Stefan Martini, Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt in:

Stefan Martini, Hannes Rathke (Ed.)

Zehn Jahre Vertrag von Lissabon, page 9 - 28

Reflexionen zur Zukunft der europäischen Integration

1. Edition 2020, ISBN print: 978-3-8487-6173-9, ISBN online: 978-3-7489-0292-8, https://doi.org/10.5771/9783748902928-9

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Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt Von Stefan Martini, Kiel* Zehn Jahre nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wird wieder ver‐ stärkt über Reformen der Europäischen Integration diskutiert. Das Jahrzehnt der „Polykrise“ hat tradierte Gewissheiten erschüttert; gleichzeitig verdichten Brexit, eine neue Europäische Kommission, ein neues Europäisches Parlament sowie po‐ tentiell bedrohliche, außerrechtliche Entwicklungen so unterschiedlich wie auto‐ ritärer Populismus und Klimawandel diesen Moment gestaltungsoffener Zukunft, von dem aus vieles – selbst der Stillstand – möglich erscheint. Vor dem nächsten Lissabon-Jahrzehnt kann sich die (deutsche) Unionsrechtswissenschaft der Auf‐ gabe stellen, Unionsrechtsentwicklung nicht nur zu kommentieren, sondern mitzu‐ gestalten. Bevor man indes ziellos Ideenpulver verschießt, lohnt es sich freilich, die Voraussetzungen des Denkens über die Zukunft der Europäischen Union zu reflektieren. Diese Systematisierungsarbeit der zweiten Ordnung soll hier auch inhaltlich angefüllt werden, indem strukturell bedeutsame Reflexionsfelder mit Relevanz für die Zukunft der europäischen Integration identifiziert werden. Ewigkeit und Zeitlichkeit von Unionsreformen Obgleich sie noch nicht ist, ist Zukunft immer (wieder) und erschöpft sich nicht.1 Deshalb hat, solange es Recht in Europa gibt, eine Beschäftigung mit dessen Zu‐ kunft keine Pause.2 Der Blick auf die Zukunft des Unionsrechts dürfte sich gegen‐ über dem Ausblick auf die Entwicklung des nationalstaatlichen Rechts durch die relative Jugend transnationaler Gebilde auszeichnen.3 Die Europäische Union als (immer noch) neue Einrichtung des politischen Lebens4 hat die wahr gewordene Fiktion von Natürlichkeit einer staatlichen Gemeinschaft (noch) nicht entwickelt.5 I. * Dr. Stefan Martini ist Habilitand am Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht, Rechtswissenschaft‐ liche Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Der Text ist im Rahmen eines Forschungsaufenthalts am Europa-Kolleg in Hamburg entstanden. Tobias Brings-Wiesen, Andreas Kerkemeyer, Anika Klafki, David Kuch, Fabian Michl und Hannes Rathke verdanke ich wertvolle kritische Hinweise. 1 Zur Relativität dieses modernen Zukunftsbegriffs L. Hölscher, Theoretische Grundlagen der historischen Zu‐ kunftsforschung, in: ders. (Hrsg.), Die Zukunft des 20. Jahrhunderts, 2017, 7 (10, 16, 21); s. auch ebd., S. 24, zur „Pluralisierung der Zukunft“ in den 1960er Jahren; s. auch H. Kahn/A. J. Wiener, The Year 2000, 1967, S. 8. 2 Vgl. N. Luhmann, Die Beschreibung der Zukunft, in: ders., Beobachtungen der Moderne, 2 A. 2006, S. 129 ff. Hier kann keine systematische oder methodisch enggeführte Zukunftsforschung geleistet werden, s. zu Begriff und Methoden einführend B. Gransche, Vorausschauendes Denken, 2015, S. 29 ff. Zur Zukunftsorientierung des Rechts allgemein C. Möllers, Die Möglichkeit der Normen, 2012, S. 305 ff.; W. Leisner, Prognose und Staats‐ recht, 2015, S. 11 f., 17, 36 ff.; J. Rauber, Zukunftsorientierung und Prozeduralisierung im öffentlichen Recht, AöR 143 (2018), S. 67. 3 Vgl. H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 997. 4 S. nur EuGH, 5.2.1963, 26/62 (Van Gend & Loos), EU:C:1963:1, Slg. 1963, 1 (25): „neue Rechtsordnung des Völkerrechts“. 5 Ohne das Noch J. Isensee, Nachwort, in: ders. (Hrsg.), Europa als politische Idee und als rechtliche Form, 1993, S. 103, 137. EuR – Beiheft 3 – 2020 9 Ihr haftet die Wahrnehmung des Projektartigen, Aufgesetzten, Fragilen und Un‐ fertigen, des Noch-Nicht an.6 Überlegungen zur Zukunft und Ideen zur Reform der Europäischen Union gehen demnach strukturell von der Vorstellung aus, dass die Union – immer weiter – re‐ formiert und gestaltet werden kann bzw. sogar (ständig) muss.7 Dieses Verhältnis zur Zukunft wendet sich zugleich gegen eine Unverfügbarkeit des Zeitlaufs – und bewegt sich zwischen den äußeren Planken Planbarkeit und Indeterminismus.8 Allein das Nachdenken über die Gestalt der Zukunft der Europäischen Union ver‐ langt eine Einstellung, die künftige Entwicklung nicht äußeren oder unbestimm‐ ten Kräften und Zufällen überlässt, sondern willentlich den Fortgang der europä‐ ischen Integration zu beeinflussen gedenkt. Trotz der Allgegenwart von (Europas) Zukunft ist sie nicht vollkommen unbe‐ stimmbar oder ziel-, wahl- und gestaltlos: Erst die Auseinandersetzung über Zu‐ kunft und Zukunftsprognosen erlaubt eine transparente Konsensfindung über das Wie-Weiter bzw. Nicht-Weiter-So.9 Stets entwerfen wir Zukunft aus einer gegen‐ wärtigen Position, die unsere Imaginationen der Zukunft strukturiert.10 Zukunfts‐ denken kennt verschiedene Voraussetzungsdimensionen und Bedingtheiten:11 Wer bzw. welche spezifische Gruppe in ihrer Situiertheit über Zukunft reflektiert, be‐ stimmt zumindest die Perspektive der Reflexion (II.). Gespeicherte Erfahrungen, Positionierung in der (Entwicklungs-)Geschichte, spezifische Wahrnehmungen aktueller Probleme, politische, ökonomische, kulturelle und soziale Konstellatio‐ nen beeinflussen, welche Zukunftsthemen gesetzt und welche Änderungsbedarfe identifiziert werden (III.). Aus dieser Position heraus sind schließlich verschiede‐ ne Strategien und Optionen für eine Zukunftsreflexion denkbar: Grundsätzlich lassen sich vor allem prädiktive und normative Heuristik unterscheiden (IV.). 6 Früh W. Hallstein, Der unvollendete Bundesstaat, 1969, S. 42 f. sowie S. 39: „noch keine Föderation, kein Staat“; ebd., S. 254: „der Bau ist nicht fertig“; Ipsen (Fn. 3), S. 976: „ein auf Dauer angelegter Entwicklungs‐ prozeß“; ebd., S. 984: „offenes System“ (Hervorhebungen weggelassen); Isensee (Fn. 5), S. 127: „Die Euro‐ päische Gemeinschaft lebt vom Charme des Unfertigen. … Sie ist mehr Prozeß als Organisation, mehr Ent‐ wurf als Ordnung … Das Endziel steht nicht fest.“; Z. Baumann, Europe, 2004, S. 2: „a prospect forever out‐ standing“. – s. auch BVerfGE 123, 267, 420 (2009) – Lissabon. Zum Inkrementalismus europäischer Integrati‐ on E. F. Delaney, Europe’s Dialectical Federalism, in: Barber/Cahill/Ekins (Hrsg.), The Rise and Fall of the European Constitution, 2019, S. 73, 76 ff. 7 M. Koch, Das utopische Europa, 2015, S. 109 f., und eingeschrieben in Art. 1 EUV: „Verwirklichung einer im‐ mer engeren Union der Völker Europas“. Treffend die Unionsrechtsordnung als dynamische „Innovationsver‐ fassung“ oder „Innovationsordnung“ charakterisierend, J. P. Terhechte, „Eine neue Rechtsordnung des Völ‐ kerrechts“ – Innovationsverfassung und Innovationen im Recht der EU, in: Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innova‐ tionen im Recht, 2016, S. 159, 164; Ipsen (Fn. 3), S. 988: Aufgabe der „wissenschaftlichen Gemeinschafts‐ theorie …, wenigstens die nächst überschaubaren Phasen der Entwicklung vorzudenken” (Hervorhebung weg‐ gelassen). 8 Klassisch Aristoteles, Peri Hermeneias, Kapitel IX. 9 E. Esposito, Die Fiktion der wahrscheinlichen Realität, 2007, S. 61. S. auch A. Koschorke, Wahrheit und Er‐ findung, 2012, S. 230: „Zukunft ist das plastische Medium, durch das moderne Gesellschaften in Kontakt mit ihrem möglichen Anderssein treten.“ 10 S. nur C. F. Freiherr von Weizsäcker, Weltpolitische Prognosen, Europa-Archiv 1966, S. 1, 15. 11 Bereits B. de Jouvenel, Die Kunst der Vorausschau, 1967. 10 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt Unionsrechtswissenschaft als Subjekt der Zukunftsreflexion Unter Beobachtung steht hier vor allem die Unionsrechtswissenschaft als Subjekt (und Kritikerin) der Zukunftsreflexion. Gemeinsam ist freilich allen Reflexionen über die Zukunft der Union, dass sie für ihre Umsetzung in der Regel nicht nur den Einsatz von Ressourcen, sondern zumindest auch Änderungen des (Uni‐ ons-)Rechts erfordern. Die Unionsrechtswissenschaft unterscheidet sich insofern von anderen Perspektiven, als dass sie spezifisch für die Reflexion der Vorausset‐ zungen und Konsequenzen dieser rechtlichen Änderungen qualifiziert ist.12 Die juridische Dimension der Zukunftsreflexion ist freilich nicht notwendig auf die Umsetzung von Reformen beschränkt. Mit der Zuhilfenahme interdisziplinärer Erkenntnisse und Instrumente sowie Anregungen aus der Politik kann die Rechts‐ wissenschaft selbst zukünftiges Recht und damit zukünftige Politik(-rahmen) ent‐ werfen.13 Rechtspolitik ist – bei Beachtung wissenschaftlicher Standards – nicht streng von den Kompetenzen der Rechtswissenschaft geschieden.14 Eine Besonderheit tritt hinzu. Die Unionsrechtswissenschaft ist weiterhin in stark national geprägten Diskursen befangen.15 Spezifisch für den deutsch(sprachig)en Diskurs gilt, dass Ausbildung, Gerichtssystem und legalistische Rechtskultur16 die Rechtswissenschaft häufig auf eine reaktive und evaluative Rolle lenken17. Exemplarisch steht für dieses (Vor-)Urteil contra domo die Bewertung von Oliver Lepsius:18 „Juristen werden immer öfter als Bedenkenträger, Entscheidungsver‐ hinderer, Verantwortungsverlagerer oder Haftungsoktroyeure wahrgenommen.“ Demgegenüber entspricht es ebenso deutscher Rechtswissenschaftstradition, Rechtsfortbildung anzustoßen19 und Rechtspolitik durch beispielsweise Modell‐ II. 12 Darauf möchte Ruffert, How will the EU develop without the United Kingdom, in: Kadelbach (Hrsg.), Brexit – And What It Means, 2019, S. 35, 44 f., die Rolle der Europarechtswissenschaft beschränken; die Entwick‐ lung von Szenarien hingegen erscheint ihm faszinierend, aber wirkungslos. 13 S. Leisner (Fn. 2), S. 49: „Gestaltungspotenziale“; ebd., S. 51: „Überlegungen zum Umgang mit möglichen künftigen Rechtslagen, zu deren eventueller Gestaltung“ (indes Rechtspolitik von rechtlicher Prognostik un‐ terscheidend). 14 C. Bumke, Rechtsdogmatik, 2017, S. 105. Vgl. auch F. Ost/M. van de Kerchove, Pluralisme temporel et chan‐ gement, in: Nouveaux itinéraires en droit. Hommage à François Rigaux, 1993, S. 387, 393, zur promethei‐ schen Zeit des Rechts, nach der „la loi, au moins virtuellement, anticipe un état de choses possible“. 15 S. nur D. Thym, Zustand und Zukunft der Europarechtswissenschaft in Deutschland, EuR 2015, S. 671; B. de Witte, European Union Law: A Unified Academic Discipline?, in: Vauchez/de Witte (Hrsg.), Lawyering Euro‐ pe. European Law as a Transnational Social Field, 2013, S. 101. 16 C. Schönberger, Der “German Approach”, 2015. 17 F. C. Mayer, The EU in 2030: An Anticipated Look Back at the 2020s, GLJ 21 (2020), S. 63, 63. S. auch U. Volkmann, Die Perspektive der Rechtswissenschaft, in: Kirchhof/Kube/Schmidt (Hrsg.), Von Ursprung und Ziel der Europäischen Union, 2. A. 2017, S. 57, 57. 18 O. Lepsius, Relationen, 2016, S. 7. 19 Innovationspotential der Rechtswissenschaft, s. W. Hoffmann-Riem, Innovationen im Recht. Zur Einführung, in: ders. (Hrsg.), Innovationen im Recht, 2016, S. 11, 18. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 11 kodifikationen zu betreiben.20 Es steckt noch aktives und kreatives Potenzial in der deutschen Unionsrechtswissenschaft.21 Freilich dürfen sowohl eigene Kompetenz22 als auch Einfluss dabei nie über‐ schätzt werden. Gerade in der europäischen Rechtspolitik sind eine Vielzahl von Akteuren zu bewegen; die Einflussnähe zur Politik muss erst hergestellt werden.23 Eine vermittelnde Transferrolle zwischen Öffentlichkeit, Wissenschaft, Recht, Po‐ litik und Justiz ist aller Ehren wert – wobei „Transfer“ nicht mit reiner Implemen‐ tation verwechselt werden sollte.24 (Sozial-)Gestaltende Elemente sind auch hier beteiligt – nur betont die (dogmatisch orientierte) Rechtswissenschaft die Rah‐ mung der Gestaltung durch bestehende Strukturen und Wertungen.25 Schließlich muss sie sich bewusst sein, nicht lediglich aus sich zu schöpfen, sieht man von immanenten Korrekturen und Innovationen ab.26 Die notwendige Kombination aus drei Juristentypen in einem französischen Völkerrechtslehrbuch veranschau‐ licht diese Transferfunktion – intradiskursiv –: (1) juriste normateur, (2) juriste praticien und (3) spécialiste de la science juridique.27 Lissabonner Dekadendämmerung Die Zukunftsreflexion bedarf einer Vergewisserung des eigenen Standpunktes und Gegenstands der Zukunftsgestaltung.28 Daraus ergibt sich im Wesentlichen die Aufgabe, die Dekade des Vertrags von Lissabon zu bilanzieren. Zwar markiert das runde Jahrzehnt von 2009 bis 2019 keine trennscharf abtrennbare Zeitenepo‐ III. 20 J.-P. Schneider, Innovationen im Recht – Auswertung und Perspektiven, in Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innova‐ tionen im Recht, 2016, S. 441, 458. Siehe auch die vier Idealtypen bei Bumke (Fn. 14), S. 102 ff., gegenüber der Rechtspraxis, die sich bei der Rekonstruktion der Praxis beginnend immer weiter von ihr entfernen. 21 Mutatis mutandis für die Völkerrechtswissenschaft A. Cassese, Introduction, in: ders. (Hrsg.), Realizing Uto‐ pia, 2012, S. xvii, xxi. 22 Mahnend J. F. Lindner, Rechtswissenschaft als Metaphysik, 2017. 23 Für Akteure aus der Rechtswissenschaft kommen Regierungsämter und Beratungspositionen in Betracht; als prominentes Beispiel für die Union Christian Calliess in seiner Position als Rechtsberater und Leiter des insti‐ tutionellen Teams des European Political Strategy Center beim Präsidenten der Europäischen Kommission von 2015 bis 2018 – für rechtswissenschaftliche Auskoppelungen s. ders., Bausteine einer erneuerten europä‐ ischen Union, NVwZ 2018, S. 1; Wohin geht die Europäische Union – Geplante Reformen in rechtlicher und politischer Perspektive, EuR Beih. 2/2019, S. 9; Zukunftsszenarien und Reformoptionen für die Europäische Union, integration 2/2019, S. 97. Zu den Begrenzungen der Rechtspolitik C. Engel, Rationale Rechtspolitik und ihre Grenzen, Juristenzeitung 2005, S. 581. 24 Vgl. differenziert M. Eifert, Innovationen – Methodische Zugriffe, in: Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innovationen im Recht, 2016, S. 35 ff., sowie zur Bereitstellungsfunktion des Rechts, ebd., S. 46; zu Wechselwirkungen zwischen rechtlichen und sozialen Innovationen: Schneider (Fn. 20), S. 448. 25 Ost/de Kerchove (Fn. 14), S. 395 f., die wechselnde Zeit des Rechts zwischen Vor und Zurück, zwischen Erin‐ nerung und Antizipation als den Autoren für das Recht am charakteristischsten erscheinende Zeitkonzeption; s. konkret auf das Weißbuch der Kommission bezogen T. Kleinlein, Das Weißbuch der Kommission und die Reformdebatte zur Zukunft Europas: Zwischen Erosion und Erneuerung?, ZG 2019, S. 38, 48. 26 S. bspw. C. Bumke, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Beispiel für eine rechtsimmanente Innovation im Recht, in: Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innovationen im Recht, 2016, S. 117, 118 ff. 27 P.-M. Dupuy/Y. Kerbrat, Droit international public, 14. A. 2018, S. 10. 28 Koschorke spricht von einem „permanenten Machtkampf“ zwischen „Vergangenheits- und Zukunftsreferenz“ (Fn. 9), S. 232. A. Kemmerer, in: Kube/Reimer (Hrsg.), Europäisches Finanzrecht, 2017, S. 89, 94, verweist auf den historical turn der Europarechtswissenschaft und den Potentialen eines Möglichkeitsbewusstseins; zum turn auch F. Schorkopf, Rechtsgeschichte der europäischen Integration, JZ 2014, S. 421. 12 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt che. Kontinuitäten und komplexe (Un-)Gleichzeitigkeiten ragen in das Jahrzehnt hinein und führen aus ihm heraus. Allerdings stellt das Jahr 2009 insofern eine Zäsur dar, als die Europäische Union einen neuen, erheblich reformierten Verfas‐ sungsrahmen29 erhielt, der bis heute ohne wesentliche Revision gilt.30 Jedem Jubiläum eignet eine gewisse Zufälligkeit und Willkür – auch sind zehn Jahre für eine „Verfassung“ keine lange Bewährungszeit.31 Gleichwohl konzen‐ triert das Ende der Lissabon-Dekade Einschnitte und Öffnungen: Eine neue Peri‐ ode des Europäischen Parlaments und der Kommission koinzidieren – ungefähr – mit dem Austritt Großbritanniens aus der Europäischen Union32 (der bereits für sich genommen entweder Vertragsänderungen oder das stillschweigende Wegfal‐ len Großbritannien betreffender Regelungen bedingt). Zugleich spürt man in der Europa(rechts)politik einen gewissen Aufwind für Zukunftsprojektionen. Zwar sind Europa-Visionen nichts, was exklusiv das zurückliegende Jahrzehnt beson‐ ders auszeichnet33 – gleichwohl zeigt sich gerade in der jüngsten Vergangenheit wieder gehäuft Reformehrgeiz.34 Im Übrigen ist eine Konferenz zur Zukunft Eu‐ ropas geplant, an der die Zivilgesellschaft beteiligt werden soll.35 Das Lissabonner Jahrzehnt begann hingegen mit Ernüchterung und gesunkenen Verfassungserwartungen.36 Nach dem Scheitern des Verfassungsvertrags verfolgt der Vertrag von Lissabon wesentlich weniger weit reichende symbolisch-konstitu‐ tionelle Ansprüche. Gleichwohl greift er viele Neuerungen des Verfassungsver‐ trags, teilweise mit abgeschwächter Terminologie auf.37 Dazu38 gehören die Auf‐ 29 Begriff aus der EuGH-Rechtsprechung, s. z.B. EuGH (Gr. K.), 24.10.2018, C-234/17 (XC u.a.), EU:C:2018:853, Rn. 45. 30 Ipsen (Fn. 3), S. 1023, spricht bspw. von ca. zehnjährigen „Integrationsstufe(n)“. 31 S. C. Waldhoff, Verfassungsjubiläen – Gedanken zur Verfassungskultur aus Anlass des 70. Jahrestags des Grundgesetzes, NJW 2019, S. 1553, 1559. 32 S. Ruffert (Fn. 12), S. 42 f.; Kleinlein (Fn. 25), S. 40. 33 S. nur K. Weber, Proposals for a Reshaped European Union, in: ders. (Hrsg.), Reshaping the European Union, 2018, S. 384, 385 ff. S. zu historischen und philosophischen Europavisionen und -vorstellungen W. Böttcher (Hrsg.), Klassiker des europäischen Denkens, 2014. 34 S. Fabbrini, Europe’s Future, 2019, S. 113 ff.; s. Europäisches Parlament, Mögliche Entwicklungen und An‐ passungen der derzeitigen institutionellen Struktur der Europäischen Union, P8_TA(2017)0048, 16.2.2017; Führende Vertreter von 27 Mitgliedstaaten und des Europäischen Rates, des Europäischen Parlaments and der Europäischen Kommission, Erklärung von Rom, 25.3.2017, 149/17; E. Macron, Initiative für Europa, 26.9.2017; W. Schäuble, Zur Zukunft von Deutschland in der Europäischen Union, 2019; Europäisches Parla‐ ment, Entschließung, 28.6.2016, 2016/2800(RSP), Nr. 10; s. auch P. Jambrek, The New Draft Treaty for the Constitution of the European Union, März 2016. In der Unionsrechtswissenschaft schwillt die Literatur eben‐ falls an: s. neben diesem Band Bakardjieva Engelbrekt/Groussot (Hrsg.), The Future of Europe, 2019; Ruffert (Hrsg.), Europa-Visionen, 2019; Rüttgers/Decker (Hrsg.), Europas Ende, Europas Anfang, 2017; Müller/ Obwexer/Schroeder (Hrsg.), Die Zukunft der Europäischen Union, EuR Beih. 2/2019. S. auch den Call for Paper zum 3rd Young European Law Scholars Conference, “Shaping the Future of Europe”, 27./28.2.2020, Salzburg. 35 Eine Union, die mehr erreichen will. Politische Leitlinien für die künftige Europäische Kommission 2019-2024, S. 23. 36 S. nur M. Dougan, The Treaty of Lisbon 2007: Winning minds, not hearts, CMLRev 45 (2008), S. 617, 690 ff. 37 S. Weatherill, The Competence Catalogue in the Treaty Establishing a Constitution and the Treaty of Lisbon: Improvement, but at a Cost, in: Barber/Cahill/Ekins (Fn. 6), S. 107, 117 f. 38 S. zu weiteren Neuerungen nur F. C. Mayer, Reformbedarf und Reformperspektiven für die Europäische Uni‐ on, in: Kadelbach (Hrsg.), Die Europäische Union am Scheideweg: mehr oder weniger Europa?, 2015, S. 187, 190 ff. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 13 lösung der EG-EU- sowie der Maastrichter Säulenstruktur39, die Anerkennung der Grundrechte-Charta als Primärrecht (Art. 6 Abs. 1 EUV, Teil II VVE), stärkere (nationale) Parlamentarisierung (s. nur Art. 12 EUV, Art. III-259 VVE) und Absi‐ cherung nationaler Kompetenzen durch Subsidiarität40, Betonung der Demokratie (s. Art. 10 sowie die Europäische Bürgerinitiative in Art. 11 Abs. 4 EUV; Art. I-47 VVE) sowie weiterhin wachsende Unionskompetenzen, z.B. bei den Direktinves‐ titionen (Art. 207 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 lit. e AEUV; Art. III-315 Abs. 1 VVE); die ungeahnten Auswirkungen des erstmals explizit erwähnten Austrittsrechts (Art. 49 EUV, Art. I-60 VVE) spürt man heute sehr konkret. Diese gedämpfte Sachlichkeit hat sich in der Entwicklung der ersten Lissabon- Dekade lediglich in der Stabilität des Verfassungsrahmens41 verstetigt. Ansonsten lassen sich paradoxe Gleichzeitigkeit sowie chiastische Volatilitäten von Merkma‐ len und Trends identifizieren,42 die ihren spezifischen Niederschlag auch in recht‐ lichen Reaktionen der Union und ihrer Mitgliedstaaten gefunden haben (s. so‐ gleich). Die sich darüber wölbende Wahrnehmung – in der Politik, Öffentlichkeit und Wissenschaft – herrscht vor, dass sich im letzten Jahrzehnt jeweils fundamen‐ tale Krisen der Union einander zumindest abgelöst haben; das Stichwort der Poly‐ krise43 drückt darüber hinaus aus, dass diese Krisen verknüpft sind und zumindest teilweise gleichzeitig bewältigt werden mussten und müssen.44 Zu diesen Großkrisen zählen Euro-, Banken-, Staatsschulden- und Austeritätskrise, Migrati‐ onskrise sowie Vertrauens-, Werte-, Rechtsstaats- und Nationalismuskrise – auch der Brexit kann als daran anknüpfendes Krisensymptom wie -projekt begriffen werden. Diesen die Wahrnehmung etwas zu stark überschattenden Krisen entsprechen – die spannungsgeladene Trilogik von Union, internationaler Ordnung und Natio‐ nalstaat spiegelnden – quasi-paradoxe Charakteristika des letzten Jahrzehnts45. Zu den hervorstechendsten Merkmalskreuzungen gehört, dass die Zurückhaltung bei Änderungen am Primärrecht46 nicht mit Inaktivität der Union in grundsätzlichen 39 Art. I-7, I-16 VVE. Zum Fortwirken der Säulenstruktur s. D. Thym, The Intergovernmental Constitution of the EU’s Foreign, Security & Defence Executive, European Constitutional Law Review 7 (2011), S. 453. 40 I. Pernice/S. Hindelang, Potenziale europäischer Politik nach Lissabon – Europapolitische Perspektiven für Deutschland, seine Institutionen, seine Wirtschaft und seine Bürger, EuZW 2010, S. 407, 408; s. auch Art. I-11 Abs. 3 VVE. 41 S. zu diesem Begriff im Unionsrecht nur EuGH (Pl.), 30.4.2019, Gutachten 1/17, EU:C:2019:341, Rn. 110. 42 Zu weiteren Paradoxien jüngerer Europa-Geschichte A. Wirsching, Der Preis der Freiheit, 2012, S. 403 ff. 43 Vgl. nur Calliess, Wohin (Fn. 23), S. 12; P. Häberle, Fünf Krisen im EU-Europa, AVR 53 (2015), 409; vgl. auch E. Morin, La Voie, 2011, S. 20 ff. Krisenpermanenz ist, wie die Reformdebatte, kein Spezifikum dieser Dekade, s. nur J. Weiler, The European Community in Change: Exit, Voice and Loyalty, 1987, S. 18: “It is an organization which lurches from crisis to crisis.” 44 Kemmerer (Fn. 28), S. 90. S. auch A. K. Mangold, Wie Corona die Krisen der Europäischen Union existenzbe‐ drohend verschärft, 3.4.2020, Verfassungsblog. 45 A. Wirsching, Demokratie und Globalisierung, 2015, S. 230. 46 Übersicht bei J. Ziller, Lisbon Treaty, in: Oxford Research Encyclopedia Politics, 9/2019; z.B. Europäischer Rat, Beschluss, 2011/199/EU, ABl. 2011 L 91/1 (Einfügen des Art. 136 Abs. 3 AEUV gem. Art. 48 Abs. 6 EUV, vereinfachtes Änderungsverfahren); s. auch Protokoll zu den Anliegen der irischen Bevölkerung bezüg‐ lich des Vertrags von Lissabon, 13.6.2012, ABl. 2013, L 60/131; Vertrag über den Beitritt Kroatiens zu EU, Abl. EU L 112 v. 24.4.2012; Abkommen über den Austritte des Vereinigten Königreichs Großbritannien und 14 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt Fragen verwechselt werden darf. Paraunionale Normkreation47 sowie ad-hoc-, Er‐ eignis- und Ausnahmepolitik48 zur kurzfristigen Lösung von Problemen verwie‐ sen konventionelle Rechtsetzungsprozesse mitunter auf die hinteren Plätze.49 Zen‐ trifugale Tendenzen, der Ruf nach weniger Europa50, der Vorwurf normativer Überreizung des Integrationsprojekts51 kontrastiert mit auf die Krisenphänomene reagierenden Tendenzen stärkerer Zentralisierung und Harmonisierung.52 Diagno‐ sen der Erosion des Rechts53 korrespondieren dem Einsatz von Recht als Krisen‐ instrument. Autoritäre Populismen existieren neben einem wiedererstarkten Ver‐ trauen in die Europäische Union.54 Strukturen europäischer Zukunft Krisen öffnen Änderungsfenster.55 Gleichzeitig strukturieren sie Aufmerksamkeit und Möglichkeitsfelder. Sie schärfen das Bewusstsein für zukünftige Aufgaben der Union. Nur wie soll die Zukunft der europäischen Integration konkret oder wahrscheinlich aussehen? Ein Ausblick, der vor zehn Jahren veröffentlicht wurde, betont die vielen institutionellen und kompetenziellen Modifikationen, die durch den Vertrag von Lissabon geschaffen wurden sowie die soziale Flankierung des Binnenmarkts56 – d.h., hier wurde das Brett, von dem die Union ins Ungewisse des folgenden Jahrzehnts sprang, beschrieben. Die nun vergangene Zukunft be‐ stand im Ausfüllen der neuen Verfassungsstruktur des Vertrags von Lissabon. IV. Nordirland aus der Europäischen Union und der Europäischen Atomgemeinschaft, 31.1.2020, ABl. EU L 29/7. 47 S. nur jüngst H. Rathke, Sondervertragliche Kooperationen, 2019. 48 S. z.B. J. White, Authority after Emergency Rule, Modern Law Review 78 (2015), S. 585. 49 Z.B. Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Europäi‐ scher Rat, Schlussfolgerungen, 2.3.2012, EUCO 4/12, 1); Erklärung EU-Türkei, Europäischer Rat, Pressemit‐ teilung, 18.3.2016. 50 Darstellend M. Avbelj, What Future for the European Union?, WZB Discussion Paper, SP IV 2017-802, Juli 2017, S. 10 ff. In Deutschland z.B. C. Hillgruber, The case for a realignment and delimitation of the EU’s competencies, in: Hofmeister (Hrsg.), The End of the Ever Closer Union, 2018, S. 171, 173. Darauf als Rich‐ terin des EGMR – stellenweise mit einer Rücknahme des Prinzips in dubio pro Menschenrechte – reagierend A. Nußberger, Zu viel Europa?, APuZ 67 (37/2017), S. 28 ff. 51 S. aus nationaler Warte die Warnungen in BVerfGE 123, 267 (357 ff.); A. Voßkuhle, Interview „Mehr Europa lässt das Grundgesetz kaum zu“, 25.9.2011, faz.net, „der Rahmen ist wohl weitgehend ausgeschöpft“. 52 A. von Arnauld/S. Martini, Der Status quo des Europäischen Verwaltungsrechts, in: Terhechte (Hrsg.), Euro‐ päisches Verwaltungsrecht, 2. A. (i.E.), Rn. 49. 53 C. Joerges, Integration through law and the crisis of law in Europe’s emergency, in: Chalmers/Jachtenfuchs/ Joerges (Hrsg.), The End of the Eurocrats’ Dream, 2016, S. 299, 317 ff.; M. Rodríguez, Legal Certainty after the Crisis, in: J. Schmidt/Esplugues/Arenas García (Hrsg.), EU Law after the Financial Crisis, 2016, S. 279. 54 In einer Umfrage der Open Society Foundation hält eine Mehrheit der Befragten (in Mittel- und Osteuropa) ihre nationale Demokratie für gefährdet, L. Bui-Wrzosińska, Staaten und Einstellungen im Wandel, 2019, S. 6. Zum gestiegenen Vertrauen s. Standard-Eurobarometer 91, Die öffentliche Meinung in der Europäischen Uni‐ on. Frühjahr 2019, 2019, S. 109; Flash Eurobarometer, Emotions and Political Engagements towards the EU, 25.4.2019, S. 4 ff. 55 A. Grimmel, There’s life the old dog yet! Challenges as catalyst for European Integration, in: ders. (Hrsg.), The Crisis of the European Union, 2018, 226, 228; P. Behrens/M. Kotzur/K. Lammers, Die Idee der “constitu‐ tional moments” im europäischen Integrationsprozess, in: dies. (Hrsg.), Sechs Dekaden europäischer Integrati‐ on – eine Standortbestimmung, 2015, S. 11, 13; Europa = „stets die pragmatisch-mühsame Lösungsformel, um konkrete Zwangslagen zu überwinden“, Wirsching (Fn. 45), S. 165; kritisch Fabbrini (Fn. 34), S. 124. 56 Pernice/Hindelang (Fn. 40), S. 407 ff. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 15 Hingegen unterscheiden sich die – im Beitrag nur kurz gestreiften – Herausforde‐ rungen von vor zehn Jahren nicht grundlegend von den heutigen: „Klimawandel, Migration, Versorgungsengpässe hinsichtlich wichtiger Rohstoffe, weltweiter Ter‐ rorismus oder die der Kontrolle nur bedingt zugänglichen globalen Finanzmärk‐ te“57. Der heutige Blick – geschärft durch die vergangene Praxis und geprüft durch die zahlreichen Krisen des letzten Jahrzehnts – steht den verfassungsrechtli‐ chen Grundlagen kritischer gegenüber. Chiasmus auch hier: eine Offenheit für Themen und grundlegende Vorschläge scheinen der (unterstellten) Trägheit des verfassungsrechtlichen Gitters zu entsprechen. Was es überhaupt heißt und bedeutet, über die Zukunft des Unionsrechts bzw. der europäischen Integration aus juristischer Warte nachzudenken, ist aber auch jetzt, nach zehn Jahren der Alltagsprüfung des Vertrags von Lissabon, vor allem eins, nämlich höchst unklar. Mit den Zukunftsmöglichkeiten gehen auch die Denkmög‐ lichkeiten über die Zukunft gegen unendlich. Eine Strukturierung dieses Möglich‐ keitsraums scheint daher erforderlich und nützlich: Strategien des Zukunftsdenkens Zwei fundamental unterschiedliche Strategien des Zukunftsdenkens lassen sich unterscheiden: Prädiktive Zukunftsarbeit extrapoliert den jetzigen Zustand auf einen bestimmten Zeitpunkt in der Zukunft58 – sie trifft Vorhersagen über eine zu‐ künftige Gegenwart des Unionsrechts.59 Dies ist methodisch anspruchsvoll und mit exponentiell wachsender Unsicherheit behaftet, da (noch) nicht erkennbare Ereignisse und Akteure in die Entwicklung eingreifen.60 Um die Treffsicherheit von Vorhersagen zu erhöhen, kann es sich anbieten, Trends und Szenarien61 zu entwerfen. Beide Substrategien erhöhen die Streubreite der Aussagen über die zu‐ künftige Entwicklung sowohl in diachroner als auch synchroner Hinsicht. Trend- Vorhersagen vermeiden die Festlegung auf bestimmte Geschehnisse, die sich zu einem bestimmten Zeitpunkt ereignet haben sollten, und geben lediglich Ereignis‐ 1. 57 Pernice/Hindelang (Fn. 40), S. 413. S. auch I. Pernice, Die Zukunft des Europarechts. Zwischen Revolution und Alltag, in: Grundmann u.a. (Hrsg.), Festschrift 200 Jahre Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin, 2010, S. 1361, 1373, der neue Unionsrechtsmaterien aufgrund „der Entwicklung von Märkten, Technologien, Umwelt- und sozialen Entwicklungen“ vorhersieht; allerdings betont Pernice den über Europa hinausweisenden Regulierungsbedarf. 58 Proferenz bei de Jouvenel (Fn. 11), S. 75. 59 S. z.B. die „hot takes“ (aus politikwissenschaftlicher Thinktanksicht) von J. Techau, Four Predictions on the Future of Europe, 12.1.2016, https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/62445 (integrierte Außenpolitik, Ende des Euro, kompletter Binnenmarkt, Rückgang der Wertepolitik). 60 Esposito (Fn. 9), S. 52. Zu methodischen Problemen und Risiken W. Wessels, Die Europäische Union der Zu‐ kunft – immer enger, weiter und … komplexer? Die Fusionsthese, in: Jäger/Piepenschneider (Hrsg.), Europa 2020, 1997, S. 45, 47 f. sowie 78: „hoher Grad an Unsicherheit“; daher wohl ein Offenlassen bei H. Dreier, Die Europäische Union auf dem Weg zu den Vereinigten Staaten von Europa?, in: Atkinson u.a. (Hrsg.), Na‐ tionalstaat und Europäische Union, 2016, S. 79, 93. 61 Wessels (Fn. 60), S. 66 ff. („Grobszenarien einer Post-Maastricht-Entwicklung”); Mayer (Fn. 17), S. 63; allge‐ mein Muller (Hrsg.), Law Scenarios to 2030, 2012; s. auch Kahn/Wiener (Fn. 1), S. 5 ff. sowie konkret S. 339 ff., u.a. Albtraum-Szenario einer technokratischen Elitenherrschaft über Europa durchspielend. Simula‐ tionen gerade mit „künstlicher Intelligenz“ fügen dem Methodenarsenal, gefüttert mit den richtigen Daten, neue Instrumente hinzu. 16 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt korridore und prinzipielle Ausrichtungen von Entwicklungen an. Szenarien spie‐ len ebenfalls damit, dass die Zukunft offen ist und sich in verschiedene Richtun‐ gen bewegen kann.62 Sie entlasten insofern von methodischem und prädiktivem Stress, als mehrere mögliche Entwicklungen nebeneinandergestellt werden – all diesen Entwicklungen muss freilich eine gewisse Plausibilität zukommen. Weder Trends noch Szenarien müssen spezifische Auskunft über die Zukunft des Uni‐ onsrechts geben – sie können sich auf bestimmte und grundlegende Aspekte be‐ schränken. Normative Zukunftsreflexion hingegen entgeht methodischen Schwierigkeiten em‐ pirischer Zugriffe und dem überwiegenden Scheitern jeglicher Prognostik weitge‐ hend (von der treffsicheren Analyse des Jetztzustands abgesehen). Denn sie be‐ fasst sich weniger mit der Wahrscheinlichkeit als mit der Wünschbarkeit zukünfti‐ ger Zustände des Unionsrechts.63 Zudem verlagert sich die methodische Schlag‐ seite, nicht minder schwerwiegend, vom Empirischen ins Normative: Normative Ungewissheit entsteht notwendig, wo und da Urteilsgrundlagen nicht konsentiert sind und standpunktabhängigen Vorverständnissen anhängen. Normative Zukunftsarbeit steht – in der Tradition von Rechtskritik und -politik – methodischen Kernkompetenzen der Rechtswissenschaft näher als die Kunst der Vorhersage.64 Gleichwohl liegt den meisten akademischen Akteuren (im deutsch‐ sprachigen Diskurs) eher die (rechtsimmanente) Evaluation von bereits Positivier‐ tem – seien es vergangene Entwicklungen und Akte oder im Raum stehende Vor‐ schläge.65 Eine solche synchrone Rechtskritik ist insoweit zukunftsorientiert, als dass die konkrete Gestalt (oder Interpretation) künftiger Rechtsakte mit-beein‐ flusst wird. Sie steht nicht nur zwischen Ist und Soll, sondern auch zwischen Jetzt und Später. (Selbstreflexive) Rechtskritik ist somit stets der Ausgangspunkt normativer Zu‐ kunftsreflexion, kann jedoch darüber hinaus gehen. Schöpferischer ist beispiels‐ weise der Anspruch an Zukunftsarbeit, wenn aus der Rechtswissenschaft heraus selbst Norm(änderungs)vorschläge entworfen werden.66 Am weitesten entfernt vom Kerngeschäft der rechtsanwendungsnahen Rechtswissenschaft sind quasiutopische Imaginationen eines ideal(er)en allgemeinen Rechtszustands.67 Der Dis‐ kurs über die Finalität der Europäischen Union tendiert in solch quasi-utopische 62 Eine stärker distanzierte Haltung könnte sich auf den Standpunkt stellen, keine Vorhersagen zu treffen und nur Vor- wie Nachteile möglicher Entwicklungen – möglichst objektiv und neutral – aufzuzeigen. Selbst solche Entscheidungsvorbereitungen enthalten freilich prognostische Elemente, als dass sie von der Möglichkeit der bewerteten Szenarien ausgehen. 63 S. z.B. Wieland Europa (= R. Dahrendorf), Ein neues Ziel für Europa, Die ZEIT, Nr. 29 v. 16.7.1971, S. 3. 64 S. die Einschätzung, dass die Rechtswissenschaft sich vom utopischen Denken fernhält, bei L. Douglas/A. Sa‐ rat/M. Merrill Umphrey, An Introduction, in: dies. (Hrsg.), Law and the Utopian Imagination, 2014, S. 1, 1; Ausschluss der Jurisprudenz aus prognostischer Betrachtung bei Freiherr von Weizsäcker (Fn. 10), S. 1. 65 S. z.B. der Rückblick auf Innovationen in Hoffmann-Riem (Hrsg.), Innovationen im Recht, 2016. Diese Per‐ spektive nehmen auch einige Beiträge dieses Bandes ein. 66 Für konkrete Vorschläge F. de Witte, Re:Generation, 2020, S. 97 ff. 67 S. exemplarisch P. Allott, Eutopia, 2016; dazu J. Theilen, Of wonder and changing the world, GYIL 60 (2017), 335. Aus marxistischer Perspektive A. Neupert-Doppler, Rechtskritik als Unterscheidung, in: Frick/ Lembcke/Lhotta (Hrsg.), Politik und Recht, 2017, S. 155. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 17 Sphären.68 Diese Bewegung von Kritik zu Utopie ist in der Regel eine der stei‐ genden Abstraktion – dies ist offensichtlich, wenn sich am Ende Föderalisten und „Nationalsouveränisten“ gegenüberstehen. Zwar entgeht normative Reflexion Vorwürfen prognostischer Zuverlässigkeit – gleichwohl kann es diesen an Durch- und Umsetzbarkeit mangeln. Die Frage der Realisierbarkeit von Vorschlägen trifft normative Zukunftsarbeit nichtsdestoweni‐ ger weniger heftig. Der aktive Gegenwartsbezug scheint dieser Reflexionsdimen‐ sion stärker eingeschrieben als prädiktiver Zukunftsarbeit. Gleichwohl lassen sich Voraussetzungen und Einpassungsfähigkeit normativer Aussagen – auch im Hin‐ blick auf möglichen künftigen Wandel69 – kritisieren. Gesetzesvorhaben können nicht zu Zielen und Werten der Europäischen Union passen, Intentionen der ent‐ scheidenden Akteure widersprechen und schließlich zu Disruptionen und Inkon‐ sistenzen im System des Unionsrechts führen. Ein Unterfall normativer Zukunftsarbeit ist programmatischer Art. Es handelt sich um eine Zukunftsprojektion, die normative Elemente mit vorhabenbezogenen ver‐ knüpft. Es geht um Selbstbindung vor der Öffentlichkeit sowie – implizit – auch darum, andere durch Überzeugungsarbeit an diesen Plan zu binden. Parteipro‐ gramme – bzw. Manifeste, aber auch Regierungsansprachen, Prioritätenlisten, Leitlinien sind Ausformungen dieser Kategorie von Zukunftsarbeit. Indiz für künftige Unionspolitik bzw. für die Gegenstände politischer Aushandlungen sind Agenden wie die der neuen Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen.70 Inhaltliche und perspektivische Einkreisungen Das Feld der künftigen europäische Integration ist so weit wie die bisherigen und vorstellbaren Aktivitäten der Europäischen Union.71 Hier ist eine Eingrenzung in zeitlicher, perspektivischer und sachlicher Hinsicht geboten, um (insbesondere der politischen oder der Fachöffentlichkeit) sinnvoll Zukunftsangebote unterbrei‐ ten zu können. Zunächst ist der Zeithorizont der Zukunftsreflexion zu bestim‐ men72 – hier können kurzfristige Abstände zur Gegenwart gewählt werden wie im Weißbuch der Kommission oder den Politischen Leitlinien von der Leyens; es sind aber auch größere Zeiträume denkbar73. Mehr oder weniger zeitabgehoben 2. 68 C. D. Classen, Zur offenen Finalität der europäischen Integration, EnzEuR I, 2014, § 37 Rn. 17. Aus verfas‐ sungspolitischer Sicht bereits skeptisch Ipsen (Fn. 3), S. 1023 f.; gegen einen „einheitseuropäischen Schmelz‐ tiegel“ Isensee (Fn. 5), S. 135. 69 Im Übrigen scheint ein in den Zeitlauf verlängerter Stillstand unter dem gegenwärtigen Zeitbewusstsein un‐ denkbar. 70 Als damals noch designierte Kommissionspräsidentin: Eine Union, die mehr erreichen will. Meine Agenda für Europa. Politische Leitlinien für die künftige Europäische Kommission 2019-2024, 16.7.2019, https://ec.euro pa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_de.pdf, mit der Ankündigung bspw. eines europäischen „Klimagesetzes“ (ebd., S. 5). 71 S. nur die Breite der Vorschläge und Diskussionen für das Völkerrecht in A. Cassese (Hrsg.), Realizing Uto‐ pia, 2012. 72 Freiherr von Weizsäcker (Fn. 10), S. 5: „Zukunftshorizont“. De Jouvenel (Fn. 11), S. 137, betont auch die Ge‐ schwindigkeit von Prozessen als Faktor. 73 Ipsen (Fn. 3), S. 987, nach sollten „Perspektiven der Verfassungspolitik … mit größeren Zeitmaßen“ als fünf bis zehn Jahren rechnen; für zehn Jahre s. Mayer (Fn. 17). 18 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt sind utopische oder visionäre Entwürfe,74 die der Gegenwart – ohne bestimmten Zeithorizont – entrückt sind. Diese Zeitdimension hat Verbindungen zur Sachdi‐ mension – je kürzer der angelegte Zeithorizont ist, desto inkrementeller und spe‐ zifischer werden in der Regel die Vorhersagen und Vorschläge. Im Hintergrund steht dabei auch, welche Gegebenheiten man als Einschränkung der Zukunftsre‐ flexion hinnimmt und entsprechend welche Änderungsflexibilität man voraus‐ setzt.75 Ebenso divergent kann der Gegenstandsbereich von Zukunftsreflexion bestimmt werden. Man kann sich notwendigen – mehr oder weniger detaillierten – Policy- Aktivitäten in spezifischen Politikbereichen zuwenden – wie z.B. ein EU-Min‐ destlohn76 – oder strukturelle Querschnittsthemen angreifen – bei letzterem ließen sich stärker inhaltsbezogene Inhalte wie Klimaschutz, Gleichstellung und Digita‐ lisierung77 von stärker modalen Grundsätzen wie z.B. Subsidiarität und Partizipa‐ tion trennen.78 Eine spezifisch juristische Perspektive kann sich über die Imple‐ mentationsoptionen in das Unionsrecht einbringen: Ist eine Änderung in Primäroder Sekundärrecht erforderlich? Können für einen Politik- bzw. Gesellschafts‐ wandel bewährte rechtliche Instrumente bereitgestellt oder müssen neue ent‐ wickelt werden?79 Zwischen Normativität und Empirie oszilliert das „Weißbuch zur Zukunft Euro‐ pas“ der Europäischen Kommission aus dem Frühjahr 2017.80 Der Zeithorizont der als Denkanstoß betrachteten (S. 15) fünf Szenarien, die das Weißbuch ent‐ wirft, ist das Jahr 2025, also recht kurz (S. 7).81 In seiner Selbstbeschreibung möchte das Weißbuch zwar lediglich wertneutral Folgen potentieller Entwick‐ lungspfade der nächsten sechs bis sieben Jahre skizzieren; implizit sind jedoch in diesen Folgenabschätzungen Wertungen enthalten, die einen gewissen Integrati‐ onsbias schwerlich verbergen. 74 Ipsen (Fn. 3), S. 997, sieht dort nicht das Feld der Verfassungspolitik; zum politischen Messianismus der EU J. H. H. Weiler, The Transformation of Europe Revisited: The Things that Do Not Transform, in: Poiares Ma‐ duro/Wind (Hrsg.), The Transformation of Europe. Twenty-Five Years On, 2017, S. 333, 344 ff. 75 Cassese (Fn. 21), S. xvii, xvii – unter Bezug auf Huxley, technicians, judicious reformers und utopians unter‐ scheidend. 76 U. von der Leyen, Eine Union, die mehr erreichen will, 2019, S. 11. Reformen im Asylbereich wären ein wei‐ terer Dauerbrenner der Unionspolitik, s. jüngst ein Eckpunktepapier von Innenminister Seehofer, Seehofer will „Neuanfang für Migrationspolitik in Europa“, 17.11.2019, sueddeutsche.de, https://www.sueddeutsche.de /politik/asylpolitik-seehofer-fluechtlinge-1.4685780. 77 Von der Leyen (Fn. 76), S. 5 ff., 12 ff. und 15 ff. 78 Beispiel der Aufteilung: modale Szenarien des Zukunfts-Weißbuchs der Kommission und sektorenspezifische Folgepapiere mit Reflexionen zur sozialen Dimension, zu Finanzen, zur Wirtschafts- und Währungsunion, zu Globalisierung sowie zu Verteidigung (jeweils 2017). 79 S. A. Hatje/J. Schwarze, Der Zusammenhalt der Europäischen Union, EuR 2019, S. 153, 174 ff. 80 COM(2017) 2025, 1.3.2017. 81 Für die Szenarien (S. 16 ff.) „1: Weiter wie bisher“ (inkrementelles Fortschreiben bisheriger Projekte), „2: Schwerpunkt Binnenmarkt“ (Konzentration auf Grundfreiheiten, darüber hinaus Intergouvernementalität), „3: Wer mehr will, tut mehr“ (wie 1, nur verstärkte Zusammenarbeit in den Bereichen Verteidigung und Inneres möglich), „4: Weniger, aber effizienter“ (verstärkte Integration z.B. bei Sicherheit und Grenzmanagement, weniger Integration in öffentlicher Gesundheit und Soziales), „5: Viel mehr gemeinsames Handeln“ (stärkere Kooperation und Einheitlichkeit z.B. in der Verteidigungs- und Außenpolitik, aber auch bei Großprojekten). Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 19 Strukturell bedeutsame Reflexionsfelder Zwischen Maximal- bzw. maximal unrealistischen Vorstellungen82 einer Rück‐ nahme supranationaler Kooperation einerseits sowie der Gründung der Vereinig‐ ten Staaten von Europa83 andererseits gibt es zahllose Reformvorschläge, die sich nicht auf simple Großformeln wie ein Weniger oder Mehr an Integration reduzie‐ ren,84 ins Visionär-Abstrakte verweisen und somit juristisch reflektieren und ge‐ stalten lassen.85 In diesem Sinn sollen nun strukturell bedeutsame86 Reflexionsfel‐ der identifiziert werden, die vor allem auf das Krisenphänomen (bzw. die Krisen‐ wahrnehmung) des Misstrauens gegenüber der Europäischen Union reagieren (s. oben bei III.).87 Obgleich sich zahlreiche andere Missstände und Unwuchten des Unionsrechtssystems identifizieren lassen, kann der gegenwärtige Krisenzu‐ stand auf den Begriff einer Legitimitäts- und Legitimationskrise gebracht wer‐ den.88 So sehr dieser Begriffszwilling selbst schillert, stellt er doch eine hinrei‐ chend fokussierte Reflexionsgrundlage zur Verfügung. Außerdem schließt er in‐ sofern an die Krisenvielfalt der ersten Lissabondekade an, als diese mit Legitima‐ tionsdefiziten korrelieren bzw. Auswirkungen auf die Legitimität der Europä‐ ischen Union haben. Um auf Euro(pa)skeptizismus – und seine Ausprägungen wie z.B. den Brexit bzw. ihm zugrunde liegende strukturelle Probleme – reagieren zu können, sollten Reformvorschläge daher die Legitimität europäischen Regierens erhöhen und möglichst diverse Interessenpositionen – über politische Richtungen hinweg – adressieren.89 Zum einen gilt es – grob gesagt –, politische Akteure, Gruppierun‐ gen und Eliten vor allem in den Mitgliedstaaten zu erreichen, die eine illegitime Zentralisierung politischer Entscheidung und entsprechende Einengungen natio‐ naler Spielräume befürchten. Zum anderen sollten die Vorteile der Integration nicht nur den transnational Mobilen, sondern auch der Mehrheit der Sesshaften zugutekommen.90 Mit zunehmender Kompetenzfülle muss die Union für Minder‐ 3. 82 A. v. Bogdandy, The Lisbon Treaty as a Response to Transformation’s Democratic Skepticism, in: Poiares Maduro/Wind (Hrsg.), The Transformation of Europe. Twenty-Five Years On, 2017, S. 206, 208: „proposals that usually age quickly”. 83 M.-A. Latournerie, L’idée de souveraineté européenne, RIDC 2019, S. 555; U. Guérot, Warum Europa eine Republik werden muss, 2017 – ein Gegenmodell bei R. Bellamy, A Republican Europe of States, 2019; s. auch eine föderale Union im Römischen Manifest aus dem März 2017 (J. Atzmannstorfer u.a.); B. Simms/ B. Zeeb, Europa am Abgrund – Plädoyer für die Vereinigten Staaten von Europa, 2016; G. Verhofstadt/ D. Cohn-Bendit, Für Europa!, 2012; Neugründung einer pluralistischen Union unterhalb eines Bundesstaates Avbelj (Fn. 50), S. 18 ff. 84 S. die Beiträge in Kadelbach (Hrsg.) (Fn. 38); sowie (mit gewisser Schlagseite für ein Weniger) Hillgruber (Fn. 50), S. 173. 85 S. auch Hatje/Schwarze (Fn. 79), S. 174 ff. 86 Strukturüberlegungen ermöglichen auf ihrer Basis “Detailinnovationen”, s. Terhechte (Fn. 7), S. 189. 87 S. nur C. E. De Vries, Euroscepticism and the Future of European Integration, 2018. Ipsen (Fn. 3), S. 988 ff., leitet verfassungspolitische Perspektiven u.a. aus den Gemeinschaftszielen ab. 88 Weiler (Fn. 74), S. 336. 89 Nach De Vries (Fn. 87), S. 205, bedeutet dies auch, national geprägte Interessenpositionen zu berücksichtigen. 90 D. Thym, Die Unionsbürgerschaft als Spiegel der EU-Verfassungsentwicklung, in: Thym/Klarmann (Hrsg.), Unionsbürgerschaft und Migration im aktuellen Europarecht, 2017, S. 69, 90 f. S. auch G. Allègre, Mitigating the Inequality Crisis, in: Creel/Laurent/Le Cacheux (Hrsg.), Report on the State of the European Union, Vol. 5, 2018, S. 133, 145 f., zur steuerlichen Bevorzugung von Mobilität in der EU. 20 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt heiten und Mehrheiten – über die dezentrale Implementation des Unionsrechts hinweg – wahrnehmbar Leistungen erbringen.91 Die Überlegungen zu den folgenden Reflexionsfeldern sind somit, wegen der hie‐ sigen juristischen Perspektive nicht überraschend, eher der normativen Zukunfts‐ dimension (s. 1.) zuzuordnen. Ohne prognostische Anteile geht es freilich nicht: Dies betrifft bereits die Spekulation über Realisierungschancen:92 So sind sowohl Integrationsschub als auch -umkehr bei Reaktionen auf akute Krisen gleich wahr‐ scheinlich; eine Änderung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der Europä‐ ischen Union hingegen erscheint angesichts der Änderungsunwilligkeit der letzten Jahre wenig wahrscheinlich.93 Aber auch die – auf die Union übertragbare – Ver‐ mutung einer Unitarisierungsdrift94 in föderalen Zusammenhängen wirkt sich auf Vorschläge beispielsweise der Kompetenzaufteilung aus. Die vier ausgewählten Reflexionsfelder95 können betitelt werden mit (1) Europa des Schutzes; (2) Europa der Souveränität; (3) Europa der Flexibilität sowie (4) Europa der Demokratie. Als Konsens vorwegnehmende Grundausrichtungen sol‐ len und können sie die Reflexion über die Zukunft des Unionsrechts inspirieren. Exemplarisch sollen aus ersten Grundgedanken zu diesen Feldern auch einzelne – häufig bereits vertretene – Reformvorschläge abgeleitet werden, die delegitimie‐ render Europaskepsis entgegenwirken können. Europa des Schutzes Ein Europa, das schützt, erbringt vor allem Output-Legitimation und nimmt den Auftrag universeller gleicher Rechte ernst. Es baut – als Defizite der EU wahrge‐ nommene – Diskriminierungen und Ungleichgewichte in der Verfassungsstruktur der Union ab, die unter anderem zwischen verschiedenen Mitgliedstaaten oder vom Unionsrecht erfassten Personengruppen bestehen. Insbesondere die Immobi‐ len könnten von der Erweiterung sozialer Absicherung durch unionale Systeme bzw. der Errichtung von Mindeststandards profitieren. Solche Schutzinstrumente könnte zum einen im Krisenfall greifen, zum anderen basale soziale Sicherheit, wie bspw. mittels eines europäischen Mindestlohns, gewährleisten.96 Weitere a) 91 De Vries (Fn. 87), S. 210; s. auch ebd., S. 207: „added value“. 92 „(A)ttempting to make the desirable more likely and the undesirable less likely“ als eine Aufgabe der Zu‐ kunftsforschung, Kahn/Wiener (Fn. 1), S. 3. 93 Fehlenden politischen Willen selbst bei unterverfassungsrechtlichen Möglichkeiten erkennt F. C Mayer, 10 Jahre Vertrag von Lissabon. Einleitende Stellungnahme, Gemeinsames Fachgespräch/Anhörung der EU-Aus‐ schüsse Bundestag und Bundesrat, 28.11.2019, S. 2; s. auch Mayer (Fn. 38), S. 204. 94 Hallstein (Fn. 6), S. 25: „psychologische Kettenreaktion der Integration”. Klassisch K. Hesse, Der Unitarische Bundesstaat, 1962; s. auch T. König, Unitarisierung durch Europäisierung?, APuZ 36/2005, S. 28 ff. (insbes. Fn. 6); A. Eppler, Politikwissenschaftliche Erklärungsansätze für die Dynamiken im EU-Mehrebenensystem, in: Gamper u.a. (Hrsg.), Föderale Kompetenzverteilung in Europa, 2016, S. 735. 95 S. auch F. Schorkopf, „Europas neue Ordnung“ – eine plurale Union, NVwZ 2018, S. 9, 11 ff., der die drei Leitmotive der Kommissions-Reflexionspapiere: Differenzierung, Effektuierung und Demokratisierung, be‐ spricht. 96 Für Vorschläge wirtschaftspolitischer Neuausrichtung s. D. Vujadinović, Causes of the Current Crisis and Ways Out – Seen through the Lens of the European Social Model, in: Brunkhorst/dies./Marinković (Hrsg.), European Democracy in Crisis, 2018, S. 53, 63 ff. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 21 Schutzfelder könnten die Sicherheit vor schädlichen Klimaveränderungen oder privater Digitalisierungsmacht darstellen. Ein schützendes Europa bewahrt darüber hinaus vor Gefahren – hier kann es sich anbieten, Grenzschutzaufgaben, jedenfalls subsidiär in Krisenfällen, stärker zu su‐ pranationalisieren; personelle Aufstockungen sind bereits geplant.97 Ein genuin europäischer Grenzschutz würde im Übrigen zu einer stärkeren Gleichbehandlung zwischen Mitgliedstaaten an den Außengrenzen und solchen, die – wie Deutsch‐ land – nur Binnengrenzen aufweisen, beitragen. Nicht nur die Grenzsicherung, auch die Migrationsverwaltung an den Grenzen könnte stärker harmonisiert und durch gewisse unionale Verwaltungskompetenzen ergänzt werden.98 Für die künf‐ tig „Ankommenden“ sollte dabei eine Steigerung des Grundrechtsschutzes im Verfahren und bei Kontakt mit Grenzpersonal erreicht werden. Das legitimitätser‐ heischende Signal wäre demnach zweigerichtet – Schutz sowohl nach innen als auch nach außen. Europa der Souveränität Auch das französisch inspirierte99 Thema eines souveränen Europas kann Legiti‐ mität und Effektivität europäischer Politik stärken. Wieder sind zwei Dimensio‐ nen von Belang: In der Binnendimension steht eine zunehmend souveräne födera‐ le Ebene100 souveränen Mitgliedstaaten gegenüber.101 Eigene Finanzierungs- und Vollzugskompetenzen würden die Sichtbarkeit genuin unionaler Politik unterstüt‐ zen bzw. erst begründen.102 Diskutiert wird insoweit, um europäischen Selbstand bei der Festlegung von Prioritäten zu erhöhen, beispielsweise die Einführung einer europäischen Finanztransaktionssteuer.103 Nach außen ist Europa souverän(er), wenn es außen- und sicherheitspolitisch ein‐ heitlicher auftritt. Ermöglicht werden könnte dies durch Mehrheitsentscheidungen in der Außenpolitik104 oder durch Einrichtung eines Europäischen Sicherheitsra‐ tes105. Die dafür bereits vorgelegten Gesetzgebungsvorschläge sind steckengeblie‐ b) 97 10.000 Personen starke ständige Reserve der Europäischen Grenz- und Küstenwache bis 2027, Art. 54 i.V.m. Anhang I, VO (EU) 2019/1896 v. 13.11.2019, Abl. L 295/1. 98 C. Langenfeld/H. Dörig, Vollharmonisierung des Flüchtlingsrechts in Europa, NJW 2016, S. 1, 3 f.; s. auch Bertelsmann Stiftung, How Europe Can Deliver, 2017, S. 55 ff.; D. Biegoń u.a., The Relaunch of Europe, 2018, S. 19 ff. 99 S. Sorbonne-Rede des französischen Präsidenten Macron (Fn. 34); s. auch Kleinlein (Fn. 25), S. 49 f. 100 F. Hoffmeister, Vom Ziel der Europäischen Union, in: Kirchhof/Kube/Schmidt (Hrsg.), Von Ursprung und Ziel der Europäischen Union, 2. A. 2017, 113 (130 f.), plädiert für eine Straffung und Stärkung der EU-Insti‐ tutionen. 101 Zur konstanten Spannung zwischen einer föderalen und einer intergouvernementalen Union N. W. Barber, The Two Europes, in: ders./Cahill/Ekins (Fn. 6), S. 89 ff. 102 S. äußerst ambitioniert Avbelj (Fn. 50), S. 16. 103 O. Scholz, Humboldt-Rede zu Europa (28.11.2018), in: Ruffert (Hrsg.), Europa-Visionen, 2019, S. 239, 244. 104 T. Giegerich, Wege zu einer vertieften Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik: Reparatur von Defizi‐ ten als „kleine Lösung“, in: Kadelbach (Hrsg.) (Fn. 38), S. 143 f., 152, 160 ff.; s. auch N. Weiß, Wie soll Eu‐ ropas Zukunft aussehen?, 2017, S. 5 f. – stärkere Solidarität in Verteidigungs- und Außenpolitik gefordert. Das Problem der Einstimmigkeit selbst bei Vertragsänderungen thematisiert Mayer (Fn. 17), S. 67; zur Parla‐ mentarisierung R. Sangi, Die auswärtige Gewalt des Europäischen Parlaments, 2018. 105 M. Kaim/R. Kempin, A European Security Council, SWP Comment 2, Januar 2019. 22 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt ben.106 Als sensible und potentiell revolutionäre Weiterentwicklung, die tradierte Kernbestände nationalstaatlicher Souveränität berührt, sind die Verwirklichungs‐ chancen als eher gering einzustufen. Gleichwohl sollte mit Gedanken experimen‐ tiert werden, wie die Union in einer multipolaren Welt, in der das Gewicht der Union tendenziell sinkt, einheitlicher auftreten kann, um eigene Werte als EU-In‐ teressen effektiv vertreten zu können.107 Nur wenn hier Abstimmungen suprana‐ tionalisiert würden, könnten solche Ambitionen beispielsweise in einen EU-Sitz in den Vereinten Nationen münden.108 Europa der Flexibilität In beiden vorgehenden Reflexionsfeldern ging es um punktuelle bzw. sogar struk‐ turelle Vertiefung von Integration. Die Reform der Europäischen Union ist frei‐ lich darauf nicht festgelegt, sondern sollte für integrative wie desintegrative Be‐ wegungen offen stehen.109 Eine Europäische Union, die sich politische, demokra‐ tische und inhaltliche Flexibilität bewahrt, ist das beste Heilmittel gegen Euro‐ paskepsis110. Diese Flexibilität lässt sich auf drei Ebenen verwirklichen: auf föde‐ raler, auf mitgliedstaatlicher sowie auf der Beziehungsebene zwischen der Union und den Mitgliedstaaten. Auf föderaler (bzw. horizontaler) Ebene setzt die Kritik beispielsweise Dieter Grimms an einer (durch den EuGH mit-beförderten) Überkonstitutionalisierung der Union an – demokratische Reversibilität und Kontestationsfähigkeit könnte in der Tat durch eine Reduktion primärrechtlicher Festlegungen erreicht werden.111 Als Ausgleich für diese Flexibilität könnten die Mitgliedstaaten in einer Kompe‐ tenzreallokation über Art. 4 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 EUV hinaus gewisse Kern- oder c) 106 COM(2018) 647 final. 107 D. Schwarzer, Das nächste Europa. Die EU als Gestaltungsmacht, in: Mair/Messner/Meyer (Hrsg.), Deutschland und die Welt 2030, 2018, S. 45; J. M. D. Barroso, 2030 – Europe in the World, in: Leitl/Verheu‐ gen (Hrsg.), Europa? Europa!, S. 197, 200: „the power of our example“. Als Alternative zur sakrifiziellen Gründungserzählung der Union H. Münkler, Auf der Suche nach einer neuen Europaerzählung, in: Straßen‐ berger/Wassermann (Hrsg.), Staatserzählungen, 2018, S. 169, 171 ff. 108 S. z.B. Scholz (Fn. 103), S. 248: Umwandlung des französischen Sitzes in EU-Sitz im Sicherheitsrat der Ver‐ einten Nationen, wobei die Person des EU-Botschafters stets französisch bliebe. 109 S. auch Avbelj (Fn. 6), S. 25. Solche Differenzierungen stets in der Union angelegt, J. H. H. Weiler/J. Vasel, The States’ Upcoming Choice: Move Ahead All Together, Some Members Only or Alone?, in: Amato u.a. (Hrsg.), The History of the European Union, 2018, S. 535. 110 S. Usherwood/B. Leruth/N. Startin, Conclusion, in: dies. (Hrsg.), The Routledge Handbook of Euroscepti‐ cism, 2018, S. 468 (476); De Vries (Fn. 87), S. 217 ff.; zur Auflösung politischer Blockaden durch wechseln‐ de Allianzen konkret Biegoń u.a. (Fn. 98), S. 30. 111 D. Grimm, Europa ja – aber welches?, 2016, S. 23 f.; 46; ähnlich auch eine Überlegung bei Weatherill (Fn. 37), S. 120 f., verbunden mit der Warnung, dass die Vetomacht der Mitgliedstaaten Legitimitätsbaustein der Union sei; s. auch ebd., S. 123: „to slim down the matters that are locked in at the level of primary law and generally to make the system more amenable to change“, ggf. durch Revision von Rechtsprechung; ähn‐ lich auch F. W. Scharpf, De-constitutionalisation of European Law: The Re-empowerment of Democratic Po‐ litical Choice, in: Garben/Govaere (Hrsg.), The Division of Competences between the EU and the Member States, 2017, S. 284, 298 f. (Reduktion der Jurisdiktion des EuGH und Opt-Outs der Mitgliedstaaten aus dem acquis); radikal in die andere Richtung Weiler/Vasel (Fn. 109), S. 559: Vertragsänderung durch qualifizierten Mehrheitsentscheid. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 23 Mindestkompetenzen erhalten.112 Beide Maßnahmen schränken – jedenfalls kurzbis mittelfristig – judizielle Konstitutionalisierung in gewissem Maße ein, erhö‐ hen die Spielräume für politische Debatten auf unionaler wie mitgliedstaatlicher Ebene113 und damit qua Selbstbeschränkung unionale Legitimität. Allerdings sollte die Kompetenzverteilung als Legitimitätsressource nicht über‐ schätzt werden – im Rahmen der Kompetenzausübung ist das Bild der tatsächli‐ chen Regelungsverteilung komplexer als die verfassungsrechtliche Grundauftei‐ lung.114 Eine inhärente (Deutungs-)Offenheit von Kompetenzen kann nie ausge‐ schlossen werden.115 Daher ist ggf. anstatt über materielle Mindestkompetenzen über qualifizierte Mehrheitserfordernisse oder über Öffnungsklauseln für mit‐ gliedstaatliche Sonderwege nachzudenken116 – quasi als Gegenstück zur differen‐ zierten Integration. Nahe liegen somit Variationen bereits jetzt vorhandener proze‐ duraler Lösungen, wie die einer rigoros(er)en Subsidiaritätsprüfung (auch bereits existierender Gesetzgebung)117 oder gar ein Vetorecht eines mit Repräsentanten aus nationalen Parlamenten besetzten Subsidiaritätsausschusses.118 So könnten in‐ tegrative Errungenschaften zwar wegfallen – allerdings müssen sie politisch wie‐ der erkämpft werden119. Eine flexible Kompetenz- und Spielraumpolitik nützt im Jetzt und für den konstitutionalistischen Horizont. Erweiterte Möglichkeiten, differenzierte Integration einzuführen,120 können dem‐ gegenüber zwar künftige Integration vorbereiten, leiden allerdings an dem Nach‐ teil, die Komplexität der Maschinerie zu erhöhen.121 Obgleich eine Abwägung der Vor- und Nachteile nie zu einem objektiven Ergebnis führen dürfte,122 sollten die 112 Schorkopf (Fn. 95), S. 13, fordert „Justierungen im Kompetenzbereich“, d.h. klare Kompetenzverteilungen zu Lasten geteilter Kompetenzen; W. Durner/C. Hillgruber, Review of the Balance of Competences, ZG 2014, 105, 125. O. Koch, Kompetenzfragen in der Entscheidungspraxis der EU-Institutionen, in: Hendler/ Ibler/Martínez (Hrsg.), Herausforderungen an die Kompetenzordnung der EU, 2015, S. 65, 67, sieht die Kompetenzfrage durch die Bereitstellung konkreter Unionskompetenzen etwas entschärft; zu Lösungsmög‐ lichkeiten skeptisch S. Garben, Restating the Problem of Competence Creep, Tackling Harmonisation by Stealth and Reinstating the Legislator, in: dies./Govaere (Hrsg.) (Fn. 111), S. 300, 328 f. Zum Status Quo B. de Witte, Exclusive Member State Competences – Is There Such A Thing?, in: ebd., S. 59. 113 Weitere Spielräume ggf. bei Binnenmarktpolitik denkbar; vgl. auch C. Franzius, 70 Jahre Grundgesetz und Europa: Passt das zusammen?, EuR 2019, S. 365, 382; S. Martini, Eine margin of appreciation für den EuGH?, in: Piecha u.a. (Hrsg.), Rechtskultur und Globalisierung, 2017, S. 285. 114 S. nur Koch (Fn. 112), S. 65. 115 Koch (Fn. 112), S. 79. 116 Notbremsen (wie z.B. Art. 82 Abs. 3 AEUV) verzögern indes Integration; s. auch das Plädoyer für „sinnvol‐ les Komplementärhandeln“ bei Schorkopf (Fn. 95), 9. 117 Report of the Task Force on Subsidiarity, Proportionality and “Doing Less More Efficiently, 10.7.2018, S. 19. 118 I. Pernice, Eine neue Kompetenzordnung für die Europäische Union, WHI-Paper 15/02, S. 37 f. 119 Ob dies geschieht, ist natürlich unsicher: Weatherill (Fn. 37), S. 123. 120 J.-C. Piris, The Future of Europe, 2012, S. 121 ff., z.B. durch zusätzlichen Vertrag einer Avantgarde; s. auch Fabbrini (Fn. 34), S. 130 ff. 121 Weatherill (Fn. 37), S. 121; kritisch auch Europäisches Parlament, Mögliche Entwicklungen und Anpassun‐ gen der derzeitigen institutionellen Struktur der Europäischen Union, P8_TA(2017)0048, 16.2.2017, Nr. 6 ff. Die Komplexität aufgrund Differenzierung ist bereits sehr hoch und steigt, s. F. Schimmelfennig/T. Winzen, Instrumental and Constitutional Differentiation in the European Union, JCMS 52 (2014), S. 354, 358; zu Vor- und Nachteilen differenzierter Integration B. Leruth/S. Gänzle/J. Trondal, Differentiated Integration and Disintegration in the EU after Brexit, JCMS 57 (2019), S. 1383. 122 „there is certainly no easy fix”, G. Abels, Federalism and Democracy in the European Union, in: Krause (Hrsg.), Theories of modern federalism, 2019, S. 283, 296. 24 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt Auswirkungen auf Machtdynamiken und langfristige Ziele der Union nicht igno‐ riert werden123. Flexibilität sollte auch innerhalb der Mitgliedstaaten als Grundlage wertebasierter Integration gewährleistet sein. Maßnahmen zum Schutze demokratischer Reversi‐ bilität sollten in diesem Sinne autokratische Lock-ins zu verhindern bzw. aufzulö‐ sen versuchen.124 Die dafür erforderliche politische Pluralität in den Mitgliedstaa‐ ten können durch einen (reformierten) Rechtsstaatsmechanismus,125 judikative Durchsetzung des Unionsrechts mit schärferen Zähnen, über transnationale Wahl‐ listen und Parteien126, gegebenenfalls sogar transnationale Wahlkreise127 sowie die Gewährleistung von Medienpluralität (Art. 11 Abs. 2 GRC)128 unterstützt und langfristig angeregt werden. Die Ermächtigung politischer Minderheiten, denen die Chance erhalten wird, politische Machtwechsel herbeizuführen, erzeugt so mittelbar EU-Legitimität, als gegebenenfalls von autokratischen Tendenzen be‐ drohte Oppositionskräfte und damit auf breiter Basis individuelle Legitimations‐ subjekte Unterstützung erfahren.129 Europa der Demokratie Aus Sicht dieser Individuen ist die europäische Demokratiemaschinerie oftmals zu komplex.130 Legitimationsrelevant sind solche Bewertungen nicht (lediglich), weil Legitimität wesentlich auf Verfassungsästhetik und mythischen Narrativen bauen würde; vielmehr kann Intransparenz demokratischen Input auf Kosten von Zurechenbarkeit verwässern, was langfristig systemische Legitimität schwächt.131 Das Europa der Demokratie greift somit am grundsätzlichen Institutionenaufbau der Europäischen Union an und prüft, wie mitgliedstaatliche und unionale Legiti‐ mationsstränge für europäisches Regieren optimaler verknüpft werden können. Potentielle Reformlogiken scheinen sich freilich dem Grunde nach zu widerspre‐ chen: Zum einen soll der nationale Legitimationsstrang über mitgliedstaatliche Repräsentation nicht aufgegeben werden; zum anderen sucht man nach Optimie‐ d) 123 G. della Cananea, Differentiated Integration in Europe After Brexit: An Institutional Analysis, in Pernice/ Guerra Martins (Hrsg.), Brexit and the Future of EU Politics, 2019, S. 45. 124 C. Möllers/L. Schneider, Demokratiesicherung in der EU, 2020 (2018), S. 124 ff. 125 COM(2014) 158 final, 11.3.2014; COM(2019), 163 final, 3.4.2019; COM(2019), 343 final, 17.7.2019. 126 S. nur C. Franzius/U. K. Preuß, Die Zukunft der europäischen Demokratie, 2012, S. 118 ff.; s. auch Macron in Sorbonne-Rede (Fn. 34). 127 Terhechte (Fn. 7), S. 192; s. auch N. v. Ondarza/F. Schenuit, Die Reform des Europäischen Parlaments, SWP-Aktuell 11, Februar 2018. 128 Europäisches Parlament, Entschließung zu Freiheit und Pluralismus der Medien in der Europäischen Union, 3.5.2018, P8 TA(2018)0204; s. differenziert, auch zu den kompetenziellen Fragen A. C. Knodel, Medien und Europa, 2018; A. Harcourt, Media Plurality: What Can the European Union Do? in: Barnett/Townend (Hrsg.), Media Power and Plurality, 2015, S. 131; sowie Prüfung im Rahmen des sog. Rule of Law Review Cycle, Europäische Kommission, Strengthening the Rule of Law with the Union, 17.7.2019, COM(2019) 343 final, S. 9; schließlich RL 2010/13/EU. 129 Gleichwohl zu Ambivalenzen wertgesteuerter EU-Maßnahmen A. von Bogdandy, Tyrannei der Werte? He‐ rausforderungen und Grundlagen einer europäischen Dogmatik systemischer Defizite, ZaöRV 2019, 503, 510 ff., 519 f., 550. 130 S. Weatherill, Law and Values in the European Union, 2016, S. 418. 131 Mayer (Fn. 38), S. 208. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 25 rungen für eine direkte Legitimation über die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union – die Investition in die eine Linie geht häufig auf Kosten der anderen. Föderalisierende Lösungen stärken das Europäische Parlament, bei‐ spielsweise über ein Initiativrecht oder die Ermächtigung einer tatsächlichen europäischen Regierung.132 Jedenfalls ersteres könnte eine bürokratische Gesetz‐ gebungslogik133 durch eine stärker politisierte ergänzen und der unmittelbaren Le‐ gitimation stärker über Legislativakte Ausdruck verleihen.134 Eine Regierungs‐ kreation135 oder eine Zweikammerlösung hingegen hätte viel fundamentalere Auswirkungen, die auf Kosten der jetzigen Dominanz des Rates mitgliedstaatli‐ che Repräsentation zurückdrängen würden.136 Milder wirken bescheidenere Schritte der Politisierung:137 Denkbar sind eine ver‐ bindlichere Festschreibung des Spitzenkandidatenprozesses – eine Verfassungs‐ praxis zur Bildung unionalen Gewohnheitsrechts hat sich nach der letzten Wahl 2019 nicht verfestigt – oder die paranormative Absprache über Politikmaßnahmen zwischen Kommission und Parlament (in Entsprechung von Koalitionsvereinba‐ rungen), um die Transmission von Wählerwillen über die garantierte Besetzung wichtiger Posten hinaus zu ermöglichen. Weiters werden verschiedene Formen der Parlamentarisierung diskutiert, die eine demokratische Rückbindung weitrei‐ chender Entscheidungen ermöglichen, beispielsweise für Entscheidungen der Eu‐ rozone (mit einem eigenen Budget).138 Demokratie- und legitimitätsfördernd sind jedoch nicht nur Rückbindung und Zurechenbarkeit, sondern auch hier Ermögli‐ chung von Reversibilität und damit von zumindest künftig potentieller Einfluss‐ nahme.139 132 A. K. Mangold, Democratic Legitimacy of EU Law. Two Proposals to Strengthen Democracy in the Euro‐ pean Union, in: van der Walt/Jeffrey Ellsworth (Hrsg.), Constitutional Sovereignty and Social Solidarity in Europe, 2015, S. 165, 191; A. Deutelmoser, Kennt das Initiativrecht der Europäischen Kommission keine Grenzen?, NVwZ 2015, S. 1577, 1580 f.; Franzius/Preuß (Fn. 126), S. 149 f. 133 Ebenso Durner/Hillgruber (Fn. 112), S. 120. 134 M. Dawson/F. de Witte, From Balance to Conflict: A New Constitution for the EU, ELJ 2016, S. 204, 208 ff.; J. White, Politicizing Europe, in: Cramme/Hobolt (Hrsg.), Democratic Politics in a European Union Under Stress, 2015, S. 87, 98 f., schlägt vor, ggf. nationale und europäische Wahltermine zu synchronisieren, um Opposition zu ermöglichen. 135 S. nur Dawson/de Witte (Fn. 134), S. 216 f. Das Gleiche gilt für die Direktwahl des Kommissionspräsiden‐ ten, s. Schäuble (Fn. 34), S. 23. 136 Grimm (Fn. 111), S. 23 f. Fundamentale Supranationalisierung fände jedenfalls kurzfristig keine öffentliche Akzeptanz, De Vries (Fn. 87), S. 216. 137 Politisierung zur Herstellung demokratischer Verantwortlichkeit hat im Übrigen Rückwirkungen auf Supra‐ nationalisierungsschritte, die ohne eine solche Politisierung Legitimationsprobleme aufwerfen könnte. 138 Z.B. S. Hennette u.a., How to democratize Europe, 2019. 139 A. O. Hirschman, Exit, Voice, and Loyalty, 1970, S. 123 f. 26 EuR – Beiheft 3 – 2020 Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt Schluss Über die Zukunft des Rechts der Europäischen Union nachzudenken, bedeutet, Selbstvergewisserung zu betreiben140: über die Reformbedürftigkeit der Europä‐ ischen Union und ihres Rechts, über das Zutrauen in die Flexibilität der Union, über Realisierungschancen, über eigene und fremde Ausgangspunkte, über die verfügbaren Denkwege und Alternativen, über das Wie der Zukunftsreflexion und ihre methodischen Fallstricke141. Freilich ließe sich über Entwicklung, Zustand und Zukunft des Unionsrechts noch viel mehr viel eingehender, spezifischer und komplexer schreiben als in diesem Rahmen. Auf engem Raum kann indes nicht das Gesamt des Zukünftigen der Europäischen Union verdichtet werden. Daher beschränkte sich dieser Beitrag vor allem auf „Quer“-Bohrungen in einem un‐ übersichtlichen Feld. Zu hoffen ist, dass bereits die grobe Rasterung des Mögli‐ chen Erkenntnis erweitert. Zukunftsreflexiven Überlegungen wohnt stets Spekulation inne. Welche Vorschlä‐ ge sich realisieren werden und überhaupt realisieren lassen, ist von vornherein ho‐ her Unsicherheit ausgesetzt. Öffentliche Reformrhetorik entspricht keineswegs tatsächlichem Reformwillen; zahlreiche Sperrvariablen komplexer Reformdyna‐ miken lähmen Optimismus. Die Mitgliedstaaten mögen angesichts der Erfahrung des Scheiterns des Verfassungsvertrages vor grundlegenden Revisionen der europäischen Verträge noch immer zurückschrecken.142 Allerdings sollten sie be‐ denken, dass inklusivere wie transparentere Reformverfahren möglich sind und Reformbedarf sowohl auf europhiler wie euroskeptischer Seite gesehen wird.143 V. 140 In der Zukunft liefert diese Beschäftigung überdies „wichtige Hinweise über die atmosphärische Befindlich‐ keit, über den Zeitgeist dieser Tage“, G. Kümmel, Prognosen wiedergelesen, in: Jäger/Piepenschneider (Hrsg.), Europa 2020, 1997, S. 165, 166. 141 Insoweit anders A. Cassese, Gathering Up the Main Threads, in: ders. (Hrsg.), Realizing Utopia, 2012, S. 645 ff. 142 Weatherill (Fn. 37), S. 116 ff., 120. 143 N. Walker, Europe’s Constitutional Overture, in: Barber/Cahill/Ekins (Hrsg.) (Fn. 6), S. 177, 190 ff. Martini – Vor dem zweiten Lissabon-Jahrzehnt EuR – Beiheft 3 – 2020 27

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References

Zusammenfassung

Nach einer Dekade Lissabon-Vertrag steht die Europäische Union vor beispiellosen Herausforderungen. Angesichts der europäischen Polykrise in Permanenz wächst die Einsicht in die Notwendigkeit rechtspolitischer Reformen. Die Beiträge dieses Beihefts versammelt die Referate der Tagung „10 Jahre Vertrag von Lissabon. Reflexionen zur Zukunft der europäischen Integration“. Dort hat die junge Wissenschaft des öffentlichen Rechts zu vier zentralen Politikbereichen konkrete Optionen zur Weiterentwicklung der europäischen Integration diskutiert. Das Beiheft gibt somit wissenschaftlich fundierte Impulse zu der anstehenden rechtspolitischen Debatte zur Zukunft der Europäischen Union.