Marcus Engler, Umkämpfte Externalisierung. Zur Dynamik der Diskussionen über regionale ›Ausschiffungszentren‹ und ihrer Folgen für die europäische und globale Flüchtlingspolitik in:

Z'Flucht. Zeitschrift für Flucht- und Flüchtlingsforschung, page 128 - 145

Z’Flucht, Volume 3 (2019), Issue 1, ISSN: 2509-9485, ISSN online: 2509-9485, https://doi.org/10.5771/2509-9485-2019-1-128

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Marcus Engler Umkämpfte Externalisierung. Zur Dynamik der Diskussionen über regionale ›Ausschiffungszentren‹ und ihrer Folgen für die europäische und globale Flüchtlingspolitik Zusammenfassung Die EU und ihre Mitgliedstaaten bemühen sich um eine weitere Externalisierung der Migrations- und Flüchtlingspolitik. In der öffentlichen und zum Teil auch in der wissenschaftlichen Diskussion verstellt die, wenngleich nachvollziehbare, Kritik daran häufig den Blick für eine genauere Analyse der komplexen Zusammenhänge. So wird häufig impliziert, die EU habe derart viel Macht, dass sie ihre migrationspolitischen Ziele relativ einfach anderen Staaten aufzwingen könne. Dabei werden die Handlungsmöglichkeiten, Wahrnehmungen und Interessen von Transitstaaten übersehen. Zugleich erscheint die EU als ein homogener Block, weshalb unterschiedliche politische Ziele verschiedener europäischer Akteure vernachlässigt werden. Zudem werden die Auswirkungen von Grenzschutz und Externalisierung häufig eindimensional beschrieben. In diesem Beitrag sollen Komplexität und Dynamik politischer Aushandlungsprozesse für den Fall der Diskussion um die sogenannten ›Ausschiffungszentren‹ rekonstruiert werden. Schlagworte: Europäische Flüchtlingspolitik, Externalisierung, Asylpolitik, Nordafrika, Ausschiffung Contested Externalisation. On the Discussions about Regional Disembarkation Platforms and the Consequences for European and Global Refugee Policy Abstract The EU and its Member States are seeking to further externalise migration and refugee policies. In public and partly also in the scientific discussion, the understandable criticism expressed about this often obscures a more precise analysis of complex interrelationships. For example, it is often implied that the EU has so 128 Zeitschrift für Flucht- und Flüchtlingsforschung 3. Jg. (2019), Heft 1, S. 128 – 145, DOI: 10.5771/2509-9485-2019-1-128 much power that it can relatively easily impose its migration policy goals on other states. The possibilities for action, perceptions and interests of transit states are overlooked. At the same time, the EU is seen as a homogeneous bloc, whereby diverging political goals of different European actors are neglected. In addition, the effects of border protection and externalisation are often described one-dimensionally. In this contribution, the complexity and dynamics of these political negotiation processes will be reconstructed for the case of the discussion about the so-called disembarkation centres. Keywords: European Refugee Policy, Externalisation, Asylum Policy, North Africa, Disembarkation Einleitung Die Sicherung der EU-Außengrenzen und die Reduktion unerwünschter Migration, die von vielen politischen Akteuren als Bedrohung für Sicherheit, kulturelle Homogenität und soziale Ordnung gerahmt wird, sind seit langem wichtige politische Ziele der EU und vieler europäischer Nationalstaaten. Der Katalog hierzu ergriffener Maßnahmen ist weitreichend beschrieben und umfasst u.a. physische Grenzsicherungsmaßnahmen, Grenzüberwachung und -kontrollen, eine restriktive Visumpolitik, Carrier Sanctions, Kommunikationskampagnen sowie die Kooperation mit Transitstaaten (für einen Überblick: Geiger 2019). Diese Maßnahmen werden in unterschiedlichen Foren und auf verschiedenen Ebenen des Migrationsund Flüchtlingsregimes ausgehandelt. Kritik entzündet sich nicht nur an der Zielsetzung dieser Politiken. Auch die Deutung ihrer Auswirkungen ist politisch umkämpft und wissenschaftlich umstritten. Der jahrelange Ausbau der verschiedenen Maßnahmen hat in der Vergangenheit nicht zu einem Ende unerwünschter Migration geführt (Anderson 2016; Heck/Hess 2017). Vielmehr deuten die Ereignisse von 2015, als innerhalb weniger Monate mehr als eine Million Flüchtlinge und MigrantInnen auf irreguläre Weise in die EU kamen, darauf hin, dass das europäische Grenzregime als instabil anzusehen ist. Auf diese hohen Zuzüge und den wahrgenommenen Kontroll- und Sicherheitsverlust haben die europäischen Regierungen und die EU-Institutionen mit einer weiteren Intensivierung der Externalisierungspolitik reagiert. Insbesondere wurde die Kooperation mit Drittstaaten vertieft. Prominent diskutierte Beispiele sind die Kooperationen mit der Türkei und Libyen. Mit den sogenannten Migrationspartnerschaften wurde ein neues Instrument für die Kooperation mit wichtigen Tran- 1. Marcus Engler | Umkämpfte Externalisierung. Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 129 sit- und Herkunftsstaaten entwickelt und u.a. über Treuhandfonds umfangreiche finanzielle Mittel zur Verfügung gestellt (Kipp 2018). Seit dem Frühjahr 2016 gehen die Zahlen der irregulären Einreisen über das Mittelmeer in die EU deutlich zurück. Obwohl Kausalitäten nicht eindeutig konstruiert werden können (Engler 2018), deutet Einiges darauf hin, dass die ergriffenen Maßnahmen zu einer Verlangsamung der Migrationsbewegungen geführt haben (Heck/Hess 2017). Während etwa NGOs die ergriffenen Maßnahmen scharf kritisieren, bewerten VertreterInnen der EU-Kommission und vieler Regierungen diese als erfolgreich und verweisen auf den Rückgang der Zuzüge über das Mittelmeer. Dieser Rückgang hat jedoch zunächst nicht zu einer Entspannung der migrations- und flüchtlingspolitischen Debatten in Europa geführt. Die verhärteten politischen Positionen zwischen unterschiedlichen Mitgliedstaaten haben eine Reform der europäischen Asylpolitik und insbesondere der Dublin-Verordnung in der zurückliegenden Legislaturperiode (2014–2019) verhindert. In dieser Debatte plädierten einige Regierungen sogar für die Abschaffung des territorialen Asyls in Europa. Der Vorschlag, sogenannte ›Ausschiffungszentren‹1 außerhalb der EU einzurichten, in die im Mittelmeer aufgegriffene Menschen zur Prüfung ihres Schutzanspruchs gebracht werden sollten, ist im Kontext dieser Debatte zu betrachten. Ende Juni 2018 beschloss der Europäische Rat, die EU-Kommission solle in enger Zusammenarbeit mit den betreffenden Drittländern sowie dem UN- Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) das Konzept der ›Ausschiffungszentren‹ ausloten (Europäischer Rat 2018). Dies führte zu erheblichem Streit, sowohl innerhalb der EU, als auch mit den Transitstaaten. Nach einigen Monaten verschwand der Vorschlag wieder von der Agenda. Die öffentlichen und zum Teil auch die wissenschaftlichen Diskussionen zur Externalisierungspolitik im Allgemeinen und zu den ›Ausschiffungszentren‹ im Speziellen sind geprägt von (konkurrierenden) politischen Deutungen, die den Blick für eine genauere Analyse komplexer Zusammenhänge verstellen und 1 In den Dokumenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates sowie in der öffentlichen Debatte wurden unterschiedliche Begriffe parallel und ohne systematische Abgrenzung verwendet. Dies waren v.a. ›Regionale Ausschiffungsplattformen‹ (regional disembarkation platforms) und ›Ausschiffungszentren‹ (disembarkation centres). Daneben wurde auch der Begriff ›Ausschiffungsarrangements‹ (disembarkation arrangements) benutzt. In diesem Papier wird durchgehend der Begriff ›Ausschiffungszentrum‹ verwendet, wenn es um die konkreten Vorschläge aus dem Jahr 2018 geht. Daneben werden auch die allgemeiner und in der Literatur üblichen Begriffe wie ›extraterritoriales Asylzentrum‹ oder ›Aufnahmezentrum‹ verwendet. Eine sicher lohnenswerte Analyse der semantischen Konnotation der unterschiedlichen Begriffe würde den Rahmen dieses Beitrages jedoch sprengen. Forumsbeiträge 130 Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 wesentliche (jeweils unterschiedliche) Faktoren ausblenden. So wird häufig behauptet, dass die EU so mächtig sei, dass sie ihre migrationspolitischen Ziele relativ einfach anderen Staaten aufzwingen könne. Dabei werden die Handlungsmöglichkeiten, Wahrnehmungen und Interessen von Transitstaaten übersehen. Zugleich wird die EU als ein homogener Block betrachtet, weshalb die Auseinandersetzung mit unterschiedlichen politischen Zielen verschiedener europäischer Akteure vernachlässigt wird. Zudem werden die Auswirkungen häufig eindimensional beschrieben. Dieser Artikel soll dazu beitragen, die Komplexität und Dynamik dieser politischen Prozesse am Beispiel der Diskussion um die sogenannten ›Ausschiffungszentren‹ umfassender nachzuvollziehen. Der Beitrag gliedert sich wie folgt: Zunächst wird ein kurzer Überblick über die Entwicklung der europäischen Diskussion zu extraterritorialen Zentren sowie über den jüngeren Kontext der Debatte gegeben. Anschließend werden die wesentlichen Elemente der Idee der ›Ausschiffungszentren‹ herausgearbeitet und Positionierungen innerhalb der EU sowie in den Transitstaaten analysiert. Abschließend erfolgt eine Diskussion zentraler Ergebnisse. Extraterritoriale ›Asylzentren‹: Geschichte einer Diskussion Die Diskussion um die Einrichtung von ›Aufnahmezentren‹ für Asylsuchende außerhalb Europas inklusive der Durchführung extraterritorialer Asylverfahren, ist alles andere als neu. Bereits in den 1980er und 1990er Jahren wurden entsprechende Vorschläge diskutiert (Noll et al. 2002: 27). Besonders große Aufmerksamkeit erzielte 2003 ein Vorschlag der britischen Blair-Regierung, der die Einrichtung von ›Aufnahmezentren‹ bzw. ›sicheren Zonen‹ außerhalb der EU vorsah und u.a. auch vom damaligen deutschen Innenminister Otto Schily aufgegriffen wurde (Walter-Franke 2017). In diese der Idee nach von IOM und UNHCR zu organisierenden Einrichtungen sollten alle irregulär in die EU eingereisten MigrantInnen gebracht werden. Dort sollten auch Asylverfahren durchgeführt werden. Der Vorschlag stieß bei Menschenrechtsorganisationen, aber auch in politischen Gremien in Mitgliedstaaten bzw. auf EU-Ebene nicht zuletzt aufgrund (menschen-)rechtlicher Bedenken auf Widerstand und wurde nie umgesetzt (Afeef 2006; Levy 2010; Noll et al. 2002; Walter-Franke 2017). Infolge des Anstiegs der irregulären Einreisen über das Mittelmeer seit 2011 und der damit einhergehenden zahlreichen Todesfälle von MigrantInnen sowie vor dem Hintergrund einer zunehmend sicherheits- und innenpolitisch geprägten Debatte nahm die Diskussion wieder Fahrt auf. Ende 2014 sprach sich etwa der 2. Marcus Engler | Umkämpfte Externalisierung. Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 131 damalige deutsche Innenminister Thomas de Maizière für die Einrichtung von ›Willkommenszentren‹ in Transitstaaten aus, in denen entschieden werden sollte, wer auf legalem Weg nach Europa kommen dürfe und wer nicht. Der Vorschlag wurde dieses Mal grundsätzlich von einer Mehrheit der EU-Innenminister unterstützt. Nach den hohen Zuzügen 2015/2016 intensivierte sich die Diskussion weiter. Unterschiedliche Vorschläge kamen u.a. von der italienischen Regierung, aus Österreich, vom französischen Präsidenten Macron, vom Präsidenten des Europäischen Parlaments Antonio Tajani und auch vom deutschen Innenminister und der Bundeskanzlerin (Collet/Fratzke 2018). Im Europäischen Rat und im EU-Parlament wurde mehrfach darüber diskutiert. Aufgrund rechtlicher Bedenken sowie ungelöster politischer Kooperationsprobleme – innerhalb der EU und mit Transitstaaten – wurden solche ›Zentren‹ jedoch nicht eingerichtet. Eine weitere Zuspitzung erfuhr die Diskussion, als die im März 2018 neu gewählte italienische Regierung (Fünf Sterne/Lega) die bis dahin etablierte Praxis der Aufnahme von im Mittelmeer geretteten Personen durch Italien weitgehend beendete. Trotz deutlich sinkender Zuzugszahlen über die zentrale Mittelmeeroute seit Sommer 2017 entschied die italienische Regierung, ihren migrationspolitischen Kurs weiter zu verschärfen. Dies ist auch im Zusammenhang mit der anhaltenden Uneinigkeit der EU-Mitgliedstaaten bezüglich der Verteilung von Schutzsuchenden insgesamt zu sehen. Anhaltender Streit über den Umgang mit Asylsuchenden drohte im Frühsommer 2018 die Regierungskoalition in Deutschland zu spalten. Im Angesicht von Wahlerfolgen rechter und rechtsextremer Parteien sowie des Brexits warnten zahlreiche Beobachter vor einem Zusammenbruch der EU und der Erosion liberaler Demokratien (Rankin 2018b). Vor diesem Hintergrund erschienen vielen politischen Entscheidungsträgern weitere Maßnahmen der Externalisierung gerechtfertigt und notwendig. Zugleich wurden diese als humanitäre Maßnahmen zur Rettung von Menschenleben dargestellt (Moreno- Lax 2018). In diesem Kontext kam die bereits mehrfach gescheiterte Idee der extraterritorialen ›Zentren‹ wieder auf die Agenda. Mehrere Regierungen setzten sich für derartige Einrichtungen ein (Spiegel Online 2018). Neuer Versuch: ›Ausschiffungszentren‹ Am 28. Juni 2018 beschloss der Europäische Rat, dass die Europäische Kommission ein Konzept für die ›Ausschiffung‹ von im Mittelmeer geretteten Personen in Drittstaaten entwickeln solle. Dies sollte in Zusammenarbeit mit UNHCR und IOM sowie Drittstaaten erfolgen. Der Ratsbeschluss begründete das Ziel der Ini- 3. Forumsbeiträge 132 Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 tiative wie folgt: »Um das Geschäftsmodell der Schleuser endgültig zu zerschlagen und somit tragische Todesfälle zu verhindern, darf es keinen Anreiz dafür geben, sich auf eine gefährliche Reise zu wagen«. Betont wurde auch, dass »diese Plattformen [...] das Völkerrecht in vollem Umfang achten und vermeiden, dass eine Sogwirkung entsteht« (Europäischer Rat 2018: 2). Die genauen Rahmenbedingungen blieben offen. Bereits vor dem Ratstreffen hatte die EU-Kommission in einem Fact Sheet verschiedene Szenarien dargestellt (Europäische Kommission 2018b). Das weitreichendste Szenario betraf die Rückführung von in Hoheitsgewässern der EU-Mitgliedsstaaten aufgegriffenen Personen in Drittstaaten, in denen dann eine Prüfung des Schutzanspruchs erfolgen solle. Die Kommission hielt dieses Szenario allerdings für nicht vereinbar mit dem in Europäischer Menschenrechtskonvention (EMRK) und Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) verankerten Non-Refoulement-Prinzip. Zudem waren nach Einschätzung der Kommission extraterritoriale Asylverfahren weder praktisch möglich noch politisch wünschenswert. Nach Auffassung der EU-Kommission wäre es jedoch grundsätzlich rechtlich möglich, dass Personen in Hoheitsgewässern von Drittstaaten durch Behörden dieser Staaten aufgegriffen und zurückgeführt werden. Dies spiegelt die aktuelle Politik der Kooperation mit und des Aufbaus der libyschen Küstenwache wider und ist rechtlich und politisch äußerst umstritten (Riemer 2017). Eine Abkehr von der gegenwärtigen Praxis und Rechtsprechung2 wäre es hingegen, wenn Menschen, die in internationalen Gewässern von Schiffen unter EU- Flagge aufgegriffen werden, ohne Prüfung von Schutzansprüchen in Drittstaaten ›ausgeschifft‹ würden (Collet/Fratzke 2018; Maiani 2018). Die EU-Kommission (2018a) argumentierte, dass dies dann rechtmäßig wäre, wenn Personen in solche Drittstaaten gebracht würden, die ›sicher‹ sind und die das Non-Refoulement- Gebot respektieren. Klare Kriterien, welche Länder als sicher gelten, wurden nicht formuliert. In ›Zentren‹ in diesen Drittstaaten könne dann eine Prüfung erfolgen, ob ein Schutzbedarf vorliege. In der Diskussion wurden mehrere potentiellen Staaten genannt. In erster Linie waren dies die nordafrikanischen Mittelmeeranrainer Tunesien, Algerien, Marokko, Ägypten und Libyen. Genannt wurden zudem die Balkan-Staaten Albanien und Mazedonien sowie die Sahelstaaten Niger, Tschad, Mali und Sudan. 2 Diese Praxis von Push-Backs wurde von Italien unter der Regierung von Silvio Berlusconi angewandt. Sie wurde 2012 vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte als für unvereinbar mit der EMRK erklärt (sog. Hirsi-Urteil). Marcus Engler | Umkämpfte Externalisierung. Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 133 Der Ratsbeschluss sah zugleich die Einrichtung von ›kontrollierten Zentren‹ in EU-Mitgliedstaaten vor.3 Sie sollten Personen aufnehmen, die in Hoheitsgewässern der EU-Mitgliedstaaten oder in internationalen Gewässern von Schiffen aufgegriffen wurden, die unter EU-Flagge fahren. In diesen ›kontrollierten Zentren‹ könnten (beschleunigte) Asylverfahren durchgeführt werden. Schutzberechtigte sollten in aufnahmebereite EU-Staaten verteilt, abgelehnte Asylsuchende direkt aus diesen ›Zentren‹ abgeschoben oder zur ›freiwilligen Rückkehr‹ bewegt werden. Dieses Konzept hatte große Ähnlichkeit mit dem Hotspot-Ansatz und der Idee der bisher weitgehend gescheiterten Umverteilung von Asylsuchenden auf EU-Staaten (relocation) (Šelo Šabić 2017; Maiani 2018). Die Europäische Kommission unterbreitete dann – in einem sogenannten Nonpaper – am 24. Juli 2018 einen ersten Vorschlag für die Gestaltung der ›Ausschiffung‹ (Europäische Kommission 2018a), der auch Vorschläge von IOM und UNHCR (2018) berücksichtigte. In ihrem gemeinsamen Vorschlag hatten beide Organisationen ihre grundsätzliche Bereitschaft zur Mitarbeit an den ›Ausschiffungszentren‹ erklärt. Sie knüpften dies an eine Reihe von Bedingungen. So müssten u.a. das Völker- und internationale Seerecht eingehalten werden, die Einrichtung der ›Zentren‹ im Geiste internationaler Kooperation erfolgen und Seenotrettungskapazitäten ausgebaut werden. Das Kommissionspapier bezog sich sowohl auf ›Zentren‹ in Drittstaaten als auch auf ›kontrollierte Zentren‹. Es unterstrich, dass das weitere Vorgehen auf den Werten der Solidarität, des Vertrauens, der geteilten Verantwortung sowie im Sinne der Partnerschaft erfolgen solle. Zudem hatte die EU-Kommission angekündigt, die politische, operative und finanzielle Unterstützung für Länder zu erhöhen, die sich an der ›Ausschiffung‹ beteiligen würden. Es wurde präzisiert, dass die EU die Kosten der ›Ausschiffung‹ und das Betreiben der ›Zentren‹ übernehmen würde. Zudem bot die EU Unterstützung in zahlreichen Bereichen an, u.a. beim Grenzschutz, der Flüchtlingsstatusfeststellung oder dem Aufbau von Asylsystemen. Laut den Plänen der EU-Kommission sollte nur ein Teil der Personen, bei denen ein Bedarf an internationalem Schutz festgestellt wird, über Resettlement oder andere Aufnahmeprogrammen in die EU einreisen können. Dies wurde damit begründet, dass ein Pull-Effekt vermieden werden solle. Als weitere dauerhafte Lösung für diesen Personenkreis wurde die lokale Integration in den Aufnahmestaaten vorgeschlagen, die die EU ebenfalls unterstützen würde. Perso- 3 Diese werden in diesem Artikel nicht weiter diskutiert. Sie wurden bisher auch nicht umgesetzt (Stand März 2019). Forumsbeiträge 134 Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 nen ohne Schutzbedarf sollten mit Unterstützung der EU freiwillig zurückkehren oder zurückgeführt werden. Die Vorschläge wurden in Öffentlichkeit, Zivilgesellschaft und Wissenschaft intensiv diskutiert und stießen auf vehemente Kritik. Hauptkritikpunkt war die Verletzung des Non-Refoulement-Gebotes sowie des Verbots von Kollektivabschiebungen ohne individuelle Prüfungen. Dies sei eine klare Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechenrechte (EGMR) oder des UN-Ausschusses zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte. Angemerkt wurde zudem, dass eine Kooperation mit Drittstaaten sehr unwahrscheinlich sei (Cremer/Kämpf 2018; Euronews 2018; Maiani 2018; Woollard 2018). Die Kritik an den ›Ausschiffungszentren‹ wurde jedoch nicht nur von Nichtregierungsorganisationen und linken Parteien vorgetragen. Im Folgenden sollen unterschiedlichen Positionen und Argumente sowohl auf institutioneller Ebene der EU als auch der Regierungen der Drittstaaten näher ausgeführt werden. Europäische Institutionen: Große Uneinigkeit Deutlich kritische Positionen nahmen auch VertreterInnen von EU-Kommission, Europäischem Rat und des Europäischen Parlaments ein. Der luxemburgische Minister für auswärtige Angelegenheiten, Immigration und Asyl, Jean Asselborn, etwa sagte, dass die Idee des Aufbaus von ›Zentren‹ außerhalb Europas unter zivilisierten Europäern gar nicht erst diskutiert werden dürfe. Der EU-Kommissar für Migration und Inneres, Dimitris Avramopoulos, ließ verlauten, dass er keine Länder kenne, die bereit wären, ein ›Ausschiffungszentrum‹ einzurichten. Er fügte hinzu, dass die Politik der EU zudem auf der Grundlage europäischer Werte sowie der Genfer Flüchtlingskonvention zu erfolgen habe (FRANCE 24 2018). EU-Erweiterungskommissar Johannes Hahn lehnte solche ›Zentren‹ auf dem Balkan u.a. deshalb ab, da dies zu einer Destabilisierung der Region führen könne (Müller 2018). Im November 2018 äußerte sich dann Kommissionspräsident Juncker öffentlich ablehnend und sagte, dass die ›Zentren‹ nicht mehr auf der Agenda stünden und dort nie hätten stehen sollen (Fox 2018b). Auch im EU-Parlament gab es Widerstand. Einflussreiche VertreterInnen der sozialdemokratischen Fraktion erklärten, dass sie die finanziellen Mittel für solche ›Zentren‹ nicht freigeben würden, da dort keine rechtmäßigen Asylverfahren durchgeführt werden könnten und selbst anerkannte Flüchtlinge keine Garantie erhielten, in die EU zu gelangen (Rankin 2018a). VertreterInnen der Grünen-Frak- 3.1 Marcus Engler | Umkämpfte Externalisierung. Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 135 tion sprachen vom Ende des Asylrechts in Europa und einem »Rechtsbruch mit Ansage« (Becker 2018). Dennoch hatte die Idee der extraterritorialen ›Zentren‹ weiterhin viele FürsprecherInnen. Zu diesen zählten u.a. der EU-Ratspräsident Donald Tusk, der EP-Präsident Antonio Tajani sowie die Regierungen Österreichs und Dänemarks (Spiegel Online 2018). Auch VertreterInnen der konservativen EVP-Fraktion im Europaparlament standen den Vorschlägen positiv gegenüber (Rankin 2018a). Die UnterstützerInnen der ›Zentren‹ begründeten dies u.a. mit sicherheitspolitischen Erwägungen, dem Schutz von Menschenleben und der populistischen Forderung, dass die EU und nicht Schlepper entscheiden sollten, wer Zugang zur EU erhalte.4 Einige der BefürworterInnen der ›Ausschiffungszentren‹ – wie z.B. die Regierungen von Österreich und Dänemark – begriffen diese als ein Element einer grundsätzlichen Reform des Europäischen Asylsystem, mit dem Ziel, das territoriale Asyl in Europa gänzlich abzuschaffen. Dies solle u.a. dadurch erreicht werden, dass Staaten in der europäischen Peripherie und darüber hinaus systematisch als sicher eingestuft und Schutzsuchende auf diese verwiesen würden (Austria/ Denmark 2018). Entgegen der verbreiteten Wahrnehmung, dass die Europäischen Institutionen eine kohärente Externalisierungspolitik verfolgen würden, wird an diesem Beispiel deutlich, wie unterschiedlich und umstritten die Vorstellungen im Detail sind. Widerstand der Transitstaaten Bereits frühere Initiativen zur Schaffung extraterritorialer ›Zentren‹ waren auch am Widerstand nordafrikanischer Staaten gescheitert (Bartels 2016). Relativ bald nachdem die Vorschläge publik gemacht worden waren – und diplomatische Gespräche stattgefunden hatten – lehnten VertreterInnen aller in Frage kommenden Drittstaaten die Einrichtung derartiger ›Zentren‹ auf ihrem Territorium in öffentlichen Statements ab. Bisher wenig beachtet ist die Vielfalt der Gründe für eine Ablehnung.5 3.2 4 Die Vorschläge waren jedoch nicht nur zwischen den EU-Staaten umstritten, sondern auch innerhalb von Staaten und Regierungen. In Deutschland waren z.B. CDU und CSU für die Einrichtung extraterritorialer Zentren, die SPD war dagegen (Teevs 2018). 5 Eine vollständig komparative Analyse, die die unterschiedliche Betroffenheit und Sichtweisen verschiedener Regierungen und anderer politischer und zivilgesellschaftlicher Akteure berücksichtigt, kann hier aus Platzgründen nicht erfolgen. Einen Überblick über Marokko, Tunesien und Forumsbeiträge 136 Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 Einige nordafrikanische Regierungen betonten, dass ihre Staaten Flucht und Migration nicht verursachen würden und somit auch nicht die Verantwortung für Flüchtlinge und MigrantInnen übernehmen sollten. Verantwortlich seien häufig vielmehr westliche Staaten. Ein Beispiel hierfür seien die Fluchtbewegungen aus Libyen, die durch den Sturz von Muammar al-Gaddafi und den daraus resultierenden Bürgerkrieg ausgelöst wurden (Hackensberger/Putsch 2018; Rankin/Wintour 2018). Eine entscheidende Rolle hatte hierbei ein Militäreinsatz der NATO gespielt. Explizit kritisiert wurde, dass Europa mit den ›Zentren‹ versuche, die Verantwortung für Flüchtlinge und MigrantInnen auf andere Staaten zu verschieben, ohne dass es eine echte Lösung für diese gebe (Middle East Online 2018). VertreterInnen einiger Staaten erklärten zudem, dass sie bereits sehr viele MigrantInnen und Flüchtlinge aufgenommen hätten. So wies etwa der Präsident Tunesiens darauf hin, dass sein Land nach dem Zusammenbruch des Gaddafi- Regimes rund 1,3 Millionen Menschen Zuflucht gewährt hatte. Europa habe demgegenüber derlei nicht erlebt (Tarhini 2018). Der Präsident des ägyptischen Parlaments äußerte sich ähnlich und verwies auf die Aufnahme mehrerer Millionen MigrantInnen und Flüchtlinge in seinem Land (Deutsche Welle 2018a). Beide argumentieren somit, dass sie ihren Beitrag schon geleistet hätten und dass dies anzuerkennen sei. Ein weiteres häufig von RegierungsvertreterInnen vorgetragenes Argument verweist auf die begrenzten Aufnahmekapazitäten ihrer Länder. Dies bezieht sich zum einen auf den Betrieb der ›Zentren‹ an sich. Zum anderen befürchten sie, dass ein Teil der MigrantInnen und Flüchtlinge, die in die ›Zentren‹ gebracht werden würden, in ihren Ländern bleiben könnte. Die soziale Infrastruktur und die Arbeitsmarktsituation sind in den meisten der hier in Frage kommenden Ländern ungünstig, sodass z.B. viele junge Tunesier und Marokkaner ihre Länder verlassen. VertreterInnen insbesondere nordafrikanischer Regierungen äußerten zudem die Befürchtung, dass die ›Zentren‹ einen Pull-Effekt auslösen und daher noch mehr MigrantInnen und Flüchtlinge in das jeweilige Land kommen könnten. Dies sei ein unkalkulierbares Risiko. Verwiesen wurde auch auf die Erfahrung des Niger, der sich zur temporären Aufnahme von aus Libyen evakuierten Personen bereit erklärt hatte. Die weitere Umsiedlung in Drittstaaten erfolgte jedoch äußert langsam, weshalb die nigrischen Behörden das Programm vorübergehend aussetzten (Hackensberger/Putsch 2018). Weitere Argumente beziehen sich auf die Algerien gibt Abderahim (2019). In diesem Artikel konzentriere ich mich daher ganz überwiegend auf die Aussagen von Regierungen. Marcus Engler | Umkämpfte Externalisierung. Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 137 Ablehnung von Zuwanderung in der Bevölkerung und teilweise verbreiteter rassistischer Einstellungsmuster (Abderrahim 2019). VertreterInnen einiger Staaten erklärten zudem, dass die Einrichtung derartiger ›Zentren‹ nicht mit ihrer Migrationspolitik und den Menschenrechten zu vereinen sei (Kasraoui 2018). Ägyptens Parlamentspräsident etwa sagte, dass die Einrichtung europäischer ›Aufnahmezentren‹ im Widerspruch zu den Gesetzen und der Verfassung seines Landes stehe (Aust/Böhmer 2018). Ein Vertreter Mauretaniens bezeichnete die Vorschläge als »unmenschlich« (Radio France Internationale 2018). Der Ministerpräsident Albaniens erklärte, dass er die Idee der ›Zentren‹ ablehne, weil deren Einrichtung bedeuten würde, »verzweifelte Menschen irgendwo abzuladen wie Giftmüll, den niemand will« (Süddeutsche Zeitung 2018). In einem geleakten Entwurf eines Positionspapiers der Afrikanischen Union (AU) wurde betont, dass die Einrichtung dieser ›Zentren‹ auf dem afrikanischen Kontinent und die Durchführung von Asylverfahren gegen Völkerrecht, Europäisches Recht und das Recht der AU verstoßen würde. Zudem würden die Grundrechte afrikanischer BürgerInnen in diesen ›detention centres‹ unterlaufen (Boffey 2019). In diesem Zusammenhang ist auch zu sehen, dass sowohl VertreterInnen einzelner Staaten als auch der AU das Thema zu einer panafrikanischen Angelegenheit erklärt haben, u.a. aufgrund der Befürchtung, dass einzelne Staaten dem Druck der EU nachgeben und Deals eingehen könnten (Assogbavi 2018; Boffey 2019; Fox 2018a; Radio France Internationale 2018). Die Einrichtung von ›Aufnahmezentren‹ wurde von zahlreichen VertreterInnen von Staaten, die für eine Einrichtung in die Diskussion gebracht worden waren, vehement zurückgewiesen. Mehrfach betonten Regierungsvertreter die eigene nationale Souveränität. Besonders deutliche Worte wählte der Außenminister Marokkos, als er sagte: »Are we real partners or just a neighbor you’re afraid of?« Weiter kritisierte er: »The EU can’t ask Morocco to help with migration and the fight against terrorism and treat the country like an object« (Deutsche Welle 2018b). Die Regierung Marokkos erklärte zudem, dass sie nicht die Rolle des Polizisten für die EU übernehmen wolle (Deutsche Welle 2018b; Hackensberger/ Putsch 2018; North Africa Post 2018). Abderrahim (2019) zufolge befürchteten die Regierungen in diesem Zusammenhang einen Reputationsverlust bei Teilen ihrer Bevölkerung sowie auf dem afrikanischen Kontinent insgesamt. Forumsbeiträge 138 Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 Diskussion und Schlussfolgerungen Die Kombination aus Uneinigkeit in den EU-Institutionen, Protest der Zivilgesellschaft und dem Widerstand der Transitstaaten hat dazu geführt, dass die Verhandlungen ohne Erfolg blieben und die Idee der ›Ausschiffungszentren‹ wieder von der Agenda der Europäischen Union verschwand. Nur einige wenige Regierungen halten noch an der Idee fest. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die EU-Staaten ihre Externalisierungspolitiken einstellen. Aus dem Verlauf der Diskussion zu den ›Ausschiffungszentren‹ können folgende Schlussfolgerungen gezogen werden. Erstens lassen sich komplexe Aushandlungsprozesse beobachten, die fortwährend und parallel auf verschiedenen Ebenen bzw. in unterschiedlichen Foren – innerhalb der EU und mit Drittstaaten – ablaufen (Betts 2010). Obwohl die Flüchtlingspolitik stark verrechtlicht ist, gibt es erheblichen politischen Spielraum. In diesem Sinne ist im europäischen Migrations- und Flüchtlingsregime permanent umkämpft, welche politischen Maßnahmen zulässig und durchsetzbar sind. Zweitens ist die regelmäßig wiederkehrende Idee der Einrichtung extraterritorialer ›Zentren‹ auch auf den ungelösten Dauerkonflikt um die Teilung von Verantwortung gegenüber Schutzsuchenden innerhalb der EU zurückzuführen. Eine Reform der Dublin-Verordnung konnte seit 2016 nicht erreicht werden. Da andere politische Optionen wie der signifikante Ausbau legaler Migrationskanäle in die EU keine politische Mehrheit finden und direkte Push-Back-Aktionen rechtlich verboten sind, erscheint die Kooperation mit Nachbarstaaten als einziger Ausweg. Hierbei scheint es neben einer tatsächlichen Kontrolle der Zuzugszahlen auch um die Inszenierung von Kontrolle und Handlungsfähigkeit mit dem doppelten Ziel zu gehen, die Bevölkerung in der EU zu beruhigen sowie die Botschaft an potentielle MigrantInnen zu senden, dass sich der Weg nach Europa nicht lohne. Drittens zeigt das Beispiel der ›Ausschiffungszentren‹, dass die Externalisierung der Migrations- und Flüchtlingspolitik nicht nur von NGOs und linken Parteien kritisiert wird. Zwar gibt es innerhalb der EU-Institutionen einen grundsätzlichen Konsens darüber, dass irreguläre Migration deutlich und nachhaltig reduziert, dass die Grenzen stärker ›geschützt‹ werden sollen und dass dies in Kooperation mit Nachbarstaaten erfolgen muss. Zugleich zeigen sich innerhalb und zwischen den zentralen EU-Institutionen intensive Konflikte bezüglich der zu treffenden konkreten Umsetzungsmaßnahmen, insbesondere bezüglich des Zugangs zum EU-Territorium für Schutzsuchende sowie der dabei anzuwendenden Verfahren. Dass die Idee der externen ›Zentren‹ nicht nur von einzelnen Regierungen diskutiert wurde, sondern es einen Ratsbeschluss hierzu gab, deutet auf eine Verschie- 4. Marcus Engler | Umkämpfte Externalisierung. Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 139 bung dessen hin, was als politisch akzeptierbar erscheint. Hierfür ursächlich ist die Veränderung der politischen Kräfteverhältnisse im Rat zugunsten rechter bzw. rechtskonservativer Regierungen. Viertens wurde deutlich, dass die EU ihre migrationspolitischen Ideen anderen Staaten nicht einfach aufzwingen kann. Zwar kooperieren Nachbarstaaten mit der EU in der Migrationspolitik angesichts gemeinsamer Interessen, etwa beim Schutz der südlichen Grenzen nordafrikanischer Staaten. Zudem ist die EU in der Lage, attraktive finanzielle Kompensationen und andere Anreize anzubieten. Gleichwohl haben alle Staaten die Einrichtung eines ›Aufnahmezentrums‹ abgelehnt. Dass Regierungen Nordafrikas die Zentren aus menschenrechtlicher Sicht kritisieren und betonten, nicht die Rolle des Polizisten der EU spielen zu wollen, ist auf den ersten Blick überraschend. Denn diese Staaten tun ja bereits jetzt genau das und haben zudem keine überzeugende menschenrechtliche Bilanz. Sie nutzen das Argument strategisch, da sie erwarten können, dass eine solche Kritik in der EU beachtet wird. Zugleich ist diese Kritik Ausdruck großer Skepsis gegenüber der Glaubwürdigkeit der EU, die ansonsten vorgibt, die Menschenrechte als hohes Gut anzusehen und auf etwaige Menschenrechtsverletzungen in anderen Staaten regelmäßig hinweist. Entscheidender für die Ablehnung scheinen jedoch befürchtete negative Folgen für die Aufnahmestaaten und ihre Regierungen zu sein. Denn die Pläne der EU könnten dazu führen, dass die Zahl der Flüchtlinge und MigrantInnen in diesen Ländern anwächst. Die Vorschläge, die die EU zwar mit einer Rhetorik von Partnerschaft und Verantwortungsteilung begleitete, wurden von den potentiellen Partnerstaaten eher als ›burden-shifting‹ wahrgenommen. Fünftens: Selbst, wenn es eine Übereinkunft zwischen der EU und Drittstaaten gibt – wie zum Beispiel mit der Türkei oder Libyen – und dabei die Rechte von MigrantInnen und Flüchtlingen stark beschnitten werden, ist diese Strategie mittel- und langfristig riskant. Zum einen können politische Lösungen, in denen Flüchtlinge und MigrantInnen als ›bargaining chips‹ gehandelt werden ohne deren Präferenzen zu berücksichtigen, nur mit hohen Kosten und unter Einsatz von Zwang aufrechterhalten werden. Zudem ist zumindest fragwürdig, ob die EU einen solchen Kurs langfristig durchhalten kann. Denn eine offensichtliche Abkehr von Menschenrechten und liberalen Werten würde sehr wahrscheinlich von einem erheblichen Teil der Bevölkerungen der EU-Mitgliedsstaaten nicht langfristig hingenommen werden. Allein die Vorschläge zu den ›Ausschiffungszentren‹ lassen die Glaubwürdigkeit der EU in Menschenrechtsfragen erodieren, der Verlust an normativer Macht wird aus den Aussagen einiger Regierungen von Nachbarstaaten allzu deutlich (Whitman 2011). Dies schwächt auch das globale Forumsbeiträge 140 Z'Flucht 3. Jg., 1/2019 Flüchtlingsregime insgesamt. Wenn wichtige Akteure, wie die EU und die USA – trotz weltweit hoher Flüchtlingszahlen – ihr Engagement reduzieren (zu Resettlement siehe Engler 2019a) und zudem Politiken der Verantwortungsverschiebung implementieren, hat das Signalwirkung. 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Abstract

The EU and its Member States are seeking to further externalise migration and refugee policies. In public and partly also in the scientific discussion, the understandable criticism expressed about this often obscures a more precise analysis of complex interrelationships. For example, it is often implied that the EU has so much power that it can relatively easily impose its migration policy goals on other states. The possibilities for action, perceptions and interests of transit states are overlooked. At the same time, the EU is seen as a homogeneous bloc, whereby diverging political goals of different European actors are neglected. In addition, the effects of border protection and externalisation are often described one-dimensionally. In this contribution, the complexity and dynamics of these political negotiation processes will be reconstructed for the case of the discussion about the so-called disembarkation centres.

Zusammenfassung

Die EU und ihre Mitgliedstaaten bemühen sich um eine weitere Externalisierung der Migrations- und Flüchtlingspolitik. In der öffentlichen und zum Teil auch in der wissenschaftlichen Diskussion verstellt die, wenngleich nachvollziehbare, Kritik daran häufig den Blick für eine genauere Analyse der komplexen Zusammenhänge. So wird häufig impliziert, die EU habe derart viel Macht, dass sie ihre migrationspolitischen Ziele relativ einfach anderen Staaten aufzwingen könne. Dabei werden die Handlungsmöglichkeiten, Wahrnehmungen und Interessen von Transitstaaten übersehen. Zugleich erscheint die EU als ein homogener Block, weshalb unterschiedliche politische Ziele verschiedener europäischer Akteure vernachlässigt werden. Zudem werden die Auswirkungen von Grenzschutz und Externalisierung häufig eindimensional beschrieben. In diesem Beitrag sollen Komplexität und Dynamik politischer Aushandlungsprozesse für den Fall der Diskussion um die sogenannten ›Ausschiffungszentren‹ rekonstruiert werden.

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Abstract

Zeitschrift für Flüchtlingsforschung, The German Journal for Refugee Studies (Z’Flucht) is a new peer-reviewed journal which publishes academic works from diverse disciplines on questions related to forced migration and refugee studies. The journal is published twice a year by Nomos publishing house in association with the German Refugee Research Network (Netzwerk Flüchtlingsforschung) and is edited by Marcel Berlinghoff, J. Olaf Kleist, Ulrike Krause and Jochen Oltmer.

Z’Flucht provides a forum for exchange in the field of forced migration and refugee studies through empirical studies, theoretical reflections and methodological discussions. By means of international, regional or national studies, scholar may tackle questions related to the conditions, forms and consequences of forced migration and displacement, protection of refugees and efforts towards durable solutions, such as (re)integration or resettlement. Moreover, refugees’ activities and strategies utilized to contend with their experiences may be analysed. The journal includes all categories of people who have been forcibly displaced or who have fled from their homes due to violence and examines related debates, discourses, practices and concepts. As such topics can be explored from diverse perspectives, the journal places special emphasis on interdisciplinary discussions and comprises various disciplines, including law, sociology, history, politics, philosophy, ethnology, psychology, geography and economics, linguistics and literary studies.

As displacement and forced migration not only represent a growing field of research but also a broad political and practical area, this journal aims to promote the exchange between academia and practice.

Z’Flucht publishes works in three categories: academic articles, forum articles and literature reviews.

Academic articles present research findings on specific questions related to forced migration and refugees which are methodically and theoretically reflected, and consider and further the current state of research in this field. These articles undergo a double-blind peer review and are limited to 80,000 characters (including spaces). Forum articles can include shorter (field) research reports, address theoretical, methodological, conceptual and ethical questions of research or relate to current discussions in forced migration and refugee studies. Manuscripts from practitioners are welcome. The editors of the journal review all forum articles, which are limited to 35,000 characters (including spaces). Literature reviews can relate to individual or a number of new publications from the last two years which discuss aspects of forced migration and refugee studies. In view of the journal’s interdisciplinary focus, publications which cover several fields are preferred. Individual reviews are limited to 6,000 characters (including spaces), while multiple books reviews should be no longer than 20,000 characters (including spaces).

The journal predominantly publishes works written in German, but studies written in English and French may be considered.

Zusammenfassung

Die Zeitschrift für Flüchtlingsforschung (ZFlucht) ist ein neues peer-reviewed journal, das sich explizit als trans- und interdisziplinäres Organ versteht und danach strebt, als „Informationsknoten“ der wissenschaftlichen Community die interdisziplinäre Zusammenarbeit und Vernetzung in der Flüchtlingsforschung sichtbar zu machen und diese langfristig voranzutreiben.

Die ZFlucht zielt darauf, herausragende wissenschaftliche Beiträge zu den Themen Flucht, Vertreibung und anderen Formen der Gewaltmigration sowie zum Flüchtlingsschutz und zur (Re-)Integration von Flüchtlingen zu veröffentlichen. Inhaltlich relevante Beiträge können sich auf globale, regionale, nationale und lokale Entwicklungen sowie auf theoretische Auseinandersetzungen beziehen.

Die Zeitschrift ist an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Praxis angesiedelt. Sie richtet sich explizit an Sozial-, Kultur-, Rechts- und GeisteswissenschaftlerInnen und zudem an BerufspraktikerInnen und EntscheidungsträgerInnen in Politik, Verwaltung, Verbänden und (internationalen) Nichtregierungsorganisationen sowie an Ehrenamtliche, Freiwillige und Fach- und Führungskräfte der Sozialen Arbeit.

Die in der ZFlucht veröffentlichten Manuskripte werden einem doppelt anonymisierten Begutachtungsverfahren (double-blind peer review) unterzogen: Eine anonymisierte Fassung des Aufsatzmanuskripts wird von mindestens zwei externen GutachterInnen geprüft. Das Periodikum möchte zur Etablierung sowie zur nachhaltigen Verankerung der Forschung über Zwangs- und Gewaltmigration im weitesten Sinne im deutschsprachigen Raum beitragen. Einzelne Beiträge erscheinen in englischer Sprache.

Die ZFlucht veröffentlicht Beiträge in den drei Rubriken „Aufsätze“, „Forum“ und „Literaturbericht“.

Die Rubrik „wissenschaftliche Aufsätze“ bietet die Möglichkeit zur Veröffentlichung der Ergebnisse wissenschaftlicher Forschung. Die Rubrik „Forum" beinhaltet unterschiedliche Beiträge wie Praxis- und Forschungsberichte, Kommentare, Debattenbeiträge und Tagungsberichte. Im „Literaturbericht“ werden Rezensionen zu thematisch passenden Werken veröffentlicht.