hebelwirkung voluntaristische Eingriffe an stark bebürdete Strukturen – wie jene der traditionellen paschtunischen Sozialstrukturen – haben. Denn auch mit der Abkehr vom kommunistischen Experiment erholte sich das politische System nicht mehr. Ein Versuch der Annäherung an Pakistan und die USA resultiert dann in der militärischen Intervention der Sowjetunion 1979, welche am Weihnachtstag mit dem KGB im Präsidentenpalast einfällt, den amtierenden Präsidenten Amin liquidiert und als sowjetische Marionette Babrak Karmal platziert. Dies ist insofern bemerkenswert, als dass die UdSSR hier in ein Land einfiel, welches in offizieller Lesart bereits kommunistisch regiert war. Gleichzeitig passt die Invasion insofern zu den handlungsprägenden Mustern der Breschniew-Doktrin, dass eine instabile südliche Grenze zu einem Bürgerkriegsland und ein erstarkender Islamismus verhindert werden sollten. »Die Herrschaft der in sich zerstrittenen DVPA hatte der sowjetischen Regierung vor Augen geführt, dass sich eine zentral gesteuerte Umgestaltung des Landes nur unter größten Schwierigkeiten und gegen den Widerstand der Masse der ländlichen Bevölkerung erreichen ließ« (Chiari 2009b, S. 62). Da die kommunistische Partei Afghanistans als stabilisierender Faktor also ausschied und die paschtunischen Freischärler über den pakistanischen Geheimdienst mit amerikanischen Geldquellen immer stärkere Bedeutung erlangten, sahen sich die sowjetischen Eliten zum – stark umstrittenen – Eingriff genötigt (siehe Chiari 2009b, S. 66–70). Conrad Schetter stellt heraus, dass sich dieser Stellvertreterkrieg der USA und Sowjetunion bereits in den späten achtziger Jahren in einen innerstaatlichen Konflikt wandelte, welcher den offenen Staatszerfall einleitete, indem das Land in permanent wechselnde Einflusssphären von Warlords überging. (siehe Schetter 2016, 118ff.). Auch aus evolutionär-institutionentheoretischer Sicht kann dieser Befund einer regulativen Katastrophe bestätigt werden. Zu diesem Zeitpunkt verfügt der afghanische Staat über keine anschlussfähige Leitidee mehr, er vermag es weder eine nennenswerte Ressourcenakquise aus der Nische noch deren Umwandlung in Funktionen sicherzustellen. Eine Reproduktion staatlicher Strukturen gelingt nur marginal aufgrund externer Unterstützung der Sowjetunion, allerdings verfügen die Institutionen über keinerlei Penetrationskraft, da sich die Besatzer auf 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 127 die Kontrolle einiger zentraler Städte und Verkehrsknotenpunkte konzentrierten und den Rest des Landes sich selbst überließen (siehe auch Büttner 2004a, S. 14–17). Abseits der urbanen Zentren des Landes entwickelten sich in diesen Jahren die Rebellenkultur der Mudschaheddin und parallel eine zunehmend fundamentalistische Islamisierung im ländlichen Raum. Finanziert wurde die Militarisierung der Rebellen primär aus den USA145 und eigenen Geschäften des Drogenanbaus, -handels und Waffenschmuggels, die die offizielle afghanische Wirtschaft unterminierten (siehe Chiari 2009b, 68ff.). Mohammed Najibullah, welcher 1986 Karmal ersetzt, versuchte zwar die Steuerungsleistungen des afghanischen Staates zu stärken, jedoch bildeten sich in zunehmendem Maße eigene Strukturen innerhalb der Rebellengruppen, die in der Lage waren, politische Güter herzustellen. Dies ging so weit, dass sich sogar eine halboffizielle Gegenregierung aus Mudschaheddin bildete (siehe Büttner 2004a, S. 177). Es zeigt sich, dass die regulative Katastrophe der staatlichen Institutionen den Ausgangspunkt der institutionellen Genese fitterer Strukturen darstellt, welche kleinteiliger, dezentral und ideologisch flexibler ausgerichtet waren. Insbesondere das Gewaltmonopol fiel an die privaten Milizen der Warlords, so dass innerhalb deren jeweiliger Einflussgebiete para-staatliche Strukturen entstanden, die sich in Konkurrenz zu denen des zentralen politischen Entscheidungssystems befanden. Insbesondere hinsichtlich ihrer Verwaltungskapazitäten, aber auch die Freiheiten für die Bürger – gerade für Frauen – betreffend, waren die Mudschaheddin-Gebiete trotz der berüchtigten Brutalität ihrer Kommandeure im Vorteil (siehe Büttner 2004a, S. 172). So lange die sowjetischen Truppen im Land weilten, überlagerte der gemeinsame Widerstandskampf die landesinternen Konflikte noch. Die teilweise funktionsäquivalenten Strukturen der Warlords hatten also eine Art ‚Schonfrist‘, sich zu konsolidieren. Gegen Ende der 80er Jahre zeigte sich jedoch zunehmend, dass die sowjetische Armee nicht in der Lage sein würde, das Land unter Kontrolle zu bekommen und die Mudschaheddin niederzuschlagen. Im Februar 1989 verließen die Truppen das Land (siehe Büttner 2004a, S. 172) und Afghanistan versank im Bürgerkrieg: ____________________ 145 Pakistan, insbesondere dessen Geheimdienst ISI spielte eine zentrale Rolle dabei, Gelder für Aufständische zu kanalisieren. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 128 »Nach dem Abzug der sowjetischen Truppen weiteten die Milizen ihre Kontrolle in den von ihnen beherrschten Gebieten auf Geheimdiensteinheiten, Polizei und administrative Strukturen aus. So etablierte Dostum in Nordafghanistan einen vom Zentrum weitgehend unabhängigen Quasi-Staat, der neben Auslandsvertretungen in sieben Ländern auch über Kriegstechnik und jederzeit mobilisierbare Kämpfer im Umfang von 80 000 bis zu 200 000 Mann verfügte, die einzelnen Kommandeuren unterstanden« (Mielke 2009, S. 76). Die Loyalität dieser großen Anzahl an Kämpfern gegenüber Dostum beruhte auf der geteilten Kriegsrente und Geldern aus dem Ausland. Zusätzlich integrierte er strategisch geschickt die Dschusdschan-Miliz in eine neu gegründete Dschumbesch-Partei (Partei der Nationalen Islamischen Bewegung) und sicherte sich so seine Macht über zusätzliche Organisationsstrukturen. Diese neuen politischen Strukturen entstanden in Teilen als ‚institutional conversion‘, indem bestehende staatliche Strukturen – beispielsweise lokale Militäreinheiten, Verwaltungsstrukturen zur Besteuerung des Warenverkehrs oder Wirtschaftsstrukturen die natürliche Ressourcen in der Region ausbeuteten – in das personalisierte regionale Machtgefüge eine Warlords übereignet wurden (siehe Thelen 2003, 226ff.). Teilweise handelt es sich auch um Neugründungen. Unter Führerschaft einzelner charismatischer Warlords konsolidierten sich in dieser Phase der frühen Neunziger die bedeutendsten islamistischen Parteien des Landes.146 Aufgrund der hohen Kriegsgewinne aller Beteiligten hatten jene wenig Interesse daran, die staatliche Schwäche des Landes zu beheben. Mit dem schrittweisen Rückzug der Sowjetunion brachen dann auch die Konflikte der Warlords um die Macht offen aus. Anders als in den Jahren zuvor vermochte keine der kämpfenden Gruppen, sich klar gegen eine andere durchzusetzen und als staatliche Führung zu etablieren. Sie einte allein das Ziel, sich den afghanischen Staat zur Beute zu machen (siehe Bochmann 2014, S. 368). Nachdem sich die USA und Sowjetunion 1991 geeinigt hatten, die letzten externen Militärhilfen einzufrieren, fiel der Regierung zudem die verbliebene Finanzierung weg, mit der sie sich die Loyalität der pro-staatlichen Eliten sicherten (siehe Lambach 2008, S. 68). Aus eigener ____________________ 146 Dies umfasst die Hisb-e Islami (Islamische Partei Afghanistans) Hekmatyars, die Dschamiat-e Islami (Islamische Gesellschaft) Rabbanis, die schiitische Hisbe Wahdat (Einheitspartei) sowie die Etehad-e Islami (Islamische Union für die Befreiung Afghanistans), welche vom Iran bzw. Saudi-Arabien aus finanziert wurden. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 129 Lage konnte der afghanische Staat keine nennenswerten Ressourcen erheben, sämtliche Verwaltungskapazitäten, die in den 60er und 70er Jahren noch existierten, waren bereits zerstört (siehe Cramer und Goodhand 2002). Daher waren es wieder Nischenturbulenzen – das Ende verbliebener Ressourcenzuflüsse aus dem Ausland und steigende Machtkämpfe unter den Nischenakteuren der Mudschaheddin – die zum Wegbrechen der letzten funktionstragenden Teile des staatlichen Institutionengefüges führten. Anstrengungen der Regierung Najibullahs, sich eine neue legitimatorische und finanzielle Basis zu schaffen, indem sie versuchten die paschtunischen Gruppen auf ihre Seite zu ziehen, führten zur Meuterei nicht-paschtunischer Armeeteile und deren Zusammenschluss mit Warlords im Norden des Landes zur Nordallianz. Die Nordallianz – nationale islamische Allianz zur Rettung Afghanistans – entstand unter einer dezidierten Leitdifferenz zur Regierung, bekämpfte diese erfolgreich, zerfiel dann zeitweise in interne Machtkämpfe, um sich dann nach der Machtübernahme der Taliban umso schlagkräftiger wieder zusammenzuschließen. Die vielen in der ‚Vereinten Front‘ vertretenen Gruppen waren zwar zahlenmäßig kleiner als die paschtunische Mehrheit, umfassten mit vielen Tadschiken, Usbeken und Hazara aber eine soziale und akademische Elite des Landes.147 Der Zusammenschluss beinhaltete vor allem eine symbolische Komponente der Abgrenzung und des organisierten Freiheitskampfes. Die neue Identität ermöglichte Emotionalisierung und damit Mobilisierung und Politisierung von Unterstützern in der Gesellschaft und außerhalb des Landes, was zu schlagkräftigerem Handeln in den Auseinandersetzungen führte. Gleichzeitig zeigte sich eine große Kompetenz der politischen Eliten der Nordallianz in der Herstellung von Verbindlichkeit durch Waffengewalt und der Sicherung von Ressourcen für die para-staatlichen Strukturen durch Gewaltmärkte und Drogenökonomie. Ein einheitliches politisches Programm abseits des Freiheitskampfes einte die Nordallianz allerdings nicht: »Ideological and organizational ties were very ____________________ 147 Selbstverständlich waren auch paschtunische Kommandanten in der Nordallianz vertreten, die in Opposition zu den Taliban standen, beispielsweise Abdul Kadir und Abdul Sajaf. Tonangebend waren jedoch die anderen Ethnien. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 130 weak among the Mujahideen political parties in Afghanistan. The most significant of the organizational relationship […] was the importance of getting arms and financial support« (Nojumi 2002, S. 83–84).148 Der Erosionsprozess mündete in den völligen staatlichen Kollaps im Jahre 1992. Politische Strukturen existierten allein im Einflussgebiet diverser Warlords,149 während der gesamte Süden des Landes – d.h. das paschtunische Kernland vom Helmand-See über Kandahar bis Kabul, in welchem zwei Drittel der Bevölkerung leben – ohne überregionale politische Strukturen verbleibt (siehe Mielke 2009, S. 78). Dass gerade in Kabul keine stabile Ordnungsstruktur errichtet werden kann, ist dabei auf der symbolischen Ebene – der Leitidee afghanischer Staatlichkeit – besonders relevant, schließlich waren dort »seit Begründung des afghanischen Zentralstaats alle Regierungseinrichtungen ansässig. Dies erklärt, warum Kabul als Symbol des Staates heftig umkämpft wurde: In der Wahrnehmung der Konfliktparteien bedeutete die Kontrolle über die Hauptstadt gleichzeitig die Herrschaft über das gesamte Land« (Mielke 2009, S. 79).150 Erst mit der Machtübernahme der Taliban 1996 gelingt eine Restabilisierung des Landes. Wenngleich die Warlords der Nordallianz weiterhin in Konkurrenz zu den Versuchen zentralstaatlicher Regierung stehen, so werden diese von den Taliban und dem ihn angeschlossenen weltweiten islamistischen Netzwerk nach und nach abgedrängt. Zur erfolgreichen Machtübernahme hatte beigetragen, dass die pakistanische Regierung die Infrastruktur der Taliban förderte und ihnen half, rasch in Kandahar und Helmand die Macht zu übernehmen und mit der dortigen Opiumproduktion eine eigene Wirtschaftsgrundlage zu sichern (siehe Nojumi 2002, S. 118). ____________________ 148 Da eine einigende Leitidee abseits des Kampfes gegen das etablierte System fehlte und politische Strukturen dem persönlichen Machterhalt der jeweiligen Warlords dienten, die in hohem Maße an Kriegsverbrechen beteiligt waren, konnte die Nordallianz auch keine sonderlich konstruktive Rolle nach der Taliban-Ära spielen, als es darum ging, die institutionellen Kapazitäten der Staatsinstitutionen zu steigern, insbesondere nachdem der Anspruch entwickelt wurde, diese sollten auch noch rechtsstaatlich und demokratisch sein. 149 Die entscheidenden Persönlichkeiten der frühen Neunziger sind Raschid Dostum, Achmed Schah Massud, Abdul Masari und Ismael Khan. 150 In der ersten Hälfte der neunziger Jahre dezimierte sich Kabuls Bevölkerung von rund 2 Mio. auf nur noch 300-600.000 Menschen; rund 60-80.000 Menschen starben. Siehe Mielke 2009, S. 80. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 131 Auch knüpften die Taliban in ihren politischen Leitideen enger als die vorherigen Machthaber an die muslimische und paschtunische Tradition des Landes an. Insbesondere das Paschtunwali, der Ehrenkodex der afghanischen Stämme, wurde zur zentralen Leitidee der politischen Ordnung, was sich als ausgesprochen anschlussfähig erwies.151 Die neue Regierung verfügte zudem über eine solide Basis junger, ideologisch in pakistanischen und südafghanischen Koranschulen geschärfter Männer, oft mit Flüchtlingshintergrund, die – auch mangels Alternativen – bereit waren, im Dienste des heiligen Krieges und der Umwandlung des Staates nach frühislamischen Vorbild zu sterben (siehe Schetter 2009b, 83ff.). Diese Umformungen beinhalteten den Verschleierungszwang für Frauen, die Schließung von Schulen, Berufsverbote für Frauen, die Verfolgung öffentlicher Vergnügungen, wie Radiohören oder den Konsum von Filmen und drakonische, öffentlich vollzogene Strafen gegen jegliche Vergehen gegen die Sittlichkeit. Gegen die Städte gingen die Taliban hierbei besonders intensiv vor, da sich dort die ethnischen Minderheiten versammelten sowie die alten kommunistischen Eliten und aufgeklärte Reformer ihre Basis hatten. Der ländliche Raum der Stammesgesellschaft hingegen wurde – wie schon zu Zeiten des Schahs – weitgehend in Ruhe gelassen (siehe Schetter 2009b, S. 85). Für die Mehrheit der Bevölkerung verbesserten sich damit die Lebensumstände im Land; viele Flüchtlinge konnten zurückkehren. »Die anfängliche Akzeptanz der Taliban in der Bevölkerung ist vor allem darauf zurückzuführen, dass deren Kämpfer durch die Entwaffnung von Milizen und die Einführung harter Strafen in dem vom Krieg geschüttelten Land die öffentliche Sicherheit wieder herstellten. Kriminalität und Wegelagerei wurden durch ihr strenges Regime drastisch eingedämmt« (Schetter 2009b, S. 84). Durch die Konzentration der Repression auf die Städte vermieden die Taliban das Grundproblem überbordender Kosten und der Überforderung institutioneller Kapazitäten in der teuren Umsetzung eines totalitären staatlichen Gestaltungsanspruches. Ihnen gelang die Re-Institutionalisierung der staatlichen Strukturen im Bereich des Rechtswesens und der lokalen Verwaltung, während Vertretungskörperschaften, Parteien oder Medien dezidiert ausgeschaltet blieben (siehe Nojumi 2002, S. 171). Das neue politische System wurde als ein ‚Islamisches Kalifat‘ – also eine theokratische Alleinherrschaft – auf die charismatische Persönlichkeit Mullah Omars ausgerichtet. ____________________ 151 Eine ausführliche Darstellung des Paschtunwali findet sich ab S. 145f. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 132 Es handelt sich dabei um eine hinsichtlich vieler Nischenaspekte recht passfähige Blaupause, wenngleich aufgrund des vergangenen Entwicklungspfads der Erosion und der Turbulenzen durch die den Staat bekämpfenden Nischenakteure der Nordallianz deutlich weniger stabil als die Monarchie des Schahs. Auch zeigten sich Probleme durch einen ersatzlosen Austausch aller Beamter, die in den Vorgängerregierungen gedient hatten, denn damit fehlte es an Kontinuität in der Subjektformierung, wie ein politisches System praktisch zu lenken sei (siehe Büttner 2004a, S. 179). Die Wirtschaft stagnierte abseits der Drogengeschäfte und aufgrund der desolaten Frauenund Menschenrechtssituation, der Trainingscamps für Terroristen aller Herren Länder und der Weigerung, Al-Kaidas Chef Osama Bin Laden152 auszuliefern, wurde das Land international von möglicher Entwicklungshilfe abgekoppelt. So herrschten die Taliban über ihr abgewirtschaftetes Reich, bis die Anschläge vom 11. September 2001 und der darauf folgenden Einmarsch der USA in der Operation Enduring Freedom (OEF) dem Schreckensregime ein Ende setzten (siehe Bochmann 2014). 6.1.4 Aktuelle Situation Afghanistan war nun angesichts seiner historischen Vorerfahrungen, insbesondere der Interventionen der Briten und Sowjets, ein schwieriges Pflaster für militärische Interventionen, denn wie Paul Wolfowitz treffend formlierte: »If you’re a foreigner, try not to go in. If you go in, don’t stay too long, because they don’t tend to like any foreigners who stay too long« (Roberts 2009, S. 29). Andererseits konnte die letzte verblieben Supermacht einen so schwerwiegenden Angriff wie den des 11. Septembers nicht unbeantwortet lassen, so dass die USA mit der ‚Coalition against Terrorism‘ rasch ein internationales Bündnis – bestehend aus NATO-Mitgliedern, Russland und selbst den Verbündeten Afghanistans wie Pakistan und Saudi- Arabien – schuf, und am 7. Oktober 2001 begann, die Taliban auszuheben (siehe Schetter 2009b, S. 86). Die Entmachtung glückte den Einsatzkräften fast schon überraschend rasch, auch wenn der gesuchte Terroristenführer ____________________ 152 Der saudische Milliardär war seit ca. 1998 im Land und sollte wegen diverser Anschläge in Afrika und der arabischen Halbinsel vor Gericht gestellt werden. Siehe Büttner 2004a, S. 180. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 133 Osama Bin Laden vorerst unauffindbar blieb. Da die internationale Gemeinschaft noch das Chaos der neunziger Jahre vor Augen hatte, rief Lakhdar Brahimi, UN-Sonderbotschafter für Afghanistan, zeitnah zur Umstrukturierung des afghanischen Staates und dem Beginn eines Stabilisierungsprozesses auf, welcher im November am Bonner Petersberg seinen Ausgang nahm (siehe Schetter 2009b, S. 88). Ein Kernproblem des bis heute andauernden afghanischen Staatbildungsprojektes ist dabei die Tatsache, dass es sich um einen Prozess handelt, der sehr weit von der afghanischen Realität abgekoppelt konzipiert wurde, unter Beteiligung selektiv vom Westen ausgewählter afghanischer Vertreter – Kommandeure der Nordallianz, alte Monarchisten, Exil-Afghanen – nicht aber unter Einbeziehung der breiten Masse der paschtunischen Eliten, insbesondere der diskreditierten Taliban.153 Vor allem die USA gaben die Blaupause des zu entwerfenden Staates und seiner neuen Regierungsmannschaft vor, weshalb statt des von der Loya Jirga mehrheitlich als Regent gewünschten alten Monarchen Zahir Schah oder des von der Nordallianz präferierten Rabbani kurzerhand Hamid Karzai154 ins Amt des Präsidenten gelang (Schetter 2009b, S. 88; siehe Baraki 2007, S. 11). Auf lange Sicht am folgenreichsten gestaltete sich die Ausweitung und Umdefinition des Einsatzzieles von einer schlanken Terrorismusabwehr- Mission zu einem umfänglichen Modernisierungs- und Demokratisierungsprojekt. Die ursprüngliche Intention war, die Terroristen auszuschalten155, die Streitkräfte des Landes umzustrukturieren, dabei die Mudschaheddin und ihre Milizen zu integrieren sowie eine verfassungsgebende Versamm- ____________________ 153 Die Nichtbeteiligung der im Volk doch recht gut verankerten Taliban, während die angesichts des Bürgerkrieges sehr unbeliebten Mudschaheddin integriert wurden, bezeichnete Lakshimi selbst später als Ursünde des Statebuilding-Projektes. Siehe Bliesemann de Guevara und Kühn 2010, S. 122. 154 Karzai ist Paschtune und war Teil des Widerstandskampfes gegen die Taliban, aber außerhalb der Nordallianz und ohne eigene Miliz. Er entstammt einer angesehenen, pro-monarchischen Familie, wurde westlich erzogen und lebte lange als Geschäftsmann in den USA. Siehe Büttner 2004a, 180f.. 155 Paradoxerweise übertrugen damit ausgerechnet die reichen, starken Staaten des Westens eine Kernfunktion von Staatlichkeit, nämlich die Gewährleistung von Sicherheit vor Terrorismus, auf den völlig überforderten Staat Afghanistan. Siehe dazu Bliesemann de Guevara und Kühn 2010, S. 129. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 134 lung der Loya Jirga ins Leben zu rufen und diese von den Vereinten Nationen unterstützend zu begleiten. Ein Export westlicher Werte stand nicht auf der Agenda und es wurde betont: »Die Teilnehmer an den Gesprächen der VN über Afghanistan erkennen an, dass die Afghanen selbst die Verantwortung dafür tragen, Sicherheit, Recht und Ordnung im gesamten Land zu gewährleisten« (United Nations 2001, S. 10). Nach und nach schichteten sich jedoch weitere Ansprüche an den Militäreinsatz auf. Die europäischen Staaten forderten Demokratisierung, um in den eigenen Parlamenten die Eins- ätze normativ rechtfertigen zu können156, die amerikanische Regierung vollführte mit der Präsidentschaft Barak Obamas157 einen außenpolitischen Stilwechsel (siehe Etzioni 2011, S. 3). Die gewaltsame Realität des Einsatzes machte schnell klar, dass nur die Kapazitäten der NATO ausreichen würden, sicherheitspolitische Erfolge zu erzielen,158 und nicht zuletzt ent- ____________________ 156 Die westlichen Staaten stilisierten zudem gezielt einzelne Aspekte des Krieges hoch, insbesondere die Invasion als Verteidigungskrieg zur Terrorabwehr - erinnert sei hier an Peter Strucks Aussage, Deutschlands Sicherheit werde am Hindukusch verteidigt - und den Aspekt zivilen Wiederaufbaus, denn wer mag schon gegen Schulneubauten, Brunnengrabungen und Wahlbeobachter opponieren. Die bedrückende Realität des Bürgerkrieges aus Taliban, Warlords und Regierungstruppen mit wechselnden Allianzen und Loyalitäten, welcher weder militärisch noch politisch schnell zu gewinnen ist, ging dabei unter. Siehe Daxner 2014, S. 105. 157 Amitai Etzioni schreibt hierzu: »Washington’s persistent difficulties in Afghanistan are due to the Obama administration’s mission creep. Within a matter of months, U.S. operations expanded from counterterrorism measures designed to ‘disrupt, dismantle and defeat al-Qaeda in Pakistan and Afghanistan and to prevent their return to either country in the future’ to a counterinsurgency strategy viewing nation-building and democratization as prerequisites to military success – a highly unrealistic goal in a country that is as poor, illiterate, corrupt, and conflicted as Afghanistan«; siehe Etzioni 2011, 3. Ein treibender Faktor dieses politischen Wandels war u.a. Gen. David Petraeus, der argumentierte, dass ohne Statebuilding die Wurzeln des Terrorismus nicht ausgerottet werden können. 158 Dies führte dazu, dass zuerst die Amerikaner die Militärpräsenz dominierten, obwohl ursprünglich eine internationale Truppe mit Beteiligung muslimischer Länder wie der Türkei gewünscht war. Je mehr sich die USA dann im Irakkrieg verstrickten, desto stärker übernahmen die anderen westlichen christlichen Staaten, auch Deutschland, im Rahmen der ISAF das Ruder. Siehe Schetter 2009b, S. 94. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 135 zog sich Bin Laden hartnäckig seiner Gefangennahme, so dass andere Einsatzziele definiert werden mussten (siehe Bochmann 2014, S. 371). Die neue Agenda beinhaltete statt einer raschen Machtübergabe ein umfangreiches langfristiges und teures infrastrukturelles und gesellschaftliches Aufbauprogramm, an dessen Ende ein stabiles, demokratisches, modernes Afghanistan stehen sollte, welches dem islamischen Fundamentalismus ein für alle Mal den Boden nehmen sollte. Es schien daher selbstverständlich, »dass nach den Kriterien der Geberländer nur eine ‚völkerrechtlich anerkannte, legitime Regierung‘ Wiederaufbauhilfe von der internationalen Gemeinschaft erhalten kann. Dazu gehört, dass die Regierung auf pluralistischem Weg zustande kommen muss, dass sie eine verantwortungsvolle Regierungsführung (good governance) vorweist und darüber hinaus Rechenschaft ablegt (accountability), dass sie Menschen- und Minderheitenrechte achtet und ihre ‚gute Nachbarschaft‘ mit allen Nachbarstaaten vertraglich regelt« (Gerber 2007, S. 57). Auch wenn dies aus Sicht der Geberländer normativ höchst wünschenswerte Kriterien sind, so negiert diese Sichtweise doch völlig, dass aus der Perspektive der adressierten Bevölkerung Legitimität gesichert nicht primär über Pluralismus, Good Governance oder Menschen- und Minderheitenschutz entsteht.159 Nach Meinung der afghanischen Mehrheit lag die Präferenz darin, eine friedliche islamische und selbstbestimmte Nation mit funktionierender Infrastruktur zu sein, woraus sich die paradoxe Situation ergibt, dass ausgerechnet in Afghanistan die schwierige und kontroverse Diskussion um die Möglichkeiten der Vereinbarkeit von Islam und rechtsstaatlicher Demokratie irgendwie gelöst werden sollte (siehe Gerber 2007, S. 58).160 ____________________ 159 Legitimitätsstiftend wirkt vielmehr eine an das Paschtunwali anschlussfähige Leitidee und die Nutzung traditioneller Institutionen wie das Rätesystem. Siehe dazu S. 145f. und S. 160f. 160 Wie stark ein solcher Anspruch das Land überlasten musste, zeigt sich schon früh in der Sonder-Loya-Jirga 2002, als es zuerst massive Konflikte um die Bestellung der Delegierten – ein Mix aus Entsendungen der Stämme aus den Regionen und geheimen Wahlen - gab. Die UN sortierte zusätzlich Warlord-Kandidaten aus, die von Karzai dann doch mitgebracht wurden. Oppositionspolitiker blieben aufgrund der Bedrohungslage meist fern. Karzai wurde mit 24 Stimmen mehr im Amt bestätigt, als überhaupt Abgeordnete in der Jirga anwesend waren. Danach konnte keinerlei Konsens über das Prozedere der Sitzungsabläufe gefunden werden und es fanden wilde Diskussionen zu diversen Themen statt, 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 136 Präsident Hamid Karzai verfügte nun über keine eigene Hausmacht in Kabul und benötigte folglich eine konstante militärische Unterstützung aus dem Ausland, was wiederum ein Einfallstor für permanente politische Übersteuerung aus den USA darstellte und die neue Regierung und ihre Politik delegitimierte (siehe Suhrke 2008, S. 635). Im Rahmen der COIN- Doktrin, einer zivil-militärischen Zusammenarbeit gegen die Aufständischen, sollten die afghanischen Eliten und die westlichen Einsatzkontingente in direkter Kooperation den Wiederaufbau des Landes aktiv gestalten, statt ihn nur zu begleiten (siehe Bochmann 2014, S. 372). Dies wurde von Teilen der Bevölkerung als aggressiver Akt gegen die eigene Souveränität verstanden und nährte – als Leitdifferenz – erst recht die Abwehrreflexe, so dass sich ganz unterschiedliche Gruppen im Sammelbecken der Taliban zusammentaten.161 »Talib zu sein, avancierte nun im Unterschied zu den 1990er-Jahren zu einem Lifestyle, der sich jenseits ethnischer, religiöser oder sozialer Grenzen gegen jegliche Einmischung von außen richtete« (Schetter 2009b, S. 95). Da dem Land zudem, abgesehen vom vorsichtigen Reformkurs Zahir Schahs, der schon damals dessen politisches Ende besiegelte, völlig die historischen Traditionslinien und Vorbedingungen fehlten, die westliche Blaupause eines modernen demokratischen islamischen Afghanistans in eine halbwegs kohärente Praxis zu übersetzen, mussten die Erwartungen sowohl nach Frieden als auch nach Demokratie geradezu zwangsläufig enttäuscht werden. Andererseits gelang es durchaus, dank der massiven Stabilisierung der ISAF und der externen Finanzierung, das staatliche Institutionensystem formal zu etablieren, Präsidentschafts- und Parlamentswahlen abzuhalten, die ____________________ ohne dass eine Entscheidungsfindung vorankam. Nach einer Woche stürmte die Hälfte der Delegierten aus der – in der Öffentlichkeit vielfach als Farce wahrgenommenen – Versammlung. Am Ende ernannten Karzai und der Sondergesandte der USA Khalizad einfach eine passende Riege an Ministern. Siehe Gerber 2007, S. 61–63 sowie Baraki 2007, S. 11. 161 Die Gleichstellung der Geschlechter, Schutz von Kinder-und Minderheitenrechten, intensivierte schulischer Bildung, aber auch die gleichberechtigte politische Partizipation und moderne Vertretungskörperschaften lesen sich für viele Afghanen als die Beseitigung kultureller, vor allem islamischer Traditionen, und als Einmischung in lokale Macht- und Entscheidungsstrukturen. Siehe Schetter 2009b, S. 97. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 137 Sicherheitskräfte neu aufzubauen, Infrastrukturprojekte voranzutreiben oder Bildungseinrichtungen neu zu gründen. 162 Das neue Institutionensystem zeigt sich jedoch als höchst instabil, da zum einen manche für eine Konsolidierung nötigen subnationalen Strukturen, insbesondere in der regionalen Verwaltung, schlicht fehlen und auch keine Steuerhoheit besteht (Wiese 2008, S. 4–6; siehe Gauster 2014, S. 115). Zum anderen leidet die institutionelle Funktionserfüllung aufgrund mangelnder Erfahrung der politischen Akteure – und damit fehlender Subjektformation – und zu geringer Zeitabstände zur Etablierung der komplexen institutionellen Mechanismen, wie sie ein funktionsfähiges demokratisches Parlament oder eine transparente und rationale Verwaltung benötigt. Korruption prägt sämtliche öffentlichen Institutionen, das Rechtssystem arbeitet in Parallelstrukturen, kann Menschenrechtsverletzungen nicht verhindern und auch die Wirtschaft wird weiterhin von der Drogenökonomie überlagert (siehe Gauster 2014, S. 115). Die Sicherheitsorgane des Landes kämpfen mit der Konkurrenz der alten Talibantruppen, die wesentlich bessere Monatslöhne zahlen und einem Heer an arbeitslosen ehemaligen Kämpfern der Warlords, die mangels Alternativen als kriminelle Banden durchs Land marodieren (siehe Baraki 2007, S. 14). Dem faktisch nicht vorhandenen Gewaltmonopol des Staates steht ein Schattensystem von Warlord-Milizen und Taliban gegenüber. Trotz intensiver Bemühungen um eine verbesserte Ausbildung von Militär und Polizei zeigt sich, dass 2014 kein lokales Provinzkommando in der Lage war, die Aufgaben der ISAF im ausreichendem Maße zu übernehmen (siehe Chiari et al. 2014). Insgesamt handelt es sich aktuell also um ein politisches System, welches nicht nur in seinen Leitideen wenig anschlussfähig und akzeptiert ist, sondern auch wenig Effizienz in der Erbringung politischer Güter aufweist und wo die entstandenen Strukturen nur über marginale eigene Retentionsfähigkeit verfügen. »Idealistische Bestrebungen zum Aufbau eines an ‚westlichen Werten‘ orientierten Staates wurden von der Realität eingeholt« (Gauster 2014, S. 94). Angesichts einer so eklatanten Passungslücke wird die Restabilisierung der Staatlichkeit Afghanistans noch Jahrzehnte dauern und so lange scheitern, wie weiter New York, Washington, Brüssel und ____________________ 162 Die Ordnungsstruktur lässt sich als Parastaatlichkeit bzw. hybride Ordnung oder Oligopolsystem beschreiben, wo es neben der staatlichen Institutionen lokale Ordnungsstrukturen der Stämme und Warlords mit eigener Logik gibt. Siehe dazu Trotha 2005a sowie Schetter und Mielke 2016. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 138 Moskau – oder auch Teheran und Islamabad – über die politischen Strukturen des Landes fremdbestimmen (siehe Schetter 2009b, S. 99). 6.2 Ursachen in der Nische Nachdem nun die grundlegenden historischen Entwicklungslinien hinsichtlich der Entwicklung von Staatlichkeit geklärt sind, ist es nötig, ausgewählte Aspekte intensiver zu untersuchen, um die funktionslogischen Zusammenhänge zu begreifen, in welcher Weise bestimmte Institutionenkonfigurationen und Prozessabläufe zur Erosion von Staatlichkeit führten.163 Dabei richtet sich das Augenmerk auf zentrale Ursachenfaktoren, welche in der theoretischen Betrachtung eingeführt wurden: die Nischenkonfigurationen insbesondere hinsichtlich der verfügbaren Ressourcen, kulturelle Muster und deren Passfähigkeit zu staatlichen Blaupausen sowie – im Anschluss – die Probleme der institutionellen Architektur und der Subjektformation der Akteure.164 6.2.1 Problembehaftete Nischenkonfigurationen Afghanistan umfasst ein Territorium von ca. 650.000 Quadratkilometer, was im regionalen Umfeld eher ein kleines Land ist. Die Nische wird von wenigen fruchtbaren Flächen und drei markanten geografischen Formationen geprägt. Quer durchs Land nach Osten verlaufen über 1200km die Gebirgsketten des Hindukusch, dann das zentralafghanische Hochland mit ____________________ 163 Zum Zusammenspiel des analytischen Narrativs und einzelnen Prozessanalysen siehe die Ausführungen zur Methodik, S. 110ff. 164 Auf eine dezidierte Analyse von Problemen oder Variationen in der Subjektformation im Generationenübergang, insbesondere was eine veränderte Konstruktion sozialer Wirklichkeit betrifft, soll verzichtet werden. Dies geschieht primär aufgrund mangelnder Datenlage – vor allem fehlende Primärdaten über Wissens- und Sinndeutungsstrukturen politischer Akteure. In zweiter Linie ergibt sich das aus forschungsökonomischen Gründen – es wären mindestens 5 Generationsübergänge relevant (hin zur Monarchie, die kommunistische Revolution, die Mudschaheddin, die Taliban und die aktuellen Akteuersgruppen). Die Beobachtung des Evolutionsalgorithmus in einer solchen Studie zum Staatszerfall gleicht daher mehr einer Draufschau auf die Typogenese des afghanischen Staates mit strategischen Punktgrabungen zu einzelnen konstruktionsrelevanten Aspekten. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 139 Bergen zwischen 3000 und 5000 Metern Höhe, die durch tiefe Täler durchbrochen werden und viele Schotter und Lehmflächen aufweisen, und zuletzt im Süden und Südwesten das durch die Wüste Rigestan und Wasserarmut geprägte Tiefland. Obwohl durch die zahlreichen Gebirgsformationen und die kalten Winter zahlreiche Gewässer vorhanden sind, schwankt der Wasserstand im Jahresverlauf stark. Zudem spielen Verunreinigungen und Versalzung eine Rolle, so dass die Wasserversorgung vielerorts kritisch wird. Gleichzeitig entstehen insbesondere als Folge des Klimawandels monsunbedingte Überschwemmungen und Erdrutsche, im Norden kommen Erdbeben hinzu. Afghanistan war in seiner Geschichte daher stets ein Territorium, welches teuer zu kontrollieren war, sei es für fremde Eroberer oder für die eigene Staatsführung. Nicht umsonst beschreibt Louis Dupree daher die Nation poetisch verklärend als: »‘Land of the Unruly‘, ‚Land of the Free‘, ‚Land of the Rebels‘, and ‚Land of Insolence‘. The insolence of the Afghan, however, is not the frustrated insolence of urbanized, dehumanized man in western society, but insolence without arrogance, the insolence of harsh freedoms set against a backdrop of rough mountains and deserts, the insolence of equality felt and practiced (with an occacional touch of superiority), the insolence of bravery past and bravery anticipated« (Dupree 2016, xvii). Die natürlichen Ressourcen des Landes sind sehr begrenzt, die Siedlungen der Bevölkerung verstreut und durch unwirtliches Gelände – Gerölllandschaft, tiefe Täler und hohe Berge, schlechte Straßen – getrennt. »Fast drei Viertel der Oberfläche Afghanistans sind von jeglicher Nutzung ausgeschlossen« (Kreutzmann 2009, S. 221). Die geringen, aber doch vorhandenen Rohstoffvorkommen sind primär Erdöl und Erdgas, Kupfer, Kohle sowie Lapislazuli (siehe Büttner 2004a, S. 167). Lediglich die Erdgasgewinnung und der Lapislazuliabbau in der Provinz Badakhshan spielen für den Export eine Rolle, da die meisten Rohstoffvorkommen des Landes aufgrund technischer Probleme, mangelhafter Infrastruktur und der für Investoren abschreckenden Sicherheitslage nicht erschlossen sind. Drogen stellen das wirtschaftlich bedeutendste Exportprodukt dar, welches mit dreieinhalbtausend bis sechseinhalbtausend Tonnen Opium im Wert von 20 Mrd. $ pro Jahr – das entspricht 90 % des weltweiten Handelsvolumens – etwa die Hälfte des Bruttoinlandsprodukts Afghanistans ausmacht (siehe United Nations Office on Drugs and Crime, S. 12–40). Die geografischen Verhältnisse förderten über Jahrhunderte hinweg einen nomadischen Lebensstil mit traditioneller Viehwirtschaft und begrenzter Landwirtschaft, welcher auch heute noch die Lebensweise der ländlichen Bevölkerung prägt (siehe 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 140 Kreutzmann 2009, S. 221). Einen Industriesektor besitzt das Land nicht. Etwa 80 Prozent der Bevölkerung arbeitet in der Landwirtschaft, es existiert ein wenig traditionelles Handwerk – z.B. Teppichwebereien –, der Rest lebt vom Dienstleistungssektor. Jener wurde in den letzten zwei Jahrzehnten zwar massiv ausgebaut, das entstandene Wachstum begründet sich allerdings ausschließlich auf die internationale Geldgebergemeinschaft, die knapp 4 Mrd. $ jährlich im Land investiert (siehe OECD 2016). Mit Beginn der Truppenreduktion zeigte sich, dass dieses Wirtschaftswachstum – wie so oft in Rentenökonomien165 – über keinerlei Selbsterhaltungskraft verfügt. Die Bevölkerungsanzahl und die Vielfalt der ethnischen Gruppierungen zu erfassen, stellt angesichts der mangelnden Verwaltungskapazitäten und der schlechten Erreichbarkeit vieler Landesteile eine hohe Problematik dar. Auch befindet sich eine große Anzahl an Flüchtlingen im benachbarten und entfernten Ausland.166 Geschätzt leben aktuell etwa 31 Mio. Menschen in Afghanistan, davon gehören ca. 42 % der paschtunischen Mehrheit und ca. ein Drittel der tadschikischen Minderheit an (siehe Auswärtiges Amt 2017). Kleinere Gruppen stellen die Usbeken (9 %), Hazaras (9 %) und Turkmenen (3 %) dar. Die Bevölkerungszahl steigt aufgrund der hohen Geburtenrate von 6,3 Kindern pro Frau rasant um etwa eine Million Menschen (2,8 %) jährlich. Insbesondere die Hauptstadt Kabul zeigt sich hiervon betroffen, da sich die dort ansässige Bevölkerung in den letzten 30 Jahren versiebenfachte (siehe Auswärtiges Amt 2017). Für die staatlichen Institutionen entstehen aufgrund des Bevölkerungswachstums eine Reihe Folgeeffekte. Einerseits müssen die jungen Menschen mit einer grundständigen Infrastruktur, einem Bildungssystem und später mit Arbeitsplätzen versorgt werden, wobei die finanziellen Mittel, die hierfür zur Verfügung stehen, in geringerem Grad als die Bevölkerung wachsen. Dies erhöht den Performanzdruck auf die Institutionen. Andererseits ergeben sich trotz der spärlichen Besiedelung des Landes zunehmend ökologische Probleme durch ____________________ 165 Zum Blick auf die afghanische Wirtschaft als ‚location rent‘ siehe Rubin 2002. In der Tat sind seit den 50er Jahren zwischen 30 und 60 % des Haushalts des Landes Entwicklungshilfemittel, andererseits existieren lukrative inländische Ressourcen in Form der Drogenmärkte. Siehe Kühn 2009, S. 130. 166 Seit 1980 sind ca. 6 Mio. Menschen geflohen. Hauptaufnahmeländer sind Pakistan, zu dem die Grenzen fast ungesichert sind, und Iran. Beide bemühen sich – wie inzwischen auch die europäischen Staaten – diese Menschen zurückzuschicken. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 141 Übernutzung, wie Wasserverschmutzung und Bodenerosion, die wiederum soziale Probleme hervorbringen, welche die Problemlösekapazitäten des Staates nicht bewältigen können. Hinsichtlich der Rekrutierung in die staatlichen Institutionen stellt die Bevölkerungsstruktur Afghanistans ebenfalls eine Herausforderung dar. Nicht nur müssen die vielfältigen ethnischen, tribalen und religiösen Gruppierungen abgebildet werden, sondern die verfügbaren Eliten sind in so gut wie allen Fällen bereits durch frühere Gewalttaten – sei es als Mudschaheddin, Taliban oder Kollaborateure des Westens – bei einem Teil der Bevölkerung diskreditiert. Angesichts der geringen Alphabetisierungsquote und des extrem niedrigen Ausbildungsstands der Bevölkerung rekrutiert sich die politische Elite aus einer sehr kleinen Gesellschaftsschicht. Meist werden politische Ämter über seit Jahrhunderten einflussreiche, angesehene Familien intern weitergegeben (siehe Wilde und Mielke 2013, S. 363). Gerade bei den nach 2001 neu eingeführten reservierten Sitzen für Frauen zeigt sich, dass diese oft nur als ‚Platzhalter‘ für Väter, Ehemänner oder Brüder und Cousins agieren. Die familiären Patronagenetzwerke vermögen es, die staatlichen Institutionen von unten heraus zu ‚kapern‘: »Middlemen acting as gatekeepers, who mediate access to the local district government, partially the provincial authorities, but often also directly with patrons in government positions in Kabul, can be discerned. […] When empirical evidence was collected, one brother was deputy in the upper house of Parliament, and nephews held offices in crucial local line departments, for example the Ministry of Rural Rehabilitation and Development, or the commandership of police, or as provincial drug commissary. Furthermore the official in question is very well embedded and connected with all sorts of influential families in his home district due to an extensive network of relatives and smart marriage arrangements« (Wilde und Mielke 2013, S. 363). Diese Situation ist zwar für die Ansprüche der Gesellschaft grundsätzlich passfähig, da der Traditionslinie des Landes entsprechend; für die Subjektformierung anspruchsvoller demokratischer Institutionengefüge aber durchaus problematisch. Denn in Kombination mit dem Fehlen eines wirksamen Parteiensystems oder an der Willensbildung beteiligter Interessensgruppen kann sich kein systematisches, auf dem Meritokratieprinzip basierendes, Rekrutierungssystem etablieren, und auch zentrale Mechanismen wie der Wiederwahlmechanismus, können sich so trotz regelmäßiger Wahlen kaum verfestigen. Ähnliches gilt für Korruptionsvermeidung in der Verwaltung und die Etablierung rationaler Bürokratie. Ein auf Vetternwirtschaft und Ämterkauf basierendes System gerät in Probleme, wenn es an 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 142 die Umsetzung eines demokratischen Repräsentationsprinzips und den von den westlichen Geldgebern erwartete Einhaltung der Standards einer Good Governance geht. Es entsteht aufgrund der Nischenbedingungen ein kontinuierlicher Widerspruch zwischen der vorgeblendeten Leitideen der staatlichen Institutionen und ihrer praktizierten Form, der sich auch nicht ohne Weiteres auflösen lässt, da in ihm starke memetische und funktionale Bebürdungsstrukturen sichtbar werden. Denn weder lassen sich alternative Kandidaten für politische Ämter einfach so mit den nötigen symbolischen und finanziellen Ressourcen ausstatten, wenn hierfür keine gesellschaftlichen Subsysteme abseits der Familienclans bestehen; noch ermöglicht die aktuelle Situation167 eine Abkehr von der propagierten Blaupause des Staates. Hinsichtlich der informationellen Nische zeigt sich in Afghanistan ein ambivalenter Befund. Ein Inputkanal, der für eine gute Abbildung der Nische durch staatliche Institutionen zumeist von hoher Bedeutung ist, ist die regionale und lokale Verwaltung. Diese funktioniert in Afghanistan aufgrund von Unterfinanzierung und mangelhafter Ausbildung und Verfügbarkeit des Personals notorisch schlecht. Gerade die für Informationsflüsse wichtige vertikale Vernetzung lässt sich kaum gewährleisten. Andererseits existiert eine diverse Medienlandschaft mit über 250 Radiostationen, ca. 20 TV-Sendern und 300 Tageszeitungen (siehe Sayara Research 2016, S. 25– 30). Nachdem in der Taliban-Ära nur ein staatlich zugelassener Radiosender existierte, handelt es sich um einen der am raschesten wachsenden Wirtschaftszweige, welcher stark von der westlichen Entwicklungshilfe profitiert.168 Es existieren also Inputkanäle, über die sich staatliche Institutionen ein Bild von der Lage im Land machen und um Zustimmung für politisches ____________________ 167 Hier spielt sowohl die extern stabilisierende Rolle der internationalen Gemeinschaft hinein als auch die Pfadabhängigkeit des Demokratisierungsprozesses, in welchem bestimmte Bevölkerungsgruppen sich als Nutznießer des aktuellen Systems konsolidieren konnten. Und nicht zuletzt existiert auch in Afghanistan eine – wenngleich sich in der Minderheit befindliche – Bevölkerungsschicht, die den Demokratisierungs- und Statebuildingprozess unterstützt. 168 Von den zehn reichweitenstärksten Sender entstehen vier in Kooperation mit westlichen Medienunternehmen (Azadi / US Regierung, BBC Radio, Ashna / Voice of America und Bayan / ISAF), ein weiteres dominierendes Medienunternehmen, die Moby Group, wurde von einem australischen Exilafghanen gegründet. Ausführlich in: Altai Consulting 2015, S. 98. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 143 Handeln werben können. Das Fernsehen als Informationsquelle nimmt an Bedeutung zwar zu, hat dem Radio aber noch nicht den Rang als wichtigste Informationsquelle abgelaufen.169 Einheimische Nachrichtensendungen werden sehr viel konsumiert, während Dramen oder die in vielen Ländern so beliebten Serien und Seifenopern aufgrund der ‚unsittlichen Inhalte‘ gerade unter Frauen verpönt sind (Sayara Research 2016, 29f.; siehe Altai Consulting 2015, S. 120).170 Mobiltelefone wachsen ebenfalls rasch in der Bedeutung, zum Teil werden darüber auch Radio konsumiert und soziale Netzwerke genutzt.171 Wichtig hinsichtlich der Informationsflüsse ist die Situation, dass gerade die Radiosender zumeist stark fragmentiert sind und nur über eine geringe Sendeleistung und Reichweite verfügen. Das vielfältige Angebot kann so auch zur Quelle ethnischer, religiöser und regionaler Konflikte werden, indem kontroverse Teil-Öffentlichkeiten entstehen. Auch die Freiheit der Berichterstattung sowie die Qualität des Journalismus sollten nicht überschätzt werden. »Whilst Afghanistan is currently provided with a plurality of news programs […] certain practices and restraints impinge on a free and objective media truly taking hold. Citizens can freely access the news, without restriction. However, the practice of selfcensorship, so well acknowledged amongst media managers, is one such practice. […] The capacity for the media to cover a broad spectrum of interests, a value underpinning a free and fair media, is questionable in the current environment, not always dictated by the outlets themselves, but the difficult security environment in which they function« (Altai Consulting 2015, S. 161). ____________________ 169 76 % der Bevölkerung nennen Radio als Informationsquelle, 62 % TV, 50 % Mobiltelefone, so Sayara Research 2016, S. 27. Etwas mehr als die Hälfte aller Haushalte verfügt über ein Fernsehgerät, wobei die Zahlen zwischen Städten, die eine sicherere Stromversorgung aufweisen, und dem Land schwanken. Das Internet ist mit ca. 10 % insgesamt noch wenig verbreitet, allerdings verdreifachten sich die Nutzerzahlen seit Beginn des Jahrzehnts. Sayara Research 2016, S. 31 170 Nichtsdestoweniger gibt es auch in Afghanistan einen wachsenden Markt an importierten Serien aus der Türkei, dem Iran oder Südkorea, welche trotz öffentlicher Tabuisierung gute Quoten erzielen. Einheimische Eigenproduktionen stecken noch in den absoluten Anfängen. Siehe Altai Consulting 2015, S. 80. 171 Die Unabhängigkeit von der Stromversorgung spielt eine Rolle im Wachstum der Nutzung. Aufgrund der hohen Kosten sind Handys in den Städten, wo die Bevölkerung im Schnitt etwas höhere Einkommen erzielt, weiter verbreitet. Streaming Dienste und mobile TV sind aktuell aufgrund langsamer Downloadraten und der hohen Kosten noch weniger verbreitet. Siehe Sayara Research 2016, 31f.. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 144 So stuft Freedom House Afghanistan als ‘partly free’ ein und verweist darauf, dass im Jahr 2016 dreizehn Journalisten ermordet wurden und staatliche Behörden Medienberichterstattung verfolgten, die sich kritisch über Regierungsorgane äußerten (siehe Freedom House 2017). Insgesamt befindet sich das Land aber auf einem Aufwärtstrend, was die Professionalisierung der Medienproduktionen und -inhalte, Freiheiten für Journalisten und Nutzung der Inhalte durch die Bevölkerung angeht. Neben den Strukturen des Mediensystems bilden aber auch die traditionellen Stammesstrukturen und religiöse Institutionen eine wichtige Rolle in der informationellen Nische. Nicht nur sind diese zentral in der Identitätsbildung der Bürger, sondern sie gelten zudem als vertrauenswürdigste Informationsquelle; klar vor den Medien. Daher kann sich in diesen Teilsystemen eine Gegenöffentlichkeit zum offiziellen Reformkurs der Nach-Taliban-Ära behaupten. »Personal connections, trust in community elders, Islamic institutions and gender roles are also important components of how people filter and interpret the news and information they hear, and what their patterns of access and information needs are« (Sayara Research 2016, S. 27). Hier zeigt sich die mächtige Wirkung des zentralen epimemetischen Systems des Landes, welches dazu führt, dass wesentliche Elemente der aktuellen staatlichen Blaupause nur bedingt anschlussfähig und damit umsetzbar sind. Zwar konnten die gewohnten medialen Strukturen in der Nische einer westlichen Blaupause des Staates geschaffen und auch eine bedeutsame Verwurzelung in der Bevölkerung erreicht werden,172 aber in letzter Instanz sind für wesentliche Teile der Bevölkerung andere – nämlich traditionelle – Teilsysteme noch wichtiger. Insgesamt lässt sich das Umfeld, in dem sich das staatliche Institutionengefüge Afghanistans entwickelt, als ausgesprochen ressourcenarm, d.h. als wenig permissive Nische, beschreiben. Durch die wechselnden Herrschaftssituationen, insbesondere seit den 90er Jahren, das Ende der Taliban sowie die darauffolgende Militärintervention zeigt sich die Nische des zentralen politischen Entscheidungssystems zudem als sehr turbulent. In vielen Regionen des Landes wechseln die lokalen Machthaber häufig, auch die Leistungserbringung verläuft erratisch. Zu den staatlichen Institutionen ____________________ 172 Das moderne Mediensystem seit der Jahrtausendwende kann schließlich auch an historische Vorerfahrungen der 1960er bis Ende der 1980er Jahre anknüpfen, die ebenfalls höhere Freiheiten für Radio und Printmedien boten. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 145 existieren zahlreiche Konkurrenten, die mit besserer Performanz und höherer Legitimität in der Lage sind, Verbindlichkeit herzustellen (siehe Krempel 2010). Auch das regionale Umfeld – die zentralasiatischen GUS-Staaten, Pakistan und Iran – stellt einen destabilisierenden Faktor dar. Der Anpassungsdruck an das Institutionengefüge wird dadurch konstant hoch gehalten, denn Mittel zu Nischenanpassung stehen nur in begrenztem Umfang durch die internationalen Geldgeber zur Verfügung. Normalerweise führt eine geringe Permissivität zu erhöhtem Effizienzdruck auf die staatlichen Institutionen, was deren Leistungserbringung anbelangt. Die Performanz lässt sich aber nur erhöhen, wenn die innere Architektur des institutionellen Settings halbwegs stimmig mit den Reproduktionsvorausetzungen der Bevölkerung übereinstimmt und institutionelle Blockaden nicht überhand nehmen. Es zeigt sich jedoch, dass beide Voraussetzungen nicht gegeben sind. Insbesondere die memetische Attraktivität staatlicher Strukturen für die afghanische Gesellschaft verdient hier eine intensive Betrachtung, um die Hintergründe der wiederholten Fehlschläge des Statebuildings zu verstehen. 6.2.2 Das Paschtunwali Die Basis der afghanischen Gesellschaft liegt in der jahrhundertealten tribalen Geschichte. Die tiefgreifenden Stammes- und Clanstrukturen erfassen sämtliche Aspekte des sozialen Lebens und prägen damit die handlungsleitenden Selbstverständlichkeiten aller Bevölkerungsschichten. Auf diesem Fundament setzen sämtliche politischen Strukturen auf. Die zentralen Leitideen der politischen Ordnung Afghanistans speisen sich zugleich aus der tribalen Tradition und dem Islam, wobei diese beiden untereinander zahlreiche Verknüpfungen aufweisen. Die islamische Tradition beruht auf der arabischen Eroberung Persiens und Zentralasiens im 7. Jahrhundert. Damit verbanden sich tiefgreifende gesellschaftliche Umbrüche in Sprache, Schrift und kultureller Tradition, wobei die höher gelegenen Gebiete im Zentrum und Osten für die Araber schwieriger zu bekehren waren, so dass sich hier der Islam teilweise erst im 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 146 11. bis 19. Jahrhundert richtig etablierte (siehe Rzehak 2009, S. 169).173 Trotzdem befanden sich diverse bedeutende Medressen und Moscheen auf dem Territorium des heutigen Afghanistans174 und für viele Volksgruppen spielt der Mythos, in einer direkten Abstammungslinie zum Propheten Mohammed zu stehen, noch heute eine große Rolle (siehe Dupree 2016, S. 315–319; Rzehak 2009, S. 169). Im Lebensalltag der Bevölkerung werden die muslimischen Feiertage begangen, Erzählungen und Heiligenlieder über muslimische Propheten tradiert und für die individuelle Lebensführung die muslimischen Gebote vom täglichen Gebetsritus über Kleidervorschriften bis hin zu besonderen Rolle von Ehe und Familie zur Grundlage genommen. Die Mehrzahl der afghanischen Muslime175 folgt dabei dem sunnitischen Islam der Hanafi-Rechtsschule, in welcher der Rechtsfindung und – sprechung, insbesondere auf Basis von Analogien zur Jurisprudenz des Korans oder der Sunna, hohe Bedeutung zugesprochen werden. Daraus ergab sich seit jeher eine gewisse Flexibilität in der Auslegung und Anwendung der heiligen Schriften im lebensweltlichen Kontext der Dorfgemeinschaften (siehe Rzehak 2009, S. 169). Auch die Organisationsstruktur der Geistlichen in Afghanistan war immer dezentral und wenig hierarchisch (siehe Rzehak 2009, S. 179). Damit handelt es sich um ein kulturelles System, welches sich eher schlecht in den Dienst einer zentralisierten organisierten Staatsreligion176 stellen ließ, wohl aber die alltägliche Lebensweise stets tiefgreifend prägte. »Der Islam ist so eng mit nationalen Gepflogenheiten verschmolzen, dass diese auch dann unbeirrt als Einheit gesehen werden, wenn einheimische Bräuche – wie etwa bei einigen Fragen des Gewohnheitsrechts – islamischen Regelungen formal widersprechen« (Rzehak 2009, S. 169). Die ____________________ 173 Das zoroastrische, buddhistische und hinduistische Erbe sowie neuere christliche Gruppen spielen heute keine nennenswerte Rolle und einzelne Gläubige – aus Sicht der Mehrheitsgesellschaft Ungläubige – müssen sich dem muslimischen Glaubenssystem anpassen; siehe Hutter 2010. 174 So beispielsweise die berühmte Blaue Moschee in Masar-e Scharif, welche im 15. Jahrhundert als vermeintliche Grabstätte des Kalifen Alis, des Schwiegersohns des Propheten, errichtet wurde und noch heute Anzugspunkt für Wallfahrer ist. 175 Dies beinhaltet Paschtunen, Tadschiken, Usbeken, Turkmenen und weitere kleine Gruppen. 176 Die fundamentalistische Tradition der Deobandi geprägten Taliban entspricht eigentlich nicht der lokalen Traditionslinie von Volksfrömmigkeit, Heiligenverehrung und –feiern oder Prophetenwallfahrten. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 147 muslimische Religion verband sich also mit den traditionellen tribalen Strukturen zu jenem zentralen epimemetischen System, welches noch heute sämtliche Lebensbereiche steuert: dem Paschtunwali. Das Paschtunwali stellt ein umfangreiches Wissens-, Sinndeutungs- und Handlungsschema dar (Sigrist 1980, 264ff.; siehe Glatzer 2000, 93ff.). »Auch, wenn das Pashtunwali nicht das staatliche Recht darstellt, behandelt es alle Sitten, Traditionen, das gesamte Erbe, Gewohnheitsrecht, Brauchtum und die gesellschaftlichen Beziehungen und bildet so das System der sozialen, wirtschaftlichen, politischen und kulturellen Beziehungen des Stammes vollständig ab« (Schrott 2016, S. 32). Die Konzepte und ihre Interpretation werden in Sprichwörtern, Liedern, Gedichten und Erzählungen über die Generationen weitergegeben (siehe Sigrist 1980, S. 264–279). So entstand ein Idealbild des individuellen Verhaltens und gesellschaftlichen Zusammenlebens, welches sich in den zentralen Werten von Stolz, Männlichkeit und Ehre gar nicht sonderlich von anderen Volksgruppen unterscheidet, jedoch wesentlich stärker systematisiert und institutionalisiert wurde und damit viel stärkere Prägekraft entfaltetet. Verstärkt wird dieser Aspekt durch das genealogische Gliederungsprinzip der Paschtunen, wonach Tausende Familienclans patrilinear von einem gemeinsamen Ahnen abstammen und somit eine gemeinsame Stammesgesellschaft begründen (siehe Glatzer 2000, 94f.). »Das Pashtunwali gilt für jeden, der in einem Siedlungsgebiet der Paschtunen lebt. Ein Paschtune, der an einem anderen Ort auf der Welt lebt, müsste sein Leben auch gemäß dem Pashtunwali führen, da er seiner Abstammung nach Paschtune ist; es ist überall gleicherma- ßen gültig« (Schrott 2016, S. 34). Innerhalb einer hierarchischen Schichtung stellt das Mem der Ehre ‚Nang‘ einen zentralen Baustein dar, es prägt nicht nur die Sinndeutung der Individuen und ihrer Gemeinschaft, sondern entfaltet eine zentrale Wirkung in allen Institutionen, welche zur Herstellung allgemeiner Verbindlichkeit, insbesondere der Konfliktregulierung, dienen.177 Eine Verletzung der Ehre ____________________ 177 »Als benanga, "ehr- und würdelos", beschimpft zu werden, ist die denkbar schwerste Beleidigung; der so Herabgewürdigte verliert seine soziale Stellung, falls es ihm nicht gelingt, sein Nang durch den Tod des Beleidigers oder eine andere drastische Bestrafung wiederherzustellen« schreibt hierzu Glatzer 2000, S. 96. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 148 zeigt sich in mangelndem Mut, fehlender Großzügigkeit und fehlendem Anstand (siehe Schrott 2016, S. 32). Die traditionelle Institution, innerhalb derer in der afghanischen Gesellschaft Angelegenheiten von Ehre und Ehrverletzung geregelt werden, sind die Jirga, eine Versammlung der Ältesten, und die Makara, eine kleinere Variante der Jirga (siehe Schrott 2016, S. 32).178 Die Entscheidungen der Ratsversammlung besitzen eine inhärente Legitimität und werden gemeinhin akzeptiert, denn die Mitglieder selbst sind jene Männer der Dorfgemeinschaft, die mit höchster Ehre ausgestattet sind. Eng gekoppelt an Ehre sind sodann diverse weitere Meme. Diese umfassen Würde ‚Ghairat‘, wozu eine Vielzahl an alltagspraktischen Lebensregeln existieren, die Ehrverletzungen beispielsweise in Form von Respektlosigkeit in der Familie oder sexueller Untreue vor allem der Frauen vermeiden sollen. Weiterhin betrifft dies die Meme der Vergeltung ‚Badal‘ sowie als dessen Gegenspieler die Vergebung ‚Nanawatai‘. Badal soll Menschen, die die Ehre verletzten ausgleichenden Schaden zufügen und kann sich auch über Generationen in Form einer Blutfehde ziehen. Nanawatai verhindert dies, indem sich der Unterlegene dem Gegenüber unterwirft und um Verzeihung, d.h. Erlass des Badal, bittet. Wenn nach dem für westliche Beobachter befremdlich erscheinenden – allerdings bereits mosaisch begründeten – Prinzip ‚Auge um Auge, Zahn um Zahn‘ gehandelt wird, um Ehre wiederherzustellen, so dient das aus dem Verständnis des Pashtunwali der Gleichheit in der Gesellschaft und erfüllt zudem eine konfliktbegrenzende Funktion, da die Intensität der Rache dem entstandenen Schaden angemessen sein muss (siehe Schrott 2016, S. 34–36). Ein weiteres zentrales Prinzip, welches ebenfalls an die Ehre der Person gekoppelt ist, stellt die Gastfreundschaft ‚Melmastiya‘ dar. Sie soll nichtdiskriminierend verstanden werden, als Respekt und Zuwendung für Fremde, unabhängig von deren sozialen oder wirtschaftlichen Status, der Herkunft oder Religion. Das Erweisen von Gastfreundlichkeit ist dabei nicht an die Erwartung von persönlichen Vorteilen oder einer Gegenleistung gekoppelt, sondern ehrenvolle Verpflichtung. Als Letztes finden sich Autonomie und Selbstbestimmung als weit in den emotionalen Tiefenschichten verankerte Konzepte der gesellschaftlichen Nische. Diese rekurieren auf den nomadischen Lebensstil der afghanischen Vorfahren und sind nicht dezidiert Kernelement des Paschtunwali, aller- ____________________ 178 Das Jirga-System wird ausführlich ab S. 160ff. beleuchtet. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 149 dings davon hochgradig memetisch bebürdet. Insbesondere Ehre bildet einen kulturellen Komplex mit dem Autonomieanspruch. Sein Leben ohne übergeordnete Strukturen selbst organisieren zu können, die Ehre der Familie und eigenen Person auch mit Waffengewalt selbstständig zu schützen und Konflikte – quasi subsidiär – mit lokalen Institutionen der Ratsversammlung zu regeln, gilt als erstrebenswert. Gesetzgebung findet in diesem kulturellen Verständnis überall dort statt, wo verbindliche Entscheidungen getroffen werden, während es weder ein Verständnis für kodifiziertes Recht noch für den Vorrang bestimmter Rechtsnormen gegenüber anderen gibt. Die memetischen Bürden des Paschtunwali und des Autonomieprinzips werden als zentrale Selektionsfaktoren in der Herstellung der institutionellen Form des afghanischen Staates wirksam, denn die Kehrseite der beiden Konzepte stellen tief verankerte Abwehrreflexe und Widerstand gegen übergeordnete Strukturen dar. Staatliche Strukturen, welche die Autonomie des Stammes und der Familie potentiell bedrohen, werden mit Misstrauen betrachtet und nur insofern genutzt, wie eine Kooperation mit ihnen neue Freiheitsräume oder Ressourcen für die eigene Gruppe erschließt (siehe Schetter 2007, 238ff.). Kehrt sich der Nutzen für die eigene Gemeinschaft in das Gegenteil um, indem zum Beispiel wirtschaftliche Ressourcen des Opiumanbaus entzogen oder Waffen, die dem Schutz der Familie dienen, abgegeben werden sollen, endet die Loyalität zum Staat.179 Insbesondere die Entwicklungen des 19. und 20. Jahrhunderts in der Auseinandersetzung mit der britischen Kolonialmacht reicherten diese zugrundeliegenden Muster zusätzlich um eine Tradition des Misstrauens gegen ausländische Fremdherrschaft an, welche sich während der sowjetischen Interventionsphase noch verfestigte und den seit 2001 von den USA und der EU oktroyierten afghanischen Zentralstaat zum Scheitern verurteilte (siehe Baberowski 2009, 27ff.).180 Die fehlende memetische Basis der formalen ____________________ 179 Hierin liegt auch der Grund für die von westlichen Kooperationspartnern oft beklagte Wankelmütigkeit oder Hinterhältigkeit des Verhaltens der Paschtunen, die sich je nach Opportunitätsstrukturen mal mit den Aufbauhelfern mal mit den Aufständischen verbünden. 180 Bis zu dieser Zeit konnte Afghanistan also einerseits als Spielball fremder Mächte fungieren, allerdings war das Institutionenarrangement, insbesondere was den Gestaltungsanspruch in die gesellschaftlichen Bereiche hinein anging, sehr begrenzt. Die Abwehrreaktionen gegen die Fremdherrschaft der Briten oder Sowjets fielen demzufolge wesentlich heftiger aus als gegen die Mogulen oder Perser. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 150 Institutionen in ihrer Nische stellt daher einen entscheidenden Ursachenfaktor des Scheiterns afghanischer Staatlichkeit dar. Erkennbar ist dies seit 2001 insbesondere im Vergleich jener Provinzen, in denen die Paschtunen die Bevölkerungsmehrheit stellen und die folglich zutiefst in der Clan- und Stammestradition des Paschtunwali verwurzelt sind, und jenen, in denen andere Gruppen die Mehrheit bilden. Es zeigt sich, dass die Subjektformation der Akteure mit usbekischem, tadschikischem und turkmenischem Hintergrund etwas besser gelingt als in den paschtunischen Gebieten und folglich auch die staatlichen Strukturen etwas stabiler werden. Zwar folgt das Selbstverständnis der Akteure keineswegs der westlichen Blaupause eines rationalen, seriösen und korruptionsarmen ‚Diener des Volkes‘, aber – und im afghanischen Kontext stellt dies hinsichtlich der Stabilisierung von Staatlichkeit bereits einen Pluspunkt dar – das staatliche Institutionengefüge wird überhaupt erst einmal handlungsleitend wirksam, es verleiht Legitimität, aus ihm heraus speisen sich relevante Ressourcen und Machtpotenziale des Amtsinhabers und für die Adressaten der gesellschaftlichen Nische entstehen erfahrbare Outputs. Damit sinkt gleichzeitig das Interesse an der Zerstörung des staatlichen Institutionengefüges und die Bereitschaft zur Teilnahme an Statebuilding-Prozessen steigt; wenngleich auf Basis selbst festgelegter Konditionen. So beschreiben Schetter und Debiel die Region um Kunduz folgendermaßen: »Because of its complex migration patterns, there are no generally accepted rules of the game between social groups. Under these circumstances, warlords and local ‘big men’ have gained influence who derive their legitimacy not from traditional sources but from their occupation of official state positions. Local commanders enjoy good relations with state agents and the international community. The state, indeed, is of crucial importance for local elites, as its offices represent symbolic capital which provides legitimacy and leverage and allows them to pursue their own agenda« (Debiel und Lambach 2010, S. 7). Staatliche Institutionen etablierten sich folglich unter Abwesenheit der starken epimemetischen Wirkung des Paschtunwali als tragende Teile einer Ordnungsarchitektur, zentriert um einen Warlord, wobei sich die Einflusssphären staatlicher Gewalt und privater Milizen und halb-legale Wirtschaftsunternehmen überlappen (Wilde und Mielke 2013, 358ff.; siehe Schetter und Mielke 2016, 614ff.). In den entstehenden klientelistischen, rentenökonomischen Strukturen im Norden des Landes wird ein gewisses 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 151 Maß an Sicherheit und Wohlfahrt generiert, was ohne die staatliche Institution nicht vorhanden wäre.181 Durch diese Gegenüberstellung der Regionen wird bereits deutlich, dass institutionelle Blaupausen nicht beliebig in Systemumwelten implementierbar sind, sondern die in ihnen geronnenen Leitideen einer gesellschaftlichen Basis aus anschlussfähigen, etablierten Praxen bedürfen.182 Ist dies nicht der Fall, werden sich institutionelle Sinnstrukturen und kulturell-gesellschaftliche Nischenbedingungen gegenseitig blockieren. Existieren wirkmächtige Nischenakteure, die trotzdem die Errichtung einer bestimmten staatlichen Blaupause einfordern und finanzieren – wie die im Falle des afghanischen Wiederaufbaus geschieht – so führt dies zu jenem Phänomen, was Bliesemann de Guevara als potemkinsche Staatlichkeit bezeichnet: »Potemkinsche Staatlichkeit bedeutet also, dass staatliche oder gesellschaftliche Strukturen parallel oder bestenfalls lose und punktuell verknüpft verlaufen, jedoch nicht ineinander verflochten sind« (Bliesemann de Guevara und Kühn 2010, S. 12). Die potemkinschen Strukturen verfügen nicht über die Voraussetzungen einer erfolgreichen Retention nach Wegfall der externen Stabilisatoren und werden noch weiter destabilisiert, wenn sie in ihrer Architektur Blockaden und Probleme aufweisen. Im besten Fall mutiert die westliche Blaupause, so wie sie dies in den nördlichen Provinzen im Rückgriff auf bewährte Strukturen der Mudschaheddin getan hat, und passt sich in Form eines Patronagesystems und einer Rentenökonomie an die sie umgebenden Nischenbedingungen an: »The resource flows provided by the political and military intervention in Afghanistan since 2001 have enabled the newly established elites to capture the Western- ____________________ 181 Keinesfalls werden staatliche Institutionen eigenständig in der Lage sein, Sicherheit und Wohlfahrt zu generieren. Auch sind damit die staatlichen Institutionen nicht neutral, sondern vielmehr an den jeweiligen Warlord gekoppelt. Die Sicherheitslage in den nicht-paschtunischen Regionen stellt sich aber konstant stabiler dar als im Rest des Landes. 182 In heterogenen Gesellschaften mit hinsichtlich der Anschlussfähigkeit zum Staat stark divergierenden kulturellen Mustern ist es deshalb auch erkenntnishindernd, staatliche Schwäche auf das ganze Territorium bezogen zu betrachten und damit die unterschiedlichen Gründe des Erfolgs oder Scheiterns von oben gesteuerter Stabilisierungsprogramme auszublenden. Siehe dazu auch S. 34ff sowie S. 241ff. und S. 257ff. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 152 planned state-building agenda. In this manner state-making overlaps with and perpetuates the existing social order, along with its inherent power structures and local world-views« (Wilde und Mielke 2013, S. 361). Dabei entsteht eine perpetuierte Schwäche, in der die informellen Institutionen der Patronagesysteme der Warlords neben und zwischen den formellen staatlichen Institutionen existieren.183 Diese Schwäche schafft eine Reihe an Profiteuren, die an der Aufrechterhaltung des Status Quo interessiert sind, wodurch sich nach längerer Zeit dann auch Pfadabhängigkeiten herausbilden.184 Es besteht aber die latente Problematik, dass die formellen Institutionen durch die mit der Konkurrenzsituation verbundenen Widersprüche und Dysfunktionalitäten vollends zerbrechen und das Land in den offenen Zerfall zurückkehrt. In der Beschäftigung mit der Nische – insbesondere ihrer kulturellen Aspekte – wird bereits sichtbar, wie in der Wechselwirkung von Nische und staatlichem Institutionengefüge Passung oder deren Fehlen entstehen und wie die Reproduktionsvoraussetzungen gestaltet sind. Je geringer die Verflechtung zwischen gesellschaftlichen Voraussetzungen und staatlichen Institutionen, je weniger anschlussfähig die jeweiligen Mempools der beiden Baupläne zu einander gestaltet sind, desto weniger wird eine Ordnungsarchitektur gelingen. Eine solche Verflechtung lässt sich freilich nicht so einfach voluntaristisch konstruieren.185 Es zeigt sich aber, dass eine Stabilisierung der politischen Ordnung des Staates selbst heute in Ansätzen möglich ist. Als stabilisierender Mechanismus wirkt Patronage und Klientelismus, wobei dieser nur in Abwesenheit des überwölbenenden epimemetischen Systems des Paschtunwali funktioniert. Der Blick auf die umgebenden Strukturen der Nische liefert aber nur einen Teil der Antworten, weshalb es nötig ist, genauer in die Architektur des zentralen politischen Entscheidungssystems zu blicken, um die Schwäche des Staates zu erklären. ____________________ 183 Eine umfassende Beschreibung einer solchen Evolution findet sich in der Fallbetrachtung des Jemens als prägendes Merkmal staatlicher Strukturen des Landes. Siehe S. 210ff. 184 Es entstehen ‚increasing returns‘ aus den informellen Institutionen, welche primär am Eigennutz der lokalen Patrone ausgerichtet sind. 185 Dort, wo sie gelingt, entsteht sie durch Aufschichtung verschiedener Sozialsysteme aufeinander über längere kontingente, pfadabhängige Entwicklungspfade hinweg. In solchen Fällen – wie zum Beispiel im goldenen Zeitalter des Landes – sind Institutionen des Staates dann auch in der Lage, die Gesellschaft zu durchdringen und sich legitimitätssteigernd nützlich zu machen. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 153 6.3 Ursachen in der institutionellen Architektur Hinsichtlich der institutionellen Architektur des afghanischen Staates zeigte sich im historischen Überblick bereits, dass insbesondere die Phasen, in denen unter Druck nicht-autochthone Blaupausen im Land implementiert werden sollten, zum Staatszerfall führten. Besonders prägnant sind dabei die Versuche der Etablierung moderner demokratischer Strukturen am Ende der Regentschaft Zahir Schahs, die Folgen der sowjetischen Invasion und das aktuelle Zeitalter nach dem 11. September 2001. Es lohnt sich daher, Blockaden innerhalb der institutionellen Architektur als die Ursachen dieser Schwäche näher zu beleuchten. Dabei sollen drei Aspekte herausgegriffen werden: die Input-Ebene ins politische System, in Gestalt des Parteiensystems, die Probleme der Transformation politischen Willens in Phasen erhöhter Fragmentierung sowie auf der Output-Seite, die Problematik der Konkurrenz durch autochthone Institutionen in der Herstellung politischer Güter.186 In den drei hier ausgewählten Schwerpunkten zeigt sich sehr deutlich, wie sich die mangelnde Erfüllung der Systemaufgabe des grundlegenden Aufbaus bzw. Erhalts tragfähiger Strukturen und – in zweiter Instanz – die der Erfüllung von Funktionen auswirken. 6.3.1 Das Parteiensystem In den 60er Jahren wird das Institutionenarrangement Afghanistans von zunehmender Instabilität gekennzeichnet (siehe Büttner 2004a, S. 169). Diese entstand im Zuge der Einführung der parlamentarischen Demokratie unter Zahir Schah und Mohammed Jussuf als dessen Ministerpräsidenten. Die ____________________ 186 Es gäbe neben dieser am Systemmodell angelegten Vorgehensweise noch diverse weitere interessante Aspekte, wo eine Analyse der institutionellen Architektur aufschlussreiche Antworten auf die Frage nach den Ursachen und Mustern der staatlichen Schwäche zutage fördern kann: die Verteilung und Ausbalancierung von Macht innerhalb des Institutionenarrangements insbesondere unter Berücksichtigung der Wechselwirkung mit zentralen Akteuren; die Prozesse und Blockaden der Implementation von Entscheidungen von den zentralstaatlichen hin zu den lokalen Institutionen; die Fitness einzelner Institutionen und des staatlichen Institutionenarrangements insgesamt oder die Funktionslogik der spezifischen intra-und inter-institutionellen Mechanismen (ein in der aktuellen Datenlage schwieriges Unterfangen aufgrund der hohen Volatilität des Systems und der Dominanz informeller Regeln). 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 154 Architektur des neuen Staates war in einem großen öffentlichen Akt von der großen Nationalversammlung Loya Jirga 1964 entworfen worden. Sie umfasste nach britischem Vorbild wesentlich beschränktere Rechte des Königs als konstitutionelle Monarchie und ein Zweikammerparlament, was sich aus Nationalversammlung, der ‚Woles Jirga‘ und dem Senat ‚Meschrano Jirga‘ – bestehend aus Provinzräten, vom König entsandte Senatoren und einem kleinen Teil von der Bevölkerung gewählter Vertreter – zusammensetzte (siehe Bucherer-Dietschi 1986, 260f.). Das Kabinett wurde von einem Premierminister angeführt, der, wie im britischen Vorbild, vom König ernannt wurde und aufgrund der monarchischen Traditionslinie und der fehlenden Stabilität des, ihn theoretisch tragenden, Parlaments praktisch stark von diesem abhängig war. Gerade in dieser mangelnden Stabilität und Funktionsfähigkeit des Parlamentes zeigen sich die architektonischen Konstruktionsfehler, welche die nachfolgende Fehlentwicklung des politischen Systems einläuten. Eine Grundidee der Reformen war, ein Gegengewicht zur Regierung zu schaffen. Parlamentarische Regierungskontrolle konnte jedoch nie etabliert werden, was nicht zuletzt damit zusammenhing, dass sich keine Parteien bilden konnten und damit ein funktionstragendes Element der institutionellen Architektur fehlte (siehe Büttner 2004a, S. 169). Dies lag einerseits daran, dass Zahir Schah es versäumt hatte, ein Parteiengesetz zu verabschieden und dezidiert im Zuge der Umstrukturierungsmaßnahmen die Förderung solcher Organisationen anzustoßen (siehe Schlagintweit 2009, S. 42). Weitere Ursachen für die fehlende Parteiengründung liegen andererseits darin, dass in der Nische des Parlaments weder kulturell noch materiell ausreichend Ressourcen für Institutionen im vorpolitischen Raum verfügbar waren, in denen Willensbildungsprozesse hätten stattfinden können. Die Zivilgesellschaft hielt keine passenden Anknüpfungspunkte bereit und die memetische Attraktivität einer Partei war angesichts des überlagernden Tribalismus gering. Weder ein Parteiensystem noch ein Parlament versprachen für die Mehrheit der Bevölkerung relevante symbolische Funktionen erfüllen zu können. Es existierte bereits ein System an Vertretungskörperschaften in Form der Jirgas, welche die ehrwürdige Tradition und Vielfalt der 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 155 Stämme symbolisierten, Legitimität genossen und eine Vielzahl an instrumentellen Funktionen ausübten.187 Ohne Parteiensystem als Grundlage eines fraktionellen Zusammenschlusses im Parlament, welches noch dazu nach britischem Vorbild eine Regierung tragen sollte,188 können nun aber eine Vielzahl an Funktionen nicht erfüllt werden. Durch Interessensartikulation und die Bündelung politischen Willens stellen Parteien meist eine wesentliche Grundlage zielgerichteten Inputs in das politische System dar, eine systemnützliche Eigenschaft, die mit der Teilhabe an Macht abgegolten wird. Dabei bedarf es noch nicht einmal einer umfassenden Programmatik, wie man sie aus manchen westeuropäischen Staaten gewohnt ist, aber eine gewisse Subjektprägung durch Selektionsprozesse in Parteigremien gestaltet sich als hilfreich, um solche Personen ins Parlament gelangen zu lassen, die zu einer Zusammenarbeit fähig sind. Nur dann wird eine Gesellschaft auch bereit sein, Ressourcen in die Reproduktion der Institution zu investieren. Innerhalb des afghanischen Parlaments konnte aber kein Mannschaftsmechanismus entstehen, denn die Vertreter zeigten sich unfähig »ihre persönlichen Rivalitäten gegenüber ihrem gemeinsamen Interesse an einer demokratischen Entwicklung« (Bucherer-Dietschi 1986, S. 258) zurückzustellen (siehe Büttner 2004a, S. 169).189 Ohne Grundkonsens über politische Spielregeln des neuen Systems, in einer von oben herab implementierten Blaupause und eben ohne die Willensbildung kanalisierende Strukturen einer Partei war dieser Zustand auch kein Wunder. Das neue System existierte auch nicht lang genug, um einen Evolutionsprozess hin zur Bildung von ____________________ 187 Siehe die Darstellungen S. 160ff. 188 Präsidentielle Regierungssysteme sind hinsichtlich der Geschlossenheit der Parlamentsfraktionen anspruchsloser als parlamentarische, allerdings scheitern in ihnen Demokratisierungsbestrebungen auch häufiger. 189 Es darf bezweifelt werden, ob wirklich Interesse an einer demokratischen Entwicklung bestand und wie komplex dieses Demokratieverständnis war. Einerseits war das Land zu diesem Zeitraum auf einem Öffnungskurs im Zuge der allgemeinen Dekolonialisierungseuphorie und die progressiven, modernisierenden Kräfte prägten die Diskussion, allerdings fehlte es völlig an historischen Vorbildern, an ausreichend charismatischen ‚Zugpferden‘ wie in Indien mit Ghandi und es gab keine Schwächung der traditionell tribalen-islamischen Basis des Landes. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 156 Parteien – wie er in den europäischen Staaten im Zuge der Parlamentsentwicklung im 19. Jahrhundert stattfand – durchzumachen, da es vorher durch Dauds Machtergreifung wieder zerschlagen wurde. Es wird an diesem Punkt aber sehr deutlich, welche Hebelwirkung funktional bebürdete Strukturen, wie die eines Parteiensystems als Basis demokratischen Parlamentarismus‘, entfalten können.190 Im Falle der Reformen Zahir Schahs trugen so letztlich interne und externe Selektionsfaktoren gleichermaßen zum Scheitern der parlamentarisch-demokratischen Blaupause bei.191 6.3.2 Blockierte Transformation und Fragmentierung »Versteht man Politik im Sinne Harold Lasswells als den Prozess, der die Frage des ‚Who gets What, When and How?‘ lösen soll, dann kann ein politisches System, in dem sich die Fraktionen gegenseitig an der Erreichung ihrer Ziele hindern, keine Verteilungsentscheidungen treffen und somit auch keine Politik betreiben« (Lambach 2008, S. 62). In Afghanistan lassen sich zwei Phasen ausmachen, in denen solche Blockadeerscheinungen ganz besonders augenfällig werden. Einerseits betrifft ____________________ 190 Es entsteht hier zudem eine Wechselwirkung zwischen struktuellen und funktionalen Bebürdungen. Letztlich kommt es auf die Persistenz und Intensität neuer Funktionserfordernisse gegenüber den strukturell bebürdenden, eingespielten Verhaltensdispositionen, die aus der Zeit vor Umweltwandel stammen an. Dies betrifft in Afghanistan vor allem die strukturelkl bebürdenden Elemente des Tribalismus, die den den funktionalen Bebürdungsstrukturen der vorgeblendeten Fassaden von Staatlichkeit vorgelagert sind 191 In verschiedenen Aspekten wiederholte sich das Problem in der Nach-9/11-Ära als das politische System stark auf den Präsidenten Karzai hin zentralisiert und personalisiert wurde. Dieser wiederum bemühte sich - in der Absicht seine eigene Position zu stärken – um eine Minimierung des Einflusses der nun offiziell zugelassenen Parteien bei Wahlen. Er implementierte ein nichtübertragbares Einzelstimmensystem der Wahl in Mehrpersonenwahlkreisen, wobei die Parteizugehörigkeit der Kandidaten nicht angegeben werden darf, natürlich auch keine Listenzusammenschlüsse oder proportionale Repräsentation der Parteien im Parlament, geschweige denn Sperrklauseln existieren. Ohne die Option parlamentarischer Machtgewinne gibt es logischerweise keine Organisationsanreize für Parteien. Das Fehlen eines funktionierenden Parteiensystems verhindert jedoch eine Stabilisierung der staatlichen Institutionen nach demokratischer Blaupause. Siehe dazu Hippler 2008, S. 6 und Suhrke 2008, 640ff.. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 157 dies die Zeit nach dem Abzug der sowjetischen Truppen, als das Land innerhalb weniger Jahre im Bürgerkrieg versank, und andererseits – wenngleich in geringerem Maße – die Phase nach dem Ende der Taliban. In beiden Zeitphasen wird der Staat durch eine starke Polarisierung innerhalb des politischen Systems massiv geschwächt. So beschreibt Daniel Lambach die Fragmentierung des politischen Systems: »Zwischen 1973 und 1992 […] wurde die Balance zwischen den Ethnien zwar mehrmals durchbrochen, jedoch war immer jeweils eine Partei stark genug, um sich als neue Herrschergruppe durchzusetzen. Der Staatskollaps war erst erreicht, als dies 1992 keiner Fraktion mehr gelang« (Lambach 2008, S. 68). In der Nach-Taliban-Ära kämpften alte monarchische Elite, Vertreter der ethnischen Minderheiten aus der Nordallianz und vom Westen gestützte reformerische Kräfte innerhalb des politischen Systems um die Macht und wurden zugleich von außen von den aufständischen paschtunischen Gruppen, die wegen ihrer Vorbelastung vom politischen Geschehen ausgeschlossen blieben, attackiert (siehe Schetter 2009b, S. 98). Die Konflikte um Positionen und damit verbundene Macht blockieren sämtliche Teile des staatlichen Institutionengefüges – Parlament, Justiz, Regierung, Verwaltung und Zusammenarbeit mit regionalen und kommunalen Akteuren. Ausschlaggebend für die Blockadesituation ist in beiden Fällen eine massive Polarisierung der Akteure durch eine vorangegangene Politisierung von Identitäten. Identität – sei sie ethnisch, religiös oder sozial begründet – ist kein Gut, welches durch staatliche Steuerungspolitik leicht und rasch beeinflussbar ist, denn die Identität wurzelt in den Tiefenschichten menschlicher Existenz und der von ihnen geschaffenen Institutionen.192 Wenn nun die Nischenbedingungen einer heterogenen Gesellschaft und knappe Ressourcen – insbesondere der Zugang zu Macht – zusammentreffen, aber weder ein gesellschaftlicher Minimalkonsens und noch ein kanalisierender institutioneller Rahmen existiert, führt dies rasch in Formen sozialer Interaktion, die durch scharfe Gegensätze und hohe Emotionalität geprägt sind. ____________________ 192 Zudem ist Identität nicht teilbar, kann also nicht wie andere Ressourcen zwischen Gruppen ausgeglichen werden. Lediglich eine Integration in ein überwölbendes Normensystem z.B. durch eine nationale Leitidee oder eine Reduktion ihrer handlungspraktischen Bedeutung durch rationale Regelsysteme, in denen Akteure entsprechend geprägt werden, bietet einen Ausweg aus politisierten Identitäten. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 158 Damit entfalten politisierte Identitäten eine starke wirklichkeitskonstruktive Wirkung.193 Blockaden des politischen Systems entstehen insbesondere dann, wenn Pattsituationen auftreten, d.h. keine der beteiligten Seiten in der Lage ist, einseitig zu übersteuern.194 Die staatlichen Institutionen werden zur nationalen Arena heftiger Konflikte zwischen den verschiedenen Volksgruppen, die keiner der Beteiligten für sich entscheiden kann, da niemand über eine ausreichende Kontrolle der hierfür nötigen Machtmittel verfügt und zugleich die Akteure auch nicht willens und fähig zu einer Zusammenarbeit im Sinne einer geteilten Leitidee sind. Anette Büttner beschreibt die Situation folgendermaßen: »Die soziale Kohäsion in Afghanistan ist nach 20 Jahren Bürgerkrieg nur mehr wenig ausgeprägt. Innerhalb der einzelnen ethnischen Gruppen besteht ein Zusammenhalt; das Staatsvolk Afghanistans […] gibt es jedoch nicht mehr« (Büttner 2004a, S. 182).195 Ein zweiter Aspekt, der die Blockade der politischen Institutionen fördert, liegt im institutionellen Wahrnehmungsapparat. Die Pattsituation bereitet Schwierigkeiten, die Nische halbwegs realistisch abzubilden, denn den beteiligten Akteuren fällt es – aufgrund mangelnder sozialer Vernetzung mit den anderen Gruppen – schwer, die eigene Position und die Machtressourcen des Gegenübers realistisch abzuschätzen. »Eine derartige ____________________ 193 Identitäten zu politisieren, und die damit leicht zu bildende In-Group-Out- Group-Differenzierung, sind ein dem Menschen unkompliziert verfügbares Mittel zur Steigerung von Gruppenzusammenhalt als Voraussetzung politischer Machtentfaltung, wobei die Merkmale anhand deren differenziert wird durchaus unterschiedlich ausfallen können (siehe Meißelbach 2016). Ethnische Identitäten wirken in den betrachteten Situationen in höherem Maße handlungsleitend als die voraussetzungsreichen und zudem wenig anschlussfähigen Regelstrukturen bzw. institutionellen Mechanismen des staatlichen Institutionengefüges. 194 Außerhalb solcher Pattsituationen ist es der dominierenden Ethnie im Prinzip möglich, die Willensbildung zu monopolisieren und sich das staatliche Institutionengefüge unterzuordnen sowie bei Bedarf mithilfe der Staatsorgane auch Widerstand auszuschalten. Damit ergibt sich zwar keine normativ wünschenswerte – z.B. demokratische – Herstellung von Verbindlichkeit, aber zumindest ein halbwegs stabiler Systemzustand. 195 Die Diagnose des äußerst geringen Zusammenhalts ist zweifelsohne richtig, von einer Nichtexistenz eines Staatsvolks zu sprechen, scheint aber übertrieben. Sehr wohl existiert z.B. eine wahrgenommene historische Traditionslinie als afghanische Nation, ein geteiltes Wertesystem im Islam und Paschtunwali und eine kulturelle Abgrenzung gegenüber Nachbarstaaten. Diese geteilten Sinnhorizonte werden auch für praktische Belange diskursiv und handlungsanleitend wirksam, trotz erbitterter Machtkämpfe und der schlechten Sicherheitslage. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 159 Situation ist inhärent instabil, da bei einer Gleichverteilung von Ressourcen schnell Informationsdefizite entstehen, die eine Partei ihre Position überschätzen lassen, was diese Gruppe zur Eskalation des Konflikts ermutigt« (Lambach 2008, S. 62). Sind die beteiligten Gruppen zudem noch hochgradig militarisiert – wie es in Afghanistan traditionell der Fall ist – befördert dies die rasche Eskalation von Konflikten, zumal es eben um tiefenschichtige Phänomene geht. Je länger der Konflikt bereits eskaliert, desto schwieriger wird es, zu einer Kooperation der Akteure innerhalb des staatlichen Institutionengefüges zurückzufinden. Hier spielen Pfadabhängigkeiten eine Rolle. Die Kosten der Transformation des politischen Willens innerhalb der formalen Institutionen werden irgendwann so hoch, dass die Alternative au- ßerstaatlicher, auf privaten Milizen und Gewalt basierender Herstellung von allgemeiner Verbindlichkeit als handlungsleitender Standard präferabel wird. Es zeigt sich in dieser Situation sehr deutlich, dass gerade der Blick auf die unter der formalen Oberfläche stattfindenden Prozesse der Konstruktion und Destruktion sozialer Strukturen manche Ursachenzusammenhänge erhellt, die eine reine Oberflächenbetrachtung des Institutionenarrangements im Sinne einer Institutionenkunde nicht aufdeckt. Der neue afghanische Staat wäre, rein von den formalen Blaupausen seiner einzelnen Teile, vermutlich durchaus in der Lage Politik zu betreiben bzw. im Falle der frühen neunziger Jahre war er es offensichtlich zuvor gewesen. Doch aufgrund von Brüchen in der Gesamtarchitektur versagt der Bauplan. Das Phänomen der Fragmentierung und gegenseitigen Blockade entsteht aus mikrosoziologischen Prozessen heraus, die auf im Menschen angelegten sozialpsychologischen Mustern der Abgrenzung und Kohäsionsbildung aufbauen, sich mit Sozialisationserfahrungen der Akteure verbinden und dann aufgrund bestimmter Besonderheiten der institutionellen Architektur und Nische – insbesondere der Pattsituation – die Erosion einleiten.196 ____________________ 196 An diesem Beispiel wird wieder sichtbar, dass Institutionen eine Bindegliedfunktion zwischen Mikro- und Makrophänomenen einnehmen und – wie in der Einleitung dargestellt - eine in Schichten denkende institutionenzentrierte evolutionäre Staatszerfallsforschung analytisch fruchtbar wird. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 160 6.3.3 Die Rolle traditioneller Institutionen Die dritte Problemursache entsteht nicht durch die Implementation einer neuen Blaupause per se, sondern durch die dadurch entstehende Konkurrenzsituation funktionaler Äquivalente als Ursache der Schwäche. In Afghanistan werden politische Güter historisch von zwei im Wettbewerb stehenden Systemen hergestellt, die mal mehr oder weniger miteinander kompatibel sind. Geht man von der eurozentrisch geprägten Vorannahme einer strikten Trennung staatlicher vs. privater Akteure und Institutionen ab, so wird deutlich, dass viele klassische Staatsfunktionen, wie die Herstellung von Sicherheit, allgemeiner Verbindlichkeit von Entscheidungen oder auch eine soziale Grundsicherung durch eine Vielzahl von Akteurskonstellationen erfolgen kann (siehe Draude 2008, S. 107).197 Lokale Institutionen erfüllen in Afghanistan noch heute diese zentralen Ordnungsfunktionen, welche für menschliches Zusammenleben notwendig sind. So wurde traditionell im Land das Gleichgewicht zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen durch die Institution der Monarchie und der lokalen und großen Stammesversammlungen hergestellt. Die Jirga ist ein Rat der männlichen Stammesältesten, die zur Klärung verschiedener Arten von Streitfragen einberufen wird: z.B. über Kriegsführung, zur Beilegung eines Konflikts zwischen Privatpersonen oder zwischen verschiedenen Stämmen.198 Die Räte beruhen auf nicht-kodifiziertem Gewohnheitsrecht des Paschtunwali. In ihren Grundprinzipien ähneln sie zugleich parlamentarischen Strukturen und einem Justizsystem und sie stellen auch beide die gleichen politischen Güter her: allgemeine Verbindlichkeit, die Verteilung von gesellschaftlich wichtigen Ressourcen wie z.B. Wasser und innere Sicherheit durch Konfliktregulation.199 Es gilt das Gleichheitsprinzip der Mitglieder, es wird nach einer deliberativen Phase ____________________ 197 In der Staatszerfallsdebatte findet sich dies in den Konzepten des Neopatrimonialismus und der hybriden Strukturen in Teilen wieder, allerdings ohne Infragestellen der grundsätzlichen Dichotomie. 198 Gelegentlich wird auch die arabisch / persische Bezeichnung ‚Schura‘ verwendet; vor allem in den Gebieten Richtung iranischer Grenze. 199 Aus dem Islam kommt als weiteres Element die Ulema, also eine Versammlung religiöser Rechtsgelehrter hinzu, welche auf Basis der hanafisch-sunnitischen und shiitischen Rechtstradition über Glaubens- und teilweise auch Sittlichkeitsfragen entscheiden. Es handelt sich um ein relativ umgrenztes Politikfeld, welches damit für die Konkurrenzsituation mit staatlichen Institutionen von geringerer Bedeutung ist. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 161 im Mehrheitsprinzip abgestimmt und die Entscheidungen haben eine hohe Bindungskraft. Sie verfolgen eine lokal-regionale Ausrichtung, da sie eng an die jeweiligen Stammes- und Familienstrukturen gekoppelt und über die traditionelle Autorität ihrer Mitglieder legitimiert sind. Ein Aufbauhelfer schildert: »Die Jirgas und Schuras genießen in den Augen der lokalen Bevölkerung sehr viel mehr Legitimität […] Wenn du mit diesen Jirgas und Schuras zusammenarbeitest, um eine Beziehung zum staatlichen System zu schaffen, kannst du sehr viel mehr Fälle lösen, und mehr Harmonie in der Gemeinschaft schaffen und vor allem mehr als wenn du einfach nur darauf setzt, Gerichte zu bauen und Richter auszubilden, was sehr lange dauert und in diesem Land sehr schwierig ist« (Krempel 2010, S. 7). Die im Statebuilding-Prozess gewünschte Durchdringung der Gesellschaft durch staatliche Institutionen wird durch die Wettbewerbssituation also behindert.200 Es wurde zudem bereits festgestellt, dass das epimemetische System des Paschtunwali mit westlichen Institutionenarrangements und Staatskonzepten schwer zu vereinen ist, da diese als fremd und Autonomie bedrohend gedeutet werden. Als Konkurrenz zu den Jirgas betrifft dies besonders die lokale Verwaltung, Sicherheitsbehörden und das Justizwesen, welche mit kritischer Distanz und Skepsis betrachtet werden. Interessanterweise ist es ja gerade die Fixierung auf lokale Autoritäten und die Betonung von Diversität, welche ein einigendes Element der afghanischen Gesellschaft ausmacht. »Die traditionelle Stellung der ethnischen Führer, besonders in den ländlichen Regionen Afghanistans, schwächte die formellen staatlichen Institutionen, beeinträchtigte aber nicht die Herausbildung von Ansätzen einer gemeinsamen Identität« (Büttner 2004a, S. 187). Vielmehr liegt diese gemeinsame afghanische Identität neben anderen Aspekten ja gerade in der Nutzung der traditionellen Jirgas und der Skepsis gegenüber staatlicher Einmischung. Die geringe Legitimität der staatlichen Institutionen geht dann Hand in Hand mit einer begrenzten Nachfrage nach staatlicher Funktionserfüllung durch die Bevölkerung. Fixpunkt der Erwartungen bleiben die eigene Familie und der Clan; hier werden symbolische und materielle Ressourcen auch bereitwillig zur Verfügung gestellt. In Abwesenheit charismatischer Führungspersönlichkeiten oder anknüpfungsfähiger Leitideen können sich die staatlichen Institutionen aber nur dann stabilisieren, wenn sie erfolgreich Output generieren, der nachgefragt ____________________ 200 Gerade in den Provincial Reconstruction Teams war es Ziel, die regionalen und lokalen staatlichen Verwaltungsbehörden sowie die Sicherheitsorgane zu stärken, zu professionalisieren und besser zu verankern. Siehe Maley 2007. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 162 ist. Gerade im Bereich der Korruptionsbekämpfung, scheint hier auch eine Nachfrage in der Bevölkerung zu bestehen: »Although most citizens confronted with a direct or indirect bribery request respond by paying the bribe, the fact that a significant portion of them later report the incident and others actually refuse outright to pay the bribe indicates that bribery is not always considered ‘business as usual’ in Afghanistan« (United Nations Office on Drugs and Crime 2013, S. 22). Die staatlichen Institutionen sind allerdings kaum in der Lage, die im Zuge der demokratischen Reformen geweckten Erwartungen zu erfüllen, zumal nach dem Wegfall der Stabilisierungsleistung westlicher Truppen. Nun wurde in der institutionellen Blaupause des neuen afghanischen Staates – sowohl in der Verfassung 2004 als auch im Petersberg Prozess – die potentielle Konkurrenz der Institutionen in der Herstellung von Verbindlichkeit zwar wahrgenommen; die Lösung bestand allerdings darin, nur blumig den Ausgleich zwischen traditionellem, islamischem und modernsäkularem Recht zu fordern, ohne anzugeben, wie dieser hergestellt werden könne (siehe Krempel 2010, S. 6). Ein Aufschichten, d.h. institutionelles Layering, wie es in der Zeit des Schahs praktiziert wurde, kann nur funktionieren, wenn die Geltungsansprüche der staatlichen Institutionen eher zurückhaltend gestaltet werden (siehe Thelen 2003, 226ff.). Dies wiederum entspricht aber nicht der Intention des demokratischen Neuaufbaus (siehe Bochmann 2014, S. 380). Die Stärkung staatlicher Penetrationskraft auf der Ebene der Distrikte, Provinzen und Gemeinden bleibt deshalb weiter Programm, zeitigt aber geringe Erfolge oder verkehrt sich gar in ihr Gegenteil.201 ____________________ 201 Eher kommt es zu ‚institutional conversion‘ staatlicher Strukturen durch machtvolle Eliten. Bereits angesprochen wurde die Nutzung von Regierungsposten durch Warlords zur persönlichen Bereicherung im nördlichen Afghanistan. Ein anderes Beispiel, bei dem sich eine Usurpation staatlicher Strukturen feststellen lässt, ist das Wassermanagement. Traditionell ernannte die Jirga einen Wassermanager, ‚Mirab‘, welcher ein angesehener gebildeter und älterer Landbesitzer sein sollte. Er kümmerte sich um die Rotation der Wasserversorgung in den landwirtschaftlichen Kanalsystemen während der Trockenperiode, die Instanthaltung der Infrastruktur und sanktionierte Regelverstöße (Verschmutzungen, illegale Entnahme). Die Dienste wurden von den anderen Landbesitzern an den Kanälen finanziell entschädigt, wodurch sich gewisse Vorteile für besonders rei- 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 163 Aber auch auf der nationalen Ebene trägt die Konkurrenz autochthoner und neuer Institutionen zur staatlichen Schwäche bei. Dies betrifft insbesondere das afghanische Parlament in Konkurrenz zur großen Ratsversammlung. Über dem lokalen Jirgasystem gab es seit den 1920er Jahren die große Ratsversammlung ‚Loya Jirga‘ als überregionales Treffen der unterschiedlichen Stämme, »deren Existenz dem Bestreben der herrschenden Mohammadsai-Elite entsprang, zentralstaatliche Ansprüche in paschtunischen Traditionen und Institutionen zu verwurzeln und als nationales Erbe zu propagieren« (Nölle-Karimi 2009, S. 133). Die Loya Jirga war traditionell zwar für allgemeine staatliche Belange verantwortlich, diente, anders als die lokalen Räte, allerdings mehr als Beratungsorgan statt als beschlussfassende Einrichtung (siehe Nölle-Karimi 2009, S. 134). Die politische Führung des Landes oblag dem Monarchen bzw. Präsidenten. Die Leitidee der Beratung in nationalen Fragen wurde dabei erfolgreich um einen umfangreichen – und historisch unzutreffenden – Gründungsmythos angereichert, dass die große Ratsversammlung vermeintlich über tausend Jahre alt sei, schon in vorislamischen Zeiten die Paschtunen geeint haben soll und als wesentliches Instrument die Unabhängigkeit des Landes ermöglichte, indem sie Einigkeit und Ausgleich unter den notorisch zerstrittenen Stämmen schuf (siehe Buchholz 2013). Da das Jirgasystem auf der lokalen Ebene aber zutiefst in der afghanischen Gesellschaft verwurzelt ist, konnte ____________________ che und mächtige Landbesitzer ergaben, die aber meist innerhalb eines gesellschaftlich akzeptablen Rahmens blieben. 2004 verabschiedete die afghanische Regierung nun ein ‚Strategic Policy Framework for the Water Sector‘, welcher mit Geldern der Europäischen Union moderne Verwaltungsstrukturen, ‚Water User Groups‘, zur ökologischen und gerechteren Wasserbewirtschaftung erschaffen sollte. NGOs sollten die Umsetzung der künstlichen Strukturen überwachen und bekamen dafür finanzielle Mittel. Dies führte zu einer Politisierung und Konfliktsteigerung des Wassermanagements. Die lokalen Kräfte benötigten nur wenige Jahre zur Kooptation der neuen Strukturen, indem sie die Führungspositionen in den WUG besetzten. Im Endresultat nahmen die Bedeutung der tradierten Patronagenetzwerke und die Ungleichverteilung im Zugang zum Wasser sogar noch zu. Dies verwundert nicht, da die staatlichen Strukturen gegenüber den Mirab - ebenso wie im Falle des Jirgasystems – eben keine überlegenen politischen Güter produzierten, aber von ihren Leitideen, Besetzungsmodi und Arbeitsabläufen her weniger anschlussfähig waren. Siehe Wilde und Mielke 2013, S. 361–363. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 164 die Loya Jirga sehr schnell wichtige Funktionen erfüllen. Sie verleiht Entscheidungen der Regierung symbolisch Legitimität und transportiert bzw. verkündet den politischen Willen in den entfernten Landesteilen. Sie erfüllt damit also vor allem eine Vernetzungs- und Darstellungsfunktion; durch die Antizipation von Widerständen der Stämme gegen zu große Interventionen des Zentralstaates gegenüber den Stämmen auch eine rudimentäre Kontrollfunktion. Darüberhinaus dient sie in Transformationsphasen wie der Verfassungsreform Zahir Schahs, dem Ende der kommunistischen Herrschaft oder nach 2001 der nationalen Selbstvergewisserung und dem Aufzeigen von Kontinuitätslinien. Die Passung der Loya Jirga in die Nische des afghanischen Staates lässt sich als hoch einschätzen.202 Das afghanische Zweikammerparlament hingegen, leidet seit seiner Neugründung 2005 nach westlicher Blaupause weitgehend an Bedeutungslosigkeit.203 In den Staaten, in denen westlicher Parlamentarismus als autochthone Institution existiert, knüpft dieser an eine jahrhundertealte Traditionslinie an – die Konzilien und Generalkapitel der Kirche, Ständevertretungen, den frühen liberalen Parlamentarismus und schlussendlich zur Demokratie (siehe Patzelt 2007, 483f., 2012). Die dortige Entwicklung beinhaltete eine Emanzipation des Parlamentes gegenüber den Herrschenden. Die traditionelle Loya Jirga als Beratungsorgan hingegen ist nun nicht äquivalent zu heutigen westlichen Parlamenten, wohl aber zu denen der Frühphase europäischer Demokratisierung.204 Mit dem neuen demokratischen Zweikammerparlament wird wiederum gerade nicht an die afghanische Geschichte der Ratsversammlung angeknüpft, sondern eine zusätzliche Struktur geschaffen. Abgesehen von der Befriedigung der Wünsche der westlichen ____________________ 202 Allerdings kam es 2001 zu Ansehensverlusten der neubelebten Loya Jirga bei der Bevölkerung, weil die Besetzung der Mitglieder allzu offensichtlich die Warlords bevorzugte, während viele paschtunische Stammesältere ausgeschlossen blieben und die Ergebnisse der Verhandlungen stark vom Diktat der USA und UN dominiert wurde. Siehe Nölle-Karimi 2009, S. 137. 203 Es teilt sich auf in ein direkt gewähltes Unterhaus ‚Wolesi Jirga‘ und ein Oberhaus ‚Meshrano Jirga‘, bestehend aus regionalen sowie z.T. vom Präsidenten ernannten Vertretern. 204 Das Gegenüber von Loya Jirga und Herrscher entspricht strukturell eher dem Modell des dualistischen Ständestaates als dem britischen Modell. Auch wenn es sich nicht um eine klassische körperschaftliche Verfassung handelt, so steht in der großen Ratsversammlung doch ein Kollegialorgan territorial verankerter, durchaus auch widerspenstiger Machtträger dem autokratischen Regenten gegenüber. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 165 Geldgeber – ein durchaus wichtiger Teil der Nische des Staates – vermag das Parlament jedoch kaum Leistungen zu erbringen. Eine Kontrolle der Regierung ist nicht existent, da die Mittel des Haushaltes zu großen Teilen aus dem Ausland kommen und direkt mit der Exekutive verhandelt werden. Die in höchstem Maße personalisierte Präsidentschaft Hamid Karzais und Ashraf Ghanis ist generell nicht auf eine Unterstützung des Parlamentes angewiesen. Das Wahlsystem behindert die Bildung politischer Parteien, so dass auch keine Vernetzung in die Gesellschaft stattfindet. Der Besetzungsmodus freier Wahlen generiert im afghanischen Kontext kaum legitimitätsstiftende Wirkung. Astri Suhrke schlussfolgert daher: »The logical response of the assembly has been to mostly engage in politics that have symbolic or nuisance value« (Suhrke 2008, S. 630). Ein bloßer Störfaktor ohne nennenswerten Output wird jedoch schwerlich auf Dauer in der Lage sein, die nötigen Ressourcen für seine Reproduktion ohne auswärtige Hilfe sicherzustellen, zumal wenn diesem Parlament eine Institution gegenübersteht, die für alle praktischen Zwecke die gleichen politischen Güter besser zu produzieren vermag. 6.4 Ursachen im Akteurshandeln Dass angesichts der tief verwurzelten tribalen Strukturen und des wirkungsvollen epimemetischen Systems des Paschtunwali die Blaupause eines westlichen Nationalstaates nur als Potemkinsche Fassade generiert wird, verwundert nicht. Aber auch die am Staatsaufbau beteiligten Eliten Afghanistans spielen eine Rolle im Erosionsprozess. Denn sie sind es, die den schwierigen Spagat zwischen den von außen herangetragenen Erwartungen eines demokratischen Staatswesens, den traditionellen Stammesstrukturen und den Ansprüchen der Kriegsfürsten in einem ressourcenschwachen, teilweise dysfunktionalen Staatsgefüge irgendwie bewältigen sollen. Es lohnt sich daher, die biografischen Vorprägungen, Selbstbilder und Prozesse der Subjektformierung der politischen Elite des Staates zu betrachten und wie sich diese auf die typischen Muster ihrer Interaktion auswirken. 6.4.1 Die unteren Ebenen Grundsätzlich wurde bereits dargelegt, dass der afghanische Staat dadurch geschwächt ist, dass zentrale Leitideen der staatlichen Institutionen zwar 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 166 vorgeblendet, aber nicht handlungspraktisch wirksam mitgetragen werden. Dies betrifft die breite Bevölkerung genauso wie die politischen Eliten als Multiplikatoren der politischen Kultur. Im Zuge des Wiederaufbaus bemühten sich die westlichen Länder deshalb darum, neue politische Eliten zu sozialisieren und auszubilden. Es geht dabei um nicht weniger als um einen weitreichenden Austausch der alltäglichen Praktiken politischen Handelns, mit dem Ziel, allgemeine Verbindlichkeit in Zukunft auf neuen – rechtsstaatlich demokratischen – Wegen herzustellen.205 Damit sollte der neue Staat von unten heraus gestärkt werden. Aufgrund des volatilen und wenig wirksamen Parteiensystems und der primären Bedeutung der Sicherheitsfunktion konzentrierten sich die Bemühungen sinnvollerweise darauf, in den Provinzen und Distrikten die mittleren und unteren Verwaltungsbeamten sowie Polizei und Militär zu schulen (siehe Chiari 2009a, S. 11). Durch diese Ausbildung sollte sichergestellt werden, dass die intendierten Blaupausen einer rationalen bürokratischen Herrschaft unter den Bedingungen von Rechtsstaatlichkeit auch in die entsprechende praktizierte Form umgesetzt würden (siehe Murray 2007). Die formellen Regelsysteme der staatlichen Institutionen, wie z.B. die der Korruptionsvermeidung, geraten jedoch in Konflikte mit den informellen tradierten Normen personaler Loyalität, reziproker Begünstigung und Nepotismus, welche die umzuschulenden Akteure bereits aufgrund ihrer afghanischen Sozialisationserfahrungen internalisiert haben. Die fehlende Schulbildung vieler Verwaltungsbeamter, Richter oder Polizisten und die mageren Löhne tragen weiter dazu bei, dass die Logik der persönlichen Bindungen bis auf die untersten Ebenen der politischen Ordnung transportiert wird.206 Die Eliten können nun keine der beiden Seiten ignorieren. Die formellen Regelsysteme müssen erfüllt sein, um die Ressourcenzuflüsse aus dem Ausland sicherzustellen, die informellen Regeln dürfen nicht verletzt werden, weil der persönliche Machterhalt und im Zweifel sogar das eigene Leben ____________________ 205 Die Ethnomethodologie verweist auf die Ambition eines solchen Vorhabens, geht es doch um grundlegende Wertesysteme und routinemäßige Interaktionsmuster durch die sozialer Wirklichkeit konstruiert und aufrechterhalten wird. 206 So verdienen Richter nur etwa 35-60 $ im Monat, was einem durchschnittlichen Monatseinkommen entspricht, während die Taliban ihren Kämpfern bis zu 300$ zahlt. Siehe Baraki 2007, S. 15 sowie Böge 2010. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 167 davon abhängen.207 Daraus ergibt sich ein permanenter Aushandlungsprozess: »The bargaining processes between international actors, domestic elites and societal groups in Afghanistan are mediated by informal patterns of authority and social regulation. Afghan elites will continue playing an old game, by exploiting international interventions for a range of reasons including for cash and resources, recognition and legitimacy and power by association. The crux of the game is to show outward conformity to the formal and informal conditions attached, but in practice to comply minimally with these conditions. Afghans have played this game extremely astutely for many years« (Goodhand und Sedra 2007, S. 43). Es entsteht an dieser Stelle eine Wechselwirkung zwischen den Dispositionen der Akteure, der instabilen, blockierten Architektur der staatlichen Institutionen und der wenig permissiven Nische, die den Aushandlungsprozess in der Regel zugunsten der informellen Strukturen kippen lässt. Wie bereits in der Betrachtung der Nischenbedingungen dargestellt, hängt es davon ab, wie stark die Akteure in das epimemetische System des Paschtunwali eingebunden sind, ob das informelle Regelsystem eher in die Richtung eines hybriden Systems der Integration staatlicher Institutionen in die neopatrimonialen, rentenökonomischen Strukturen der verschiedenen Warlords im Nordosten geht, oder ob die staatlichen Strukturen fast gänzlich abgelehnt werden und die traditionellen dörflichen Autoritäten dominieren, so wie es im paschtunischen Kernland der Fall ist.208 In der Summe ergibt sich daraus ein politisches System, in dem die formellen staatlichen Regelsysteme – also die Fassade für den Erhalt der ausländischen Ressourcenzuflüsse – de facto vor allem in der Hauptstadt des Landes aufrechterhalten werden. Es besteht auch kein Grund zur Annahme, dass dieser Entwicklungspfad so einfach verlassen werden könnte. Denn erstens wird im bestehenden Rollengefüge informeller Regeln zwischen den Akteuren auch ein wirkungsvolles Machtgefüge perpetuiert. In Afghanistan kann das ‚reality work‘ der Akteure zur Aufrechterhaltung dieses Machtgefüges auch die ‚brutaleren‘ Methoden nutzen, indem nicht nur über wirklichkeitskonstruktive Kommunikation mögliches Abweichlertum bekämpft werden kann, sondern eine ____________________ 207 Schließlich wurden ‚Kollaborateure‘ von den Aufständischen schon häufiger ermordet, insbesondere in den östlichen und südlichen Provinzen. Die UN zählte im letzten Jahr 23.712 Sicherheitsvorfälle, 2/3 davon gingen von der Taliban aus. Siehe United Nations 2017. 208 Siehe dazu die Ausführungen über die kulturelle Nische, S. 145ff. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 168 physische Liquidierung auf allen Ebenen des Staates jederzeit möglich ist; mit entsprechenden Antizipationseffekten. Zweitens handelt es sich um einen Konflikt zwischen alltagspraktischem Commons Sense afghanischer Wirklichkeit und einer fremden Ideologie mit geringer sozialkonstruktiver Leistungsfähigkeit in der relevanten Nische. Daraus entsteht eine Lücke und die Aushandlungsprozesse bleiben höchst störanfällig: »einerseits, weil die Ideologie stets, falls man sie ernst nimmt, die alltagsweltlichen Routinen durchkreuzen und die Wirklichkeitskonstruktion gefährden kann; andererseits, weil die Faktizität alltäglich erlebter Wirklichkeitskonstruktion die Ideologie routinemäßig diskreditiert« (Patzelt 1987, S. 262). Aber auch die organisatorischen Begleitumstände der Prozesse der Subjektformierung spielen eine Rolle, wenn erklärt werden soll, wieso selbst die Akteure der staatlichen Institutionen eher wenig zur Reproduktion dieser beitragen. Die Umschulungsprogramme leiden am Fehlen geeigneter Strukturen, die für die Ausbildung nötig wären. Zwar werden massiv Mittel ins Land gepumpt, allerding existieren nach den Zerstörungen des Bürgerkrieges und der Taliban kaum noch geeignete intellektuelle Eliten im Land, die als Dozenten überhaupt in Frage kommen. Da verwundert es nicht, dass das Training der Sicherheitsbehörden nur wenige Erfolge zeitigt: »It is largely developed and delivered by operational police. They know their metier, functional roles and responsibilities but are not experienced trainers and have received little or no guidance from a professional trainer. The achievement of training objectives, such as knowledge transfer and competency development, are thus sabotaged by ineffective training methods, poor learning materials, bad examples and sometimes outdated information. It takes extraordinary motivation for an Afghan police officer to learn anything from sitting on a hard seat in a classroom that is too hot in the summer and too cold in the winter, listening for several hours a day to an instructor speaking an unintelligible language, which has to be translated by, often untrained, interpreters uncertain of police terminology, without the support of words written in the local language on the board, good training materials or any sort of audio-visual support« (Murray 2007, S. 115). Wenn selbst die Vermittlung der rein kognitiven Anteile des Trainingsprogrammes schwerfällt, stellt die Verankerung neuer Wertestrukturen in den emotionalen Tiefenschichten die Ausbilder vor umso größere Herausforderungen.209 ____________________ 209 Zumal bei allem Bemühen um kulturelle Sensibilität das Trainingsprogramm ein von oben implementiertes Projekt darstellt, bei dem den Afghanen und ihren Bedürfnissen in weiten Teilen lediglich Objektstatus zugestanden wird, so dass Abwehrreflexe oder rein passive Konformität nicht verwundern sollten. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 169 Wenn nun aber Umschulungsprogramme eher wenig bringen, so wäre die Frage, inwieweit die Rekrutierungsmuster der politischen Eliten offen für Variationen bei neuen Generationen wären. Aufgrund der jahrelangen Erosionsprozesse stellt sich die personelle Nische hierfür eher schlecht dar. Der zentrale Modus der Rekrutierung bleibt die Käuflichkeit von Ämtern: »Gouverneure kaufen sich ihre Posten und lassen, um diese Kosten wieder hereinzuholen, ihrerseits Polizeichefs bezahlen. Die Polizeichefs können wiederum Posten als Dorfpolizisten verhökern, die dann die Bevölkerung erpressen können, um ihre Kosten zu decken« (Spanger 2002, S. 14). Logisch, dass ein solches Rekrutierungsverfahren sich während der Amtsführung fortsetzt. Institutionen, welche alternative Rekrutierungswege prägen könnten – z. B. Parteien – sind zu schwach und auch ein Import von Eliten aus dem Ausland ist auf den unteren Ebenen der Verwaltungs- und Sicherheitsbehörden keine gangbare Option. 6.4.2 Die Staatsspitze Anders stellt sich das auf der höchsten Ebene des Staates dar. Hier bekam Afghanistan in Teilen seine politische Elite aus dem Ausland210 vorgesetzt ____________________ 210 Die politischen Eliten des Auslands bieten ihrerseits in ihren Einstellungsmustern und Befindlichkeiten Gründe für die Erosion des Staates. Sie sorgen im Wesentlichen dafür, dass die demokratische Blaupause für den afghanischen Wiederaufbau trotz der offensichtlichen Probleme als unverfügbar angesehen wird – ein Versuch einer Wirklichkeitskonstruktion entgegen der Wirklichkeit. Die Wissensbestände der westlichen Eliten reichen meist nicht aus, um sich auf die afghanischen Partner und ihre kulturellen Befindlichkeiten so recht einstellen zu können. Zu simple Dichotomien zwischen positiven Reformern und Demokraten auf der einen und problematischen, aus dem politischen Prozess auszuschlie- ßenden Taliban auf der anderen Seite sind ein Aspekt hiervon. Auch die Erfordernisse, den eigenen demokratischen Öffentlichkeiten nachvollziehbare und normativ anschlussfähige Begründungen für politisches Handeln zu liefern, spielt eine Rolle. Der öffentliche symbolische Schulterschluss der neuen Kräfte des demokratischen Wiederaufbaus zeigt dies genauso wie die Nutzung der Loya Jirga als legitimierende Institution, welche den Westen an demokratische Spielregeln erinnert, obwohl die Besetzung in der Phase nach 9/11 besonders stark die Machtverhältnisse der Warlords wiedergab. Siehe ausführlicher Bochmann 2014. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 170 – mit entsprechenden Folgen für deren Legitimität bei der Bevölkerung. Der erste Präsident des neuen Afghanistans wurde gegen aussichtsreiche Alternativen mit besonderem Nachdruck von den Vereinigten Staaten ins Amt gebracht und erhielt dafür ein Budget von 10 Millionen Dollar für den Kauf von Stimmen (siehe Baraki 2007, S. 12). Zu seiner Wahl auf der Loya Jirga im Jahre 2002 wurden dann vierundzwanzig Stimmen mehr abgegeben, als eigentlich möglich gewesen wären. Auch der aktuelle Präsident Ashraf Ghani kam 2014 unter umstrittenen Umständen ins Amt, nachdem er im ersten Wahlgang weniger Stimmen als sein Gegenkandidat Abdullah Abdullah erhalten hatte, im zweiten Wahlgang aber überraschend mit zwanzig Prozentpunkten Vorsprung gewann. Das Ergebnis wurde von seinen politischen Gegnern nicht anerkannt und nur aufgrund amerikanischen Drucks kam eine höchst fragile ‚Einheitsregierung‘ zustande, die den einstigen Kontrahenten als ‚Chief Executive Officer‘ in die Regierung Ghani integrierte und damit ein Arrangement systematischer Reibungspunkte schuf (Tourangbam, Monish und Palrecha, Nandita 2016; siehe International Crisis Group 2017a).211 Anders als auf den unteren Ebenen besteht bei den beiden Präsidenten aufgrund der hohen finanziellen und organisatorischen Abhängigkeiten und ihrer langjährigen Aufenthaltsdauer in den USA als Geschäftsmann und Sozialwissenschaftler zwar eher die grundsätzliche Tendenz, die formellen staatlichen Regelsysteme auch einzuhalten, aber aufgrund der fehlenden Penetrationskraft des Staates kommen sie dabei über den sprichwörtlichen Status als ‚Bürgermeister von Kabul‘ nicht hinaus. ____________________ 211 Die Instabilität zeigt sich darin, dass unklar ist, wie lange dieser Zusammenschluss eigentlich funktionieren soll und die Einheitsregierung auf eine zusätzliche Legitimierung durch die Loya Jirga angewiesen ist. Eine – der Erfahrung nach sicher aussichtslose – Lösung wird darin gesucht, Afghanistan zu einem semipräsidentiellen Regierungssystem umzuformen. »The US has been at the forefront of bringing about the NUG arrangement in Afghanistan. In April 2016, US Secretary of State John Kerry visited Kabul and asserted that the NUG’s mandate was for five years ‘with no termination whatsoever in six months.’ However, there exists a concurrent and different understanding in Afghanistan that the NUG’s mandate was for two years. By the latter account, the NUG’s continuation is dependent on holding the Constitutional Loya Jirga that will amend the Constitution to incorporate space for the position of a Prime Minster. While Kerry’s statement is being seen a brazen interference in Afghanistan’s internal affairs, the other side of the story is that the sustenance of a government in Kabul is dependent on external financial and material support, most of which comes from the US«. Siehe Tourangbam, Monish und Palrecha, Nandita 2016. 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 171 Im Zuge des Statebuildingprozesses kamen zudem weitere Personen in hohe politische Ämter, die in der afghanischen Öffentlichkeit hochgradig umstritten sind. Gerade die Bevorzugung der Nordallianz als Kampfgefährten der Interventionsmächte führte dazu, dass genau jene Gruppen in politische Ämter gerieten, die Anfang der 1990er Jahre entscheidend an der Erosion staatlicher Stabilität mitgewirkt hatten: »Indem die afghanischen Eliten auf das überwölbende Ziel der Terrorismusbekämpfung verwiesen, konnten sie ihren eigenen Nutzen suchen, ohne auf die Belange der Bevölkerung Rücksicht nehmen zu müssen« (Bliesemann de Guevara und Kühn 2010, S. 14). Die gezielte Einbindung der Warlords ins politische System vermochte es zwar, diese Gruppen von der Opposition der Aufständischen fernzuhalten. Zu den Folgeerscheinungen gehört aber auch, dass Personen wie Rashid Dostum, Ismael Khan oder Mohammed Fahim, die Kriegsverbrechen und Menschenrechtsverletzungen begangen hatten, ihre Macht im neuen afghanischen Staat sichern konnten (Schetter et al. 2007, S. 137; siehe Bochmann 2014, S. 384). Beispielsweise nutzte Ashraf Ghani 2014 die Möglichkeit, Stimmen der ethnischen Minderheiten im Präsidentschaftswahlkampf zu gewinnen, indem er Dostum zu seinem Vize ernannte. Zivilgesellschaftliche Organisationen dokumentieren zwar die vielfältigen illegalen Tätigkeiten der höchsten politischen Eliten, allerdings müssen sie für ihr Handeln in aller Regel keine Strafverfolgung fürchten, weil die Prinzipien der wechselseitigen Abhängigkeiten und Loyalitäten auch auf den höheren Ebenen des Staates dieselbe Wirkmacht entfalten wie auf den unteren (siehe Gossman und Kine 2015). Die Regelverletzungen des Stimmenkaufs, der Gewaltverbrechen und das Maß der Korruption gehen über jenes ‚Normalmaß‘ hinaus, welches die afghanische Bevölkerung gewohnt ist, zumal diese durch mediale Berichterstattung und zivile NGOs in den letzten Jahren etwas sensibilisiert wurde. Die daraus entstehende Delegitimation der höchsten politischen Eliten wirkt rekursiv auf das staatliche Institutionengefüge zurück (siehe Büttner 2004a, S. 83). Einerseits entzündet sich an missliebigen Spitzenpolitikern zusätzlich Widerstand in der Bevölkerung gegen die staatlichen Institutionen und andererseits wird der Rückzug der Institutionen aus ihrem intendierten Aufgabengebiet gefördert. Das Misstrauen der einzelnen Akteure untereinander, die Machtkämpfe und fehlende Kooperationsbereitschaft – kurzum, das Fehlen geteilter Sinnstrukturen und Handlungsmuster bezüglich der staatlichen Blaupausen – verbraucht Ressourcen, die nicht in die 6 ‚Land of the Rebels‘ – Der Fall Afghanistan 172 Herstellung politischer Güter investiert werden können. Dies betrifft die instrumentellen Funktionen, welche staatliche Institutionen erfüllen, noch mehr aber jene symbolischen Funktionen, die den Zusammenhalt sozialer Systeme fördern und für die Einbettung einer gesamtstaatlichen Leitidee in emotionale Tiefenschichten elementar sind. Die entstehenden Leerstellen können wiederum von traditionellen Führern, Organisationsstrukturen der Aufständischen oder durch Warlords besetzt werden, was die staatliche Schwäche perpetuiert. 173 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen Jemen ist ein schwacher Staat – so sagen es zumindest die entsprechenden Studien und Indizes. Und in der Tat, wesentliche institutionelle Merkmale und funktionale Merkmale staatlicher Systemstrukturen scheinen in diesem Lande zu fehlen. Gerade in den letzten fünf Jahren widmen sich auch die Medien verstärkt der desaströsen Lage im Land. Aber handelt es sich bei der Schwäche des jemenitischen Staates auch um Staatszerfall? Die kurze Antwort hierauf lautet ‚nein‘! Der Staat als institutionelle Struktur mit bestimmten Funktionen, aber auch als kulturelles Muster und die ihm zugrundeliegenden handlungsleitenden Selbstverständlichkeiten besitzen im Jemen kaum Tradition. Stattdessen findet sich in diesem Fall ein Land, in welchem zwar formal-staatliche Institutionen existieren, aber für das politische Handeln und die Eigenlogik des politischen Systems sowie die Bedürfnisse der Nische andere Strukturelemente wesentlich relevanter sind; und zwar in einem Ausmaß, welches selbst über afghanische Zustände noch weit hinaus geht. Der Jemen forciert daher einen Perspektivwechsel: weg vom Zerfallsaspekt zum Gedanken, dass schwache Staatlichkeit ebenso das Resultat eines erfolgreichen evolutionären Anpassungsprozesses sein kann. Dieser neue Fokus wirft die Frage auf, welche Ursachenfaktoren hierfür eine Rolle spielten und noch immer spielen. Bevor jedoch jene Nischenbedingungen und Besonderheiten des Institutionengefüges analysiert werden können, die zur heutigen Verfassung des Staates beigetragen haben, ist es nötig, jene pfadabhängigen Besonderheiten der Region herauszuarbeiten, die den Ausgangspunkt der heutigen Situation darstellten. 7.1 Historische Entwicklungslinien Jemen befindet sich im Süden der arabischen Halbinsel und ist etwa 528.000 Quadratkilometer groß. Das südarabische Gebiet um Jemen und sein Nachbarland Oman findet zwar gegenwärtig in der Öffentlichkeit wesentlich weniger Aufmerksamkeit als das nördliche Arabien, es handelt sich aber um einen Kulturraum, der in der früheren Menschheitsgeschichte eine wichtige Stellung einnahm. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 174 Bereits in der Steinzeit bildete das Gebiet des heutigen Jemen das Tor von der Wiege der Menschheit in Afrika hinaus nach Asien und Europa.212 Das antike Südarabien rund um Ramlat as-Sab’atayn stellt 2000 v. Chr. neben Ägypten, dem Industal und Mesopotamien eine der frühen Hochkulturen der Menschheit (siehe Wald 2005, S. 171–202). Eine intensive Bewässerungslandwirtschaft führte zu Reichtum und ermöglichte einen lukrativen Handel mit Weihrauch bis nach Ägypten und Griechenland. Die Legenden der Königin von Saba finden sich noch heute in den Texten des jüdischen Tanach, der Bibel und dem Koran (siehe Brunner 2005, S. 141).213 In der Zeit des römischen Prinzipats wurde das Gebiet ‚Arabia Felix‘ 214– glückliches Arabien – genannt und war sowohl für seine Gewürzexporte als auch den Zugang zum Horn von Afrika von hoher strategischer Bedeutung. Das Land wurde von verschiedenen Stämmen unter Führung von Königen bewohnt, welche in den ersten sechs Jahrhunderten unserer Zeit zwischen verschiedenen Einflusssphären wechselten, aber nie gänzlich unterworfen waren.215 Genau diese zwei Aspekte – eine hohe strategische Bedeutung kombiniert mit einer tiefgreifenden Stammeskultur – prägen bis in die Gegenwart die Entwicklung politischer Systeme im Jemen. ____________________ 212 Die geografische Nähe am Golf von Aden und ein ca. 130 Meter niedrigerer Meeresspiegel ermöglichten den Auszug aus Afrika. Früheste Artefakte verweisen auf menschliche Spuren im jemenitischen Gebiet vor 700.000 Jahren; gesichert durch Werkzeugfunde ist eine menschliche Besiedlung für die Jungsteinzeit, als die südarabische Welt von dichter Vegetation überzogen war und wesentlich bessere Lebensgrundlagen bot als dies heute der Fall ist. In der Bronzezeit zeigen sich bereits Städte und eine landwirtschaftliche Bearbeitung der Natur. Es blieben Kultgegenstände, Felsenmalereien von Büffeln und Jägern, aber auch Steinhäuser und Ställe sesshafter Bauern, ja sogar Straßen- und Mauerfragmente erhalten. Siehe Brunner 2005, S. 137–139. 213 Es gibt bisher keine archäologischen Belege der Existenz dieser Königin, die im 10. Jh v. Chr. gelebt haben müsste; nichtsdestoweniger beziehen sich die Jemeniten bis heute auf sie in Legenden, bei Volkspredigten und in kulturellen Debatten. 214 Die genauen Ursprünge des Wortes ‚Jemen‘ sind unklar, es ist möglich, dass die römische Bezeichnung ‚Arabia Felix‘ über das arabische ‚yumna‘ (Glückseligkeit) den Landesnamen prägte. Siehe Central Intelligence Agency 2017. 215 Die Einflüsse auf das südarabische Reich beinhalteten arabische Beduinen, Nabatäer und römische Feldzüge rund um 100 v.Chr. – 300 n.Chr., jüdisch-christliche Auseinandersetzungen im 6. Jh und schließlich die Perser. Siehe Brunner 2005, 142. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 175 7.1.1 Das islamische Zeitalter Die historisch wegweisende Leistung des Propheten Mohammeds und seiner Nachfolger, die Umma – also die Gemeinschaft der Gläubigen – zu errichten, stellt den Ausgangspunkt des heutigen Entwicklungspfades des Landes dar (siehe Silverstein 2010, 10ff.). Indem die neupersischen Sassaniden das Land als Provinz in ihr Reich eingliedern und 621 n. Chr. in die islamische Religion überführen, werden die südarabischen Kulturelemente durch den monotheistischen Glauben sowie eine neue Schrift und Sprache abgelöst. Vor allem die Stämme des jemenitischen Hochlandes wirkten frühzeitig aktiv an der kriegerischen Expansion des Islam nach Nordafrika, Andalusien und Richtung Vorderasien mit. Die jemenitische Kultur erhielt dadurch eine geachtete Stellung innerhalb der arabischen Welt, obwohl das Land auf dem eigenen Territorium selbst eher bescheidene Beiträge zu muslimischen Kulturgütern leistete (siehe Brunner 2005, S. 144). Die Folgewirkung ist ein nationales Selbstbewusstsein als Kulturnation, welches eine einigende Wirkung entfaltet. Im Herzen der arabischen Welt gelegen, wurde der Jemen fortan über Jahrhunderte hinweg von wechselnden Dynastien regiert, wobei die Stammeskonföderationen keineswegs an Bedeutung verloren (siehe Brunner 2005, S. 153; Wald 2005, S. 202–215). Im Zuge der Islamisierung prägte sich rasch eine bis heute anhaltende Trennung eines nördlichen und eines südlichen Kulturkreises aus, welcher in hohem Maße durch die Zugehörigkeit zu unterschiedlichen Rechtsschulen geprägt wurde. Im Norden von Sa‘dah bis zur Hauptstadt Sanaa und dominierten shiitische Zaiditen, welche eine theokratische Alleinherrschaft – das Imamat – auf der Basis wirkmächtiger Stammesverbände etablierten. Gegenüber der einfachen Bevölkerung konnten sich die Imame sehr repressiv verhalten, gleichzeitig protegierten sie die Stammesführer und vermittelten unter den Stämmen. In stärkerem Maße als im Süden führten diese Stämme des Hochlandes eine nomadische Lebensweise. Beide Aspekte – Geografie und Wirtschaftsgrundlage – stehen einer Errichtung zentraler Machtstrukturen in aller Regel eher entgegen (siehe Lewis 2015, S. 68). Die Folge war ein dezentrales System, welches aber kulturelle und funktionelle Sicherungselemente eingebaut hatte, die eine zu starke Fragmentierung verhinderten. Dieses Muster dezentralisierter Herrschaft konnte über lange Zeiträume bestehen, weshalb von einer hohen Fitness hinsichtlich der kulturell relevanten 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 176 Nischenaspekte auszugehen ist: »Keiner Macht gelang es in den ersten fünfhundert Jahren des Islam, die kleinstaatlichen Stammesstrukturen zu überwinden und ein überregionales Staatsgefüge zu errichten« (Brunner 2005, S. 153). Im Süden hingegen siedelten vor allem sunnitische Muslime, für die tribale Strukturen von geringerer Bedeutung waren. Die Wirtschaft orientierte sich stärker an der Landwirtschaft sowie in zunehmenden Maße am Seehandel. In der sunnitischen Einflusszone konnten sich relativ rasch – ab dem 12. Jahrhundert – rudimentäre zentrale Strukturen für die Einnahme von Abgaben und Steuern entwickeln, aus denen später staatliche Strukturen etwas leichter hervorgehen konnten. Die Errichtung von Koranschulen diente der zuverlässigen Reproduktion des epimemetischen Systems des sunnitischen Schafiismus und mit der Adelskaste der Sadah wurde eine politische und gesellschaftliche Elite geschaffen, welche ihre Legitimität auf Basis ihres Expertentums im Koranstudium generierte.216 Diese Gelehrtenkaste konnte frei zwischen den Stämmen agieren und bei Rivalitäten vermitteln, so dass eine »in viele Mosaiksteine zerlegte Feudalstruktur« entstand (Brunner 2005, S. 154). Insgesamt zeigen sich merkliche geografische, wirtschaftliche, religiöse und politische Trennlinien zwischen den Landesteilen, andererseits kann konstatiert werden, dass es durchaus auch ähnliche Blaupausen der Sozialorganisation und gemeinsame kulturelle Grundlagen gibt (siehe Lewis 2015, S. 68). Einigend wirkte ebenfalls die Notwendigkeit, sich gegen externe Invasoren zur Wehr zu setzen. Sowohl das Hochland als auch die Küstenregion wurden regelmäßig von externen Kräften – z.B. Turkmenen, Türken, Portugiesen – angegriffen, die sich den strategischen Zugang zum Seehandel mit Indien sichern wollten. Allerdings brachen sich diese Versuche zumeist an den Stammesstrukturen. Das Land wurde also nicht vollständig kolonialisiert oder besetzt, aber kulturell durchaus beeinflusst. Vom 13. bis 15. Jahrhundert erlebte das Land schließlich seine Blüteperiode unter den Rasuliden, welche zwei Jahrhunderte Frieden schufen, beeindruckende Paläste, Universitäten und landwirtschaftliche Anlagen bauten sowie Handwerkskunst, Dichtung und Astronomie förderten.217 In der Neuzeit erodierte ____________________ 216 Diese Sadah- Eliten grenzen sich traditionell von den landwirtschaftlich tätigen Bauern ab, weshalb sie auch zunehmend im urbanen Milieu ihre Schwerpunkte setzten. Siehe Adra 2011. 217 Das Mittelalter stellt natürlich im gesamten arabischen Raum die entscheidende Phase kultureller Blüte dar, so auch im Jemen. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 177 das Land jedoch wieder und wurde in Stammeskonflikten zerrieben. Das osmanische Reich vermochte es zwar im 16. und 17. Jahrhundert den Jemen teilweise zu besetzen, erreichte aber niemals ein nennenswertes Level territorialer Kontrolle oder die Errichtung institutioneller Strukturen (siehe Saif 2001, S. 30). Dies begünstigte die kulturelle und religiöse Kontinuität sowie die Stabilität der Herrschaft der Imame und der gesellschaftstragenden Stammesverbände. Dementsprechend hoch wirkt die Prägekraft dieser Epoche auf den weiteren Entwicklungspfad des Landes. 7.1.2 Die Teilung Jemens Im Süden des Landes etablierten die Briten ab dem 19. Jahrhundert einige wenige zentrale Verwaltungsstrukturen, vor allem zur Sicherung Adens als Umschlagsplatz des Schiffhandels bzw. später wegen des Zugangs zum Suezkanal.218 Es war der großen Kolonialmacht gelungen, sich im Land zu etablieren, weil die lokalen Machthaber aufgrund einer schwächelnden Wirtschaft über zu wenige Ressourcen verfügten, die Stammesverbände zusammenzuhalten. Gleichzeitig spielte die blanke militärische und wirtschaftliche Überlegenheit des britischen Imperiums gegenüber der einheimischen Bevölkerung eine Rolle. Die Folge des britischen Einflusses war ein intensivierter Kontakt zu westlichen progressiven Ideen und die Entwicklung eines modernen urbanen Zentrums in Aden, welche neben den bereits bestehenden Cleavages als weitere kulturelle und strukturelle Wegbereiter für die spätere realpolitische Teilung fungierten (siehe Ghalib 2010, S. 19).219 Im Norden hingegen konsolidierte sich eine lose osmanische Herrschaft oberhalb des traditionellen Imamats. Auch hier spielt die schlechte Wirtschaftslage eine Rolle: »Schließlich waren die politischen und wirtschaftlichen Zustände so miserabel, dass die zweite Besetzung durch die Osmanen 1849 beinahe als Befreiung empfunden wurde« (Brunner 2005, S. 157). ____________________ 218 Der Südwesten gehört ab 1839 zu British-India, ist also Teil des Kolonialreiches; ab 1937 hat der Südjemen den Status eines britischen Protektorats. 219 Das Ironische an dieser Situation ist, dass die Briten eigentlich das Ideal eines föderalen, vereinigten Jemens der Shaykhtümer und Emirate verfolgten. Die ‚Federation of South Arabia‘ scheiterte aber Ende der 1950er / Anfang der 1960er Jahre an Widerständen mächtiger Familienclans. Im ostarabischen Raum wurde die Ideen später mit den VAE Realität. Siehe Brunner 2005, S. 158. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 178 Zwischen beiden Seiten entstanden Grenzkonflikte und bewaffnete Auseinandersetzungen, die sich bis in die 1960er Jahre fortsetzen würden (siehe Brunner 2005, S. 157). Um die Situation zu entschärfen schlossen Briten und Osmanen 1905 den anglo-osmanischen Friedensvertrag, welcher den Grenzverlauf regelte und die spätere Teilung vorwegnahm. Eine wirkliche Befriedung trat jedoch nicht ein. Grenzscharmützel und Übertritte aufständischer Stämme prägten die jemenitische Normalität, da die zentralstaatlichen Strukturen weder symbolisch noch militärisch über ausreichende Ressourcen verfügten, das Abkommen in der Gesellschaft auch durchzusetzen. Staatliche Strukturen wurden von den beiden Besatzungsmächten auch nicht über das minimal nötige Maß hinaus aufgebaut. Dies liegt einerseits daran, dass sich das Land wirtschaftlich und technisch auf vorindustriellem Niveau befand und für die Nischenakteure keine attraktiven Anreize lieferte, strukturbildend zu investieren. Andererseits setzte sich in der jemenitischen Stammesgesellschaft im Zuge der wirtschaftlichen Krisen der Wunsch nach politischer Abschottung vor fremden Einflüssen und Konservatismus hinsichtlich einer Bewahrung der guten alten Ordnung unter Führung der Imame durch (siehe Brunner 2005, S. 158). Das Land verblieb also trotz Passungsmängel und offenkundiger Fitnessprobleme auf seinem Entwicklungspfad schwacher staatlicher Institutionen. Mit dem Zerfall des osmanischen Reiches 1918 übernehmen wieder die Zaiditen die Macht im nördlichen Landesteil und erhalten das Imamat im mutawakkilitischen Königreich weiter bis zur nationalistischen Revolution, welche die Republik ausruft und damit die jahrhundertealte monarchische Tradition und die formale Herrschaft der Imame beendet. Das Revolutionsjahr 1962 stellt daher in vielerlei Hinsicht einen historischen Wendepunkt in der Entwicklung des Landes dar. Auslöser des Revolutionsgeschehens war der Putsch nationalistisch-republikanischer Militärs unter Führung von Oberst Abdallah as-Sallal gegen das zaiditische Imamat, nachdem aufgrund des Todes des Imams Ahmad in der Übergangsphase ein partielles Machtvakuum entstanden war. »Die Republik hätte sich kaum halten können, wenn Ägypten nicht sofort zu ihren Gunsten militärisch interveniert hätte« (Koszinowski 2005, S. 159). Das ägyptische Engagement stabilisierte jedoch die neue konservativ-islamische, kapitalistische Arabische Republik Jemen – oft auch nur Nordjemen genannt – bis in die siebziger Jahre hinein. Die Blaupause des republikanischen Nordjemens gründete sich auf einen ägyptisch inspirierten arabischen Nationalismus, welcher vor allem für Angehörige des Militärs attraktiv 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 179 wirkte, aber auch in modernisierungsbereiten Stammesvertretern Unterstützer fand. Eine stabile praktizierte Form konnte sich jedoch nicht entwickeln, denn die traditionellen zaiditischen Kräfte des Imamats begaben sich mit saudischer Unterstützung in einen Bürgerkrieg gegen die Republik, welcher das Land wirtschaftlich weiter darnieder richtete und erst 1967 als Nebeneffekt des israelischen Sechstagekrieges mit einem extern vermittelten Machtteilungsabkommen endete (siehe Koszinowski 2005, S. 159).220 Der Pakt zwischen republikanischen und traditionellen Kräften beinhaltete eine ausbalancierte Postenvergabe innerhalb des sich nun rapide entwickelnden Patronagesystems des Landes.221 Insbesondere eine 1970/71 stattfindende Verfassungsreform und eine Parlamentswahl dienten als Kooptationsinstrument und hatten mit demokratischen Transformationsbestrebungen nichts zu tun. Die traditionell starken Stämme des Nordjemens waren während der Auseinandersetzungen auf beiden Seiten involviert und nutzten die Gunst der Stunde, sich über die staatlichen Institutionen – vor allem durch Sitze im Parlament – neue Ressourcen zu erschließen und sich anhand dieser staatlichen Ressourcen wiederum in eine gestärkte Position gegen- über der Zentralregierung zu bringen. Der Erfolg einer solchen Gegenmacht zum Präsidenten zeigte sich darin, dass Versuche verschiedener Militärs in den siebziger Jahren, das Parlament und die Verfassung zu suspendieren, blockiert werden konnten, indem die entsprechenden Stabsoffiziere umgebracht wurden. »Lange Zeit konnte sich die vor allem aus Militärs und Technokraten bestehende Regierung der ARJ überhaupt nur unter Beteiligung oder mit Duldung der großen Shaykhs halten« (Glosemeyer 2006, 287). Oberst Ali Abdallah Salih, als Angehöriger eines einflussreichen Stammes, wurde dann 1978 ausgehend vom Parlament zum neuen Präsidenten gewählt, wobei sein persönlicher Hintergrund als Mitglied einer der mächtigsten Stammesföderationen bei gleich- ____________________ 220 Ägyptens Präsident Nasser zog nach seiner Niederlage gegen Israel seine ca. 20.000 Mann starken Truppen aus dem Jemen ab und verhandelte mit Saudi- Arabiens König Faysal ein Ende der Gewalt. Die konservativen Kräfte konnten nach Sanaa zurückkehren und wurden in das Patronagesystem integriert. 221 Die ausführliche Darstellung des jemenitischen Patronagesystems als begrenzenden Faktor zentralstaatlicher Institutionalisierung findet sich auf S. 210ff. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 180 zeitiger Anbindung ans Militär den entscheidenden Ausgang zur Konsolidierung seiner Macht gab.222 Salih errichtete umgehend die entsprechende Infrastruktur zur Machtkonsolidierung: »Upon taking office, the President immediately began to place his close relatives and members of the Sanhan tribe to which he belongs in powerful military-security positions. In addition to coup-proofing the military-security apparatus through family and tribal appointments, Salih also worked to incorporate influencial social elites, particularly tribal shayks, into networks of patronage« (Alley 2010, S. 387). Die Strategie der Regierung beruhte auf einer indirekten Kontrolle schwer zugänglicher und schwer kontrollierbarer Gebiete, indem bestehende lokale Eliten mit lukrativen – teilweise neu geschaffenen – staatlichen Ämtern betraut oder Loyalität über finanzielle Zuwendungen erkauft wurde. Beide Aspekte schwächten langfristig die Staatsfunktionen (siehe Glosemeyer 2006, S. 284–288). Die institutionellen Umbauten des Staates durch Salih beinhalteten weiterhin eine deutliche Vergrößerung des Parlamentes von 99 auf 159 Sitze zur Schaffung weiterer Versorgungsposten und sowie die Nutzung eines 15köpfigen Konsultativrates, in welchem die Vertreter der Stämme – insbesondere die bedeutsamen Stammeskonföderationen der Hashid und Baki – ins System integriert wurden (siehe Ghalib 2010, S. 20). Der Konsultativrat rekurrierte in seinen Leitideen auf die geteilte muslimische Tradition der Shura und geriet in Teilen zum funktionalen Äquivalent des abgeschafften Imamats, indem innerhalb dieser Struktur die Verhandlungen unter den Stämmen institutionalisiert wurden. Andererseits unterschied sich die Institution in einem wesentlichen Punkt vom Imamat, nämlich dass die Berufung der Mitglieder des Konsultativrates dem Präsidenten oblag und somit dessen Machtposition konsolidierte.223 Funktional bedeutsam wurde ferner ____________________ 222 In der Chronologie der Ereignisse brachte zuerst der Präsident al-Iryanis das Militär und die Stämme gegen sich auf, er wurde dann von Oberst al-Hamdi gestürzt, dieser opponierte aber zu stark gegen die Stämme, weshalb er 1977 und sein Nachfolger al-Ghashmi 1978 ermordet wurden. Die Stammeskonföderation der Hashid unter Führung von Shaykh Abdullah al-Ahmar brachte Salih dann ins Amt. Die Hashids sind zwar nicht die zahlenmäßig größte Stammesvereinigung, werden aber als die politisch einflussreichste bewertet und standen auf Seite der Republikaner. Siehe Lewis 2015, S. 21. 223 Die höhere Machtposition Salihs konsilidierte sich natürlich erst im Laufe der Jahre immer stärker und sollte definitiv nicht überschätzt werden. Angesichts 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 181 in den achtziger Jahren die Etablierung der Partei des Allgemeinen Volkskongresses durch den Präsidenten, welche die Revolution als legitimitätsstiftenden Gründungsmythos nutzte, um eine Einparteienherrschaft zu errichten.224 Der institutionelle Unterbau des Parteiensystems blieb mittelfristig zwar ebenso beschränkt wie die Machtposition des Präsidenten, allerdings etablierte sich der AVK langfristig als dominierende Partei des Landes. Salihs Strategie des institutionellen Layerings in Form der Kooptation und Patronage erwies sich als Erfolgskonzept, vermochte er es doch seine Herrschaft im Jemen auf 34 Jahre zu sichern (siehe Thelen 2003, S. 226– 230). Die Passung dieses in Teilen zentralstaatlich autokratischen, in Teilen traditional dezentral tribalen Systems kann in Anbetracht der zeitlichen Umstände und in Abgrenzung zur Bürgerkriegsphase als relativ hoch eingeschätzt werden. Das System vermochte es, die massivsten Umweltturbulenzen abzufedern, die zwei gegensätzlichen Machtblöcke der Republikaner und der Stammesfürsten einigermaßen zu befrieden, damit das System zu stabilisieren und sich materielle Ressourcen in Form der Ölvorkommen für eigene Belange nutzbar zu machen. Dass die nordjemenitische Entwicklung damit den nachhaltigeren Pfad einschlug, wird sich nach der Wiedervereinigung beider Staaten zeigen. Das Revolutionsjahr 1962 gab aber auch für den südlichen Landeteil den Anstoß der weiteren Entwicklung. Während sich im Norden die republikanischen Kräfte gegen das Imamat in Stellung brachten, gründete sich im Süden die Nationale Befreiungsfront (siehe Koszinowski 2005, S. 159). Linke und kommunistische Intellektuelle waren aus Furcht vor der Militärherrschaft und dem Bürgerkrieg in das moderne urbane Aden geflohen und sammelten sich dort unter den Aufständischen. Zu Beginn wurde eine eher lose marxistische Gesinnung als Befreiungsideologie gegenüber der nun schon 130 Jahre andauernden britischen Herrschaft genutzt: »Communism had some appeal because of its Anti-Western associations« (Brehony 2013, ____________________ der tragenden Rolle der Stämme dürften starke Antizipationsschleifen im Besetzungsverfahren des Konsultativrates wirken. 224 Salih vermied dabei genau den Fehler, der Afghanistan in der Modernisierung seines staatlichen Institutionengefüges einige Jahre zuvor unter Zahir Schah unterlief. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 182 S. 15). Aber auch tiefverankerte tribale Abwehrmechanismen und Pan-Arabismus spielten eine Rolle im Befreiungskampf. Im Zuge der weltweiten Dekolonialisierung entließen die Briten das Gebiet 1967 in die Unabhängigkeit, ohne dass es zu massiven Kampfhandlungen kommen musste.225 Der ideologische Furor der Nationalen Befreiungsfront verschärfte sich trotzdem. Unter Führung des linksradikalen Abd al-Fatah Ismail und insbesondere unter den Eindrücken der weltpolitisch instabilen Lage der ausgehenden 60er Jahre versuchte die südjemenitische Führung, eine Zentralisierung des Gewaltmonopols zu erreichen und intendierte Stämme sowie die zwischen ihnen bestehenden Loyalitätsbeziehungen zu zerschlagen (siehe Koszinowski 2005, S. 160). Dazu diente eine neue Verfassung, welche 1970 den ‚wissenschaftlichen Sozialismus‘ zur zentralen staatlichen Leitidee erhob, eine Namensänderung zur ‚Volksdemokratischen Republik Jemen‘ und die Verstaatlichung weiter Teile des privaten Grundbesitzes, vieler Handelsunternehmen, Raffinerien und Banken, welche fortan in Fünfjahresplänen wirtschafteten. Kulturell sollte die Gleichberechtigung von Frauen gestärkt sowie die Rolle des islamischen Glaubens zurückgedrängt werden. 1978 vollendete der Jemen die sozialistische Blaupause, indem auch Präsident Salim Rubai Ali ausgeschaltet und durch die Herrschaft der aus der Befreiungsfront hervorgegangenen Jemenitischen Sozialistischen Partei ‚JSP‘ mit einem elfköpfigen ‚Präsidentschaftsrat‘ – analog eines Zentralkommites – an der Spitze ersetzt wurde (siehe Koszinowski 2005, S. 160). Generalsekretär der JSP und Vorsitzender des Rates wurde Befreiungsheld Ismail. Auch das Parlament wurde in einen 11-köpfigen Obersten Volksrat umgestaltet – mit klassisch sozialistischer Übersteuerung durch die Partei. ____________________ 225 Ähnlich wie im Norden, wurden auch die Guerillakämpfer des Südjemens von Kairo militärisch unterstützt. Dies geschah über Waffenexporte an jene Teile der Aufständischen, die einen nationalistischen Arabismus vertraten (Front for the Liberation of South Yemen), aber Seite an Seite mit den linken Kämpfern der Nationalen Befreiungsfront gegen die Briten aktiv waren. Um ein weiteres Erstarken der Macht des ägyptischen Präsidenten Nasser und eine Ausbreitung des Arabismus zu verhindern, arbeiteten in der Spätphase des Unabhängigkeitsprozesses britische Politiker und linke Aufständische zusammen, um sicherzustellen, dass sich linken Gruppen im neuen Staat Südjemen durchsetzen würden. Siehe Mawby 2006 und Brehony 2013, 24ff.. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 183 Im Bekenntnis zur ‚proletarischen Internationalen‘ ordnete sich die südjemenitische Staatsführung der Leitung durch die UdSSR unter und sicherte sich damit Entwicklungshilfe und internationalen Schutz. Im Zuge dieser Umgestaltungsmaßnahmen geriet die Staatsführung immer stärker in Konflikte mit den Interessen der Stämme. Dies betraf in erster Linie territoriale Autonomie und wirtschaftliche Lebensgrundlagen, aber auch den Kampf um die kulturelle Deutungshoheit. Da Stämme im Jemen traditionell stark bewaffnet und organisationsstark auftreten, gefährdeten sie das sozialistische Modell. Mit sowjetischer Militärhilfe im Hintergrund begann der Staat mit dem gewaltsamen Versuch, die tribalen Machthaber zu unterwerfen.226 In Teilen gelang dies auch mit Erfolg. Die Stammesstrukturen des Südens wurden gegenüber denen des Nordens nachhaltig geschwächt. Die symbolischen und materiellen Opportunitäts- und Transaktionskosten dieses Handelns waren allerdings enorm. Der einst progressiv-sozialistische Kurs endete in einem repressiv-autokratischen System mit desaströser Wirtschaftsbilanz. Das BIP pro Kopf lag 1989 um zwanzig Prozent niedriger als 1985 (siehe Brehony 2013, S. 168). Weder das Konzept einer sozialistischen Vorhutspartei mit angestrebter intensiver Durchdringung aller gesellschaftlichen Schichten noch die Abkehr von der tribalen Kultur und die Verstaatlichung entsprachen in irgendeiner Form der Traditionslinie des Landes. Der organisatorische Unterbau der sozialistischen Partei war rudimentär aus der Nationalen Befreiungsfront per ‚institutional Conversion‘ übertragen worden. Angesichts der Problematik jeder Neuschaffung institutioneller Strukturen handelt es sich um einen durchaus sinnvollen Schritt. Es zeigte sich aber rasch, dass die Partei in der wenig modernen Systemumwelt kaum in der Lage war, ihre Aufgabe der politischen Führung zu übernehmen, zumal unter der Belastung eines stark ausgeweiteten staatlichen Gestaltungsanspruchs. Das entstandene sozialistische System war hinsichtlich der Nische der jemenitischen Gesellschaft denkbar schlecht angepasst und die Konstruktionsfehler, die alle sozialistischen Wirtschaftssysteme prägen – fehlende Nachhaltigkeit und dysfunktionale Allokationsstrukturen – trugen ihr Übriges zur ____________________ 226 Hier liegt der strukturell entscheidende Unterschied zum Norden. Während sich jener durch Kooptation und Patronage einigermaßen stabilisierte, begab sich der Süden in eine offene Machtprobe mit den Stämmen mit dem Resultat bürgerkriegsähnlicher Zustände. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 184 Schwächung zentralstaatlicher Institutionen bei. Andererseits zeigt der Umbau des südjemenitischen Institutionensystems durchaus adäquate Anpassung und institutionelle Lernprozesse. Und zwar betrifft diese jenen Teil der Nische, aus dem ein Großteil der staatlichen Ressourcen gewonnen werden sollte. Der schrittweise Umbau entsprach der klassischen sozialistischen Blaupause, wodurch, zumindest so lange die Sowjetunion als Nischenakteur stabil blieb, die externen Ressourcenflüsse aus der UdSSR gesichert und damit eine solide Reproduktionsgrundlage des Institutionengefüges hergestellt werden konnte.227 Diese Stabilität war erwartungsgemäß nur von kurzer Dauer. Verteilungskonflikte generierten in den 1980er Jahren heftige innenpolitische Auseinandersetzungen zwischen linksradikalen und gemäßigten Kräften, wobei auch der Nordjemen in die Auseinandersetzungen hineingezogen wurde, als gemäßigte Eliten unter Führung Ali Nasir Muhammads mit 20.000 bewaffneten Truppen im Norden Schutz vor der Vergeltung der radikalen Linken suchten (siehe Koszinowski 2005, S. 160).228 Die Beziehungen zwischen den Staaten blieben dabei von der ideologischen Spaltung der Länder erstaunlich unberührt, obwohl es öfter zu Kampfhandlungen kam. Diese Scharmützel betrafen vor allem den Zugang und die Ausbeutung von Ölvorkommen entlang der Demarkationslinie (siehe Brehony 2013, S. 174). Auch die Grenzverletzungen durch die Stämme setzten sich wie gewohnt fort, begründeten sich aber eher auf der Abneigung gegenüber jeglicher Zentralmacht als auf dem ideologischen Konflikt zwischen den Systemen. Anders als in Korea oder Deutschland wurde daher selbst in der Hochphase des Kalten Krieges von beiden Seiten der dezidierte Wille zur Wiedervereinigung beteuert: »Ideological clashes between the conservative Northern elite and the socialists in the South kept the relationship between the two independent Yemeni states fraught […]. This mutual animosity developed into border wars in 1972 and in 1979. One of the ironies of the post-revolutionary period was, however, that two states with ____________________ 227 Im Schichtenbau der Wirklichkeit betrachtet handelt es sich also um eine einigermaßen gelungene Passung nach oben hin in das Suprasystem des sowjetischen Machtblocks, bei massiven Passungslücken nach unten zur Gesellschaft, die das politische System tragen sollte. Die Erfolge des gesellschaftlichen Umerziehungsprogramms blieben im Südjemen auch wesentlich begrenzter als dies z.B. in Osteuropa der Fall war. 228 Ab al-Fatah Ismail wurde zwar in den Auseinandersetzungen getötet, sein Flügel setzte sich aber durch und etablierte Ali Salim al-Baydh als neuen Generalsekretär. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 185 such diametrically opposed ideologies and in regular open conflict each professed their desire to unify with the other« (Phillips 2008, S. 46). Diese Wünsche einer Wiedervereinigung bezogen sich in beiden Staaten allerdings viel stärker auf die Überwindung der früheren Teilung während der Besatzungszeit durch die Briten und Osmanen als auf die aktuelle politische Spaltung. Das übergeordnete Ziel lag darin, die kulturelle und politische Größe eines geeinten und unabhängigen Jemens wiederzuerlangen, so wie es Jahrhunderte zuvor der Fall gewesen war. Die weltpolitische Lage stabilisierte jedoch den Status Quo und hinderte beide Parteien vorerst an der Verwirklichung dieser Vereinigungsvision. Für die Erklärung schwacher Staatlichkeit im Jemen bilden sich insgesamt im Zeitraum der sechziger bis neunziger Jahre folgende relevante Muster heraus, die den weiteren Entwicklungspfad nachhaltig beeinflussten: Erstens wirkt die bipolare Weltordnung wie in vielen anderen Regionen der Welt als wesentlicher Faktor der Perpetuierung schwacher Staatlichkeit. Die beiden Staaten wurden massiv extern stabilisiert. Zweitens verfügten beide jemenitische Staaten über einige zentralstaatliche Leitideen, die der traditionellen Machtverteilung entlang von Stammesstrukturen entgegenstanden. Die Blaupause des Südjemens beinhaltete wesentlich stärkere Diskontinuitäten zur jemenitischen Geschichte und gestaltete sich aufgrund der sozialistischen Ideologie als wesentlich höher im Gestaltungsanspruch, was wiederum ein höheres Maß an Repression von Seiten des Staates verursachte. Drittens zeigt sich, dass die am besten angepasste Lösung dieses Konflikts in der Einbindung der Stämme in staatliche Strukturen in Form eines Patronagesystems bestand. Eine staatliche Überlagerung und Marginalisierung von Stammesstrukturen wurde zwar versucht, gelang aber kaum. Viertens kristallisiert sich zunehmend heraus, dass der Staat gegen- über anderen Wettbewerbern in der Nische Jemens nur ein junger und wenig etablierter Akteur unter vielen ist, welcher zudem einen marginalen Output an politischen Gütern zu generieren vermag. 7.1.3 Wiedervereinigung Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion war der stärkste Verhinderungsfaktor einer Wiedervereinigung des Jemens ausgeräumt. Insbesondere die Lücke der fehlenden finanziellen Unterstützung der UdSSR musste rasch geschlossen werden, da die Unzulänglichkeiten des Wirtschaftssystems, 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 186 auch nur die Grundversorgung der Bevölkerung sicherzustellen, allzu offensichtlich waren, was die sozialistische Partei in ihrer Existenz bedrohte. »In dieser Situation sah die Führung der JSP unter Generalsekretär al-Baydh den einzigen Ausweg in einem Zusammengehen mit dem wirtschaftlich stärkeren Norden, wenn sie die Macht nicht völlig verlieren wollte. Um aber für den Norden politisch akzeptabel zu sein, distanzierte sich die JSP vom Marxismus und leitete eine innenpolitische Liberalisierung ein« (Koszinowski 2005, S. 160). 1990 vereinigten sich der republikanische Nordjemen und der sozialistische Südjemen. Die Wiedervereinigung war mit vielfältigen Hoffnungen verbunden, insbesondere hinsichtlich einer verbesserten Lebenssituation und eines Wirtschaftsaufschwungs im Lande. Gerade die Vision einer gezielteren Ausbeutung der Öl- und Gasvorräte sowie Hoffnungen auf Erschlie- ßung weiterer Felder im Süden des Landes trieben die Vereinigung voran (siehe Saif 2001, S. 60). Saudi-Arabien investierte auch tatsächlich, aber der Anschluss an die reichen Golfstaaten gelang dem Jemen vorerst nicht. Insbesondere der systematische Mangel an Ressourcenzuflüssen und der klägliche Zustand staatlicher Infrastruktur ergaben schlechte Entwicklungschancen für das Land. Die Herausforderung der Vereinigung zweier Gesellschaften mit divergierenden Ideologien und Wirtschaftssystemen ähnelt jener, der sich Deutschland zum gleichen Zeitpunkt ausgesetzt sah; allerdings unter wesentlich schlechteren wirtschaftlichen Umständen. In beiden Staaten waren die Umbruchsprozesse von heftige Debatten über Leitideen und Struktur des neuen Staates begleitet. Die gemäßigten, auf Machterhalt und Stabilität konzentrierten Kräfte um Salih wurden dabei von zwei Seiten gleichzeitig unter Druck gesetzt. Im Norden engagierten sich Islamisten für eine Wiederherstellung traditioneller Werte, insbesondere in Abgrenzung zur sozialistischen Ära und in der Hoffnung auf engeren Schulterschluss zu Saudi-Arabien. Dies führte zur Gründung der islamistischen Reformpartei Islah, welche sich rasch als zweitstärkste Kraft im Parteiensystem verankerte (siehe Longley 2007). Im Süden musste die sozialistische Partei ihre weitere Existenzberechtigung angesichts massiver ideologischer Umbauten beweisen und sich als gleichberechtigter Partner gegenüber den Eliten des Nordens behaupten (siehe Steinberg 2010, S. 155). Die 1991 verabschiedete Verfassung enthält die Blaupause des vereinigten Jemens – ein Bruch und institutioneller Neuanfang, insbesondere für den südlichen Landesteil. Es handelt sich um einen arabisch-islamischen Staat mit proklamatorisch pluralistischem, gewaltenteilendem souveränen 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 187 Gemeinwesen. Die Konzepte von Volkssouveränität, Pluralismus und Gewaltenteilung wurden verfassungsrechtlich verankert in der Hoffnung, dass dieses demokratische Modell in höherem Maße legitimitätsstiftend, einheitsfördern und friedensstabilisierend sei als die beiden Vorläufersysteme und dass sich durch das Aufspringen auf die weltweite Demokratisierungswelle der frühen Neunziger neue Entwicklungshilfen ergäben (siehe Saif 2001, S. 2). Die Strukturen entsprachen formal einem modernen präsidentiellen Regierungssystem. Der Präsident des Nordens, Salih, wurde auch Präsident des Gesamtjemens und der Generalsekretär der JSP al-Baydh übernahm die Vizepräsidentschaft (siehe Steinberg 2010, S. 155). Auch die Ministerposten und die Topetagen der Verwaltung wurden paritätisch besetzt. Dies geschah unter Inkaufnahme einer massiven Aufblähung sämtlicher institutioneller Strukturen. Freie Wahlen und rationale Veraltungsstrukturen waren genauso konstitutionell festgehalten wie bürgerliche Rechte, die eine Gründung von Parteien und eine freie Presse ermöglichen sollten. Die Parlamente aus Sanaa und Aden legte man zusammen und bildete eine gemeinsame erste Kammer, während der alte Konsulativrat als offizielle zweite Kammer etabliert wurde und damit dem Muster der Parlamentarismusentwicklung vieler anderer Länder folgte; indes zu einem extrem späten historischen Zeitpunkt (siehe Koszinowski 2005, S. 165). Insgesamt wurde der Transformationsprozess vor allem von der personellen Kontinuität an der Spitze des Staates und der systemstabilisierenden Wirkung der Patronagesysteme geleitet. Diese Überwindung einer bereits seit dem frühen 19. Jahrhundert andauernden Teilung des Landes sollte auch nicht geringeschätzt werden. Es werden nach und nach klassische zentralstaatliche Institutionen aufgebaut, aber eben deutlich langsamer wachsend als in den meisten Staaten. Die Eliten des neuentstanden vereinigten Staates begünstigen in ihrem Verhalten den schleppenden Aufbau des Institutionengefüges weiter. Des lag zum einen daran, dass die Führer der beiden Landesteile mit unterschiedlichen Intentionen in den Wiedervereinigungsprozess gegangen waren. Der südliche Teil erhoffte eine Sanierung seiner maroden Wirtschaft, der nördliche Teil wollte die Einflusssphäre des Präsidenten Salih ausweiten, dessen Herrschaft konsolidieren und neue Siedlungsgebiete erschließen. Zum anderen war die Zusammenarbeit aufgrund der Vorerfahrungen systematisch von gegenseitigem Misstrauen, patrimonialen Strukturen und inkonsistenten Entscheidungen geprägt. So entschieden sich die Landesteile entgegen der Vereinigungsagenda, ausgerechnet die militärischen Strukturen nicht zu vereinigen, und 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 188 schufen damit direkt eine Sollbruchstelle im System (siehe Saif 2001, 60f.). Die – sowieso nur vorgeblendeten – auf Demokratisierung ausgerichteten Elemente der Blaupause konnten logischerweise ebenfalls nur höchst unvollständig in praktizierte institutionelle Formen übertragen werden, da es der politischen Führung nie ernst mit einer Demokratisierung war und in der breiten Bevölkerung keine nennenswerten Mehrheiten hierfür existieren. Entscheidend für die Stabilität des Landes und seiner staatlichen Institutionen sind vielmehr nach wie vor die informellen Netzwerke entlang der Stammeslinien. Es zeigt sich dabei ein Revival tribaler Strukturen im ehemals sozialistischen Süden. Diese neue Stärke speist sich aus den enttäuschten Hoffnungen eines Wirtschaftsaufschwunges und dem Handeln nordjemenitischer Eliten, welche in hohem Umfang in den 1990er Jahren südjemenitisches Personal im öffentlichen Dienst und den Sicherheitsbehörden entließen, um die Stellen mit Personen aus dem Norden zu besetzen (siehe Steinberg 2010, S. 155). Verbunden mit der dominanten Stellen der AVK im Parteiensystem des Landes entstand in Teilen der Gesellschaft der Eindruck, als ‚Verlierer der Einheit‘ auf der Strecke zu bleiben. Die Widerstände gegen diese ökonomische und politische Marginalisierung verlaufen als Resultat der Übernahme des nordjemenitischen Patronagesystems strikt entlang von Stammesgrenzen: »In Dali' zum Beispiel, wo Tausende Männer, vor allem aus dem Stammesgebiet der Sha'iri, unmittelbar nach Ende des Krieges 1994 aus der Armee und dem Sicherheitsapparat entlassen worden waren, erhielt die Bewegung des Südens von Anfang an großen Zuspruch. Bereits vor und nach der Unabhängigkeit des Südjemens hatten Angehörige des Sha'iri-Stammes ein großes öffentliches Gewicht; sie gehörten zu den Kämpfern der NLF und besetzten später hohe Posten in der Armee des neuen Staates. Im Gegensatz zu Dali' erscheint das Gebiet der Awaliq relativ ruhig. Während der Stamm in der sozialistischen Ära von der Macht ausgeschlossen blieb, wurde er in das gegenwärtige System einbezogen, indem mehrere seiner Angehörigen wichtige Posten in den militärischen und zivilen Institutionen bekamen […] Da der Stamm […] zu den wichtigsten tribalen Kräften im Süden gehört, wurde er von den Machtinhabern in Sanaa gezielt in das Regime kooptiert, und so verwundert es nicht, dass sich der Stamm der Bewegung des Südens nicht angeschlossen hat« (Ghalib 2010, S. 20). Durch die Anwendung blutiger Gewalt, Folter und willkürlicher Inhaftierungen diskreditierte sich die Zentralregierung in einigen Gesellschaftssegmenten so stark, dass sich die Konflikte 1994 in einem kurzen Bürgerkrieg entluden. Die ehemals südjemenitischen Militärs verfügten zwar über eine technisch überlegene Infrastruktur, der Norden hatte aber die zahlenmäßige 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 189 Überlegenheit, so dass im Juli 1994 Aden besetzt, die verbliebenen JSP- Kader ins Ausland vertrieben und die endgültige Unterwerfung unter das konservative Programm um Salih begonnen wurden.229 An der Spitze des Staates waren damit vorerst alle realistischen Alternativen neben Salih ausgeschaltet, so dass sich dessen autokratisches Regime halten konnte. Der Bürgerkrieg verschlechterte die Infrastruktur des Landes allerdings weiter und destabilisierte die ohnehin schon geschwächten zentralen Institutionen des Staates. Da die Herrschaft Salihs aber darauf beruhte, die Stämme durch finanzielle Zuwendungen innerhalb des weitverzweigten Patronagesystems ruhig zu halten, bedrohten die finanziellen Engpässe als Bürgerkriegsfolgen indirekt sehr wohl seine Herrschaft. Es gibt daher in der Gesamtschau betrachtet keine Hinweise darauf, dass das Institutionengefüge des wiedervereinigten Jemens hinsichtlich der Nischenbedingungen seiner Entstehungsphase sonderlich fit war. Die Passungslücken entstanden nicht durch Wandel in der Umwelt oder dem staatlichen Institutionengefüge bzw. die ihm innewohnende Trägheit, sondern waren von Beginn an vorhanden. Auch die beiden Vorläuferstaaten waren schwach. Betrachtet man das institutionelle Setting des Jemen, so wird klar, dass das tribale System die historische Konstante darstellt, während staatliche Institutionen weitgehend kontingent erscheinen. 7.1.4 Die Situation nach dem arabischen Frühling Mit dem Dominoeffekt des arabischen Frühlings werden auch im Jemen die Anti-Systemkräfte noch einmal verstärkt aktiv. Diese richteten ihre Forderungen vor allem auf das Ende Salihs jahrzehntelanger Alleinherrschaft. Allerdings spielt der Demokratisierungswunsch eine untergeordnete Rolle gegenüber lautstarken Forderungen nach dem Ende der Ungleichverteilung von Ressourcen – v.a. Lebensgrundlagen wie Wasser und Land, aber auch ____________________ 229 In der Gesellschaft wurde z.B. das Tragen eines Schleiers erzwungen, unislamisches Verhalten geahndet und koedukativer Unterricht abgeschafft. Siehe Koszinowski 2005, S. 161. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 190 die Ölrente des Landes.230 Dazu kamen ungelöste Fragen politischer Repräsentation und territorialer Kontrolle. Ganz entsprechend der historischen Traditionslinie ging die bewaffnete Bevölkerung auf die Straße: »Anders als in Ägypten sind die Proteste in Sanaa kein spontaner Volksaufstand. Weite Teile des Landes begehren immer wieder gegen die Regierung in Sanaa auf« (Birringer und Kaiser 2011, S. 2). Dabei verfolgten die auf der Straße scheinbar vereinten Oppositionsgruppen sehr stark ihre jeweils eigenen Interessen. Die mangelnde Kohäsion der Opposition bedeutete, dass sich diese Kräfte auch kaum produktiv ins politische System einzubringen vermochten. Stattdessen beförderte die Multipolarität der Akteure die allenthalben beobachtbaren Zentrifugalkräfte im Land, so dass den staatlichen Institutionen die Kontrolle zunehmend entglitt.231 Je mehr Bedürfnisse zu befriedigen waren, desto stärker wurde das Patronagesystem des Landes be- und überlastet. Nischenturbulenzen und geringe Nischenpermissivität gingen also Hand in Hand. Die Versuche des Präsidenten zur Nischenanpassung führten jedoch in eine Sackgasse. Denn je mehr Salih die Ressourcen für Kooptationsmechanismen fehlten, desto mehr musste er auf Repression ausweichen, die wiederum weiter die Legitimität des Regimes verringerte und neue Widerstände hervorbrachte (siehe Carment et al. 2015, 1320f.). In dieser Eskalationsspirale konnte sich Ali Abdullah Salih schließlich 2012 – nach 33 Jahren Herrschaft – nicht länger halten. Neuer Präsident wurde Abd Rabbuh Mansur Hadi, welcher zuvor als Salihs Vize gedient hatte und ebenfalls über einen militärischen Hintergrund verfügte.232 Damit fiel der systemstabilisierende Faktor personeller Kontinuität an der Spitze des Staates weg, welcher gerade angesichts der persönlichen Loyalitätsbeziehungen des Jemens so relevant ist. Denn die Machtbasis des Präsidenten ____________________ 230 Die auch schon zuvor erkennbaren Liberalisierungstendenzen des autokratischen Regimes um Salih gingen darauf zurück, das Wohlwollen der internationalen Staatengemeinschaft zu sichern, um zusätzliche Ressourcen – insbesondere über die Ölrente – zu akquirieren. Innenpolitische Erwägungen spielten keine Rolle. 231 In der Dekadenübersicht des Fragile States Index verschlechterten sich von 2007 bis 2017 sämtliche Indikatoren schwacher Staatlichkeit (cohesion, economy, social, political), das Land fiel von Rang 24 auf Rang 4 der am stärksten zerfallenen Staaten. Fund For Peace 2017a. 232 Hadi übernahm die Amtsgeschäfte erst inoffiziell im Juni 2011, nachdem Salih ein Übergangsabkommen zur Abdankung vorlegte. In der Präsidentschaftswahl 2012 wurde er im Amt dann offiziell bestätigt. Es gab keine Gegenkandidaten. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 191 Salih generierte sich im wesentlichen Teilen eben nicht aus den staatlichen Institutionen heraus, sondern basierte auf den von ihm beförderten Patronagestrukturen und der Unterstützung der Stämme. Folglich konnte die Macht des Präsidenten – insbesondere was seine Einflüsse auf Militär, Sicherheitsorgane und die beiden Parlamente betrifft – auch nicht einfach so auf seinen Nachfolger Hadi transferiert werden. Dies hatte entscheidende Nachwirkungen für die Stabilität des Landes und die verbliebenen Fähigkeiten der Regierung Hadis, allgemeinverbindliche Entscheidungen zu treffen. Folglich beruhigte der Wechsel an der Spitze des Staates die angespannte Lage im Land auch nicht, obwohl sich die Proteste vordergründig genau darauf gerichtet hatten. Im Gegenteil, die schwächere Position des neuen Präsidenten führte zu einer Erosion der staatlichen Kontrolle über das Territorium. Strukturell wandelte sich gar nicht allzu viel, da die neuen Machthaber zur alten Elite gehörten, keine belastbaren alternativen Blaupausen für den jemenitischen Staat verfügbar waren und somit der bestehende Entwicklungspfad weiter verfolgt wurde: »Deeply patrimonial systems of power are not transformed overnight, and many of Yemens structural and and human barriers to developmental change remain in place. […] Those who defected from Saleh’s inner circle had been instrumental in distilling the dysfunctional political settlement that brought Yemen to this point. […] Crisis has kept the system running, and has been, to a significant degree, a deliberate choice by Yemen’s power elite« (Phillips 2011, S. 11). Der perpetuelle Krisenmodus verschärfte sich also so lange, bis er an den Rand der regulativen Katastrophe geriet. Um die Situation zu entschärfen, wurde 2013-2014 unter Vermittlung der Vereinten Nationen ein Dezentralisierungsprozess angestoßen, der das Land in ein föderales System aus sechs Provinzen überführen sollte (siehe Transfeld 2015, S. 2). An sich wäre ein solches Vorgehen in den meisten Fällen auch sehr sinnvoll, da föderale Systeme in Gesellschaften mit ausgeprägten Cleavages Stabilität eher fördern. Im Jemen konnten die fragmentierten politischen Kräfte aber keine Einigung über den Zuschnitt und die Machtverteilung dieser Provinzen erlangen, auch weil die Führungsgruppen dies dezidiert nicht wünschten.233 An diesem Punkt zeigt sich klar, dass die Möglichkeiten einer Restabilisierung politischer Systeme sich eben nur in der Interaktion der vorhandenen Denkschemata und der kulturellen Prägung der beteiligten Akteure ____________________ 233 Die internationale Gemeinschaft wollte bzw. vermochte es auch nicht, ausreichend externe Anreize für eine Einigung zu schaffen. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 192 auf der einen Seite und der institutionellen Funktionslogik auf der anderen Seite erklären lassen. Die Nische war bereits so turbulent, die Ressourcenlage vor allem hinsichtlich verfügbarer Macht und Legitimität bereits so mager und die Handlungsmöglichkeiten innerhalb der Institutionen des Staates qua Design der Blaupause schon so beschränkt, dass kein Reformprozess mit den unwilligen Eliten mehr umsetzbar war. So verstärkten sich seit 2007 die schwelenden Sezessionstendenzen des Südens weiter, indem bewaffnete Angriffe auf staatliche Institutionen ausgedehnt und auch im Süden ansässige Zivilisten mit nordjemenitischen Hintergrund angegriffen wurden (siehe Steinberg 2010, 155f.). Im Norden brachten sich regierungskritische Rebellen, seit 2004 angeführt von der Familie Huthi, in Stellung. Die schiitischen Milizen im Norden waren zuerst nur unzufrieden mit der für sie vorgesehenen Provinz, welche keinen Anschluss ans Meer aufwies und damit potentiell Isolation und Machverlust bedeutet hätte. Im Laufe des festgefahrenen Verhandlungsprozesses traten sie allerdings immer militanter auf und brachten Präsident Hadi in eine Zwickmühle. Öffentliche Zugeständnisse hätten die Regierung vollständig delegimitiert, das Übergehen der Forderungen aber wiederum hätte weitere Gewalt provoziert (siehe Transfeld 2015, S. 1). Der Zustand des jemenitischen Militärs war zu diesem Zeitpunkt bereits äußerst problematisch. Mehrere Generäle hatten sich mit dem Machtübergang von Salih auf Hadi selbständig gemacht und nahmen keine Befehle zur Verteidigung des Staates gegen die Rebellen mehr entgegen.234 Die Milizen schufen kurzerhand Tatsachen und brachten weite Teile des Nordens unter Kontrolle. Sie richteten sich ab 2014 öffentlich gegen das System, indem sie einen gesamtstaatlichen Führungsanspruch formulierten und sich grundsätzlich gegen die Dezentralisierungsbewegung positionierten: »Die Rebellen treten als Vertreter der nordjemenitischen Zaiditen auf, deren Imame den Jemen bis 1962 beherrschten. […] Die Aufständischen fordern neben sozioökonomischen Verbesserungen und mehr politischer Partizipation vor allem kulturelle und religiöse Rechte ein, die sie durch die Politik der Zentralregierung gefährdet sehen« (Steinberg 2010, S. 156). ____________________ 234 Dies geschah vor dem Hintergrund, dass sich einerseits weitere Stämme den Huthi anschlossen oder zumindest Nichtangriffspakte im Austausch von Waffen unterzeichneten, andererseits Ex-Präsident Salih sich auf Seiten der Huthi positionierte, in der Hoffnung, seinen Nachfolger dermaßen zu destabilisieren, dass ihm der Weg zurück an die Macht geebnet würde. Die Militärs wiesen weiterhin hohe persönliche Loyalitäten zu Salih auf. Siehe Transfeld 2015, S. 3. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 193 In diese Auseinandersetzung werden auch die regionalen Mächte Saudi- Arabien und Iran einbezogen. Die Kämpfe, welche sich zuerst nahe der saudi-arabischen Grenze– speziell in der Region um Saada – abspielen und dann das ganze Land erfassen, führten zur Zurückhaltung Riads bei Investitionen, unterminierten also weiter die Wirtschaftsgrundlage der Regierung. Der Iran unterstützt bis heute die Huthi-Milizen mit Waffen und finanziellen Zuwendungen und gewann so an politischem Einfluss im Süden der arabischen Halbinsel. Saudi-Arabien versucht nach wie vor, diesen Einfluss mit militärischen Aktionen zu Lande, Bombardements und Boykotten zurückzudrängen, was allerdings mit hohen zivilen Kollateralschäden und einer Verhinderung von Hilfslieferungen an die Bevölkerung einhergeht (siehe Freedom House 2016). Im Herbst 2014 besetzten die Huthi Milizen dann zuerst Sanaa und schließlich auch die Ausweichshauptstadt Aden, woraufhin Präsident Hadi ins Ausland flüchtete. Das Parlament wurde aufgelöst. Innerhalb von drei Jahren war nun das sowieso schon fragile politische System des Landes implodiert. Vor diesem Hintergrund eröffnet sich nun beginnend bereits in den 1990er Jahren, in bedeutsamen Umfang dann ab 2007 eine weitere Front, die das Bestehen des Staates unterminierte – der internationale islamische Terrorismus. Al-Kaida etabliert im Rahmen seiner Strategieanpassungen nach dem Afghanistaneinsatz eine neue Basis im Land.235 »Der Jemen, so hatte Osama bin Laden in den letzten Jahren mehrmals betont, solle der nächste Sumpf sein, in den man die USA ziehen wolle« (siehe Birringer und Kaiser 2011, S. 2). Die staatlichen Institutionen sind bereits mit den anderen zwei Krisenherden des Jemen überlastet und können den Terroristen nichts Substanzielles entgegensetzen. In den ersten Jahren wurden die Gotteskrieger auch gar nicht als potentielle Bedrohung wahrgenommen. Salihs Regierung glaubte vielmehr fälschlicherweise, hier potentielle Verbündete gegen die südjemenitischen Sozialisten und die shiitischen Zaiditen zu haben, und sein Nachfolger Hadi hoffte, die Al-Kaida-Gefahr instrumentalisieren zu ____________________ 235 Der arabische Ableger wurde öffentlich 2009 am Tag der Amtseinführung Barak Obamas unter dem Schirm der weltweiten Dschihadistenfront als Al-Kaida der arabischen Halbinsel (AQAP) gegründet. Dabei vereinigten sich saudische und jemenitische Zellen, nachdem die politische Führung Saudi-Arabiens Antiterrormaßnahmen gegen die Dschihadisten ergriffen hatte. AQAP versucht, neben dem Kampf im Land auch westliche Ziele wie z.B. amerikanische Flugzeuge anzugreifen, und bekannte sich 2015 zu den Anschlägen auf die Redaktion Charlie Hebdo in Paris. Siehe Stoian Karadeli 2017, 180f., 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 194 können, um zusätzliche Waffen- und Finanzhilfen aus der EU und den USA zur Stabilisierung seiner Herrschaft zu erlangen (siehe Steinberg 2010, S. 157). Bereits etablierte und in der Gesellschaft verwurzelte Strukturen wieder zu zerschlagen, fällt naturgemäß aufgrund von Pfadabhängigkeit schwerer, als es eine Bekämpfung der Terrorgruppe in der Anfangsphase getan hätte. Denn angesichts der anhaltenden Wirtschaftskrise bietet Al-Kaida für viele Jemeniten eine attraktive Beschäftigungsoption und auch die geografische Lage als Drehkreuz zwischen Ostafrika und Asien trug dazu bei, dass hier ein neuer Schwerpunkt der Dschihadisten entstand. Besonders erfolgreich gelang der Organisation die Einbindung in die lokalen tribalen Strukturen des Landes: »Marrying AQAP members into local tribes and providing social and financial assistance to the country’s areas plagued by abject poverty. AQAP provides services for the community such as digging wells, paying for medical treatments for locals, even paying monthly allowances to poor widows. In addition, AQAP pays higher than market price for commodities such as goats« (Stoian Karadeli 2017, S. 182). Indem also eine ganze Reihe wichtiger politischer Güter erbracht werden, gewinnt Al-Kaida an Legitimität bei der einheimischen Bevölkerung und stabilisiert die eigenen Strukturen im Wettbewerb mit anderen Anbietern äquivalenter Leistungen.236 Es zeigt sich hier ein – im Sinne der Institution gelungener – Anpassungsprozess Al-Kaidas an die volatile politische Umwelt des Landes, die es ihr ermöglicht, staatliche Autorität herauszufordern, eine territoriale Kontrolle zumindest in Teilen des Landes auszuüben und funktionserfüllende Strukturen zu stabilisieren. Al-Kaida finanziert die Investitionen in Infrastruktur und gesellschaftliche Wohlfahrt durch bewaffnete Überfälle und Raub, Geiselnahmen und Erpressung, den Schmuggel von Drogen und Waffen, Spenden aus dem Ausland sowie gelegentlich ____________________ 236 In Kürze formuliert, zeigen sich increasing returns, institutionelle Trägheit und damit eine pfadabhängige Entwicklung in der Konsolidierung Al-Kaidas im Jemen. Betrachtet man nur den Kampf gegen die Huthi-Milizen, so zeigt sich aktuell, dass es in vielen Teilen des Landes nicht mehr die staatlichen Organe sind, welche sich der Machtausbreitung der Huthi am erfolgreichsten widersetzen, sondern Al-Klaida. Dies birgt wiederum erhebliche Probleme für Saudi-Arabien und die VAE, deren militärisches und politisches Engagement im Lande darauf abzielt, die Huthi zurückzudrängen, die sich aber gleichzeitig im Anti-Terror- Kampf gegen AQAP engagieren. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 195 auch die Erlöse aus der Kontrolle von Häfen und Flughäfen (siehe International Crisis Group 2017b, S. 9). Die Gewinne reichen aus, um einen intensiven Propagandaapparat, die politische Führungsstruktur und den gewaltsamen Kampf zur Überwindung der politischen Ordnung zu finanzieren.237 Al-Kaida führt dazu regelmäßig Bombenangriffe z.B. auf Ölpipelines, Gebäude der Armee, der Regierung, Infrastruktur der Huthi-Rebellen und teilweise auch auf die zivile Infrastruktur durch, die mit offenen Gefechten durch die jemenitischen Truppen, aber auch durch saudische Militäraktionen sowie durch Drohnenangriffe und Einsätzen von Sondereinheiten der USA vergolten werden.238 Seit 2015 macht dann eine regionale Gruppe des Islamischen Staates ebenfalls mit Bombenangriffen das finstere Tableau des Terrorismus in Jemen komplett (siehe Freedom House 2016). Beide Gruppen teilen gemeinsame Wurzeln im Dachverband der internationalen Al-Kaida, allerdings entwickelt der IS noch stärkere territoriale Ansprüche, indem er das islamische Kalifat nicht nur als abstrakte Leitidee seines Handelns formuliert sondern zumindest per Proklamation auch real – allerdings außerhalb des Jemens – etablierte (siehe Byman 2016, S. 77). Die Machtübernahme der shiitischen Huthi in Sanaa gab daher den entscheidenden Anstoß, dass IS-Führer Abu Bakr al-Baghdadi zum Verteidigungskampf des Sunnitentums im Jemen aufrief. Die Truppen des IS im Jemen bestehen allerdings größtenteils aus Ausländern, welche zuvor im Irak und Syrien aktiv waren. »They brought to Yemen the same strategy of embedded networks of informants and local propagandists that contributed to the group’s successes there« (International Crisis Group 2017b, S. 19). Allerdings funktionieren diese Strategien im jemenitischen Umfeld schlechter. Was dem IS fehlt, ist die An- ____________________ 237 Die zentralen Leitideen Al-Kaidas sind der heilige Kampf für die Einheit der arabischen Völker in einem islamischen Kalifat unter Sharia-Gesetzen, die Austreibung von Juden und Christen aus der arabischen Halbinsel, Marginalisierung der Shiiten sowie die Vergeltung der Apostasie bisheriger politischer Eliten. Siehe Stoian Karadeli 2017, S. 181. 238 Die erste Militäroperation unter der Aufsicht des neuen amerikanischen Präsidenten Trump war ein recht desaströser Einsatz der SEALs gegen einen Al- Kaida-Stützpunkt, welcher 30 Opfer, darunter mehr als die Hälfte Frauen und Kinder forderte. Dazu siehe Schmitt 2017. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 196 bindung an die lokalen tribalen Strukturen. Widerstände der heimischen Bevölkerung werden von der Terrorgruppe mit ausgesprochen brutaler Gewalt niedergeschlagen, während sich Al-Kaida um Einbindung und Kooptation der Stämme bemüht. Auch der größere ideologische Furor der IS-Propagandisten zeigt sich als weniger passfähig zu den pragmatisch und machtpolitisch geprägten kulturellen Mustern der Stammesgesellschaft. Deshalb konnte sich der IS gerade dort etablieren, wo die Macht der Stämme historisch bedingt schwächer ausfällt – in der Region um Aden.239 Da diese vorübergehend als Hauptstadt fungiert, befinden sich die verbliebenen Institutionen der Regierung Hadi nun in einem Stellungsgefecht mit dem Islamischen Staat, welcher vor allem über gezielte Morde an Regierungs- und Verwaltungspersonal sowie Bombenattentate – auch unter Nutzung von Selbstmordattentätern – auf öffentliche Gebäude, Moscheen und wirtschaftlichen Anlagen verläuft. Die Ironie der Situation ist, dass der islamische Staat damit ausgerechnet den Huthi und Expräsident Salih in die Hände spielt, indem die staatlichen Institutionen geschwächt werden. Alle Gruppen – seien es die Sezessionisten, die Huthi, AQAP oder der IS – eint, dass sie als Konkurrenten zum jemenitischen Staat auftraten, was Machtansprüche und militärische Durchsetzungskraft angeht. Sie erodierten dadurch einerseits die sowieso schon fragile Systemstabilität des Landes und reduzierten die Lebensqualität der einfachen Menschen, insbesondere durch Ausschreitungen gegen Zivilisten. Andererseits generiert der Jemen durch das Aufkommen dieser Gruppen eine Terror-Rente der westlichen Staaten und schuf durch die Rolle als Verbündeter im Kampf gegen den Terror eine Immunisierungsstrategie für die eigene autokratische Staatsführung gegen Demokratisierungsbestrebungen im Nachgang des arabischen Frühlings. Eine Zeitlang wirkten die terroristischen Gruppen daher sogar fitnesssteigernd auf den jemenitischen Staat, was allerdings zunehmend ins Gegenteil kippte, als die Sicherheitsorgane sich mangels Kontrolle über das eigene Territorium zunehmend unfähig zeigten, den Schutz der Bevölkerung gegen Gräueltaten auch nur elementar zu gewährleisten. Je mehr Akteure in der Nische der staatlichen Institutionen in den Wettbewerb um territoriale Kontrolle eintraten, desto rapider destabilisierte sich das System ____________________ 239 Zudem sind hier die Zentrifugalkräfte territorialer Desintegration besonders stark ausgeprägt und die Region verfügt anders als der zaiditische Norden über ein über tausendjähriges kulturelles Erbe im sunnitischen Islam (wobei der IS klarerweise der wahabitischen Tradition des Hanbali folgt, während der südliche Jemen schafiitisch geprägt ist). 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 197 und desto einfacher wurde es für die neuen Konkurrenten, sich ihren Platz in der Nische zu stabilisieren. War das alte Modell einer Polarität aus traditioneller Stammesgesellschaft und per Patronage angebundenem, beschränktem staatlichen Institutionensystem noch einigermaßen stabil – wenngleich aufgrund der Ressourcenlage nicht nachhaltig reproduktionsfähig – so generiert die aktuelle multipolare Systemkonfiguration eine dermaßen turbulente und wettbewerbsintensive Nische, dass das eh schwache staatliche Institutionensystem nicht mehr in das Lage ist, selbsterhaltend oder gar funktionserfüllend zu sein. Der zunehmende Zerfall des jemenitischen Staates in den letzten zehn Jahren beruht daher im Großen und Ganzen viel stärker auf der neuen Multipolarität der staatsfeindlichen Akteure in der Nische als nur auf Funktionsdefiziten und inneren Blockaden. 7.2 Ursachen in der Nische Aus der überblicksartigen Analyse der wegweisenden Entwicklungsprozesse des jemenitischen Staates ergibt sich bereits eine erste Gestalterkenntnis. Primär wird klar, dass klassisch staatliche Institutionen, sowie die ihnen zugrundeliegenden kulturellen Muster und handlungsleitenden Selbstverständlichkeiten, keine längere Tradition aufweisen und somit auch wenig in den Tiefenschichten verankert sind. Es zeigt sich, dass formal-staatliche gegen informelle und formelle tribale Strukturen stehen, wobei sich die staatliche Schwäche als Anpassungsreaktion an diese Wettbewerbssituation begreifen lässt. Im Detail gilt es aber zu klären, wie genau die bestehenden Hemmnisse beim Aufbau reproduktionsfähiger und leistungserbringender Strukturen wirken und welche Konsequenzen sich in der evolutionären Entwicklung des Jemen daraus ergeben. Als ersten Schritt gilt es dabei zu fragen, wie jene Nische im Grundsatz aussieht, an die sich ein Staatsgefüge anpassen müsste, um im Wechselspiel aus Ressourcenbereitstellung und Leistungserfüllung seinen Platz innerhalb der sozialen Systeme des Landes einzunehmen. In einem zweiten Schritt gilt es dann, das wirkmächtige epimemetische System des Tribalismus hinsichtlich seiner Selektionswirkung auf den Aufbau und Erhalt staatlicher Strukturen zu eruieren. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 198 7.2.1 Problembehaftete Nischenkonfigurationen Der erste Eindruck einer Nischenuntersuchung zeigt, es handelt sich um ein Land der Extreme mit hochproblematischen Nischenmerkmalen. Das mittlere Hochland ist von zerklüfteten Bergketten und trockenen Plateaus geprägt, im Norden gehen diese in Wüstenlandschaften über. Lediglich einzelne Wadis und der Küstenstreifen bieten klimatisch geeignete Flächen für die Landwirtschaft. Der Jemen leidet aufgrund seiner geografischen Merkmale unter dramatischem Wassermangel und ist eines der trockensten Länder der Erde. Ressourcenknappheit stellt folglich eine zentrale Konstante sämtlicher Lebensbereiche dar. Aufgrund dessen erlebt der Jemen seit Jahrhunderten heftige Konflikte bezüglich der Bewirtschaftung des knappen Landes und des Zugangs zu ungleich verteilten Ressourcen, die sich ins kollektive Gedächtnis der Kultur eingebrannt haben. Schon im Imamat diskreditierten sich zentralstaatliche Strukturen bei der einfachen Bevölkerung, wenn diese mit brutaler Härte Abgaben erzwangen. Im Zuge der Teilung des Landes und nach der Wiedervereinigung etablierte sich zusätzlich – nicht ganz unberechtigt – der Eindruck, staatliche Institutionen würden ihre Macht missbrauchen, um Ressourcen und wirtschaftliche Erträge vom Süden in den Norden umzuverteilen und damit die lokale Bevölkerung um die ihnen zustehende Dividende berauben. Aber auch zwischen Stadt und Land werden Verteilungskonflikte sichtbar.240 Dieses unwirtliche Gebiet muss nun allerdings mit seinen ca. 27 Millionen Einwohnern fast die Hälfte der Bevölkerung der gesamten arabischen Halbinsel ernähren (siehe Freedom House 2016). Aufgrund der klimatischen und geografischen Bedingungen ist das Land aber nicht einmal ansatzweise in der Lage, die Nahrungsmittelzufuhr für die eigene Bevölkerung zu decken, obwohl fast die Hälfte der Menschen in der Landwirtschaft tätig ist.241 Etwa 90 % der Lebensmittel werden aus dem Ausland importiert und trotz der Preissubventionen für Grundnahrungsmittel durch die jemenitische Zentralbank übersteigen die Lebenshaltungskosten die verfügbaren ____________________ 240 Die problematische Ressourcenlage bedingt also nicht nur rein materiell einen schleppenden Aufbau teurer staatlicher Strukturen, sondern auch eine kulturell tradierte Skepsis einer von Verteilungskämpfen geprägten Gesellschaft gegen- über zentralistischer Steuerung, 241 Ein weiterer Grund für die katastrophale Bilanz in der Bereitstellung von Lebensmitteln für die Bevölkerung ist kulturell verursacht. Der massenhafte Anbau von Kat bindet mehr als zwei Drittel der Bewässerungsflächen. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 199 Einkünfte weiter Bevölkerungsteile (siehe Oxfam International 2016). Da zwei Drittel der Jemeniten unter 25 Jahre alt sind, kommen hier zukünftig noch weiter steigende Belastungen hinzu, insbesondere weil die Marktpreise für Lebensmittel und Verbrauchsgüter eher noch steigen (siehe Salisbury 2011, S. 7). Infolgedessen basiert die Einstufung des Landes als zunehmend zerfallender Staat unter anderem auch darauf, dass die Problemlösungskapazitäten eines nur schwach institutionalisierten zentralen politischen Entscheidungssystems nicht mit dem Bevölkerungszuwachs von 2- 3 % schrittzuhalten vermögen und sich die humanitäre Gesamtsituation dadurch kontinuierlich verschlechtert (Glosemeyer 2006, S. 276–278; siehe Bertelsmann Stiftung 2016). Die finanziellen Ressourcen für eine Änderung des Zustandes fallen allerdings gering aus. Steuern machen nur einen geringen Anteil von etwa einem Fünftel der Einnahmen des Staates aus und versickern zudem meist in informellen Kanälen der Finanzverwaltung (siehe Kopp 2005, S. 105). Ölvorkommen generieren seit der Mitte der achtziger Jahre über drei Viertel des Staatshaushaltes, beinhalten aber wiederum eigene Belastungen für das Institutionengefüge (siehe Salisbury 2011). So befinden sich die Ölfelder vor allem in der südjemenitischen Provinz Hadramaut; die Nutznießer der Ausbeutung der Reserven sind jedoch vor allem nordjemenitische Eliten, was die Desintegration des Südens vorantreibt. Anders als seine Nachbarländer überlässt der jemenitische Staat, aufgrund mangelhafter eigener Ausbeutungskapazitäten, die Förderung ausländischen Unternehmen, die einen Teil der Erträge an die Regierung abführen. 242 Diese finanzierte davon über Jahre hinweg die Loyalität der ____________________ 242 Die Datenlage über die Gründe für die fehlende Nutzbarmachung der eigenen Ölressourcen ist schwach. Oberflächlich betrachtet handelt es sich einfach um ein Phänomen der Unterentwicklung. Andererseits befanden sich die Nachbarländer auf der arabischen Halbinsel zu Beginn des Ölbooms in keiner besseren Lage als der Jemen. Es scheint, dass hier eine Dysfunktionalität zu Tage tritt, die sich aus der Konkurrenzsituation zwischen zentralstaatlichen Institutionen und Stammesansprüchen ergibt. Erschließung, Transport und Veredelung von Erdöl erfordert eine komplexe Infrastruktur und erstreckt sich über größere Territorien. Einzelne Stämme und selbst Föderationen von Stämmen verfügen nicht über die logistischen und technischen Möglichkeiten hierfür. Das Stammeswe- 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 200 Stämme, statt die Gelder in eine technische Modernisierung der Anlagen oder den Ausbau der Raffinerien zu investieren. Dies hatte für ein Erdöl förderndes Land absurde Folgen: »a lack of refining capacity meant that until 2010 Yemen imported around 20 per cent of its fuel needs« (Salisbury 2011, S. 3). 243 Die im arabischen Vergleich244 sowieso schon spärlich vorhandenen Vorkommen an Öl gehen jedoch in wenigen Jahren – ca. 2020 bis 2025 – zur Neige (siehe Kopp 2005, S. 122). Die Regierung Salih vermied es aber über Jahre hinweg, eine politische Strategie für das Ende der Ölrente zu entwickeln: »It has chosen not to plan for a post-oil economy despite the possibility for an investment-based model, and has instead mortgaged its future on its ability to bargain for external support« (Phillips 2011, S. 13). Erdgasvorräte sind im Land zwar ebenfalls vorhanden, werden aber aufgrund mangelnder Erschließung und begrenzter Vorkommen, die Ausfälle durch das Erdöl nicht ersetzen können. Die sinkenden Renditen des Erdölexports spielen eine wesentliche Rolle für die abnehmende Leistungsfähigkeit des althergebrachten Patronagesystems mit der Folgewirkung, dass sich die ohnehin einflussreichen Stämme der Kontrolle Sanaas immer weiter entzogen und die Lebensqualität der Bevölkerung sich kontinuierlich verschlechterte. Während die anderen Rentenökonomien der arabischen Halbinsel in den gängigen Indikatoren menschlicher Entwicklung gute Werte – um Rang 40 – erzielen, befindet sich der Jemen mit einem HDI-Rang von 168 unter den unterentwickeltsten Staaten der Welt (siehe United Nations Development Programme 2016). Die Arbeitslosenquote beträgt etwa 35 % (siehe Steinberg 2010, S. 158). Eine soziale Absicherung von Seitens des Staates existiert nicht und auch die Infrastruktur des Landes – Wasser, Abwässer, Abfallmanagment, Straßen und Telekommunikation – ist äußerst marode. Dies generiert Begleitfolgen wie die verheerende Cholera-Epidemie, die seit dem Frühjahr 2017 das Land überrollt und innerhalb eines Vierteljahres 300.000 Jemeniten infizierte (siehe Die Zeit 2017). Aber auch das in den westlichen ____________________ sen verhindert aber aufgrund tiefliegender Ressentiments gegen zu hohe staatliche Zentralisierung eine Übertragung der Aufgabe an den Staat. Ausländische Unternehmen bilden hier einen Mittelweg. 243 Der Großteil des Erdöls wird roh über eine Hafenanlage bei Mukalla exportiert. Eine noch aus britischen Zeiten stammende Raffinerie auf der Halbinsel Little Aden verarbeitet wiederum importiertes Rohöl, da keine passende Transportpipeline ins eigene Land existiert. Siehe Kopp 2005, S. 122. 244 Das benachbarte Oman fördert bei einem Zehntel der Einwohner das Doppelte. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 201 Medien immer wieder problematisierte Phänomen der Entführungen ausländischer Besucher – Entwicklungshelfer, Geschäftsleute, Abenteuertouristen – lässt sich nur vor dem Hintergrund der Unterentwicklung begreifen. Diese Entführungen haben zumeist keinen ideologischen Hintergrund, sondern sind ein bewährtes Druckmittel gegen die Regierung und zum Erzwingen lokaler Unterstützung, wie den Bau von Brunnen, Schulen und Krankenstationen, die Zulieferung von Waffen und Kraftstoffen oder die Freilassung inhaftierter Stammesmitglieder (siehe Ghalib 2010, S. 21; Kopp 2005, S. 78). Insgesamt erfährt das Land seit ca. 2010 also eine Reihe sich gegenseitig verstärkender Schockmomente in der materiellen Nische des Landes (siehe Salisbury 2011, 7f.). Bevölkerungswachstum und die Preissteigerung für grundlegende Güter führen ins Dilemma, entweder die Staatsausgaben aufgrund zusätzlicher Subventionen zu erhöhen oder eine weitere Verarmung der Bevölkerung zuzulassen. Sinkende Förderquoten im Ölgeschäft verringern die Zuflüsse in den Staatshaushalt und damit die Handlungsfähigkeit staatlicher Institutionen zur Umverteilung und Preisstabilisierung. Gleiches gilt für die sinkenden Währungsreserven und die Abwertung des jemenitischen Riyal. Die unsichere Sicherheitslage generiert erhöhte Transportkosten für Exportgüter und führt zu einem investitionsfeindlichen Klima. Kleine Unternehmen und Handwerker reagieren auf die unsichere Wirtschafts- und Sicherheitslage mit Entlassungen, was in Kombination mit der demografischen Entwicklung in steigender Arbeitslosigkeit, verringerter Kaufkraft der Bevölkerung und einer Binnenmigration von den Städten in den ressourcenarmen ländlichen Raum resultiert. Diese Prozesse in ihrer Kombination gefährden sowohl die Systemstabilität und Funktionsfähigkeit des staatlichen Institutionengefüges als auch die Lebensqualität der jemenitischen Bevölkerung, was wiederum Rückkopplungseffekte hinsichtlich der Legitimität der politischen Ordnung verursacht. Andererseits finden sich in der materiellen Nische des jemenitischen Staates auch entlastende Elemente. Denn, auch wenn die wirtschaftliche Lage die Fähigkeit staatlicher Institutionen zur Selbstreproduktion und Funktionserfüllung schwächt, so stellt das Staatsvolk aufgrund der historischen Entwicklungslinien keine hohen Anforderungen an die staatlichen Kapazitäten, was die Bereitstellung politischer Güter betrifft. Die Stämme bilden historisch den zentralen Machtfaktor und werden demnach auch zum Fokus gesellschaftlicher Ansprüche. Sie dienen der materiellen Verteilung von Gütern, z.B. im Wassermanagement, der Konfliktregulation und der 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 202 Durchsetzung von Politik auf der lokalen Ebene.245 Auch symbolisch speist sich aus ihnen die Legitimität von Herrschaft, insbesondere durch die Leitidee der Einheit der Stämme innerhalb der Umma. Eine solche Entlastung des Staates funktioniert dann besonders gut, wenn es die Staatsführung vermag, die Balance der Stammeskonföderationen untereinander zu erhalten, die Autonomie der Stämme gewahrt bleibt und die Rekrutierungsstruktur für staatliche Institutionen es ermöglicht, diese wichtigen Nischensegmente ins politische System einzubinden. Die personelle Nische wird demnach durch das Prinzip des Anschlusses der tribalen Ordnung an die autokratische Herrschaft dominiert. Da allein die männlichen Stammesmitglieder in der internen Rangordnung relevant sind und ihnen die Aufgabe zufällt, die weiblichen Familien- und Stammesmitglieder vor Gefahren zu schützen, liegt es nahe, dass Männer auch in der Öffentlichkeit, in der Politik und bei der Bewältigung von Konflikten tonangebend auftreten (siehe Kopp 2005, S. 51). Innerhalb der männlichen Bevölkerung spielen dann wiederum die Sadah eine markante Rolle. Diese bilden eine traditionelle Oberschicht des Landes, die sich historisch durch ihre Abstammung vom Propheten definiert, im Imamat als religiös-rechtliche Spezialisten die Funktion einer Adelskaste übernahm und sich auch optisch durch weiße Gewänder, einen bestickten Turban und einen besonders verzierten Dolch von den sesshaften Viehzüchtern, Bauern und Handwerkern abgrenzte (Adra 2011, S. 1). Die alten Spannungen zwischen der urbanen Oberschicht, welche bis heute in die Politik strebt, und der breiten Masse der Stammesangehörigen – Gaba’il – übertragen sich als Abwehrreflex gegen den Staat bis in die Gegenwart. Grundsätzlich stehen also vor allem drei Gruppen als politische Eliten zur Verfügung: traditionelle Führer – Shaykhs, Imame, alte Aristokratie der Sadah – dazu Militärs und einige wenige im Ausland ausgebildete, verwestlichte Eliten (siehe Alley 2010, S. 390). In der breiten Bevölkerung verhindern das Analphabetentum und mangelnde Eigenmittel jede Chance auf politische Partizipation. Das Parteiensystem dient zwar für Parlament und Regierung in Teilen durchaus als ein Rekrutierungsweg, häufig wird politisches Personal jedoch auch einfach vom Präsidenten oder Verwaltungschefs nach persönlichem ____________________ 245 Inwieweit dies Auswirkungen auf die institutionelle Architektur hat, wird ab S. 210ff. ausführlich dargestellt. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 203 Ermessen im Amt platziert. Das Land wird dabei traditionell von zwei Parteien dominiert, der AVK, welche als Vollzugsorgan der Salih-Regierung fungierte und der Reformpartei Islah. Islah integriert die Führungsspitze der bedeutenden Hashid-Stammesförderation, islamistische Kleriker246 und Shaykhs des Nordjemens, welche Anschlüsse an das alte Imamat suchen (siehe Koszinowski 2005, S. 164; Longley 2007). Die sozialistische Partei als einstiger Machthaber des Südens verschwand mit dem Bürgerkrieg Mitte der 1990er Jahre weitgehend in der Bedeutungslosigkeit. Die Rolle der Parteien besteht allerdings traditionell vor allem darin, Mehrheiten in den offiziellen Institutionen für die eigentlichen Machtzentren zu beschaffen – d.h. für Salih und die Stammesführer. Wer zu einer solchen Mehrheitsbeschaffung nicht taugt, wird umgehend wieder aus dem System entfernt. Damit die beiden Machtpole nicht durch weitere Akteure gefährdet werden, etablierte sich im Jemen daher eine permanente Ämterrotation. Die kurzen Verweildauern verhindern in erster Linie, dass sich einzelne Akteure in ihren Positionen zu stark mit Ressourcen versehen. Gleichzeitig wird aber auch die subjektformierende Wirkung von formellen staatlichen Institutionen unterdrückt, weshalb die vorgelagerten Sozialisationserfahrungen in der jemenitischen Stammesgesellschaft dominieren, welche ihrerseits die Ursache des langsamen Wachstums staatlicher Institutionen darstellt. Die Folge dieser personellen Nische ist also, dass die Qualität der politischen und bürokratischen Klasse leidet. Mit dem Zusammenbruch der staatlichen Institutionen 2014 reduzierte sich die personelle Nische weiter. Gutausgebildete Militärs sind durch die Kampfhandlungen gebunden und stehen in geringerem Maße für einen Wechsel in die politische Sphäre zur Verfügung. Die Gewaltakteure des Islamismus sind unter den aktuellen Bedingungen nicht zur Lenkung des Staates zu gebrauchen und falls die Huthi- Bewegung die Lücken zukünftig füllen sollte, dürfte dies in weiten Teilen nur die Rückkehr der alten – bereits gründlich diskreditierten – Salih-Netzwerke bedeuten. Insgesamt zeigt sich bereits in einer ersten Analyse, dass die Permissivität der Nische, in welcher sich der jemenitische Staat geografisch, materiell und personell befindet, gering ausfällt und auch keine nennenswerten Ka- ____________________ 246 Dies umfasst z.B. Abd al-Majid al-Zindani, einen der bedeutendsten Sunniten des Landes, Gründer der Imam-Universität und von den USA als militanter Terrorist gesucht, Siehe Koszinowski 2005, S. 164 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 204 pazitäten zur Nischenanpassung im staatlichen Institutionengefüge vorhanden sind. Gleichzeitig lasten massive demografische und entwicklungspolitische Herausforderungen auf dem Land. Der Abriss der historischen Entwicklung zeigt zudem, dass es sich um eine höchst volatile und turbulente Nische handelt, in welche mittlerweile auch gewohnheitsmäßig von Dritten – allen voran von Saudi-Arabien und den USA – eingegriffen wird. Als letzter Punkt stellt sich daher die Frage, wie die kulturellen Voraussetzungen aussehen, auf deren Basis staatliche Blaupausen reproduziert werden könnten. Die besondere Prägewirkung des Stammessystems des Landes wurde dazu bereits im Hinblick auf dessen Entlastungsfunktion in der Bereitstellung politischer Güter thematisiert. Das Innenleben des jemenitischen Tribalismus benötigt allerdings eine gesonderte Betrachtung, weil hier die kulturellen Tiefenschichten jener institutionalisierten Blockade staatlichen Wachstums liegen, die das Land seit fast zwei Jahrhunderten prägen. 7.2.2 Die Nische des Tribalismus Grundsätzlich spielen Stammesverbände die entscheidende Rolle jeglicher gesellschaftlicher Orientierung im Jemen: »Ein Großteil der Bewohner des Jemen sieht sich selbst als Mitglied eines Stammes […]; neben der Familie […] ist die Stammeszugehörigkeit das wichtigste soziale Identifikationskriterium« (Kopp 2005, S. 51). In ihnen finden sich die tragenden epimemetischen Systeme, an deren kulturelle Muster das Staatswesen anknüpfen sollte, um seine Reproduktion sicherzustellen. Ein starker Nationalstaat erfordert hierbei in aller Regel mehr als nur die machtpolitische Unterordnung der Stämme unter eine Zentralgewalt. Er erfordert auch die Akzeptanz einer integrierenden staatlichen Leitidee, welche sich in einem potentiell konflikthaften Verhältnis zu tribalen Loyalitäten und Identitäten befindet (siehe Tibi 1990, 132f.). Im Jemen verliefen diese Konflikte traditionell stets zugunsten der dezentralen tribalen Strukturen: »Unlike other Arab societies, Yemeni society, for historical reasons, is relatively strong vis a vis a weak state, the political outcome being that the state does not have a heavy repressive hand over the society. While this enhances the process of democratization, it also represents an obstacle due to the tribal and kinship ties that characterize the society« (Saif 2001, S. 1). Ein solcher historisch gewachsener kultureller Faktor der jemenitischen Stämme liegt in der Kombination des Selbstverständnisses ihrer Mitglieder 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 205 – Gaba‘il – als Bauern und Krieger zugleich (siehe Adra 2011, S. 1). Hierfür sind Nischenspezifika verantwortlich. Während die Region Jemen in antiker Zeit noch recht grün und fruchtbar war, erodiert seither die Qualität des verfügbaren Bodens, so dass nur noch saisonal und räumlich begrenzt, entlang der Wadis, Oasen für landwirtschaftliche Aktivitäten verfügbar sind. Anders als in den anderen Teilen der arabischen Halbinsel handelt es sich daher bei den jemenitischen Stämmen um sesshafte Bauern und Viehzüchter (siehe Kopp 2005, S. 51). Die dadurch entstehenden heftigen Verteilungskämpfe unter den Stämmen bedingen eine nun schon zweitausend Jahre alte Tradition, dass die fruchtbaren Gebiete mit massiver Gewalt verteidigt werden: »The centrality of land and water in shaping conflict in Yemeni society is difficult to overstate. Land and water provide the basis for economic livelihoods for a majority of Yemenis. […] Conflicts over land can escalate quickly because of the symbolic and economic significance of land, the general lack of a speedy and transparent adjudication process, and the highly armed nature of Yemeni society« (Muggah 2010, S. 2). Schon im äußerlichen Erscheinungsbild der männlichen Bevölkerung wird diese Tradition sichtbar, indem die Stammeszugehörigkeit durch das Tragen des Krummdolches ‚Dschambija‘ signalisiert wird. Bis heute ist die Zivilbevölkerung des Jemen, mit etwa 55 Waffen auf 100 Einwohner, nach den USA das zweitstärkste bewaffnete Land weltweit, ein Faktum, welches der potentiellen Etablierung eines zentralen Gewaltmonopols von vornherein Grenzen setzt (Phillips 2008, S. 94; siehe Karp 2011, S. 2). Anders als in den Stammesgebieten Afghanistans oder in den meisten afrikanischen Staaten etablieren sich die Stammesverbände des Jemen weiterhin generell nicht entlang genealogischer Merkmale (siehe Lewis 2015, S. 18). Zwar spielen mündlich überlieferte Abstammungsmythen hinsichtlich einer Verwandtschaft zum Propheten Mohammed durchaus eine Rolle, insbesondere in der Adelskaste, jedoch sind die Stämme streng territorial ausgerichtet. Zugehörigkeit oder Exklusion wird also aufgrund des Wohnortes und der Unterwerfung unter den lokalen Stammesanführer definiert. Das Fehlen einer memetischen Bebürdung durch ein Abstammungsprinzip 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 206 und -recht birgt ausgesprochen starke funktionslogische Folgen.247 Gegen- über dem genealogischen Stammeskonzept ermöglicht diese territoriale Konzeption eher pragmatische, utilitaristische Verhandlungssysteme. So ist z.B. das afghanische Phänomen der familiären Blutrache über Generationen hinweg den jemenitischen Stämmen fremd. Angesichts der ständig präsenten Gefahr eskalierender Verteilungskämpfe zwischen den hochbewaffneten Stämmen sind funktionale Konfliktbewältigungsmechanismen auch dringend nötig. Im Jemen können die Clans also flexibel strategische Bündnisse schlie- ßen bzw. diese wieder lösen, um auf veränderte Ressourcenlagen, feindliche Mächte oder auch verbündete Dritte zu reagieren: »They have a tendency to form tribal federations, which, among other things, provide important networks that can mediate disputes and act as intermediaries between tribalised communities and their governments« (Lewis 2015, S. 18). Dies führt aber erstens dazu, dass sich jede Gliederung in staatliche Gebietskörperschaften erübrigt, da es gegenüber den territorialen Stammeskonföderationen weitgehend redundante Strukturen wären. Nicht zuletzt waren deshalb die starken Führer der nördlichen Stämme die treibenden Kräfte im Widerstand gegen die Föderalismusreform des Jahres 2014, welche das Land letztlich in den staatlichen Zerfall führte. Zweitens stabilisiert dieses kulturelle Muster das jemenitische Patronagesystem, welches mit breit gestreuter regionaler Repräsentation jeweils einflussreicher Kräfte ein relativ stabiles, ausbalanciertes System darstellt, was seinerseits das Wachstum staatlicher Strukturen begrenzt. Insgesamt bilden die Stämme damit die kulturelle Grundlage für ein ganzes Bündel handlungsleitender Selbstverständlichkeiten und daraus erwachsender politischer Praktiken: Patronage, Kooptation, Korruption aber auch verhandlungsbereiter Pragmatismus, selbst über religiöse Trennlinien hinweg.248 Verbunden mit der kulturellen Tradition nicht-genealogischen Tribalismus‘ und strategischer Bündnisse ist auch das Prinzip des meritokratischen ____________________ 247 Die Gründe der Entwicklung des territorialen Stammesdenkens im Jemen konnten im Rahmen dieser Arbeit nicht sicher ermittelt werden. Es liegt nahe, dass die geografische Zerklüftung des Landes und die Siedlungsstruktur entlang der Wadis diese Entwicklung schon in der vorislamischen Periode unterstützten und auch die egalisierende und integrierende Wirkung der islamischen Umma dieses kulturelle Muster unterstützte. 248 Welche institutionellen Mechanismen auf diese kulturellen Muster aufbauen zeigt das folgende Teilkapitel. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 207 Aufstiegs innerhalb des Stammes aufgrund der Fähigkeiten in der Verhandlungsführung: »The tribal structure is not hierarchal. There is no paramount sheikh but rather ‘prominent’ sheikhs who earn their status by attending to the interests of their people and providing conflict resolution services in their communities and between tribes« (Al-Dawsari 2012, S. 5). Die Stammesmitglieder finanzieren diese Funktion symbolisch durch öffentliche Loyalität und Gehorsam, sowie materiell durch Geldzahlung an die Familie des Shaykhs und die Bereitstellung von Kämpfern und Waffen. Ein solches kulturelles Muster wirkt allerdings den Prinzipien rationaler bürokratischer Herrschaft – in welcher Personen bereits qua Amt in einer staatlichen Institution Machtressourcen ausüben – entgegen.249 Vertreter des Staates müssen sich erst beweisen, um Loyalität und Ansehen zu erlangen. Die beste Möglichkeit hierfür bieten die Stammesstrukturen und nicht die staatlichen Institutionen. Folglich wird eine Personalisierung von Macht gefördert, die an informelle Strukturen gekoppelt ist, persönliche Vorteile für Amtsinhaber bietet und zudem gerade jene Politikbereiche – Konfliktlösung und soziale Wohlfahrt – betrifft, die üblicherweise die Kernfunktionen staatlicher Institutionen betreffen. Dies wirkt bereits generell wachstumshemmend auf staatliche Strukturen; insbesondere aber erschwert dies eine stabile Reproduktion institutioneller Strukturen in Phasen von Generationenübergängen. In der kulturellen Entwicklung des Landes bildete sich schließlich erst vor relativ kurzer Zeit ein weiteres prägnantes kulturelles Muster heraus, welches ebenfalls für den Aufbau politischer Strukturen relevant ist, da hier politische Willensbildung, öffentliche Deliberation und eine Art basisdemokratischer Entscheidungsfindung stattfinden. Es handelt es sich um die in fast allen Landesteilen regelmäßig vorkommenden Gesprächsrunden unter Einfluss von Kat. Während bis in die 1970er Jahre hinein der Katkonsum nur an Feiertagen reichen Schichten vorbehalten war, konsumieren heutzutage über 70 % der Männer und Frauen regelmäßig mehrmals die Woche die amphetaminhaltige Alltagsdroge (Kopp 2005, S. 118). Als Landbesitzer kontrollieren die Stämme die Anbaugebiete und die Handelswege der Pflanze. Die weite Ausbreitung des Katkonsums beeinflusst die Ressourcenlage des Staates spürbar. So bindet der Anbau der Pflanze etwa 70 % der ____________________ 249 Genau hier setzen aber die meisten Programme der ‚Good Governance‘ an und verfehlen damit den Anschluss an wirkmächtige epimemetische Systeme. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 208 fruchtbaren Agrarfläche des Landes, die damit nicht für die essentielle Nahrungsversorgung zur Verfügung steht, gleichzeitig trägt der Anbau massiv zur Übernutzung der sowieso schon unzureichenden Wasservorräte des Landes bei (siehe Glosemeyer 2006, S. 287). Der Konsum bindet zudem einen Großteil des verfügbaren Einkommens der meisten Haushalte und auch das öffentliche Leben strukturiert sich entlang der Zusammenkünfte zum Kat-Kauen.250 »The chewing sessions, however, do not only provide a social framework for entertainment. Besides scholarly debates on legal or theological matters, the arrangement of marriages, or arbitration of disputes, most of Yemen’s business and politics also take place during qat chewing. The participation in chewing sessions as well as the choice of the right chewing companions can therefore be a key to personal success« (Ward und Gatter 2000, S. 5). Kat ist damit ein klassisches Beispiel dafür, welch wichtige Rolle kulturspezifische Mikrophänomene für sozialen Wandel haben können. Politische Diskussionen und Informationen werden, angesichts der hohen Analphabetenrate, für breite Bevölkerungsteile nur durch die gemeinsamen Runden mit Kat möglich. Auch spielt das gemeinsame Kauen – gerade auch in den Frauenrunden – mittlerweile eine wichtige Rolle, um soziale und familiäre Strukturen in Zeiten von Wandlungsprozessen zu stabilisieren. Weiterhin wird der Zugang zu den Kat-Runden traditionell nicht reglementiert, sodass sich gerade in den Städten nur dadurch die Möglichkeit ergibt, dass die breite Bevölkerung mit hochrangigen Vertretern der Regierung oder Verwaltung in engeren Kontakt kommt (siehe Ward und Gatter 2000, S. 6–8). Katkonsum erfüllt damit also eine Vernetzungsfunktion zwischen politischem System und Gesellschaft und ist gleichzeitig ein Schlüssel zum gesellschaftlichen Aufstieg. Kein Konsum bedeutet soziale Exklusion. Kampagnen der Regierung und zivilgesellschaftlicher Organisationen zur Aufklärung über die gesundheitsschädlichen Nebenwirkungen und zur Eindämmung des Konsums laufen daher ins Leere, zumal der Staat sowieso nicht auf die Steuereinnahmen des Anbaus – 20 % des Verkaufspreises von ca. 5 $ pro Päckchen – verzichten möchte und den Kat-Bauern auch wenig be- ____________________ 250 Meist kommen die Konsumenten am Nachmittag von 15 bis 19 Uhr zusammen, so dass in vielen Branchen die Arbeitszeiten verkürzt werden. Die Gesprächsrunden beginnen mit einer lauten euphorischen Diskussionsphase und enden spätabends in einer gedämpften melancholischen Stimmung. Siehe Kopp 2005, S. 116. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 209 rufliche Alternativen anbieten könnte (siehe Ward und Gatter 2000). Trotzdem ist es vermutlich nicht gänzlich irrelevant für die Stabilisierung eines politischen Systems, dass sich weite Teile der Bevölkerung des Landes tagtäglich mehrere Stunden im Zustand eines Rausches befinden. Zusammenfassend lässt sich die kulturelle Nische des jemenitischen Tribalismus also als ein System charakterisieren, dessen Mitglieder hochgradig bewaffnet und territorial verankert sind und welches von pragmatischen Verhandlungssystemen innerhalb von Stammeskonföderationen zusammengehalten wird. Es handelt sich um eine Struktur, deren interne Hierarchie aufgrund der Verhandlungsfähigkeiten der Akteure in eben jenen Konföderationen entsteht, und eine Form deliberativer Alltagspolitik des Katkonsums weite Bevölkerungsteile einbindet. Damit wird klar, dass die Reproduktionsvoraussetzungen für Staatlichkeit in der jemenitischen Nische nur einen begrenzten Aufbau fördern und ein wirkmächtiges epimemetisches System eine zu große Zentralisierung von Macht verhindert. Wie eingangs bereits angesprochen, muss nun also eine – wie auch immer geartete – Lösung für den Konflikt zwischen zentralstaatlichen Leitideen und eben diesen tribalen Identitäten gefunden werden, wenn die Reproduktion staatlicher Institutionen sichergestellt werden soll. Seit der Teilung des Landes liegt die besondere Herausforderung darin, dass die Leitdifferenz zwischen Staat und Stamm ausgesprochen hoch ausfällt. Während der Teilung des Landes rekurrierten beide Staaten auf säkulare Leitideen. Im Norden wurde das republikanische Ideal in Abgrenzung zum zaiditischen Imamat starkgemacht, im Süden in noch viel stärkerem Maße die marxistische Ideologie eines Befreiungskampfes unter Führung der sozialistischen Partei. In beiden Landesteile zeigte sich rasch, dass eine solche staatliche Blaupause nicht ohne massiven Widerstand der Stämme zu implementieren sein würde. Die jemenitische Lösung – maßgeblich vorangebracht von Präsident Salih – lag in der Evolution der staatlichen Leitidee zum tribalen Patronagestaat unter autokratischer Herrschaft.251 Tribale Muster wurden also an zentraler Stelle strukturbildend und handlungsleitend in das staatliche Institutionengefüge integriert mit entsprechenden Folgen für die praktizierte Form des jemenitischen Staates. ____________________ 251 Das republikanische Ideal verfügte über eine ausreichend hohe Mutabilität für diesen Anpassungsprozess, da es primär um ein Ende der religiösen Iamamats- Herrschaft ging, die Details des neuen Staatskonzepts aber nicht festgelegt waren. Im südlichen Teil waren demgegenüber massiv geringere Freiheitsgrade vorhanden. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 210 7.3 Die Patronagearchitektur als Wachstumshemmnis Das offizielle staatliche Institutionengefüge nach einer vorgeblendet modernen demokratischen Blaupause stellt im Jemen nur die Fassade dar, die eigentliche praktizierte Form verbirgt sich dahinter.252 Für die Ursachenanalyse schwacher Staatlichkeit muss im Jemen der Blick vor allem auf die informellen Strukturen, die ihnen innewohnenden institutionellen Mechanismen und die spezifische Funktionserfüllung, gerichtet werden. Daher ergibt sich eine für die klassische Staatszerfallsforschung etwas untypische Situation, dass gerade nicht die offiziellen staatlichen Institutionen im Zentrum dieser Analyse stehen müssen, sondern die informellen Strukturen – freilich in ihrer Verflechtung und Wechselwirkung auf das staatliche Institutionengefüge.253 Wie bereits dargestellt wurde, bildete sich im Norden des Landes während dessen Teilung ein Konflikt zwischen der säkularen republikanischen Leitidee des Staates und den traditionellen Loyalitäten und Machtansprüchen der Stämme heraus. Diese Leitdifferenz wurde institutionell bewältigt, indem das für den Jemen sehr typische weitverzweigte tribale Patronagenetzwerk entstand (siehe Alley 2010; Phillips 2008). Diese Muster tribaler Macht liegen hochgradig memetisch und funktionell bebürdet unter allen staatlichen Strukturen des Landes. Die einzelnen Elemente des staatlichen Institutionengefüges – Parlament, Regierung, Justiz, Sicherheitsbehörden, ____________________ 252 Aus diesem Grund soll im Folgenden, in der Befassung mit der institutionellen Architektur des Jemen darauf verzichtet werden, ausführlich über den Aufbau von Exekutive, Legislative, Sicherheitsapparat oder Parteiensystem zu referieren. Es zeigt sich dort zwar das Phänomen schwacher Institutionen und auch vielerlei Blockaden, so wie sie in der Analyse des afghanischen Falles bereits dargestellt wurden, jedoch lassen sich die Ursachen und funktionslogischen Zusammenhänge nur begreifen, wenn nicht der formelle Staatsapparat im Zentrum der Analyse steht. 253 Zu ungewöhnlich ist ein solches Vorgehen allerdings auch nicht, wenn man an das Konzept des Schattenstaates bei Reno 2000b denkt. Allerdings handelt dieser in seiner Theorie Schwäche als ‚bad governance‘ und Zerstörung des Staates durch klientelistische, identitätsbasierte und partikularistische Politik ab. Eine evolutorische Perspektive vermeidet die dem innewohnende Normativität und deckt die eigentlichen Muster auf: nicht der Staat überträgt in einem Verfallsprozess sein Aufgabenspektrum an informelle Netzwerke, sondern umgekehrt, konnten sich formelle staatliche Strukturen in ihrer Entwicklungsgeschichte noch nie gegen die informellen Strukturen durchsetzen, da diese höheren Rückhalt in der Bevölkerung genießen. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 211 aber auch Parteien und lokale Verwaltungseinheiten – werden von diesen informellen Strukturen komplett durchdrungen und bleiben deshalb seit jeher äußerst schwach. So liegt beispielsweise das Rechts- und Steuermonopol in den ländlichen Gebieten bei lokalen Würdenträgern, mit klarer Billigung der Zentralregierung. Gleiches gilt für die Herstellung von Sicherheit und die Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern im Sinne eines Minimums an Wohlfahrt: »Yemeni tribes and tribal segments are essentially cooperative units that can mobilise easily to perform tasks deemed important to the community. […] Schools, mosques, health centers, feeder roads to villages, wells and cisterns have all been constructed through customary processes« (Adra 2011, S. 11). Der Staat nutzt dabei bewusst die Stämme zur eigenen Entlastung: »The pervasion of alternative safety nets for communities, through tribes and tribal federations especially, prevents the spread of […] of chaos« (Lewis 2015, S. 91). Es existieren zwar durchaus offizielle lokale Regierungs- und Verwaltungsstrukturen in Form von 21 Gouverneuren, welche von der Regierung ernannt werden und über einen kleinen Stab aus Beamten verfügen, die sich um Finanzen, Planung und öffentliche Versorgung kümmern (siehe National Democratic Institute for International Affairs 2010, S. 2). Die wichtigere Instanz sind jedoch die lokal gewählten und unbezahlten 5600 Local Councilors (siehe National Democratic Institute for International Affairs 2010, S. 3) in deren Verantwortung die sicherheitspolitische Lage vor Ort, die Versorgung mit Gütern und der Kontakt zu den höheren Ebenen der staatlichen Verwaltung liegen. Auch sind die Räte gemeinsam mit den Shaykhs in der Konfliktregulation aktiv.254 Da es sich um eine unbezahlte Funktion handelt, müssen die Amtsträger notwendigerweise ihr Familieneinkommen anderweitig sichern. Gleichsam lässt sich eine solche Wahl nur gewinnen, wenn die lokalen Gatekeeper eine Kandidatur unterstützen. Logischerweise sind für beide Aspekte die Stämme und ihre Führung maßgeblich. Um allerdings das Patronagesystem über die bereits existierenden tribalen Strukturen und über die lokale Ebene hinaus auszuweiten, stärker zu institutionalisieren und auf der nationalen Ebene zusammenzuführen, nutzte Präsident Salih den Allgemeinen Volkskongress: »as a quasi-party institution, or umbrella organization, that incorporated a wide array of social groups and political tendencies. […] The GPC was a successful move ____________________ 254 Eine genauere Darstellung dieser Tätigkeit findet sich im anschließenden Teilkapitel, ab S. 220ff. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 212 by the state to so-opt the material ressources and political reach of a network of civil society organizations known as Local Development Councils« (Alley 2010, S. 389). Eine zentrale Aufgabe der Partei liegt darin, Entwicklungsprojekte durch staatliche Mittel zu finanzieren. Viele der Local Councilors gehören dem AVK an, da sich hierdurch der Zugang zu den Ressourcen eröffnet, der ihre Arbeit erst ermöglicht. Dazu werden primär die Erlöse der Ölrente umverteilt. Auch wenn der AVK also formal als Partei innerhalb eines Mehrparteiensystems fungiert, so erfüllt er klassische Parteifunktionen255 nur sehr bedingt (siehe Koszinowski 2005, S. 162). Während Parteien in anderen Staaten oft entlang parlamentarischer Strukturen evolvieren, passte sich der Volkskongress erfolgreich an die tribal geprägten lokalen Strukturen an, welche vor allem exekutive Funktionen und Verwaltungsaufgaben – Sicherheit, Konfliktregulation, Güterversorgung – beinhalten. Er stellt das institutionelle Rückgrat der Patronagearchitektur dar, indem einerseits bis zu eintausend Posten innerhalb des ständigen Ausschusses des AVK durch den Präsidenten als zusätzliche Belohnung vergeben werden können, und andererseits eine Mitgliedschaft als Eingangstor für weitergehende Patronage dient, indem symbolisch die Zugehörigkeit zum System signalisiert wird (siehe Alley 2010, S. 390).256 Betrachtet man nun Politik als Prozess, in dem vor allem Verteilungsentscheidungen getroffen und umgesetzt werden müssen, so zeigt sich, dass Politik im Jemen nicht innerhalb der staatlichen Institutionen sondern in weiten Teilen außerhalb dieser stattfindet. Patronage im Jemen bezieht sich dabei konkret vor allem auf drei Aspekte: die Besetzung von Posten innerhalb staatlicher Institutionen, inklusive dem Militär, weiterhin direkte Geldzahlungen aus dem staatlichem Haushalt an nichtstaatliche Akteure und Institutionen sowie den Zugang zum staatlichen Sektor (siehe Alley 2010, S. 387). Dabei gelten klare Handlungsketten und eine Mischung aus formellen und informellen Regelsystemen.257 ____________________ 255 Klassischerweise dienen Parteien der Formulierung und Bündelung gesellschaftspolitischer Ziele, der Transmission politischen Willens, der Sicherung einer personellen Reserve für Wahlen in Parlamente, evtl. auch einer politischen Partizipation der Gesellschaft. 256 Da sich dadurch gleichzeitig eine starke Disziplinierungsfunktion des AVK ergibt, wäre wohl die Nationale Front der DDR am ehesten analog ähnlich des AVK. 257 Zum konkreten Akteurshandeln siehe Kap. 7.4, S. 220ff. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 213 Der prägnanteste Mechanismus ist dabei die Korruption. Korruption gilt gemeinhin als eine Ursache von Staatszerfall bzw. sehen manche Forscher darin einen Indikator für schwache und zerfallende Staatlichkeit. Auch der Jemen ist davon sehr stark betroffen; das Land belegte im Jahr 2016 Rang 170 von 176 (Transparency International 2017). Aus evolutorischer Perspektive wird allerdings rasch klar, dass Korruption einen wichtigen institutionellen Mechanismus innerhalb der institutionellen Architektur des Staates darstellt. Die Korruption wird dabei gleichzeitig aus zwei Richtungen ausgeübt. Einfache Bürger erkaufen sich förderliche Ergebnisse – Konfliktregulation, Sicherheit, Gesundheitsfürsorge, Infrastruktur – bei staatlichen Institutionen, aber auch bei den Stämmen. Der Staat korrumpiert von oben die Stammesführungen, damit jene gewünschte Dienstleistungen erbringen, anstatt eigene staatliche Strukturen zur Erbringung politischer Güter zu finanzieren. Die Funktion besteht darin, den sozialen Zusammenhalt zu bewahren und die staatlichen Organe zu entlasten. Korruption dient also nicht der Zerstörung des staatlichen Institutionensystems sondern ist elementarer Teil der Konfliktregulierungsmechanismen des Landes. Ohne finanzielle Versorgung der tribalen Führung – d.h. ohne die Privatisierung staatlicher Erlöse – lässt diese die latent immer bestehenden Konflikte ungehindert eskalieren. Gleichsam bricht, ohne direkte Kanalisierung von staatlichen Geldern auf die lokale Ebene, das sowieso schon begrenzte Angebot an Infrastruktur und Wohlfahrt ein. Kurzum, ohne weitreichende Korruption könnte der Patronagestaat nicht aufrechterhalten werden und das politische System kollabiert. Beides lässt sich in der Entwicklung des Landes der letzten fünf Jahre beobachten. Gekoppelt ist die Korruption an einen Gegenseitigkeitsmechanismus, also an ein als fair empfundenes Nehmen und Geben nach dem Muster ‚Loyalität gegen Ressourcenbeteiligung‘. Gefolgschaft, unter der Führung des Präsidenten, wird dadurch hergestellt, dass nur über ein bestimmtes Maß an Unterstützung der Regierung die Patronagedividende ausgezahlt wird. »There are numerous possibilities surrounding the specific payments or reciprocal favors clients provide the President in return for patronage. A governor might turn a blind eye to alcohol or gun smuggling by the army in his governorate. A shaykh may be asked to ignite a conflict against another shaykh whose power is threatening to the President. For a merchant, repayment might include anything from contributing to a presidential re-election campaign, […] or taking a member of the President’s family or another powerful tribesman as a business partner« (Alley 2010, S. 399) 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 214 Gleichzeitig müssen aber auch die staatlichen Institutionen ihre Loyalität gegenüber den tribalen Eliten beweisen. Dies wird z.B. so geregelt, dass staatliche Institutionen frühzeitig lokale Führer konsultieren, falls politische Entscheidungen in deren Einflussbereich anstehen, oder indem sich die staatlichen Sicherheitskräfte bei tribalen Auseinandersetzungen heraushalten. Aber auch ganz formalisiert finden solche Austauschprozesse statt. So vergibt die Abteilung für Stammesangelegenheiten des Ministeriums für lokale Angelegenheiten ganz offiziell monatliche Stipendien an Shaykhs (siehe Phillips 2011, 52f.). Die Regeln des Miteinanders beruhen daher auf einem inklusivem Modell der Patronage: »while Salih may rearrange patronage ties to balance domestic alliances, radical exclusion of the political elite, particularly the tribal elite, is not an option. […] The style of rule in Yemen is solidly neopatrimonial as opposed to sultanistic. […] Most prominent elites, whether they are aligned with the ruling GPC or members of the formal opposition, receive some type of benefit and therefore have some interest in preserving the status quo« (Alley 2010, 392f.). Für die Funktionsfähigkeit und Penetrationskraft staatlicher Organe ist dies insbesondere relevant, weil es die Macht des Präsidenten beschränkt. So war Salih trotz seiner jahrzehntelangen Amtszeit und seines weitreichenden Einflusses auf die Struktur und Funktionsweise des politischen Systems als Patronagesystem stets ein vergleichsweise schwacher Autokrat. Als die Ressourcenerlöse im letzten Jahrzehnt sanken und gleichzeitig Salih ab Beginn des arabischen Frühlings repressiver gegen Oppositionelle vorging, zeigte sich die geringe Belastbarkeit dieses Mechanismus‘ indem zuerst einzelne Militärs, dann die Familie Ahmar und schließlich die ganze Hashid- Stammeskonföderation dem Präsidenten die Gefolgschaft kündigten und sich letztlich so gegen das System wandten, dass die staatlichen Institutionen weitgehend zerfielen. Als letztes prägendes Merkmal der institutionellen Architektur des Landes lässt sich der allenthalben sichtbare Überlagerungsmechanismus ausmachen, indem die reale Macht der Stämme mit einer formalstaatlichen Fassade eines präsidentiellen Regierungssystems versehen wird. Dies betrifft insbesondere das Parlament als lukrativen Versorgungsposten für loyale Personen sowie den AVK als offizielle Regierungspartei und inoffizielles Patronageinstrument. Die Fassade dient einerseits dazu, um gegenüber den Geberländern die realen Machtverhältnisse zu verschleiern und sich als relativ modernes, demokratisches Mehrparteiensystem zu präsentieren. Dadurch konnte sich der Jemen an die Hintergrunderwartung formeller 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 215 Staatlichkeit im internationalen System anpassen und Entwicklungshilfegelder einwerben, die wiederum in Patronage fließen konnten. Andererseits dient das Institutionensystem mit seinen intransparenten und ineffizienten Verwaltungsstrukturen dazu, die Kanäle, durch welche die Rentenerlöse laufen, zu verbergen. Eine wichtige institutionelle Praxis des Landes liegt demzufolge in der routinemäßigen Herstellung von Intransparenz und Un- übersichtlichkeit innerhalb der staatlichen Institutionen bzw. in deren Verhältnis zur Gesellschaft, wobei dies aber den innenpolitischen Frieden eher stabilisiert. In der Summe handelt es sich um ein System in welchem eine Übermacht informeller Strukturen besteht, staatliche Ressourcen privatisiert werden und eine umfangreiche Funktionserfüllung durch nichtstaatliche Strukturen erfolgt. Die Bereitstellung politischer Güter wurde also noch nie exklusiv vom Staat übernommen. Es zeigt sich daher eine Umkehrung der typischerweise postulierten Logik des Staatszerfalls. Glosemeyer argumentiert dementsprechend: »Jemen ist ein typisches Beispiel für jene Staaten, in denen nicht der Verfall sondern der schleppende Aufbau von Staatlichkeit zur Einordnung in die Kategorie ‚versagende Staaten‘ geführt hat« (Glosemeyer 2006, S. 276). Dieser schleppende Aufbau formeller staatlicher Institutionen und die Übermacht informeller Strukturen kann allerdings durchaus die Passung des staatlichen Institutionengefüges erhöhen – gerade und obwohl es sich um einen schwachen Staat handelt.258 Genau dieser Punkt, einer zumindest zeitweiligen Fitness des schwachen Staats in der Patronagearchitektur, stellt in herkömmlichen Erklärungen aber oft einen blinden Fleck dar. Das tribale Patronagenetzwerk vermochte es über Jahrzehnte hinweg, das autokratische Regime Salihs zu stabilisieren, indem jene Bevölkerungsteile, die sich politisch engagieren wollten, eingebunden und somit von der Opposition ferngehalten wurden: »Without personal connection to regime figures, political activists, advocacy groups, newspapers, and professional syndicates are unlikely to stay solvent or have their interests heard« (Phillips 2008, S. 113). Im Jemen entstand daher kaum politische Opposition bei den Bevölkerungsteilen mit sicherer Machtbasis. Jene Macht wird primär über den Anteil an staatlicher Patronagedividende gesichert. Erbracht wird ____________________ 258 Nochmals betont sei, dass eine hohe Passung des schwachen Staates immer nur temporär in Abhängigkeit von den Nischenkonfigurationen, der inneren Architektur und in Abhängigkeit von den handelnden Eliten gegeben ist. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 216 diese Dividende aus den Ölexporten, weshalb in der Verwaltung der Ölförderung auch die einzige zentrale Staatsaufgabe liegt. Der Staat schützt sich also, indem in der Verteilung der Ölgewinne oppositionelle Gruppen gegeneinander ausgespielt werden. Diese Strategie des ‚divide et impera ‘ verhindert eine geschlossene Regimegegnerschaft. Nicht überraschend zerfällt das System zusehends seitdem die Fördermengen einbrachen. Der zweite Grund, weshalb sich gerade das schwache Institutionenarrangement in einem tribalen Patronagesystem als fit erwies, liegt daran, dass die Fülle an inoffiziellen Machtpositionen eine starke Verantwortungsdiffusion ermöglichte. Indem die Verteilung jeglicher Ressourcen sowie die Besetzung von Posten entlang familiärer und tribaler Strukturen verlaufen, werden staatliche Akteure an die lokalen Machthaber zurückgebunden. Damit entsteht die wirksamste Form von Gewaltenteilung im Land, welche erfolgreich Konflikte reguliert und den gesellschaftlichen Zusammenhalt stärkt. Für die politischen Eliten des Landes ergibt sich als Folge, dass sie zwar staatliche Posten besetzen, de facto aber außerhalb der Institutionen stehen und damit staatliche Institutionen auch keine Subjektformierung im Hinblick auf die – sowieso nur vorgeblendete – Blaupause erwirken können. Gerade angesichts des Fehlens starker staatlicher Leitideen werden drittens, durch die enge Verflechtung mit den tribalen Strukturen, wichtige symbolische Ressourcen aktiviert. Tribale Loyalitäten und die Legitimität der traditionellen Führer und Strukturen werden in Teilen auf die staatlichen Institutionen übertragen. Stamm und Staat als Einheit werden ganz offiziell propagiert. Der ehemalige Präsident Salih drückte dies 1986 so aus: »The state is a part of the tribes, and our Yemeni people is a collection of tribes. […] All the official and popular apparatuses of the state are formed from the tribes« (Phillips 2008, S. 94). Für Salih führte diese Funktionslogik staatlicher Institutionen zu einer Ausweitung seines Machtbereiches, die über die Möglichkeiten traditioneller Patronage hinausging, während gleichzeitig im Süden die städtische Bevölkerung mit geringerer tribaler Anbindung und weniger mächtigen Stämmen abgehängt wurde. Der Sturz der Regierung Salihs im Rahmen des arabischen Frühlings lässt sich daher in hohem Maße darauf zurückführen, dass der Präsident die Ausweitung seiner Machtbasis und der ihn stützenden Stämme der Hashid und Bakil zu weit trieb: »Aus der Sicht der meisten Jemeniten bestand der Staat schließlich nur noch aus dem Stamm des Präsidenten. Darauf sind die meisten Stammesrevolten im Osten, 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 217 Süden und Norden zurückzuführen. Das feindselige Verhalten dieser Stämme gegenüber den Erscheinungsformen des modernen Staates entspringt ihrer Überzeugung, dass der jemenitische Staat lediglich eine Fassade für die vom Präsidenten und seinem Clan monopolisierte Macht ist. Im ersten Jahrzehnt des neuen Jahrtausends haben sich viele Werte und Bräuche der jemenitischen Stämme geändert. Alte Tabus wurden gebrochen, und Hunderte von ausländischen Touristen wurden von Stammeskriegern entführt, die auf diese gewaltsame Weise ihren Anteil an den vom Stamm des Präsidenten usurpierten Staatsressourcen einforderten« (Ghalib 2010, S. 21). Der Versuch der Regierung Salihs, repressiv dagegen vorzugehen, scheiterte allerdings, da einerseits koerzive Machtausübung im Jemen sowieso traditionell eine geringe Erfolgsbilanz aufweist259 und andererseits die internationale Gemeinschaft – aufgrund des arabischen Frühlings fälschlicherweise von einer Demokratisierungsbewegung ausgehend – wenig gewillt war, einen autokratischen Machthaber zu stützen.260 Gleichzeitig entsteht durch die spezifisch jemenitische Staatsarchitektur eine institutionalisierte Blockade innerhalb des politischen Systems. Tribale Loyalitäten, Feindschaften oder die Zusammensetzung der Stammeskonföderationen entspringen einer Vielzahl an Konfliktursachen und Zielen, welche nicht zwangsläufig deckungsgleich zu denen der staatlichen Institutionen sein dürften. Diese Blockaden stellen die staatliche Penetrationskraft in Frage und schaffen Einflussmöglichkeiten für Nischenakteure im und au- ßerhalb des Landes. So erreicht das Machtgefüge innerhalb des jemenitischen Staates zwar ruhige und machtpolitisch ausbalancierte Zeiten, viel häufiger aber wird es von perpetuellen Konflikten geprägt. »The state intentionally funnels legal disputes through the tribal system of arbitration rather than its own courts. It has worked to revitalize tribal leaders and certain tribal structures in the former south where they had been deliberately dismantled by the Marxist government. On the other hand, the regime has claimed that the central government is continually threatened by the tribes and therefore needs to shore up coercive power against the threat that they constitute. The threat the tribes pose is real, and the number of weapons they possess dwarfs that of the state« (Phillips 2008, S. 94). ____________________ 259 Dies gilt zumindest für die staatlichen Institutionen. Bei Rebellengruppen und den islamistischen Terrororganisationen, welche immer nur ein begrenztes Territorium kontrollieren, scheint Gewalt durchaus ein erfolgreiches Mittel der Politik zu sein, allerdings stets in Abhängigkeit von der Reaktion der lokalen tribalen Eliten. 260 Eine genauere Darstellung findet sich in Kap. 7.1.4, S. 189ff. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 218 Die institutionelle Schwäche des Staates und die fehlenden Kapazitäten innerhalb des politischen Systems zu Verteilungsentscheidungen zu kommen – welche sich aus der Übermacht der informellen Strukturen ergeben – führen in letzter Instanz dazu, dass politisches Handeln nicht nachhaltig, die Ressourcen der sowieso wenig permissiven Nische übernutzend und unter Inkaufnahme von Fehlallokationen – zum Beispiel der schleppende Ausbau der zivilen Infrastruktur – stattfindet. Es existieren de facto nur zwei zentrale staatliche Handlungsmodi: Loyalität durch Geld zu erkaufen oder, wenn dies nicht funktioniert, der Versuch militärischer Repression. Diese Beschränkung der Handlungsmöglichkeiten verringert die institutionelle Fitness des Staates wieder. Auch zeigte sich, dass die Anpassungs- und Lernfähigkeit des staatlichen Institutionengefüges gering ausfällt. Als ein System, welches auf Machtverdeckung, Intransparenz und Unübersichtlichkeit ausgerichtet ist, vermag der jemenitische Staat es auch nicht, Reformprozesse, wie sie 2014 angestoßen wurden, effektiv umzusetzen. Angesichts mangelnder Ressourcen in der Nische lässt sich eine für den Staat förderliche Restabilisierung der Patronagearchitektur kaum erwarten, sodass es vorerst äußerst fraglich bleibt, ob sich auf absehbare Zeit politische Strukturen jenseits der Stämme im Land konsolidieren können. 7.4 Ursachen im Akteurshandeln Die Rolle der Akteure hinsichtlich der Schwäche des jemenitischen Staates knüpft an das wiederkehrende Muster der alles überwölbenden Stammesgesellschaft an. Dies betrifft sowohl das Verhältnis der Eliten innerhalb der staatlichen Institutionen zueinander, als auch die Interaktionsmuster zwischen Staat und Gesellschaft. 7.4.1 Staatliche Eliten Ursprünglich sollte das vereinigte Jemen laut der offiziellen Blaupause ein modernes, demokratisches und rechtsstaatliches Land werden. Dies zeigt sich beispielsweise in den international moderierten Verwaltungs- und Gerichtsreformen nach dem Ende des Bürgerkrieges, Mitte der 90er Jahre. Dabei ging es darum, das Personal auf allen Ebenen – lokal bis zum Obersten Gerichtshof – umzuschulen, fortzubilden und einem Anti-Korruptionstraining zu unterziehen: 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 219 »Three week seminars should be held […] during which legal interpretation and procedure would be presented by their seniors and outside Arabic-speaking experts. […] The seminars should stress the role, function and procedures of the public finance courts and commercial courts in the modern era. […] The process servers need also to be trained through such practical ‚nuts and bolts‘ programs of procedure, skill, accuracy and proper relations with the public« (El-Ayouty 2000, S. 86). Allerdings handelte es sich – wie bereits dargestellt – nur um eine Fassade eines demokratischen modernen Staates. Zwar konnte sich das vereinigte Jemen für mehr als zwanzig Jahre relativ stabil – wenngleich schwach – selbsterhalten, allerdings basierte diese Stabilität auf einer kleinen Gruppe nordjemenitischer Eliten um Salih, welche ihren Einfluss wiederum den traditionellen Shaykhs verdankten. Eine Sozialisation im Sinne der vorgeblendet demokratisch republikanischen Blaupause hatte nie stattgefunden, da die zentralen Institutionen – die zwei Parlamente, die Ministerialverwaltung, die Gerichtsbarkeit und die Sicherheitsorgane – nie wirklich arbeitsund funktionsfähig wurden. Am deutlichsten prägen Militärs und Technokraten die Interaktionen innerhalb des politischen Systems (siehe Glosemeyer 2006, S. 288). Gerade innerhalb des Militärs lässt sich durchaus auch eine Subjektformation erkennen, die mit der Professionalisierung der höheren Ränge einhergeht. Sofern jedoch ernsthafte Belastungsproben, wie jene des Machtübergangs von Präsident Salih auf Präsident Hadi, anstehen, agieren diese Eliten primär entlang der alten Muster ihrer Stammeszugehörigkeit. Dies zeigte sich deutlich in dem Moment, als die Huthi-Rebellen begannen gegen den Staat zu opponieren und die Generäle des Landes ihre jeweiligen Seiten entsprechend ihrer Stammeszugehörigkeit wählten (siehe Transfeld 2015, S. 3). Verwaltungspositionen wiederum werden in der Regel als Belohnung für kooperative Zusammenarbeit lokaler Machthaber mit staatlichen Institutionen vergeben und dienen dem Erhalt derer Loyalität über die Verwaltung der finanziellen Zuwendungen an die Stämme. In der Gesamtschau lässt sich daher keine relevante integrative Wirkung des Institutionensystems auf die politischen Eliten feststellen. Dies bedeutet natürlich nicht, dass es keine wiederkehrenden systematischen Handlungsmuster staatlicher Eliten gäbe. Die zentralen handlungsleitenden Selbstverständlichkeiten im Jemen entspringen aus den Leitideen der Kooptation und Patronage und sie verwirklichen sich entlang informeller Regeln der im vorherigen Kapitel geschilderten institutionellen Architektur. Die Normalform des Umgangs zwischen tribalen Eliten und Staat beruht daher darauf, dass staatliche Institutionen generell Zurückhaltung 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 220 praktizieren, was die Einmischung in stammesinterne Angelegenheiten angeht. Falls Nichteinmischung aber nicht möglich ist, dann wird von Seiten der Sicherheitskräfte oft massive Gewalt ohne formalen Rahmen angewandt. Dabei gehört auch der Einsatz des Militärs im Inneren zur Normalität: »Sofern sich die Sicherheitskräfte überhaupt in die tribalen Konflikte einmischen, greifen sie oft auf militärische Gewalt Sippenhaft oder Geiselnahme zurück. Dadurch werden die Spannungen gelegentlich verschärft, besonders dann, wenn sich die Unterlegenen Unterstützung von anderer Seite verschaffen – zum Beispiel in Saudi-Arabien oder bei radikalen Organisationen« (Glosemeyer 2006, S. 279). Dieses konflikthafte Verhältnis perpetuiert logischerweise die sowieso schon traditionell starken Denkmuster des Abwehrkampfes gegen staatlichen Zentralismus und der Verteidigung der Autonomie des Stammes, während überwölbend Gemeinsinniges und Integratives wenig gefördert wird.261 7.4.2 Tribale Akteure Neben diesem Gegensatz aus Stamm und Staat existiert im Jemen allerdings noch ein Akteurstyp, welcher mit der klassischen Gegenüberstellung der beiden Seiten unzureichend charakterisiert wird. Die institutionelle Architektur des Patronagesystems schuf einen Typ an Akteuren, der weder rein Teil der staatlichen Institutionen, noch rein tribal verankert ist. Vor allem wichtige Familien wie der al-Ahmar-Clan – die Großshaykhs der Hashid- Konföderation – fallen in diese Kategorie. Es handelt sich um Eliten, die eine so bedeutende Machtposition innerhalb des politischen Systems innehaben, dass ihre Interessen systemprägend z.B. für die Wahl des Präsidenten und die konkrete Ausgestaltung institutioneller Strukturen – wie den Konsultativrat bzw. die spätere zweite Kammer Majlis al-Schura – sind. Im Falle der Familie Ahmar ging dies historisch vor allem auf die führende Rolle Abdullah al-Ahmars während der Revolution 1962 auf Seiten der Republikaner zurück (siehe Koszinowski 2005, S. 159).262 ____________________ 261 Siehe dazu die ausführliche Darstellung der Nischenbedingungen, insbesondere Kap. 7.2.2, S. 206ff. 262 Siehe Kap. 7.1.2, S. 179f. 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 221 Diese Akteure haben durchaus ein wesentliches Interesse am Selbsterhalt der zentralstaatlichen politischen Strukturen und der Sicherung staatlicher Macht. Ihre Prägung ist dabei wenig ideologisch, sondern machtpolitisch, pragmatisch. Daher gründete die Ahmar-Familie auch die Reformpartei Islah als formales politisches Instrument zur Durchsetzung ihrer Interessen; sie agierte also innerhalb des Systems nach gängigen staatlichen Spielregeln. Gleichzeitig bedienen sie sich aber der traditionellen tribalen Loyalitäten der nordjemenitischen Stammesverbände zur Machtsicherung und beuten staatliche Ressourcen zugunsten ihrer Stammeskonföderation aus. Die Verschmelzung der Akteuersqualitäten gerät hier spiegelbildlich zu den hybriden informell-formellen Strukturen der institutionellen Architektur des jemenitischen Staates. Im Kern bleiben aber auch diese Akteure tribal. Dies zeigte sich eindrücklich, als im Zuge der Auseinandersetzungen des arabischen Frühlings, die Führung der Ahmar-Familie auf die Seite der Opposition wechselte, Teile der Hashid-Stämme jedoch Präsident Salih gegen- über loyal blieben (Büchs und Transfeld 2011, S. 5–6). Dies führte zu einer Spaltung der mächtigen Konföderation entlang von Stammesgrenzen und einem massiven Bedeutungsverlust des mächtigen Familienclans, welcher letztlich von den Huthi-Rebellen schlichtweg überrannt wurde (siehe Schmitz 2014). Gerade auf den unteren Ebenen und hinsichtlich der Implementation jeglicher Politik sind letztlich tribale Akteure tonangebend (siehe Phillips 2011, 51-54). Speziell die wichtige Leistung der Herstellung innergesellschaftlicher Kohäsion wird über die personalisierte Macht der Shaykhs aufrechterhalten. Da die Zivilbevölkerung traditionell hoch bewaffnet ist, Verteilungskämpfe aber seit jeher zum Alltag gehören, spielen die Shaykhs schon immer eine wichtige Vermittlerrolle in Konflikten: Egal ob sich Feldarbeiter streiten, eine Ehefrau Konflikte mit dem Schwiegervater hat, ein Kat-Dieb bestraft oder Totschlag geahndet werden muss – immer werden Dritte als Mediatoren eingeschaltet (siehe Adra 2011, S. 3–7). Entsprechend tribaler Tradition werden den Streitpartnern zuerst die Waffen und teure Besitztümer abgenommen, danach werden sämtliche Positionen öffentlich angehört und diskutiert (siehe Adra 2011, 2f.). Dieser Prozess wird meist vom Katkonsum begleitet. Die Familienmitglieder und Nachbarn der Gemeinde sind – je nach Wichtigkeit des Vermittlungsverfahrens – in großer Zahl anwesend: »The mediation process itself, in which each side presents its case, often appears informal. It takes place in a large guest room as men chew qāt, smoke water pipes or cigarettes, or sip hot drinks. Anyone who is interested attends the proceedings 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 222 and takes part in the discussion. Voices may be raised, and opinions are given freely. At the same time, women meet to discuss the case in a nearby location. Children, who move easily between the men’s and women’s gatherings are marvelous messengers, providing verbatim accounts of the proceedings to both sides. In the evening, families discuss the case« (Adra 2011, S. 3). Die Stimmungslage der Versammlungen bietet einen wichtigen Wegweiser, in welche Richtung sich der Schiedsspruch des Mediators entwickeln wird. Innerhalb des abschließenden Urteils werden vom Shaykh dann auch Kompensationsleistungen vereinbart. Diese Kompensation besteht in öffentlichen Entschuldigungen, zu entrichtenden Geldbeträgen, der Bereitstellung unentgeltlicher Arbeitskraft oder der Übergabe von (Opfer-)Tieren. Die Kosten für Verfahrensschlichtungen werden ganz selbstverständlich von den Dorf- und Stammesgemeinschaften gemeinsam getragen; aber auch die Entschädigungen wie Opfertiere werden vergemeinschaftet, indem jeder etwas vom Fleisch des Schlachttieres abbekommt (siehe Adra 2011, 4f.). Erst dann erhalten die Streitenden ihre Waffen – und damit symbolisch ihre Insignien als vollwertige Mitglieder der Gesellschaft – wieder. Zur Wiederherstellung der Gemeinschaft ist ein gemeinsames Essen üblich. Da die Subjektformation der jemenitischen Institutionen wie, bereits beschrieben, sehr gering ausfällt, überträgt sich dieses tribale Konfliktregulierungsmuster in vielen Bereichen auf staatliche Institutionen, so dass die traditionellen Routinen des gemeinsamen Essens und der Zahlung von Geldbeträgen zur Klärung von Auseinandersetzungen nahtlos in Korruption und Kooptation übergehen. Im Zuge der Etablierung des Patronagesystems unter Salih und der Ausweitung der verfügbaren Ressourcen durch die Ölrente ergaben sich zusätzliche Gewinnspannen für die Stammesführung. Erstens konnten Posten im staatlichen Institutionengefüge durch Shaykhs selbst besetzt werden – so wie es in der Majlis al-Schura, der zweiten Kammer des Parlaments, dem ehemaligen Konsultativrat – geschah. Zweitens konnten strategisch, von den Shaykhs in der Verwaltung platzierte Personen, staatliche Mittel und westliche Entwicklungshilfe abgreifen und direkt in die Haushalte der Stämme umleiten. Drittens ergaben sich neue politische Konflikte – z.B. die Förderung der Ölressourcen und der Kampf gegen den islamischen Terrorismus – bei deren Lösung die Shaykhs vermittelnd eingreifen und sich für 7 ‚Arabia Felix‘ – Der Fall Jemen 223 diese Tätigkeit bezahlen lassen konnten.263 Natürlich entstanden dabei vielfältige Möglichkeiten, dass sich eine der beteiligten Seiten durch hohe Geldzahlungen an den Vermittler Vorteile im Vermittlungsprozess verschaffte. In all diesen Punkten wird deutlich, dass die hoch bebürdeten Tiefenschichten tribaler Handlungsmuster die entscheidende Komponente sind, auf denen staatliche Institutionen nur schwach aufliegen und zudem die engen Verbindungen aus informellen und formellen Strukturen sich durch alle Ebenen des Staates ziehen. In der Gesamtschau ergibt sich daraus ein Zusammenspiel interner und externer Selektionsfaktoren, die eine Schwäche staatlicher Institutionen und ein äußerst zurückhaltendes Funktionsspektrum im Jemen bedingen. ____________________ 263 Die Materiallage ist hierzu nicht besonders detailliert, aber es gibt Hinweise darauf, dass sich die Stämme sowohl von Al-Kaida für den Zugang zur einheimischen Gesellschaft bezahlen lassen, als auch von der internationalen Gemeinschaft (USA, EU, Saudia-Arabien) und kanalisiert über den jemenitischen Staat für den Kampf gegen eben diese Terroristen; siehe International Crisis Group 2017b sowie Stoian Karadeli 2017. 225 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? Afghanistan und Jemen sind zwei Staaten, die beide in den letzten Jahren in den staatlichen Zerfall glitten. Sie weisen einige gemeinsame gesellschaftliche Merkmale – z.B. eine heterogene autonomiebewusste Stammesgesellschaft – auf und waren teilweise ähnlichen Entwicklungsbedingungen – der Blocksituation des Kalten Krieges, dem islamischen Terror oder der politischen Intervention westlicher Staaten – unterworfen. Es sind zwei Staaten, in denen sich jedoch die Ursachen und Funktionszusammenhänge, weshalb diese Länder in diese evolutionäre Sackgasse gerieten, in wesentlichen Aspekten unterscheiden. Es handelt sich ferner um zwei Staaten, in denen die Komplexität der Probleme und die Herausforderung jeglicher Stabilisierungsversuche nur allzu deutlich wurden und werden. Das zentrale Ziel der Analyse war es, eine Beschreibung der Gestalt sowie eine Klärung der Ursachen schwacher Staatlichkeit in den zwei Fällen vorzunehmen, kurzum das »Wie und Warum?« schwacher Staaten zu beleuchten. In den Fallstudien wurde bereits deutlich, dass die Erklärungsansätze recht komplex ausfallen können und unter Einbeziehung einer Vielzahl an Phänomenen betrachtet werden müssen. Auch wurden ganz unterschiedliche Analyseebenen angeschnitten. In der Gesamtschau ergeben sich aus der empirischen Analyse vor allem in vier Bereichen Befunde, welche für anschließende Studien weiterer Fälle relevant und fruchtbar sind. Dies umfasst natürlich in erster Linie den Komplex der Erklärung der Muster staatlicher Schwäche. In zweiter Linie lassen sich aus den Fallstudien aber auch wertvolle Befunde zur Rolle der Geschichte, als dem jeweils individuellen Evolutionspfad eines Landes, abstrahieren. Angesichts der eingangs geübten Kritik an der Konzeptualisierung und Messung schwacher Staatlichkeit sollten drittens alternative Maßstäbe staatlicher Schwäche vorgeschlagen werden. Viertens eröffnet die Befassung mit den beiden schwachen Staaten auch einen Einblick in den Gegenstand von Staaten und Staatlichkeit als Produkt menschlicher Kulturevolution im Allgemeinen. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 226 8.1 Muster staatlicher Schwäche und deren Ursachen In den theoretischen Betrachtungen wurde die Wirkung des Evolutionsalgorithmus als zentraler Komponente der Analyse betont: Politische Strukturen entstehen, wandeln und bewähren sich in gewandelter Form oder sie vergehen wieder. Welche Befunde bringt also ein evolutionstheoretischer Zugang auf das Phänomen schwacher Staatlichkeit? Zusammenfassend lassen sich vier Ursachenkomplexe erkennen, die staatliche Schwäche bedingen: Ursachen in der Nische des staatlichen Institutionengefüges, Ursachen in der institutionellen Architektur des Staates, Ursachen in den Verhaltensmustern der politischen Eliten, insbesondere hinsichtlich der Übertragung der institutionellen Blaupause in die praktizierte Form, und schließlich Ursachen, die in den kulturellen Mustern von Staat und Gesellschaft sowie deren gegenseitiger Anschlussfähigkeit liegen. Aus den Entwicklungsbedingungen in diesen vier Bereichen ergeben sich wiederkehrende Anpassungsreaktionen staatlicher Institutionengefüge, welche sich zu Mustern staatlicher Schwäche verdichten. Die an der Oberfläche am deutlichsten sichtbare Wirkung weisen Nischenspezifika auf. Hier prägt jenes geografische, materielle, personelle und informationelle Milieu, in welchem Institutionengefüge entstehen, in vielfältigen verkoppelten Austauschprozessen dessen weitere Entwicklungschancen (siehe Patzelt 2007, S. 380–383). Staatliche Institutionengefüge sind nur dann stark, wenn die Nische, in der sie errichtet werden sollen, ausreichend permissiv und stabil ist. In beiden vorliegenden Fällen zeigt die Analyse problematische Nischenbedingungen in Form fehlender Ressourcen, d.h. fehlender Permissivität. Insbesondere die finanziellen Ressourcen sind sowohl für den Selbsterhalt der Institution als auch für eine Erfüllung der meisten instrumentellen Funktionen unabdingbar. Das spezifische Leistungsspektrum eines Staates ist dabei immer ein Resultat eines längeren Entwicklungsprozesses unter bestimmten Ressourcenvoraussetzungen. Die Erwartungen der Bevölkerung hinsichtlich des staatlichen Leistungsumfangs werden wiederum ebenfalls in solchen langfristigen Prozessen geprägt. Halbwegs stabil können nur solche institutionellen Blaupausen in eine praktizierte Form übertragen werden, die sowohl zum verfügbaren Ressourcenangebot der Nische als auch zu den Funktionsansprüchen der Adressaten passen. In beiden Staaten zeigte sich, dass hier nur sehr reduzierte Ansprüche zu verwirklichen sind. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 227 Im Jemen entsprach am ehesten das zaiditische Imamat einer solchen stabilen Form zentralstaatlicher Institutionen, in Afghanistan die Monarchie bis zum zweiten Drittel des 20. Jahrhunderts. Voraussetzungsreichere Blaupausen, insbesondere des demokratischen Typs, lassen sich hingegen nur unter massiven externen Ressourcenzuflüssen implementieren. Da sich die politischen Ziele potentieller Geldgeber naturgemäß unter dem Einfluss von Regierungswechseln, wirtschaftlichen Krisen oder der Konzentration auf als dringender wahrgenommene Probleme in anderen Staaten mittel- bis langfristig ändern werden, enthält eine solche externe Stabilisationsleistung immer die Gefahr hochproblematischer Turbulenzen und Zerfallserscheinungen nach Abzug der Mittel. Dies lässt sich in Afghanistan aktuell gut beobachten. Die materielle Basis institutioneller Stabilität sollte daher nicht vergessen werden. Sie ist nicht nur zentral für die Frage, welche Zuflüsse in den staatlichen Haushalt gelangen, sondern gleichermaßen auch für den Spielraum, in welchem Verteilungsentscheidungen stattfinden können und unter welchen Bedingungen diese getroffen werden können. Materielle Allokationsmuster und Muster hybrider politischer Strukturen – Neopatrimonialismus und Patronage – hängen sowohl in Afghanistan als auch im Jemen eng zusammen. Es zeigt sich dabei weiterhin in beiden Fällen, dass die materielle Basis über längere Zeiten hinweg starke kulturelle Auswirkungen hat, dadurch dass feindliche Lebenswelten – Wassermangel, schlechte Voraussetzungen für Landwirtschaft und Tierzucht – und ein ständiger Überlebenskampf der ansässigen Bevölkerung, Spuren in der kulturellen Matrix des Landes hinterlassen.264 Autonomiestreben, hohe Gewaltakzeptanz und eine Lebensform in kleinen kohäsiven Gruppen sind eine Folge solcher wenig permissiven und turbulenten Nischen. Die entsprechenden kulturellen Muster bieten schlechte Anknüpfungspunkte für staatliche Leitideen und wirken begrenzend auf staatliches Wachstum. Aber selbst bei fortwährenden externen Ressourcenzuflüssen in die Nische der staatlichen Institutionen durch Entwicklungshilfe erzielen zu voraussetzungsreiche institutionelle Formen nicht das in der Blaupause intendierte Funktionsspektrum. Denn neben der materiellen Nische wirken auch die personellen und informationellen Nischendimensionen rahmensetzend ____________________ 264 Dies wurde freilich schon von Karl Marx prägnant in der Formel »das Sein prägt das Bewusstsein« formuliert. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 228 auf staatliche Strukturen. Eine schlecht ausgebildete und verarmte Bevölkerung wie die Jemens und Afghanistans verfügt von vornherein über einen stark begrenzten Personalpool an potentiellen Eliten, was sich insbesondere in den mittleren und unteren Verwaltungsebenen bemerkbar macht. Die Qualität des politischen Personals und Eigenheiten ihrer Verhaltensmuster bilden einen eigenen Ursachenkomplex staatlicher Schwäche. In rekursiven Prozessen wirken schwache und intern blockierte staatliche Institutionen auf die personelle Nische zurück, indem die mangelhafte Leistungserfüllung der Institution die Unterstützungsbereitschaft und Akzeptanz bereits bei den eigenen Mitgliedern verringert und gleichzeitig in noch größerem Maße deren potentielle Legitimität bei den Adressaten schädigt. Wenig funktionale informationelle Nischen beeinträchtigen weiterhin den institutionellen Wahrnehmungsapparat staatlicher Institutionen und reduzieren damit deren Fähigkeiten institutionellen Lernens und einer Anpassung an gewandelte Nischenbedingungen. Ein weiteres Muster innerhalb des Ursachenkomplexes der Nischenspezifika ergibt sich aus dem Vorhandensein von Störern und Konkurrenten im Umfeld der Institution. Schwache staatliche Strukturen reflektieren die Umweltanforderungen ihrer Entstehung. Wenn in diesem Entstehungsumfeld wirkmächtige alternative Strukturen existieren, die funktional äquivalent und mindestens gleich stark identitätsstiftend wirken, dann wächst Staatlichkeit nur langsam. Dies wird in der Entwicklung des Jemens besonders deutlich. Aber auch in Afghanistan zeigt sich dieser Befund im System der Jirga-Ratsversammlungen sowie in den quasi-staatlichen Gebieten der Warlords. Dort, wo keine klassischen staatlichen Strukturen vorhanden sind, muss also nicht zwangsläufig Chaos, Anarchie und Elend herrschen.265 Politische Güter können unabhängig vom Vorhandensein eines zentralen, territorial verankerten und legitimen Gewaltmonopols auch von Stammesführern, Warlords, ausländischen NGOs oder religiösen Gruppen erbracht werden. Diese umfassen so zentrale Aspekte wie Konfliktregulation, Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung, das Inkrafthalten von Regel- und Normensystemen, aber auch die Bereitstellung von Infrastruktur und eine soziale Absicherung. ____________________ 265 Hier sei an die Rhetorik einiger Politiker und Staatszerfallsforscher von zerfallenen Staaten als »schwarzen Löchern« erinnert oder an die Grundannahmen der realistischen Schule, siehe S. 36 sowie S. 58ff. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 229 Es kann unter diesen Umständen daher sein, dass ein schwaches Institutionengefüge gerade angesichts der Nischenmerkmale eine hohe Angepasstheit aufweist. Dies gilt insbesondere, wenn wie im Jemen die Fehlstellen des staatlichen Systems bereits seit Jahrhunderten von wirkmächtigen gesellschaftlichen Strukturen besetzt sind. Einer Analyse schwacher Staatlichkeit muss daher stets auch eine Analyse der Konkurrenzsituation in der jeweiligen Nische vorangestellt werden. Gerade das Bewusstsein für informelle Strukturen in der Staatszerfallsforschung sollte dabei geschärft werden. Informelle Institutionen und ihre Regelsysteme füllen Lücken und ergänzen formal-staatliche Institutionen (siehe auch Azari und Smith 2012). Dies geschieht zum einen, indem sie bestimmte politische Güter – beispielsweise Konfliktregulation – parallel zu staatlichen Institutionen anbieten. In den beiden betrachteten Fällen diente dies dezidiert der Entlastung staatlicher Kapazitäten, wobei dies im Jemen in stärkerem Maße auch seitens des Staates so gewünscht wird, während zumindest die vorgeblendete Leitidee Afghanistans aktuell ein Primat staatlicher Institutionen fordert. Zum anderen erbringen informelle Strukturen Koordinationsleistungen, indem menschliches Handeln in vorhersagbare Bahnen gelenkt wird – und sei es durch Mechanismen wie Korruption – oder indem informelle Regelsysteme, gerade in überlappendenden Zuständigkeitsbereichen von miteinander interagierenden Institutionen eines komplexen Institutionengefüges – beispielsweise zwischen Regierung und Sicherheitsorganen – wirksam werden. Die informellen Institutionen wirken dabei quasi als Scharnier zwischen den einzelnen formal-staatlichen Institutionen. Aus der evolutionär-institutionellen Analyse ergibt sich daher eine gewisse – sicher anfangs durchaus befremdlich wirkende – Wertschätzung von Korruption, Neopatrimonialismus und Patronage. Letztendlich können sich informelle Strukturen als anpassungsfähiger auf Umweltwandel zeigen als formelle Strukturen, die jegliche Reformpolitik und institutionelles Lernen erst durch offizielle Kanäle schicken müssen. Der Wahrnehmungsapparat staatlicher Strukturen benötigt zudem erst einmal komplexe Weitergabemechanismen, um das Wissen über zu lösende Probleme und mangelhafte Passung in das Zentrum des politischen Entscheidungssystems zu bringen (siehe Demuth 2009, 86ff.). Meist erledigen Verwaltungen diese Aufgabe, aber auch Parteien und ein Mediensystem eignen sich theoretisch hierfür. In beiden betrachteten Fällen stellen sich diese aber als weitgehend ungeeignet zur Erfüllung dieser Aufgabe heraus. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 230 Die Befundlage legt vielmehr nahe, dass eine systemstabilisierende Reformpolitik und eine höhere Fitness insbesondere hinsichtlich der zukünftigen Anpassungsfähigkeit im Jemen und in Afghanistan nur durch die Kombination informeller und formeller Institutionen möglich sind. Daraus ergibt sich hinsichtlich der Wirkung funktionsäquivalenter Strukturen in der Nische ein folgenreicher Befund: Die Logik der Stabilisierung von staatlichen Institutionen und die Logik der Aufrechterhaltung einer Stabilität des Gesamtsystems müssen nicht kompatibel sein. Im Gegenteil; hieraus resultiert eine oft unterschätzte Gefahr des Statebuildings in angepasst schwachen Institutionenarrangements. Manche Versuche, staatliche Institutionen zu stärken, in der Hoffnung, einen stärkeren Staat zu schaffen, können in das genaue Gegenteil umschlagen.266 Abwehrkämpfe bis hin zu Bürgerkriegszuständen können aus den Reform- und Stärkungsprogrammen resultieren, gerade wenn in deren Verlauf autochthone Institutionen der Gesellschaft angegriffen werden. Diese Erfahrung machte vor allem Afghanistan in den späten 60er und frühen 70er Jahren sowie noch einmal nach dem Ende der Taliban. Aber auch der Südjemen während der sozialistischen Phase weist dieses Muster auf. Besonders problematisch sind offenbar vor allem solche Programme, die ein bestimmtes Aufbauprogramm routiniert nach ‚Schema F‘ und in möglichst kurzer Zeit durchzuführten. Gerade der Versuch eines radikalen Neubeginns – Tabula rasa und eine Konstruktion stärkerer Institutionen aus rationalen Prinzipien heraus – gelingt nicht (siehe auch Lempp 2008, S. 89). Das dritte Muster innerhalb des Ursachenkomplexes der Nischenspezifika findet sich in der Reaktion auf Nischenturbulenzen, welche Passungslücken verursachen. In beiden Staaten prägt eine britische Kolonialherrschaft die Übergangsphase zur eigenständigen Staatlichkeit. Beide Fälle weisen ein zwar schwaches, aber doch einigermaßen an ihre Nischen angepasstes staatliches Institutionengefüge auf. Die Blocksituation des Kalten Krieges stabilisierte sowohl die beiden Teile des Jemens als auch Afghanistan vorübergehend.267 Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts beschleunigten sich Häufigkeit und Schwere der Nischenturbulenzen. Institutionen- ____________________ 266 Verstärkt wird diese Problematik nochmals, wenn neben Statebuilding auch noch ein Demokratisierungsprozess umgesetzt werden soll. 267 In Afghanistan kippte die Situation allerdings schnell hin zur Destabilisierung, als die sowjetischen Truppen Ende 1979 im Land einmarschierten. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 231 systeme sind aus verschiedenen Gründen allerdings träge und wenig anpassungsfähig. In beiden Staaten zeigt sich eine mangelnde Fitness, so dass Passungslücken nicht geschlossen werden können. Die Passungslücken in Afghanistan und damit das wiederkehrende Muster der Erosion staatlicher Strukturen sind allerdings gravierender, da einerseits deutlich stärkere Brüche in der institutionellen Form auftraten und andererseits die Nische noch deutlich volatiler ausfällt als die des Jemens. Der Jemen war trotz diverser Turbulenzen bis zum Arabischen Frühling in der Lage, eine Passung zur Nische zumindest halbwegs wiederherzustellen, da der institutionelle Kern der staatlichen Form weitgehend erhalten blieb. Die Befunde legen nahe, dass es prinzipiell auch sinnvoll ist, einem solchen destabilisierenden Prozess frühzeitig entgegenzuwirken, bevor er sich zu einem längeren Entwicklungspfad verfestigt Dies gilt jedoch nur für bestimmte institutionelle Blaupausen. Handelt es sich um eine institutionelle Form, die innerhalb der ressourcenarmen Nische des Staates materiell, personell oder kulturell auch unter bestmöglichem Willen der beteiligten Akteure nicht zu verwirklichen ist – z.B. Südjemen und Afghanistan als sozialistischer Staat, Afghanistan als moderne Demokratie – so bringen auch ein zeitiges Gegensteuern und Investitionen kaum Chancen auf eine Passung. Der zweite Ursachenkomplex, welcher im Rahmen der Analyse sichtbar wurde, beschäftigt sich mit Blockaden und Brüchen in der institutionellen Architektur, welche zu Problemen im Selbsterhalt der Institution oder zu einem verringerten Funktionsspektrum führen. Betrachtet man die historischen Herausforderungen des Aufbaus und der Stabilisierung staatlicher Institutionen in beiden Ländern, so wird ein Muster sichtbar, dass es aufgrund gesellschaftlicher Cleavages und fehlender Prägekraft der Institutionen kaum zu einem koordinierten Verhalten der Akteure im Sinne gemeinsam geteilter institutioneller Sinnstrukturen kommt. Es gelingt nicht, innerhalb des staatlichen Institutionengefüges – durchaus aber außerhalb – jene Einstellungs- und Verhaltensmuster stabil zu reproduzieren, die für die Arbeit der Institutionen notwendig wären. Dies zeigt sich z.B. im Missmanagement der Verwaltung, in blockierten Willensbildungsprozessen, im delegitimierten Regierungshandeln und erfolglosen Verfassungsrevisionen, welche in beiden Fällen sichtbar wurden. Des Weiteren gelingt es dem zentralen politischen Entscheidungssystem nur schlecht oder gar nicht, jene Ressourcen zu akquirieren, die sie benötigen, um Leistungen für ihr Staatsvolk erbringen zu können. Selbst wenn Ressourcen zur Verfügung stehen, sind die Institutionen und ihre Mitglieder 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 232 nur mangelhaft in der Lage oder nur widerstrebend gewillt, relevante gesellschaftliche Gruppen, ihre Erwartungen und Ansprüche zu identifizieren und den eigenen institutionellen Output auf diese auszurichten. Diese Dysfunktionalität der staatlichen Institutionenarchitektur ergibt sich einerseits aus der bereits beschriebenen Konkurrenzsituation mit anderen Nischenakteuren. Andererseits liegt eine weitere Ursache in der Architektur des Institutionengefüges selbst. In beiden Staaten zeigt sich das Muster, dass gerade der Versuch der Errichtung eines modernen demokratischen Nationalstaats – 1991 im Jemen, ab 2001 in Afghanistan – in eine Sackgasse führte. Diese Versuche gingen auf eine kleine Clique rund um den Präsidenten bzw. die Machtinteressen der westlichen Staaten zurück. Ein solcher Bauplan des westlichen Staates lässt sich in den Nischen vieler Regionen der Welt jedoch nicht vernünftig reproduzieren und ein Beharren darauf führt ohne externe Stabilisation zwangsläufig in schwache Staatlichkeit.268 Gerade in Afghanistan wird der dysfunktionale Anpassungsprozess an die Erwartungen des Westens sichtbar, indem vorgeblendete institutionelle Fassaden errichtet und der Funktionsumfang klassischer OECD-Staatlichkeit propagiert, aber nicht erreicht wird, was den Staat seiner sowieso schon fragilen Legitimitätsgrundlage weiter beraubt und Ressourcen bindet, die ebenso in eine Stabilisation autochthoner Institutionen fließen könnten. Auch zeigt sich gerade hier die Wirkung des Wegbrechens tragender, d.h. bebürdeter Teile einer Institutionenarchitektur. Staatliche Schwäche entsteht, wenn komplexe Subsysteme fehlen, welche für Funktionserfüllung von Teilen des staatlichen Institutionengefüges unabdingbar sind. Dies wurde besonders in der Betrachtung des Parteiensystems Afghanistans deutlich. Über eine größere institutionelle Stabilität und damit bessere Überlebenschancen verfügen hingegen weniger komplexe und weniger voraussetzungsreiche Institutionenarrangements, wie sie in Form der Monarchie Afghanistans, dem ziaditischen Imamat und der personalisierten autokratischen Präsidialherrschaft existierten. Erfolgsversprechend sind dabei besonders institutionelles Layering und Conversion (siehe Thelen 2003, S. 226–230). Der Anbau neuer Teile an bestehende gesellschaftliche Strukturen sowie deren Nutzbarmachung für neue Aufgaben in schrittweisen Re- ____________________ 268 Zu den Hintergründen, welche oft in modernisierungstheoretisch geprägten Fehlperzeptionen liegen, siehe S. 51ff. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 233 formprozessen und verhältnismäßig vorsichtigen Entwicklungen bietet offenbar bessere Chancen auf eine funktionstüchtige Gesamtarchitektur. Gerade jene Phasen, in denen seitens der Staatsführung bewusst zurückhaltend im Ausbau staatlicher Kapazitäten agiert wurde und die bestehenden gesellschaftlichen Strukturen in den Veränderungsprozess eingebunden wurden oder zumindest unangetastet blieben, weisen eine mehrjährige Phase staatlicher Stabilität auf. Auch die einseitige Ausrichtung des Jemens als Patronagestaat mit einer zentralen Staatsaufgabe – der Verwaltung der Ölrente – kann als vorübergehend stabile, nischenangepasste Architektur klassifiziert werden. Allerdings mangelte es dem System an Möglichkeiten institutionellen Lernens und damit an zukunftsorientierter Anpassungsfähigkeit, so dass ein Entwicklungspfad eingeschlagen wurde, der sich letztlich als dysfunktional erwies, aber nicht mehr verlassen werden konnte.269 Der dritte Ursachenkomplex, in welchem sich wiederkehrende Muster schwacher Staatlichkeit ergeben, behandelt das Verhalten und die Subjektformation der Akteure. Es sind letztlich immer die verfügbaren politischen Eliten, welche durch wiederholt konzertiertes Handeln die abstrakte Blaupause in die praktizierte Form übertragen und diese auf Dauer stellen. In beiden Fällen gelingt es offenkundig schlecht, jene Wissensbestände und Praxen, die ein erfolgreiches Zusammenwirken in staatlichen Institutionen ermöglichen, überhaupt erst einmal auf den Staat hin handlungswirksam geltend zu machen. Besonders die Phasen der Bürgerkriege in Afghanistan und Jemen zu Beginn der 90er Jahre weisen dieses Muster auf. In Afghanistan führte die Pattsituation der Machtverteilung der Eliten in den Zerfall staatlicher Strukturen. Jemen hingegen löste das Problem zumindest vorübergehend, indem mit Gewalt einfach jene Eliten des Südens liquidiert wurden, die die gemeinsame Wirklichkeitskonstruktion störten. Darüber hinaus bietet sich die besondere Herausforderung, ein stabilisierendes Verhaltensrepertoire bei personellen Umbrüchen von einer Generation von Rollenträgern auf die nächste zu übertragen. Im Jemen kollabierte das gesamte System relativ zeitnah nach dem Ende der Präsidentschaft Salihs. In Afghanistan gingen personelle Diskontinuitäten meist auch mit starken Brüchen in der institutionellen Form einher, so dass es schwierig abzugrenzen ist, welche Schwächen auf das Akteursverhalten in der Herstellung der praktizierten Form zurückgehen und welche auf die institutionelle Form ____________________ 269 Eine ausführliche Beschreibung findet sich nachfolgend ab S. 239ff. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 234 selbst bzw. ihre Passung in der Nische. Es wurde aber deutlich, dass Mohammed Dauds Regierung weiter alte monarchische Eliten einband und die ihn tragenden militärischen Strukturen eine gewisse Professionalisierung der politischen Klasse bewirkten, weshalb trotz eines Generationenübergangs die Funktionalität der staatlichen Institutionen weitgehend erhalten blieb. In der Gesamtschau der Betrachtung ist das Muster jedoch in beiden Fällen recht klar, es finden sich Probleme hinsichtlich der grundlegenden inneren Reproduktionsleistung von Institutionalität. In beiden Staaten wirken im Hintergrund tradierte, tribale Verhaltensmuster und Institutionengefüge weiter, so dass gesellschaftlich sozialisierte Muster auch dann nicht verlassen werden, wenn die Mitglieder in staatliche Institutionen eintreten. Daraus entstehen permanente Brüche zwischen konfligierenden Verhaltensrepertoires, welche meist zugunsten der traditionellen Loyalitäten zu Stamm und Clan entschieden werden. Besonders offensichtlich wird diese Spannung zwischen formell staatlichen und informellen Verhaltensmustern im Bereich der Konfliktregulation. Je größer die Gruppen menschlichen Zusammenlebens sind, desto relevanter wird die Bewältigung des in Menschengruppen entstehenden Gewalt- und Konfliktpotenzials. Nicht zuletzt deshalb misst die Staatszerfallsforschung Staatlichkeit an den Kriterien eines Gewaltmonopols und funktionierender Rechtsstaatlichkeit. In beiden Fällen lässt sich nun beobachten, dass gerade die Konfliktregulation durch lokale traditionelle Autoritäten einen hohen Stellenwert genießt.270 Eine Übersteuerung durch den Staat gestaltet sich problematisch. In Afghanistan wurde dies im Zuge des Demokratisierungsprozesses weitgehend erfolglos versucht. Der jemenitische Staat überträgt diese Aufgabe aufgrund der fehlenden Penetrationskraft staatlicher Institutionen freiwillig an die Stämme. In Normalzeiten gestaltet sich diese Handlungspraxis als recht funktional, nicht jedoch wenn Konflikte zwischen Regierung und Stämmen auftreten. In diesem Fall zeigt sich ____________________ 270 Nicht nur für diese Arbeit, aber auch für praktische Interventionspolitik problematisch ist das mangelnde Hintergrundwissen über Inhalte und Funktionslogik solcher alternativen Konfliktregulierungssysteme. Es findet sich z.B. kaum Datenmaterial zur Frage, wie eigentlich genau Komplianz innerhalb des Clans hergestellt wird. Eine Beschäftigung mit den epimemetischen Systemen, z.B. des Pashtunwali, ergibt erste Aufschlüsse über Inhalte und kulturelle Ziele, allerdings bietet dies noch keine Hinweise auf die Methoden der alltagspraktischen Durchsetzung. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 235 im Jemen dann meist eine rasche Eskalation zum Einsatz des Militärs, worauf Gehorsamsprobleme und Desertationen folgen, kurzum die Praxis politischer Interaktion schwenkt vom Laissez Faire direkt in die Repression. Beim entstehenden Muster handelt sich um einen rekursiven Prozess geringer Subjektformation aufgrund institutioneller Schwäche, wodurch eine geringe Variabilität der Verhaltensmuster verursacht wird. Die geringe Variabilität im Akteursverhalten fördert ein repressives und eskalierendes Verhalten der Sicherheitsorgane des Staates, wodurch wiederum der Geltungsanspruch der staatlichen Institutionen unterminiert wird. Delegitimierte Institutionen wiederum vermögen neue Generationen kaum subjektprägend auf ihre Leitideen hin auszurichten. Wenngleich nun die Subjektformation der staatlichen Institutionen auf ihre Mitglieder im Sinne der institutionellen Blaupause und zentralstaatlicher Leitideen als gering bezeichnet werden kann, so lässt sich nichtsdestoweniger eine subjektformierende Wirkung typischer institutioneller Merkmale auf das Akteursverhalten in schwachen Staaten feststellen. Ein solches Muster der Subjektformation in beiden Staaten besteht in der Kooperation als Beutegemeinschaft. Die Akteure werden also nicht dergestalt zu einer Zusammenarbeit befähigt, dass diese einen hohen institutionellen Output ermöglicht, d.h. politische Güter hergestellt werden, sondern die staatlichen Strukturen werden lediglich gemeinschaftlich zur individuellen Bereicherung genutzt. In den Ausführungen zu den Nischenaspekten wurde hierzu bereits betont, dass auch abseits staatlicher Funktionserfüllung diverse politische Güter durch alternative Anbieter in schwachen Staaten erbracht werden. Dies bewirkt in der Reaktion ein spezifisches Verhaltensmuster politischer Eliten. Sowohl die alternativen Akteure, wie z.B. die Stammesführer Jemens oder die afghanischen Warlords, als auch mit ihnen kooperierende staatliche Akteure schwächen relativ bewusst und strategisch die staatlichen Institutionen. Damit vermögen sie es unter anderem, die Ressourcenzuflüsse der internationalen Gebergemeinschaft weiter aufrecht zu erhalten, welche wiederum in nichtstaatliche Strukturen kanalisiert werden können. Jene informellen Schleusenwärter nutzen die Umverteilung also strategisch zur Stabilisierung von Patronagenetzwerken und schaffen damit gesellschaftlichen Zusammenhalt, indem Gefolgschaft über Zuwendungen gesichert wird. Eine solche gegenseitige Erwartung kann sich im Zeitverlauf stabilisieren und damit zur wirkmächtigen Grundlage sozialer Konstruktion von 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 236 Wirklichkeit werden. Die strukturelle Folge dieses Verhaltensmusters der Akteure ist schwache Staatlichkeit.271 Ein letzter Ursachenkomplex schwacher Staatlichkeit liegt in den kulturalistischen Erklärungen, d.h. dem Aspekt der memetischen Attraktivität der Leitideen des staatlichen Institutionengefüges hinsichtlich der Kultur des Landes, insbesondere seiner epimemetischen Systeme. Dieser Ursachenkomplex knüpft an den der politischen Eliten an, indem hier jene tieferliegenden und langfristig wirksamen kulturspezifischen Werte, Wissensbestände und Handlungspraxen verortet sind, in welche die einzelnen Akteure hineinsozialisiert wurden. Eine solche Grabung in den kulturellen Tiefenschichten einer Gesellschaft entspricht zwar nicht den gängigen Forschungsansätzen der Staatszerfallstheorien, birgt nichtsdestoweniger aber einen vielversprechenden Mehrwert in sich. Nur durch diese Perspektive kann eine Analyse das Problem des Eurozentrismus ansatzweise überwinden und zu einem tieferen Verständnis kultureller Besonderheiten der betrachteten schwachen Staaten führen. Hinsichtlich der kulturalistischen Ursachen kristallisierten sich in den betrachteten Fällen vor allem die wirkmächtigen epimemetische Systeme des Paschtunwali und jemenitischen Tribalismus272 als Erklärungsansätze staatlicher Schwäche heraus. Die dort verankerten kulturellen Muster einer Abwehr jeglichen Zentralismus‘ und die Betonung von Prinzipien wie Autonomie, Ehre und Selbstverteidigung erklären, weshalb die Reproduktionsvoraussetzungen staatlicher Institutionen eher ungünstig ausfallen. Die teilweise staatsfeindlichen Memplexe entfalten zeitübergreifend eine große Bedeutung und wirken stark Habitus prägend auf die Bevölkerungen. Sie sind in ihrer spezifischen Konfiguration nicht ohne weiteres mit staatlichen Leitideen vereinbar. Sofern staatliche Institutionen einen weitergehenden Gestaltungsanspruch – beispielsweise die Errichtung einer zentralen Zwangsgewalt, die Veränderung der gesellschaftlichen Rolle von Mann und Frau oder ein staatliches Bildungssystem – formulieren, werden die entsprechenden kulturellen Muster meist ignoriert und damit auf Dauer wegselektiert. Sofern sie mit Zwang durchgesetzt werden sollen, entstehen gewaltsame Kulturkämpfe. Dies war in Afghanistan seit der Zeit der Reformen Zahir Schahs beobachtbar sowie im Süden des Jemens. Anknüpfungspunkte ____________________ 271 Siehe dazu auch die Ausführungen zu den Schwierigkeiten einer Pfadumkehr ab S. 239. 272 Beide Systeme sind zusätzlich eingebettet in die kulturelle Matrix des Islam. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 237 für demokratische und sozialistische Blaupausen fehlen in beiden Staaten völlig. Das epimemetische System bewirkt, dass die importierten Muster kaum handlungsleitend wirksam gemacht und institutionenbildend genutzt werden können, so dass die typischen potemkinschen Fassaden einer Institutionenarchitektur entstehen. Somit besteht also eine mangelnde Passfähigkeit hinsichtlich der inneren Selektionsfaktoren für stabile staatliche Strukturen. Da es in der Verwirklichung institutioneller Blaupausen aber immer auch um die Erfüllung funktioneller Anforderungen der Nische geht, sind kulturalistische Erklärungen ebenso hinsichtlich externer Selektionsfaktoren relevant. Die kulturellen Selbstverständlichkeiten der gesellschaftlichen Autonomie und des Primates des Stammes wirken innerhalb der Nische des Jemens genau dann verhaltensstabilisierend und damit reproduktionsförderlich, wenn die Funktion staatlicher Institutionen zur Kooptation und Patronage auf Basis der Ölrente verwirklicht wird.273 Aber auch in der Befassung mit Jemens nicht-genealogischem Abstammungsprinzip entfaltete sich die analytische Stärke des Denkens in Memen und Memplexen, wenn dessen Auswirkung auf die entstehenden Verhandlungssysteme, die Wettbewerbsvorteile tribaler Konfliktlösungsmechanismen gegenüber staatlichen verdeutlicht und damit die geringeren Reproduktionschancen der staatlichen Strukturen erklärbar werden. Nur wenn die innere Logik kultureller Muster, deren Verhältnis zueinander und die steuernde Wirkung des epimemetischen Systems in den Blick genommen werden, lassen sich bestimmte Eigentümlichkeiten von Gesellschaften als Adressaten staatlicher Institutionen, Merkmale und Verhaltensmuster politischer Eliten und die innere Selektionslogik des Aufbaus und der Reproduktion politischer Strukturen vollends verstehen. Der zentrale Befund innerhalb des kulturalistischen Ursachenkomplexes ist, dass Regeln, Routinen und Einstellungen der staatlichen Blaupausen nur geringe Attraktivität und Anschlussfähigkeit an die jeweilige Kultur aufweisen, es fehlt diesen Staaten sozusagen an ‚Govermentality‘. Mitglieder staatlicher Institutionen erbringen daher nicht die nötigen Reproduktionsleistungen der institutionellen Form, weshalb sich auch keine stabile praktizierte Form entwickeln kann und staatliche Schwäche entsteht. ____________________ 273 Ein weiterer Punkt, bei dem kulturalistische Erklärungen schwacher Staatlichkeit einiges analytisches Potenzial aufweisen dürften, ist der Aspekt der symbolischen Funktionserfüllung staatlicher Institutionen. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 238 Dies hat erhebliche praktische Implikationen zur Folge. Institutionelle Reformen müssen die lokale Situation, insbesondere die kulturellen Reproduktionsvoraussetzungen der betroffenen Gesellschaften im Blick haben – nur dann kann ein Versuch des Statebuildings gelingen. Dies beinhaltet vor allem eine gründliche Nischenanalyse, um die kulturelle Matrix und die Bedürfnisse der Adressaten zu kennen und das institutionelle Design darauf abzustimmen.274 Daran schließt sich die Erfassung der Eigenlogik der institutionellen Architektur an sowie ein Verständnis prägender Verhaltensmerkmale staatlicher Eliten. Aus diesen vier Bereichen ergeben sich nicht nur die zentralen Erklärungen der Schwäche staatlicher Institutionen, sondern genauso auch Anhaltspunkte einer sinn- und maßvollen institutionellen Stärkung. Da sich institutionelle Lösungen aber nie ad hoc, sondern immer als Evolutionsprozess über längere Zeiträume etablieren, muss dabei in allen vier Ursachenbereichen zusätzlich der Faktor Zeit Berücksichtigung finden. 8.2 Historische Entwicklungspfade Ein Grundanliegen der Nutzung der Theorie des Evolutorischen Institutionalismus im Rahmen dieser Analyse bestand in der Vermeidung einer problematischen Ahistorizität in der Erklärung staatlicher Schwäche. Wenn folglich die Darstellung historischer Entwicklungslinien bisweilen über Jahrhunderte weit ausholte, so diente das einem klaren Zweck: die Prägekraft langer Zeiträume auf die aktuelle institutionelle Schwäche beider Staaten zur verdeutlichen und damit zutreffendere Erklärungen über deren Gründe zu liefern. Denn das Institutionengefüge eines Staates ist nicht nur der Spiegel seiner aktuellen Nische und den Handlungen seiner Akteure, sondern trägt stets auch seinen Evolutionsprozess mit sich. Die Wirkung dieses evolutionären Erbes erstreckt sich quer durch die Schichten sozialer Wirklichkeit hindurch. So bedingen nationale Traumata spätere Reaktionen politischer Eliten. Tradierte kulturelle Muster wirken als Selektionsfaktor in der Umsetzung neuer institutioneller Blaupausen. Erfolgreiche Lösungen vergangener Probleme werden vom internationalen ____________________ 274 Ausführlichere Bemerkungen zu gutem Statebuilding finden sich ab S. 260. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 239 System in andere Länder importiert, ungeachtet der situativen Passfähigkeit. Staatliche Institutionen schichten über die Jahre sukzessiv entstandene Strukturen wie Sedimente aufeinander, woraus sich spezifische Eigenlogiken und Blockaden ergeben, die wiederum auf die Akteure zurückwirken.275 Deutlich sichtbar wurde in der Befassung mit den Fällen die Variabilität von Staatlichkeit im Zeitverlauf, wobei in jedem Land unterschiedliche Grade an Schwäche beobachtbar waren. In Afghanistan lässt sich die Variabilität dabei insgesamt als höher einschätzen. Die Variabilität entstand aus Nischenwandel und institutionellem Wandel gleichermaßen. Gerade die fehlende Ressourcenausstattung der Nischen beider Länder in Kombination mit den starken tribalen Konkurrenten innerhalb der Gesellschaft führte im Zeitverlauf zum wiederkehrenden Muster, dass Staatlichkeit kontingent auftritt, die Stammesgesellschaft aber die Konstante darstellt. Wiederholt ergab sich damit zusammenhängend, dass die Blaupausen staatlicher Institutionen sich nicht im Land selbst entwickelten, sondern Fragmente von au- ßen importiert wurden, die nicht notwendigerweise alle zueinander passen. Deutlich wird dies beispielsweise an der Konkurrenz dreier verschiedener Normensysteme in der neuen afghanischen Verfassung. In der historischen Befassung zeigt sich dabei weiterhin, dass staatliche Institutionengefüge sich aufgrund ihrer Komplexität oft idiosynkratisch und gleichzeitig im Zeitverlauf pfadabhängig entwickeln. Stabilität und Gleichgewichtszustände zwischen Staat und Gesellschaft finden sich lediglich vorübergehend. Typisch sind hingegen Tendenzen zu suboptimalen Pfadverläufen. An zwei Punkten der Fallbetrachtungen – Afghanistan der neunziger Jahre und Jemen nach dem Arabischen Frühling – führten diese bis in die regulative Katastrophe. Gerade bei der Beschäftigung mit der Staatszerfallsthematik zeigt sich die Schwierigkeit von Pfadumkehr (siehe Mahoney 2010b). Die Kosten für eine Umkehr steigen, je länger eine Entwicklung schon andauert. Nach einer gewissen Zeit führt diese Rückkopplung dazu, dass ein System aufrechterhalten wird, selbst wenn damit ein ‚lock-in‘ suboptimaler Zustände einhergeht. Eine evolutionäre Sackgasse entsteht. Institutionen entkoppeln sich also von ihren ursprünglichen Auslösern. Dies wird z.B. sichtbar in der Kriegsökonomie der afghanischen Warlords. ____________________ 275 Siehe dazu auch Patzelt 2007, 136 und dessen Ausführungen über »die Geschichte und das Geschichte« sozialer Wirklichkeit. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 240 Die Nordallianz als Verteidigungsbündnis wird aufgrund der ‚increasing returns‘ lokaler parastaatlicher Strukturen, insbesondere der Einkünfte aus der Drogenökonomie, stabilisiert. Die so stabilisierten Strukturen zeigen sich als ausgesprochen nachhaltig, trotz sich wandelnder Umweltbedingungen in Form der Abwesenheit des alten Feindes. Auch das jemenitische Patronagesystem wurde auf diese Weise stabilisiert, vor allem da sämtliche Vorabinvestitionen Präsident Salihs in das System geflossen sind und es stark institutionalisiert wurde, wie die Local Councils zeigten. Sämtliche Alternativen, wie sie nach der Wiedervereinigung des Landes denkbar wären, bieten nur einen völlig unklaren Nutzen und es ist fraglich, ob angesichts der Ressourcenlage ihre Durchsetzung überhaupt gelingen könnte. Daher scheint es auf dem ersten Blick zwar ein sträfliches Versäumnis der alten Regierung zu sein an einem ineffektiven Pfad festzuhalten, was sich im Arabischen Frühling rächte und den staatlichen Kollaps brachte. Auf dem zweiten Blick wird dann aber die Eigenlogik und inhärente Trägheit des Systems klar. Strukturen, wie jenes des jemenitischen Patronagesystem, entstehen anfänglich aus der strategischen Unsicherheit der Akteure heraus. Präsident Salih konnte angesichts des historischen Entwicklungspfades des Jemens kaum darauf vertrauen, dass seine Herrschaft drei Jahrzehnte überdauern würde. Umfassende Patronage entstand daher als Reaktion auf das Problem gesellschaftlicher Koordination und Integration. Über die Zeit hinweg stabilisieren sich die Verhaltensschemata der Patronage und führen zur Emergenz klar institutionalisierter sozialer Kooperation, welche als landestypischer Pfad angesehen werden kann. Die Ursachen für Fortbestehen und Retentionsfähigkeit von institutionellen Settings sind also nicht notwendigerweise mit den Ursachen von deren Genese identisch, lassen aber Zusammenhänge erkennen. Gleichsam am Faktor Zeit entfaltet sich eine weitere Eigenlogik des Institutionellen. Institutionen sind stets Anpassungsprodukte als Lösung von Umweltherausforderungen. Dies zeigt sich z.B. im lokalen Wassermanagement Afghanistans und Jemens genauso wie in den Stammesversammlungen beider Staaten. Genau solche institutionellen Lösungen spielen immer auch eine Rolle, wenn es um Stabilität und Wandel in gesellschaftlichen und politischen Transformationsprozessen geht. Neue staatliche Strukturen wie neugegründetes Parlament oder staatlich initiierte Veränderungen an lokalen Strukturen wie im Wassermanagement entstehen nicht im luftleeren Raum, sondern bauen auf Vorläuferinstitutionen auf. Diese institutionellen Vorläufer prägen aber bereits die individuelle und kollektive Wahrnehmung 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 241 der Beteiligten. Dadurch entstehen Schneeballeffekte der vorgeprägten kognitiven Landkarten der Adressaten und Akteure, die eintreten, wenn diese mit den neuen institutionellen Blaupausen interagieren. Gerade die emotionale und kulturelle Angebundenheit – man könnte es Beheimatung im Institutionengefüge nennen – ist ein wichtiger Faktor der weiteren Entwicklungschancen. Dies ist relevant für die analytische Befassung mit schwacher Staatlichkeit sowie noch stärker im praktischen Statebuilding. Ohne geeignete Anknüpfungspunkte an die Vergangenheit gelingen auch keine Konstruktionen von Leitideen, die handlungsmächtig und damit funktional stabil werden könnten. Es ist deshalb wichtig, zu fragen, welcher Teil der vielen möglichen kulturellen Muster tatsächlich handlungsanleitend wird und wie formelle und informelle Regelsysteme sinnvollerweise zueinander stehen. Es gilt sich klar zu machen, dass die politische Wirklichkeit immer im Wechselspiel zwischen Individuen und der von ihnen mitgebrachten Prägung und Institutionen entsteht. Gerade in autokratischen Strukturen ist die Prägekraft der Person bzw. der Eliten und ihrer Merkmale gegenüber der Prägekraft des Institutionellen und den formalen Normen, die darin geronnen sind, eher als hoch einzuschätzen. Dies bedeutet aber keine naive Apriorizität des Individuums.276 Menschen werden durch Institutionengefüge geprägt. Auch daher bedarf es einer Analyse, welche lokal-situativen Bedingungen im jeweiligen Land existieren, die Aufbau, Erhalten und Veränderung politischer Strukturen prägen. Die hier analysierten Fälle zeigen daher Ansatzpunkte, unter welchen Bedingungen sich welche institutionellen Strukturen herausbilden können. 8.3 Maßstäbe schwacher Staatlichkeit Neben einer präzisen Beschreibung der Gestalt schwacher Staatlichkeit und einer adäquateren Analyse der Ursachenfaktoren des Phänomens war ein weiterer Anspruch der Arbeit, dass die gängigen Fehler reduktionistischer, eurozentrischer und normativ aufgeladener Modelle vermieden werden sollten. In diesem Kontext wird die Frage relevant, anhand welcher Krite- ____________________ 276 Vor allem nicht eine solche, wie sie das Bild des Homo economicus und Rational-Choice-Konzepte prägen würden. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 242 rien Staaten als schwach gelten und welche Erscheinungsformen von institutionellen Arrangements als Staatszerfall definiert werden. Im weiteren Verlauf der Analyse wurde die Orientierung erheblicher Teile der Staatszerfallsforscher an den Maßstäben des OECD-Modells zur Typologisierung starker vs. schwacher Staaten vielfach problematisiert sowie deutliche Kritik an den gängigen Indizes formuliert. Das zentrale Manko besteht darin, dass von außen auf das System gelegte Maßstäbe der Bewertung von Staatlichkeit eine klare Palette politischer Güter vorgeben, die ein Staat per Definition zu erfüllen habe. Entlang derer wird die Skala starker bis zerfallener Staaten errichtet, wobei dann Erklärungsversuche unternommen werden, aus welchen Gründen nicht die volle Leistungskapazität eines starken Staates erreicht wird. Der Fixpunkt eines idealtypisch starken Staates bleibt dabei allerdings erhalten. Dies hat jedoch zur Folge, dass solche Untersuchungen meist nur in der Lage sind, proximate Ursachen schwacher Staatlichkeit zu erfassen, während die ultimaten Ursachen ausgeblendet werden.277 Der Evolutorische Institutionalismus, in seiner Konzeption langfristiger Anpassungsprozesse unter Wirkung eines zweistufigen Selektionsmechanismus über verschiedene Wirklichkeitsschichten hinweg, lenkt hier den Blick auf alternative Möglichkeiten der Betrachtung des Sachverhaltes. Statt einer defizitären Zustandsbeschreibung jener Länder werden der zeit- übergreifende Prozess und dessen Wirkmächte in den Fokus gerückt: Braucht es generell einen Staat und wenn ja, welche Merkmale müsste dieser wohl haben, um Selektionsvorteile ausspielen zu können? Eine derart sensibilisierte Analyse und sich aus ihr ableitende Handlungsempfehlungen vermögen dann sowohl Zustand als auch Prozess, also Kontinuität und Wandel zugleich, zu erfassen. Dazu müssten mithilfe des EI immanente Maßstäbe einer Bewertung von Staatlichkeit formuliert werden. Die evolutorische Analyse legt dazu nahe, den Fokus weg vom Katalog vorgegebener Funktionen staatlicher Institutionen hin zum Institutionellen an sich, in seiner jeweiligen Nische, zu verschieben. Immanente Maßstäbe werden folglich situationsspezifisch für jedes Land definiert. Strukturen haben zuallererst jene Funktionen zu erfül- ____________________ 277 Kurz gefasst, fragt die Staatszerfallsforschung typischerweise nach den proximaten Ursachen eines Schwächezustandes (‚Wie führt XY zum Staatszerfall im Land A‘), während sich die ultimate Perspektive mit der grundsätzlichen Frage eines Nutzens von Staatlichkeit unter den spezifischen Entwicklungsvoraussetzungen beschäftigt. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 243 len, die ihre Adressaten von ihnen verlangen und nicht jene, die dem Standard des westlichen Staatsmodells entsprechen. Es stellt sich in einer immanenten Perspektive deshalb stets die Frage, inwieweit Widersprüche zwischen dem Bauplan der institutionellen Form und der praktizierten Form existieren. Staatliche Schwäche würde sich dann einerseits in einer Lücke zwischen den in den Leitideen propagierten Zielen und deren institutioneller Umsetzung sowie andererseits in einer Lücke zwischen von den Adressaten nachgefragten Leistungen und deren Erbringung278 zeigen. In beiden Fällen zeigt sich bereits, dass sich nicht jede beliebige Leitidee zur tatsächlichen Umsetzung eignet und gerade importierte Baupläne staatlicher Institutionengefüge hochproblematisch sind. Gleichzeitig kann sich aus einem solchen Ansatz ergeben, dass Staaten mit zurückhaltendem staatlichen Institutionengefüge, einem geringen Spektrum an politischen Gütern und unter den Bedingungen einer Bevölkerung, die auch nur genau dies erwartet, da z.B. bereits funktionsäquivalente Strukturen vorhanden sind, nicht mehr zwangsläufig als schwach definiert werden sollten. Sowohl im Jemen als auch in Afghanistan wurden solche Phasen beschrieben. Für die wissenschaftliche Analyse hätte eine Bemessung staatlicher Schwäche an systemimmanenten Maßstäben zuerst einmal nur den Vorteil einer gegenüber dem empirischen Referenten adäquateren Zustandsbeschreibung. Es entstünde logischerweise zudem ein erheblich vergrößerter Forschungsaufwand einer solchen länderspezifischen Kategorisierung staatlicher Schwäche. In komparatistischer Perspektive ergäben sich komplexere Erklärungsmodelle als jene, die einfach nur die klassischen Staatsfunktionen betrachten. Besonders nützlich wäre ein solcher Maßstab allerdings hinsichtlich der Weiterentwicklung von Bauplänen staatlicher Institutionenarrangement. Diese würden dann vor allem in sich stimmige Arrangements einer an die Nische angepassten institutionellen Form fördern sowie gleichzeitig die Adressaten und deren Wünsche hinsichtlich der Funktionserfüllung beachten, wenn immanent wirklich auch so wahrgenommene Schwächen behoben werden sollen. Voluntaristische Konstruktionen von Institutionen, nach denen hingegen keine Nachfrage bestünde, nur weil externe Maßstäbe hieraus ein Defizit ableiteten, unterblieben, so dass institutionelle Blockaden und Probleme der Ressourcenakkumulation in der jeweiligen Nische weniger auftreten sollten. ____________________ 278 Christian Demuth 2007b, S. 463 bezeichnet letzteres als ‘relative Effizienz’. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 244 Neben dieser grundsätzlichen Problematik, wie schwache Staatlichkeit gemessen werden sollte, stellt sich als zweiter Punkt weiterhin die Frage, auf welcher Ebene der Analyse die Maßstäbe angelegt werden. Beide Fallanalysen legen nahe, dass eine Untersuchung schwacher Staatlichkeit allein auf der Analyseebene des Nationalstaates zu kurz greift. Beide Staaten verfügen zwar durchaus über eine nationale Entwicklungsgeschichte, welche auch im eigenen Verständnis bedeutsam ist, aber gleichzeitig hinterließen Teilung und Fremdherrschaft ihre Spuren. Unterschiedliche sozioökonomische und kulturelle Milieus – paschtunische und nichtpaschtunische Gebiete in Afghanistan, Nordjemen vs. Südjemen – spielen eine wichtige Rolle, wenn es um die Anschlussfähigkeit und Reproduktionschancen staatlicher Institutionen geht. Es ergibt sich, dass in den unterschiedlichen Gebieten verschiedene Grade von Stabilität, unterschiedliche Funktionsumfänge und selbstverständlich auch unterschiedliche Interaktionsmuster zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren sichtbar werden. Für die praktischen Folgen solcher Befunde heißt dies, dass wenn Stabilisierungsprogramme gewollt sind, diese zudem noch auf unterschiedliche situative Kontexte angepasst werden müssen und nicht allein auf der Ebene des Nationalstaats abgehandelt werden können. 8.4 Staatlichkeit im Allgemeinen Grundlegend zeigen die beiden Fallanalysen: Nicht in jeder Gesellschaft besteht überhaupt ein Bedürfnis nach Staatlichkeit und nicht überall sind die klassischen staatlichen Institutionen hinreichend anschlussfähig. In der Befassung mit Typen von Staatlichkeit ergibt sich daher nicht nur die Frage von Stärke oder Schwäche sowie deren Ursachen, sondern vielmehr auch die Frage erfolgreicher oder weniger erfolgreicher Anpassung politischer Systeme an bestimmte Systemumwelten und deren Möglichkeiten, auch zukünftig angepasst bleiben zu können. Genau an diesen beiden Polen entlang erstreckt sich das Denken über proximate und ultimate Ursachen eines spezifischen staatlichen Institutionenarrangements. Gerade der zweite Punkt verdient eine intensivere Befassung, weil er in vielen Staatszerfallstheorien stark vernachlässigt wird. Grundsätzlich sind Staaten durchaus erfolgreiche Lösungen für adaptive Probleme, denen Menschen ausgesetzt sind. Grundsätzlich wiederholen sich im menschlichen Zusammenleben immer wieder die funktionalen Anforderungen, Herrschaft und Sicherheit zu organisieren und die soziale und 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 245 ökonomische Grundsicherung aufrechtzuerhalten (siehe Draude 2008, S. 111). Es geht beispielsweise darum, verfügbare Ressourcen eines Gebiets bestmöglich auszunutzen, eine effiziente und stabile Wirtschaftsstruktur zu errichten, finanzielle Mittel strategisch umzuverteilen sowie eine Teilnahme an internationalen Märkten unter Einwirkung großen Wettbewerbsdrucks zu bewältigen, indem Steuerungsmechanismen institutionalisiert werden. Es geht weiterhin darum, verbindliche Entscheidungen für große Gruppen an Menschen herzustellen, entstehende Konflikte formalisiert zu regulieren und zunehmend komplexe und tödliche Waffentechnologien zu bändigen, indem eine monopolisierte Zwangsgewalt etabliert wird (Tilly 1975; siehe Münkler 2010; Patzelt 2013, S. 284–286). Für all diese komplexen Interaktionssysteme und -prozesse taugen zentralisierte Institutionen wie die eines Staates gut, auch wenn – wie bei sämtlichen Institutionen als Lösung für Umweltherausforderungen – aus der Logik des Evolutionsprozesses heraus stets nur von transitorischen Lösungen ausgegangen werden kann. Es handelt sich bei Staaten also ganz grundsätzlich um eine durchaus fitte Blaupause, welche zudem aus normativen Überlegungen heraus – beispielsweise hinsichtlich der Möglichkeiten des Schutzes von Rechten für eine größere Gruppe an Menschen – attraktiv ist. Letztlich kann es zudem besonders auf der symbolischen Ebene der Funktionserfüllung nützlich sein, einen Staat zu haben. Gerade wenn ein territoriales Staatskonzept mit dem Konzept der Nation gekoppelt wird,279 können wirkungsvoll gesellschaftliche Kräfte entfesselt werden, indem institutionelle Lösungen mit Mechanismen gesellschaftlicher Kohäsion – bis hin zum Entstehen einer Zivilreligion – kombiniert werden. Dass es vielerorts Muster von Staatlichkeit gibt, kann daher nicht nur auf den zweifelsohne problematischen Export ____________________ 279 Meist werden Nation und (Territorial-) Staat synonym verwendet, weil sie in der aktuellen westlichen Welt den gängigen Zustand von Staatlichkeit darstellen. Dies ist aber nicht zwangsläufig der Fall, wie schon der Blick in die deutsche Geschichte zeigt. Der preußische Staat war hinsichtlich der Souveränität von Herrschaft ein Territorialstaat, dessen institutionelle Ordnung als Vorbild eine Vielzahl weiterer politischer Systeme prägte. Hinsichtlich der kollektiven Identität umfasste er aber nur einen Teil der deutschen Nation. Auch eine Vielzahl schwacher Staaten besitzt zwar begrenzte Territorialität eines Staates, aber nicht unbedingt ein Konzept nationaler Identität im Sinne eines Loyalitäts- und Zugehörigkeitssystems. Es sind komplementäre, aber keine kongruenten Konzepte. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 246 institutioneller Blaupausen als Spätfolge des europäischen Kolonialismus zurückgeführt werden, sondern auch auf einige Ähnlichen in den Nischen, auf die staatliche Institutionengefüge eine mögliche Lösung darstellen (siehe auch Lempp 2008, S. 89).280 Gleichzeitig sprechen viele Gründe gegen die Etablierung von staatlichen Strukturen und für die Errichtung kleinteiliger, dezentraler institutioneller Lösungen. Ein schwer zu beseitigendes Dilemma ist, dass Menschen evolutionär auf ein Zusammenleben in deutlich kleineren Gruppengrößen adaptiert sind (siehe Riedl 2004, S. 73). Der Erhalt staatlicher Strukturen stellt deshalb einen gewaltigen Kraftakt dar. Ein Rückgriff auf im menschlichen Erbe enthaltene Universalien wie die Bildung gesellschaftlicher Hierarchien, Arbeitsteilung, Xenophobie, die Wahl von Anführern, aber auch Gastfreundschaft und Fürsorge für Verwandte können daher als stabilisierende Faktoren begriffen werden, auch wenn dadurch in schwachen Staaten oftmals als negativ bewertete Muster wie Korruption und Patronage oder personalisierte autokratische Macht entstehen (Riedl 2004; siehe Antweiler 2012). Wenn es nun aber darum geht, bestimmte adaptive Probleme zu lösen, dann stellt man gerade durch die Betrachtung schwacher Staaten fest, dass die staatliche Blaupause eine zwar leistungsfähige, aber auch teure, weil voraussetzungsreiche Lösung der eingangs genannten Aufgaben – Herstellung von Sicherheit, Herrschaft und Erhalt der Lebensgrundlagen – darstellt. Gerade in ressourcenarmen Nischen gestaltet sich Staatlichkeit daher schwierig. Im Verlauf der Arbeit wurde weiterhin vielfach von der mangelnden Anschlussfähigkeit kultureller Muster und der Konkurrenzsituation staatlicher Institutionen gegenüber traditionellen Strukturen berichtet, bei ____________________ 280 Eine morphologische Betrachtung staatlicher Blaupausen überstieg die Fragestellung und die forschungsökonomischen Möglichkeiten der Forschungsarbeit. Allerdings lässt sich auch ohne tiefergehende Analyse feststellen, dass Staatlichkeit einerseits homolog ähnlich durch Kulturexport westlicher Kolonialmächte in verschiedene Weltregionen verbreitet wurde und andererseits einige analoge Ähnlichkeiten aufgrund von Funktionserfordernissen des internationalen Systems aber auch gegenüber größeren Gesellschaften existieren, woraus in der Summe Homoiologien entstehen. Zudem sind diverse Einzelelemente staatlicher Strukturen (Räte, Verantwortlichenpositionen, Organisationsgruppen) als homonome Massenbauteile leicht verfügbar. Siehe dazu Patzelt 2007, S. 509– 517. 8 Staaten in der evolutionären Sackgasse? 247 denen sich lokal verankerte – beispielsweise tribal ausgerichtete – Institutionengefüge als überlegen herausstellten, da sie den verfügbaren Reproduktionsvoraussetzungen eher entsprachen. Ein solches Fehlen von Staatlichkeit bei gleichzeitigem Vorhandensein funktionsäquivalenter Strukturen war bis zur Neuzeit der menschliche Normalzustand. Ein sinnvoller Neuansatz wäre denn auch, Staatlichkeit zukünftig wieder als eine Lösung unter anderen wahrnehmen und Alternativen wertzuschätzen.281 Wenn aber der Staat als Lösung nur ein transitorischer Zwischenpunkt ist, was spricht dann zukünftig noch für Staatlichkeit? Es ist der Umstand, dass starke Staaten sich ihre Nische selbst gestalten können. Das internationale System stellt nach wie vor bestimmte Funktionsanforderungen an Staatlichkeit. Indem gerade starke Staaten zur Nischenanpassung befähigt sind, werden diese z.B. über die Kanalisierung von Entwicklungshilfe und das internationale Verhandlungssystem weiter bedingen, dass auch in anderen Weltregionen staatliche Institutionen und deren Führungsspitzen als Partner zur Verfügung stehen. Und auch die unteren Schichten werden weiter auf eine gewisse – sicher aber geringere – Anzahl staatlicher Strukturen drängen, da viele gesellschaftliche Subsysteme weiterhin Ansprüche stellen, die mit staatlichen Strukturen gut korrespondieren. Solche Subsysteme finden sich im wirtschaftlichen Bereich, in der Ausbereitung gesellschaftlicher Organisationen, Mediensystemen oder Bevölkerungsbewegungen in Form von Tourismus, aber auch der Arbeitsmigration. Kurzum, da die Prägekraft des Schichtenbaus der Wirklichkeit noch immer gegeben ist, besteht zum aktuellen Zeitpunkt nicht die Problematik, dass mit diesem Neuansatz das Konzept von Staaten komplett ausgehöhlt würde. Es existiert weiter ein Nischendruck, ‚Staat zu machen‘. ____________________ 281 Für eine daran anknüpfende mögliche Neubetrachtung des Staatsbegriffs und eine Ausweitung des Forschungsfokus siehe die Ausführungen S. 259f. 249 9 Was aus alledem zu lernen ist Die Intention des Vorhabens war es, Ursachen und Hintergründe schwacher Staatlichkeit zu eruieren und dabei das analytische Potenzial einer evolutionär-institutionellen Theorie für dieses Themenfeld zu plausibilisieren. Nachdem sich bereits gezeigt hat, dass die Befunde vielfältige Ursachenkomplexe und Muster institutioneller Schwäche erschließen, stellt sich die Frage, inwieweit das Desiderat einer integrativen Staatszerfallstheorie durch den Evolutorischen Institutionalismus verwirklicht werden konnte und welche Implikationen sich aus der Nutzung ergeben, die für eine eventuelle Anschlussforschung sowie praktische Politik von Relevanz sind. 9.1 Über die Theorie des Evolutorischen Institutionalismus Ein entscheidender Vorteil des Vorgehens bestand darin, dass sowohl individuelle Handlungsmuster auf der Akteursebene – beispielsweise der Stammesführer – betrachtet werden konnten als auch systemische Aspekte, wie institutionelle Blockadesituationen und deren Rückwirkung auf individuelles Verhalten. Die Arbeit zeigt, dass der Evolutorische Institutionalismus dahingehend integrativ wirkt, als dass er den Gegensatz zwischen Individualismus/Reduktionismus und Kollektivismus/Emergentismus in sinnvoller Weise überwindet.282 Die Theorie geht davon aus, dass sich menschliches Handeln in Mikrostrukturen regelhaft aggregiert, so dass es auf der Makroebene als verdichtetes Muster in Form institutioneller Strukturen sichtbar wird. Diese beinhalten eine institutionelle Eigenlogik und führen in ihrer rahmensetzenden Wirkung auf die Mikroebene zurück. In den Fällen wurde dies deutlich, indem z.B. der jemenitische Katkonsum als kulturelle Praxis betrachtet wurde und daraus sich ableitende gesamtsystemische Implikationen hinsichtlich ____________________ 282 Zur Problematisierung dieser Gegensätze siehe S. 39f. sowie Kap. 3.1 und Kap. 3.2 sowie Meißelbach 2016, S. 72. 9 Was aus alledem zu lernen ist 250 der Vernetzung des zentralen politischen Entscheidungssystems, der Willensbildungsprozesse und Rekrutierungsmuster abgeleitet wurden. Die Basis bildet stets menschliches Handeln. Staatszerfall ist also zwar – so wie Robert Rotberg dies formulierte283 – ‚largely man made‘, allerdings handelt es sich keinesfalls um eine bloße Entscheidung korrupter Eliten für den Zerfall, sondern um ein mehrschichtiges Phänomen. Ein solcher Schichtenbau der sozialen und politischen Wirklichkeit hat sich evolutionär entwickelt, ausdifferenziert und an Komplexität gewonnen, wobei für das Forschungsfeld natürlich die kulturelle Evolution menschlicher Geschichte gegenüber dem Sonderfall der biologischen Evolution den relevanteren Fokus darstellt.284 Der methodische Brückenschlag zwischen Mikrophänomenen und der Makroebene liegt darin, dass die höheren, vor allem institutionellen Strukturen staatlicher Systeme ganz spezifische Eigenschaften aufweisen, welche Erklärungen des Phänomens schwacher Staaten bieten und bis auf die memetische Ebene und das Akteurshandeln hinunterwirken. In der Systematisierung der Befunde kristallisierten sich dazu vier zentrale Ursachenkomplexe des Phänomens heraus, in denen Kausalerklärungen für emergente Eigenschaften schwacher Staaten gefunden wurden.285 Anders als dies modernisierungstheoretische, neorealistische und rein sozialkonstruktivistische Theorien implizieren, lässt sich nicht a priori – also auf der Ebene der Theorie – feststellen, auf welcher Erklärungsebene die interessierenden Systemeigenschaften schwacher Staaten entstehen. Dies ist nur durch den Blick auf den empirischen Referenten mithilfe einer komplexen Theorie möglich. Die Nutzung einer evolutionär-institutionellen Staatszerfallstheorie wirkt deshalb auch integrativ hinsichtlich einer interdisziplinären Zusammenarbeit (siehe auch Draude 2012, S. 52). Nicht nur der Gegenstand schwacher Staaten selbst erfordert eine multidimensionale und interdisziplinäre Perspektive, sondern die Theorie bildet diese Komplexität auch ab. ____________________ 283 Siehe dazu die Vorstellung der zentralen Paradigmen auf S. 16ff., sowie Rotberg 2003b, S. 22. 284 Es wird also von einem materiellen Substanzmonismus ausgegangen. Es existiert nur eine Wirklichkeit und nicht mehrere gleichzeitig, auch existiert nur ein – an zwei Replikatoren (Natur und Kultur) wirkender – allgemeiner Evolutionsalgorithmus. Das Ergebnis stellt eine ontologisch reduktionistische Theorie dar, welche aber einen methodologischen Emergentismus beinhaltet. 285 Siehe dazu S. 226ff. 9 Was aus alledem zu lernen ist 251 Die Untersuchung zeigte beispielsweise, wie relevant die kulturellen Grundlagen und deren Anschlussfähigkeit für die Entwicklungspotenziale staatlicher Strukturen sind. Die Analyse legte dar, auf welch hohem Level an Details sich aufschlussreiche Erklärungsansätze finden lassen, insbesondere wenn das Denken über soziale Wirklichkeit als ein interdependenter Komplex verschiedener Schichten mit einer Prozessanalyse verbunden wird, welche sich nicht rein historisch, sondern analytisch vorwärtsbewegt. Auf diese Weise wurde dann erkennbar, dass z.B. Tribalismus keine leere Variable ist, welche einfach so Staatlichkeit entgegensteht, sondern dass die konkrete Art des Tribalismus, d.h. die präzise Blaupause, von Relevanz ist. Nur anhand der Erkenntnis eines nicht-genealogischen Tribalismus erklärt sich, weshalb stabile pragmatische Verhandlungssysteme den jemenitischen Patronagestaat entstehen ließen und diesen in schwacher Form über Jahrzehnte stabilisierten. Das Bewusstsein für solch vermeintlich nebensächlichen – und für Politikwissenschaftler oft als fachfremd definierten – Aspekte wird durch die Nutzung des Evolutorischen Institutionalismus geschärft. Folgende Disziplinen sollten daher – je nach Fragestellung – in evolutorischen Analysen schwacher Staaten potentiell berücksichtigt werden: Neurowissenschaftliche, soziobiologische und sozialpsychologische Perspektiven geben Aufschluss über das evolutionäre Erbe des Menschen und dessen Fähigkeiten und Mechanismen eines Zusammenlebens in großen Gruppen, was wiederum z.B. für die Erfassung homodynamischer Ähnlichkeiten von Bedeutung ist (siehe Patzelt 2007, S. 509). Kulturanthropologische Forschung beschreibt und erklärt kulturalistische Grundlagen und epimemetische Systeme als Reproduktionsvoraussetzungen institutioneller Blaupausen, soziologische, geschichtswissenschaftliche und politikwissenschaftliche Perspektiven erfassen Sozialstrukturen, Interaktionsmuster von Akteuren und Institutionenarrangements bis hinauf in das internationale System. Ökonomische und geografische Perspektiven geben schließlich Aufschluss über Nischeneigenschaften, Mechanismen der Ressourcenakkumulation sowie deren Umverteilung.286 ____________________ 286 Ein solches Vorgehen erfüllt das Kriterium eines ‚guten‘ epistemologischen Reduktionismus, der untereinander anschlussfähige Theoriebausteine zur Erklärung des Phänomens nutzt und dabei arbeitsteilig die jeweilige analytische Stärke des ‚Scheinwerfers‘ auf eine Schicht der Wirklichkeit ausspielt. 9 Was aus alledem zu lernen ist 252 Der Evolutorische Institutionalismus ermöglicht einen vielschichtigen Umgang mit komplexen Akteurssituationen und institutionellen Konfigurationen, indem mit dem Evolutionsalgorithmus ein dynamisches, rekursives Modell der Entwicklung institutioneller Strukturen zugrunde gelegt wird. Weder die Illusion von statischer Stabilität und Gleichgewichtszuständen noch ein deterministisches Entwicklungsprogramm verschleiern die Analyse. Was die Theorie also vermag, ist die Sichtweisen auf das zu untersuchende Phänomen gegenüber anderen Theorien erheblich zu weiten und ein detailliertes Bild der Zusammenhänge über die Interaktion von Akteuren und Strukturen sowie die in ihnen ablaufenden Prozesse zu liefern. Insbesondere für konfigurativ-analytische Forschungsvorhaben ist dies von Vorteil. Eine solche Vielfalt der möglichen Zugänge zum Phänomen und der Facettenreichtum der Ergebnisse reduzieren gegenüber anderen Staatszerfallstheorien erheblich die Versuchung, zur Komplexitätsreduktion einfach auf normative Annahmen zurückzugreifen. 9.2 Über ihre Anwendung Eine so hochauflösende und komplexe Theorie kann hinsichtlich forschungspraktischer Erwägungen allerdings zu Recht Vorbehalte generieren. Ein Grundproblem von Studien, die auf der Basis des Evolutorischen Institutionalismus entstanden, ist die Handhabbarkeit der Theorie, welche gegenüber anderen, ‚schlankeren‘ Konzepten deutlich anspruchsvoller ausfällt. Der umfassende Fokus und die Fülle an analytischen Instrumenten bieten nicht gerade wenige forschungsökonomische Herausforderungen. Im Zuge der Beschäftigung mit dem komplexen Themenfeld schwacher und zerfallender Staaten hat sich dabei folgendes Vorgehen als besonders zielführend erwiesen, eine Balance zwischen dem Parsimonieprinzip und der Vermeidung reduktionistischer Erklärungen herzustellen: Staatliche Institutionen werden zuerst unter der Black-Box eines Institutionenarrangements zusammengefasst und man konzentriert sich auf die Umweltinteraktionen. Es gilt dabei, Nischenkonfigurationen, die Funktionserbringung und den Ressourcenkreislauf in der Nische anzuschauen. Mögliche Probleme des staatlichen Institutionengefüges werden damit von der oberen Ebene des ‚staatlichen Biotops‘ heraus erfasst. Damit wird integriert, dass höhere Strukturen emergente Eigenschaften aufweisen, die von den darunterliegenden Schichten geprägt – aber nicht determiniert – sind. 9 Was aus alledem zu lernen ist 253 Je nachdem, wie befriedigend diese Erklärungen ausfallen, geht man sodann eine Stufe tiefer. Hierbei steht die institutionelle Architektur des zentralen politischen Entscheidungssystems im Mittelpunkt. Inwieweit dabei für bestimmte Einzelinstitutionen innerhalb des staatlichen Gefüges eine eigene evolutorische Analyse nötig ist oder das Institutionensystem als Gesamtarchitektur untersucht werden kann, wird nur durch den Blick zum empirischen Referenten in Abhängigkeit vom jeweiligen Erkenntnisinteresse zu klären sein. Als letzter Schritt würde dann auf der Ebene der kulturellen Muster und deren Nutzung in der Konstruktion von Gesellschaft und politischer Kultur nach Ursachen schwacher Staatlichkeit geforscht, wobei die jeweiligen epimemetischen Systeme des Landes besonders erkenntnisträchtig ausfallen dürften. Die Prägekraft der niedrigeren kulturellen Schichten als intellektuelle Blaupausen wird in der Staatszerfallsforschung oftmals geringgeschätzt, zugunsten einer Befassung mit dem Institutionengefüge und dessen Leistungsfähigkeit. Man verzichtet dabei allerdings auf analytisches Potenzial, wie gerade die Ausführungen zur memetischen Attraktivität des Staatskonzepts in beiden Fällen verdeutlichten. Allerdings zeigte sich auch, dass das Datenmaterial für die Untersuchung der Mikro- und Mesoebene schwer zu beschaffen und stückhaft war. Gerade Informationen, die Aufschlüsse über Weltbilder, Deutungs- und Handlungsroutinen – d.h. die Wirklichkeitskonstruktionen politischer Eliten – geben könnten, sind rar. Ethnomethodologische Ansätze in eine Analyse zu integrieren und damit tatsächlich an der Basis zu untersuchen, wie Staat ‚gemacht‘ wird, ist unter den gegebenen Umständen eigentlich kaum möglich. Dieses Problem teilt die vorliegende Arbeit allerdings mit anderen elitenzentrierten Untersuchungen schwacher Staatlichkeit. Qualitative sozialwissenschaftliche Forschung direkt im Feld wäre zur Lösung sinnvoll, dies gehört jedoch nicht zum Standard des politikwissenschaftlichen Betriebs und ist in manchen schwachen Staaten schon aus Sicherheitsgründen schwerlich durchführbar.287 Nun wurde bereits dargestellt, dass die Ursachen so komplexer Phänomene wie staatlicher Schwäche immer auf mehreren Schichten der Wirklichkeit angesiedelt sein dürften und sich die Frage nach emergenten Systemeigenschaften nur durch den Blick auf die Empirie lösen lässt. Das Ziel ____________________ 287 Aus diesem Grund wäre es auch sinnvoll, die entsprechende Forschung kooperativ mit Wissenschaftlern, die aus den betreffenden Ländern stammen bzw. länger im Land gelebt haben, zu betreiben. 9 Was aus alledem zu lernen ist 254 des soeben vorgestellten ‚analytischen Trichters‘ ist daher natürlich nicht, monokausale Erklärungen zu liefern. Dies wird schon deshalb ausgeschlossen, weil der Evolutorische Institutionalismus eine prozesshafte Beschreibung fördert.288 Es liegt im Ermessen des Forschers, am jeweiligen Gegenstand zu entscheiden, wo die Analyse beendet werden kann, weil die Antworten auf die Fragestellung ein empirisch gesättigtes Bild erreichen. Die ausreichende Tiefenschärfe der Analyse ist ein primär empirisches, kein theoretisches Problem.289 Wichtig für die Handhabbarkeit solcherart EI-Studien ist daher, statt einer diffusen Befassung mit dem interessierenden Phänomen eine klare Definition des forschungspraktischen Problems, z.B. hinsichtlich interessierender Funktionsdefizite politischer Strukturen, vorzunehmen. Dies ist eigentlich eine banale Feststellung, die schon Studienanfängern eingebläut wird. Aber gerade die Theorie des Evolutorischen Institutionalismus birgt die Gefahr, im ‚Materialdschungel‘ verloren zu gehen. In ihrer Reichweite eingeschränktere Theorien beenden irgendwann die Forschung, wenn der Wissenschaftler am Horizont der dort theoretisch modellierten Erklärungen angelangt ist. Die Theorie des EI zwingt stärker dazu, einen bewussten Schlussstrich zu ziehen. Denn gleichzeitig ist es auch nicht sinnvoll, Wirklichkeitsverdopplung zu betreiben, indem man den Gegenstand bis ins Letzte in der – zweifelsohne ansprechenden – Theoriesprache durchdekliniert hat, ohne Beachtung, ob dadurch noch Erkenntnisfortschritte generiert werden. Neben der forschungsökonomischen Herausforderung der Anwendung der Theorie stellt sich eine weitere Problematik, die den Kern der Theorie – den Evolutionsalgorithmus – betrifft. Dass gerade Erklärungen staatlicher Schwäche und des Zerfalls eine Vielzahl komplexer Prozesse, deren Ursachen sowie umfassende Institutionenarrangements in den Fokus nehmen, ist der Komplexität der Wirklichkeit nun einmal geschuldet. Gerade diese Komplexität löst jedoch einen häufigen Kritikpunkt hinsichtlich der Klarheit der evolvierenden Einheit aus. Gerade Kritiker mit einem naturwissenschaftlichen Hintergrund mögen einwenden, dass die Frage, was denn da ____________________ 288 Aus eben diesem Grund eignet sich die Theorie auch so gut für detaillierte Fallanalysen mit analytischen Narrativen und zum Process Tracing. Siehe die Ausführungen S. 110ff. 289 Wenngleich manche Theorien in ihren Konzepten natürlich dermaßen reduktionistisch vereinfachend auftreten können, dass die aus ihnen gewonnenen Aussagen nur sehr begrenzt der wissenschaftlichen Wahrheitssuche dienlich sind. 9 Was aus alledem zu lernen ist 255 eigentlich genau evolviere, nur sehr diffus zu beantworten sei. Und in der Tat; verglichen mit der biologischen Evolution verwischen im Konzept der Evolution ganzer Staaten die Ränder der evolvierenden Einheit rasch. Dies zeigt sich zumal dann, wenn hybride Strukturen, in denen formell-staatliche und informell-tribale Regelsysteme zusammenwirken, betrachtet werden und die Abgrenzung zur Nische verschwimmt. Allerdings handelt es sich bei schwacher Staatlichkeit und dem Zerfall institutioneller Strukturen schlechterdings um ein Zusammenwirken von Teilsystemen eines Institutionengefüges (Regierung, Parlament, Justiz, Sicherheitsorgane, Verwaltung, usw.), die sich in einem Prozess der Koevolution befinden. Gesamtsystemisch relevante Ursachenfaktoren sind deshalb – wie die Fallbetrachtungen Afghanistans und Jemens auch aufzeigten – oft an Einzelinstitutionen nachweisbar. Nicht immer aber genügt es, nur nacheinander einzelne Institution zu analysieren, um gesamtsystemische Entwicklungen hinreichend zu erfassen. Denn gerade durch die Koevolution interdependenter Teile ergeben sich emergente Eigenschaften des schwachen Staates, deren Erklärung im Zentrum der Analyse steht.290 Dies wurde besonders im Fall des Jemens sichtbar. Klarheit kann für dieses Problem nur dadurch geschaffen werden, dass zwei Punkte im Auge behalten werden: Eine geschärfte Betrachtung der evolvierenden Einheit lässt sich erstens am besten durch eine Fokussierung der Fragestellung erreichen. So wäre es beispielsweise möglich, die konkret handelnden Akteure der Institutionen stärker in die Analyse einzubinden. Zweitens sollte man sich wieder in Erinnerung holen, dass es sich bei der Betrachtung der evolvierenden Einheit in einer Nische um eine Theoriesprache handelt – ähnlich des Begriffs eines ‚Systems‘ in systemtheoretischen Konzepten. Betrachtet man die Evolution einzelner Institutionen, z.B. eines Parlaments, so verschwimmen auch dort gelegentlich die Ränder zwischen Institution und seiner Nische, wenn es um die Übergänge des Parlaments zum Parteiensystem oder der Exekutive geht. Der Nützlichkeit einer Analyse entlang des Evolutionsalgorithmus tut dies aber keinen Abbruch. Ein weiterer Aspekt im forschungspraktischen Umgang mit Staatszerfallstheorien, welcher im Laufe der Arbeit wiederholt problematisiert wurde, ist die normative Aufladung theoretischer Modelle. Aufgrund des hohen Stellenwerts, der diesem Problem eingeräumt wurde, sollte es ab- ____________________ 290 Siehe dazu auch die Ausführungen S. 88f. 9 Was aus alledem zu lernen ist 256 schließend kurz gesondert aufgegriffen werden. Grundsätzlich wurde bereits ausgeführt, dass der Evolutorische Institutionalismus nicht dazu verleitet, den Weg einer Komplexitätsreduktion über normative Annahmen zu gehen. Gelegentlich werden jedoch Kritikpunkte gegenüber dem EI laut, schon der Wunsch der Etablierung fitter Institutionen, die ihre in den Blaupausen angelegten Kapazitäten ausschöpfen, wäre normativ verzerrend. 291 Gleichsam sei der Verweis auf destabilisierende Faktoren wie z.B. Blockaden, mangelnde Funktionserfüllung oder Elitenprobleme in Form fehlender Retention beim Generationenwechsel ebenso ethnozentrisch wie in anderen Theorien, weil er das Idealbild funktionsfähiger starker Institutionen im Hinterkopf habe. Dieser Einwand kann folgendermaßen entkräftet werden: Stabile institutionelle Strukturen dienen durch ihre Etablierung klarer Regelsysteme und Handlungsroutinen der Umsetzung ihrer Leitideen und sie werden darüber hinaus in der Generationenfolge reproduziert. Der entscheidende Punkt ist aber, dass solche starken Strukturen auf vielfältige Art und Weise etabliert werden können; und nicht nur als staatliches Institutionensystem. Dies wurde in den Betrachtungen auch nachdrücklich verdeutlicht. Insofern wird Normativität verneint, sofern man jene begreift als die Annahme, alle Welt müsse Staaten nach dem Vorbild der OECD aufbauen, mit gleichem Funktionsumfang und getragen von gleichem Legitimitätsglauben, welcher sich noch dazu aus einem westlichem Demokratie- und Verfassungsverständnis speist. Zweifelsohne bestimmen Werturteile über Formen der guten Ordnung die Auswahl des Forschungsinteresses. Es ist auch nicht so, als würde ein Verzicht auf normative eurozentrische Vorannahmen nahelegen, dass Länder zerfallender Staatlichkeit wie Afghanistan, Jemen oder Somalia eine sonderlich angenehme Lebensumgebung für ihre Bevölkerung böten, die man relativierend schlicht als kulturelle Besonderheit, ohne jegliches Potenzial auf Verbesserung der Lebensumstände, z.B. hinsichtlich der Sicherheit von Frauen und Kindern, abtun könnte. Deshalb verdient das Themengebiet schwacher Staatlichkeit auch unverändert weiter wissenschaftliche ____________________ 291 Diese Kritik wurde in den letzten sechs Jahren wiederholt von Seiten Studierender im Masterstudiengang ‚Politik und Verfassung‘ in Seminaren, die sich mit dem EI befassen, formuliert. 9 Was aus alledem zu lernen ist 257 Aufmerksamkeit. Eine normativ begründete Auswahl des Gegenstandes der Forschung sollte aber genau nicht – wie gerade in der Staatszerfallsforschung durchaus verbreitet292 – die Ergebnisse der Untersuchung determinieren, vor allem hinsichtlich der politischen Implikationen der Analysen. 9.3 Über den Weg weiterer Forschung Im Anschluss an die Überprüfung der Tauglichkeit des theoretischen Instrumentariums stellt sich schließlich die Frage, welche weiteren Forschungsanstrengungen notwendig erscheinen. Im hier genutzten Fallstudiendesign mit analytischen Narrativen und Process Tracing zeigte sich, dass eine abstrahierende, systematisierende Leittheorie wie der Evolutorische Institutionalismus ein ausgesprochen nützlicher ‚Rechen durch die Geschichte‘ sein kann.293 Dazu war es nötig, eine Chronologie zu etablieren, relevante Brüche, Konflikte, institutionellen Wandel und beteiligte Akteure zu erfassen und dann genauere Daten über exakt diese Ereignisse zu sammeln. Hieraus wurden theoriegeleitet Ursachen destilliert und abstrahiert sowie gegenüber alternativen Erklärungen spezifiziert. Dem zu Grunde lag ein kontinuierlicher Prozess der Datensammlung im Dialog mit der Theorie. Lücken in den Daten lassen sich mit einer Art ‚detektivischer Spurensicherung‘ füllen, wobei ein Bayesianischer Ansatz permanenter Aktualisierungen der Wahrscheinlichkeitseinschätzungen anhand neuer Informationen sinnvoll ist. Hinsichtlich des Process Tracings sollte eine Einschränkung der methodologischen Tauglichkeit vorgenommen werden. Es gelingt zwar gut, Ereignisabfolgen zu beschreiben und Wechselwirkungen zwischen Akteuren und Systemzuständen herauszuarbeiten, um damit auf Kausalmechanismen zu schließen. Problematisch stellt sich indes die praktische Anwendung der im Process Tracing gängigen Tests – straw-in-the wind, hoop test, smoking-gun, doubly decisive test – zur Gewichtung der Evidenzen dar (siehe Bennett und Checkel 2015, S. 17; van Evera 1997). Der Versuch einer Anwendung ____________________ 292 Siehe dazu die Ausführungen über typische Probleme der Staatszerfallsforschung S. 34ff. 293 Die Metapher des EI als ‚Rechen‘ entstand 2012 in einem Hauptseminar zur Evolution historischer Parlamente am Institut für Politikwissenschaft der TU Dresden. 9 Was aus alledem zu lernen ist 258 dieser Tests brachte keinen erkenntlichen Nutzen im komplexen Forschungsfeld staatlicher Schwäche und wurde deshalb auch nicht weiter verfolgt. Daher lassen sich starke Evidenzen in ähnlichen Untersuchungen am besten durch eine Kombination mehrerer Faktoren erreichen. Generell hilft bereits eine Nutzung diverser und voneinander unabhängiger Datenquellen. Weiterhin sollten im Forschungsprozess aufgefundene Muster und Ursachenerklärungen, die aus dem Fallnarrativ abgeleitet werden, gegen alternative Erklärungen – und Theorien – antreten. Es bietet sich dazu ein abduktives Vorgehen an. Sinnvollerweise werden herauszuarbeitende Erklärungen der Fälle mit dem generellen Kontextwissen über das Land, aber auch über staatliche Schwäche allgemein abgeglichen. Gerade hinsichtlich stärker theorietestend arbeitender Forschung müssten die Mechanismen der Entstehung staatlicher Schwäche recht spezifisch und klar voneinander abgrenzbar formuliert werden. Eine Erhöhung der Fallzahl ist dabei im Sinne besserer Mustererkennung und validerer Ergebnisse, gerade bezüglich der Verallgemeinerbarkeit der Befunde, angebracht. Deshalb sollten zusätzliche Prozessanalysen zu anderen Ländern mit Fallvergleichen kombiniert werden. Dabei gilt es, nicht auf die Schwachstellen mancher Staatszerfallsarbeiten zurückzufallen, die zwar mehrere Länder vergleichen, diese aber primär hinsichtlich ihres Status Quo wahrnehmen, ohne ein tieferes Bewusstsein für den Faktor Zeit. Forschungsökonomisch zweckmäßig ist es deshalb, vergleichende Analysen ausgewählter Kausalmechanismen vorzunehmen. So könnten beispielsweise komparatistische Studien zu kulturellen Mustern und deren memetischen Attraktivität, den Methoden der Subjektformation in erfolgreich re-stabilisierten Staaten oder über die Problematik externer Stabilisatoren in Form von wirtschaftlicher und politischer Entwicklungshilfe durchgeführt werden. Eine Erhöhung der Fallzahl bedingt in der Nutzung des Evolutorischen Institutionalismus immer auch eine stärkere Fokussierung durch eine eingegrenzte Fragestellung, wobei dann aber wiederum das Potenzial der Theorie durch eine klare Operationalisierung einzelner Bausteine ausgespielt werden kann. Insbesondere die Rolle funktionsäquivalenter Institutionen lässt sich am besten durch eine solche systematische Vergleichsforschung erfassen. Dazu ist es sinnvoll, gezielt nach analogen Ähnlichkeiten nichtstaatlicher Lösungen zu suchen. Im Bewusstsein der ultimaten Ursachen der Entstehung staatlicher Strukturen als Lösung bestimmter adaptiver Probleme wäre zu erforschen, wie alternative Lösungen gleicher 9 Was aus alledem zu lernen ist 259 Aufgaben in anderen Nischen aussehen. Die Untersuchung sollte dann z.B. fragen, welche Leistungen welche Akteure und Akteurskonstellationen in schwachen Staaten erbringen, um allgemeine Verbindlichkeit herzustellen und Sicherheit für eine Gemeinschaft an Menschen herzustellen. Als zweiter Schritt wären dann die Institutionalisierungen solcher äquivalenten Funktionserfüllung zu untersuchen. In einer solchen Analyse würde bewusst die eurozentrische Dichotomie von Staat und Gesellschaft aufgehoben, zumal in schwachen Staaten sowieso hybride Strukturen in Form von Korruption, Klientelismus und Patronage dominieren. Ein solches Vorgehen ließe sich sogar noch innerhalb der Forschungslandschaft der Staatszerfallsforschung bzw. der Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Ausprägungen von Staatlichkeit verorten, wenn denn der zugrunde liegende Staatsbegriff geweitet würde. Statt des territorial-institutionellen Staatskonzepts, welches im Westen seit der Neuzeit dominiert, wäre ein universeller und transhistorischer Staatsbegriff nötig (siehe Münkler 2010, S. 15). In Rekurs beispielsweise an den mittelalterlichen Personenverbandsstaat oder an die antike Polis ließen sich auch alternative Lösungen abseits des gängigen Institutionenarrangements starker Staaten analytisch greifen. Ein solches Vorgehen der vergleichenden Untersuchung ausgewählter kausaler Zusammenhänge liefert zwar nur ‚Puzzlestücke‘ in der Erklärung schwacher Staatlichkeit, da das Phänomen einfach zu umfassend ist, um es in wenigen einzelnen Kausalhypothesen adäquat beschreiben zu können. Nichtsdestoweniger lässt sich aus einer ausreichenden Anzahl solcher Puzzlestücke eine adäquate Gestalterkenntnis erlangen. Jedoch betrifft die Empfehlung der Erhöhung der Fallzahl gleichzeitig auch ein Problem, dem sich schon die vorliegende Arbeit gegenüber sah und welches einer noch besseren Lösung bedarf. Das Problem liegt in der impliziten Annahme, dass die Logik der Interaktion von staatlichen Institutionen und Nische, die Funktionslogik von Institutionen, das typische Akteursverhalten oder die Herrschaftslogik im Territorium eines Staates weitgehend dem gleichen Muster folge. Zwar wurden im Rahmen der vorliegenden Arbeit erkennbare Unterschiede, beispielsweise zwischen paschtunischen und nichtpaschtunischen Gebieten Afghanistans oder zwischen nördlichem und südlichem Landesteil, thematisiert, aber die Fälle waren als Länder definiert. Eine Lösung dieser Herausforderung liegt in einer weiteren territorialen Differenzierung in der Fallauswahl, wie sie auch für die Messung von Staatlichkeit befürwortet wurde. Der andere Ausweg be- 9 Was aus alledem zu lernen ist 260 steht in der bereits empfohlenen Kombination von Prozessanalysen einzelner Fälle – die sich dann einzelnen Landesteilen vertieft widmen könnten – mit komparatistischen Studiendesigns, die auf der Ebene einzelner Länder bzw. Ländergruppen ansetzen. 9.4 Über die politische Umsetzung Neben den vielfältigen Anschlussmöglichkeiten für spannende Forschungsvorhaben birgt die Auseinandersetzung mit schwacher Staatlichkeit immer auch ganz praktische Implikationen in sich. Infolgedessen muss am Ende einer Auseinandersetzung mit den Befunden noch geklärt werden, was sich über Möglichkeiten und Grenzen des Aufbaus staatlicher Strukturen ableiten lässt; wenngleich dieses Thema nicht im Zentrum der Analyse stand. Aus der Erkenntnis, dass der Zustand eines Institutionengefüges immer innerhalb eines langfristigen Anpassungs- und Entwicklungsprozesses in einer bestimmten Nische entstand, leitet sich ab, dass eine Restabilisierung erodierender institutioneller Strukturen idealerweise frühzeitig einsetzt, bevor sich der Entwicklungspfad des Zerfalls erst – wie z.B. in Afghanistan – stabilisiert. Dabei sind kleinteilige Änderungen großen Reformen vorzuziehen. Auch leitet sich daraus ab, dass das zentrale Kriterium erfolgreicher Stabilisierungspolitik nicht primär entlang der Kategorien ‚Stärke vs. Schwäche‘ verlaufen kann, sondern die Fitness in der jeweiligen Nische, d.h. die Angepasstheit und zukünftigen Anpassungsfähigkeit, den Ausschlag geben sollte (siehe ausführlich Lempp 2008). Dazu aber ist es nötig, die Mikroebene von Staatlichkeit zu kennen, d.h. die kulturellen Traditionslinien des Landes, tradierte Verhaltensschemata der Akteure und das gesellschaftliche Institutionengefüge. Nur in der Kenntnis des Baumaterials der unteren Ebenen lassen sich zentralisierte staatliche Institutionen aufschichten. Bereits mehrfach angesprochen, aufgrund der Bedeutsamkeit des Arguments aber nochmals betont, sei, dass deshalb eine Projektion des OECD- Modells von Staatlichkeit auf schwache Staaten oftmals mehr schadet als nützt. Es gibt keine universal passfähigen Blaupausen. Gerade sämtliche Versuche, autochthone Gesellschaftsstrukturen per voluntaristischer Neukonstruktion ‚umzukrempeln‘, in der Hoffnung, den Staat damit zu stabilisieren, können das gesamte politische Gefüge am Ende massiv beschädigen. Es ist daher in der Praxis sinnvoller, den Fokus auf das umfassendere Konzept einer ‚institutionellen Stabilisierungspolitik‘ zu richten, statt auf 9 Was aus alledem zu lernen ist 261 die Verengung als ‚Statebuilding‘. Infolgedessen gilt es, endogene formelle und ggf. auch informelle Strukturen als Ressourcen von Stabilität und Sicherheit zu stützen und in langfristigen Ko-Evolutionsprozessen Staat und Gesellschaft gemeinsam zu entwickeln. Dies ist sicherlich nicht unproblematisch, da solche hybriden und informellen Strukturen gegenüber rationalen, formalen Institutionensystemen, wie sie in starken Staaten des Westens vorherrschen, stärker zu Fehlakkumulationen – gesellschaftliche Ungleichheit, rent-seeking, Partikularismus, Klientelismus – führen. Die Alternative zu einer solchen Nutzung endogener, nicht-staatlicher Strukturen ist jedoch in der politischen Praxis meist nicht der starke Staat, sondern vielmehr gesamtgesellschaftliche Destabilisation. Nur über eine kulturelle Beheimatung staatlicher Institutionen lassen sich auf Dauer legitime Strukturen begründen. Aufgrund dessen sollten sich Stabilisierungsprogramme auch nicht allein auf die funktionalen Kapazitäten des Institutionengefüges in der Herstellung politischer Güter konzentrieren. Sowohl die Investition in symbolische Funktionserfüllung ist wichtig als auch, dass solche Leitideen herangezogen werden, die innerhalb der kulturellen Matrix des Landes erfolgreich in Geltung gesetzt und gehalten werden können. Selbst erhebliche materielle und symbolische Ressourceninvestitionen garantieren jedoch keinen Erfolg. Für die Gesellschaften und politischen Eliten der westlichen Staaten muss daher eine Selbstreflexion über eigene Werte und Strategien internationaler Interventions- und Sicherheitspolitik sowie über Mittel und Wege der Entwicklungshilfe stattfinden. Pragmatismus hinsichtlich erreichbarer Ziele sollte überzogene Erwartungen dämpfen und die Implementation kulturell nicht passfähiger und zu voraussetzungsreicher Blaupausen verhindern. Auch von Nöten ist eine neue Ehrlichkeit gegenüber sich selbst, inwieweit kühle Eigeninteressen hinter humanitären Fassaden versteckt werden. Dies betrifft insbesondere eigene sicherheitspolitische Überlegungen, die sich hinter den Interventionen in schwachen Staaten verbergen. In einem Umdenken weg vom modernisierungstheoretischen Paradigma und den Kriterien vermeintlich guter Regierungsführung der Good Governance ist es nötig, Menschen in schwachen Staaten nicht weiter zum Objekt zu machen, sondern ihnen ihren Subjektstatus in der eigenen Entwicklung des Landes anzuerkennen. Dazu ist es freilich auch in der politikwissenschaftlichen Forschungsgemeinschaft und unter den politischen Eliten nötig, eine kulturelle Sensibilität stärker zu fördern. Gerade das Bewusstsein dafür, dass die politische Führung schwacher Staaten in vielen Fällen weder 9 Was aus alledem zu lernen ist 262 die Problemdiagnosen westlicher Politik über staatliche Schwäche noch die Zielvorstellungen staatlicher Entwicklung teilt, sollte geschärft werden. Der politikwissenschaftlichen Staatszerfallsforschung obliegt deshalb die Aufgabe, die dafür nötigen Wissensbestände über die betreffenden Länder zu beschaffen und die funktionslogischen Zusammenhänge zu verdeutlichen. Anna Seghers formulierte in ihrem Aufsatz ‚kulturelle Brücken zu anderen Völkern‘ dazu einmal: »Versuchen wir auf das Wesen der anderen Völker zu kommen, dann werden sie auch auf unser Wesen kommen« (Seghers 1970, S. 208). Werden dabei die angeführten theoretischen, forschungspraktischen und politikpraktischen Überlegungen beherzigt, so lässt sich am Ende mit Fug und Recht von einem geänderten Bewusstsein im Umgang mit Staatlichkeit sprechen. Die präzisere und komplexere Konzeptualisierung der Ursachen des Scheiterns in einer evolutionären Institutionentheorie generiert zutreffendere Aussagen über den empirischen Referenten und dient damit der wissenschaftlichen Suche nach Wahrheit. Das Bewusstsein über Möglichkeiten und sinnvolle Grenzen des Aufbaus staatlicher Strukturen ermöglicht uns in der praktischen Anwendung, adäquatere Lösungen hinsichtlich des allen überwölbenden Ziels zu finden: Stabile Strukturen aufzubauen, in denen wir unter würdigen Bedingungen zusammenleben können. 263 Literaturverzeichnis Adelman, Howard. 2003. The use and abuse of refugees in Zaire. In Refugee Manipulation. War, politics, and the abuse of human suffering, Hrsg. Stephen John Stedman, und Fred Tanner, 95–134. Washington: Brookings Institution Press. Adelman, Howard. 2008. Protracted displacement. In ders.: Protracted displacement in Asia: no place to call home, 1–25. Aldershot, Hants, England: Ashgate. Adra, Nawja. 2011. 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Abstract

The status of our world as a world of states is rarely questioned. However, does statehood really represent normality in all regions of the world?

‘Staaten in der evolutionären Sackgasse?’ (Are States at an Evolutionary Dead End?) deals with the evolutionary roots and patterns of weak states. Using extensive case studies on Afghanistan and Yemen, this book develops an innovative evolutionary institutional theory which allows for a new conceptualisation of those states and their development. The results are more precise descriptions, more accurate root cause analyses and the potential for policies which generate less collateral damage in dealing with those countries.

Zusammenfassung

Unsere Welt als Staatenwelt wird kaum noch hinterfragt. Doch stellt Staatlichkeit wirklich den wünschenswerten Normalzustand in allen Regionen dieser Welt dar?

„Staaten in der evolutionären Sackgasse?“ beschäftigt sich mit Ursachen und Verlaufsformen schwacher Staatlichkeit. Es wird anhand ausführlicher Fallstudien der Länder Jemen und Afghanistan eine innovative evolutionäre Institutionentheorie entwickelt, welche es erlaubt, schwache Staaten und ihre Entwicklung neu zu konzeptualisieren. Das Resultat sind genauere Gegenstandsbeschreibungen, zutreffendere Aussagen über Ursachenzusammenhänge und das Potenzial zu einer weniger kollateralschadensreichen Politik im Umgang mit diesen Ländern.

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Abstract

The status of our world as a world of states is rarely questioned. However, does statehood really represent normality in all regions of the world?

‘Staaten in der evolutionären Sackgasse?’ (Are States at an Evolutionary Dead End?) deals with the evolutionary roots and patterns of weak states. Using extensive case studies on Afghanistan and Yemen, this book develops an innovative evolutionary institutional theory which allows for a new conceptualisation of those states and their development. The results are more precise descriptions, more accurate root cause analyses and the potential for policies which generate less collateral damage in dealing with those countries.

Zusammenfassung

Unsere Welt als Staatenwelt wird kaum noch hinterfragt. Doch stellt Staatlichkeit wirklich den wünschenswerten Normalzustand in allen Regionen dieser Welt dar?

„Staaten in der evolutionären Sackgasse?“ beschäftigt sich mit Ursachen und Verlaufsformen schwacher Staatlichkeit. Es wird anhand ausführlicher Fallstudien der Länder Jemen und Afghanistan eine innovative evolutionäre Institutionentheorie entwickelt, welche es erlaubt, schwache Staaten und ihre Entwicklung neu zu konzeptualisieren. Das Resultat sind genauere Gegenstandsbeschreibungen, zutreffendere Aussagen über Ursachenzusammenhänge und das Potenzial zu einer weniger kollateralschadensreichen Politik im Umgang mit diesen Ländern.