58 Neben dem nicht zu unterschätzenden Beitrag für ein hohes Maß an Bildungsund Informationsmöglichkeiten ist nicht zu übersehen, dass die großen Konzerne des Presse-, Verlags- und Medienwesens als leistungsstarke Unternehmen selbst Machtinteressen vertreten. Wegen der sich aus diesem Streben entwickelnden Meinungsbildungs- und Informationsmacht müssen sie daher letztlich selbst einer irgendwie gearteten Kontrolle unterliegen. Gleichwohl kann eine solche Kontrolle wegen Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG nicht inhaltlich ausgestaltet sein, sondern wird in Deutschland und Europa ökonomisch durch das Institut der kartellrechtlichen Fusionskontrolle241 geregelt, wodurch eine weitgehende Vielfalt und Eigenständigkeit verschiedener Medienanbieter beibehalten wird. C. Die Stellung von Meinungs- und Pressefreiheit in der verfassungsrechtlichen Ordnung des Grundgesetzes I. Meinungsfreiheit Die Möglichkeit zu freier Meinungsäußerung erweist sich für den Menschen als unverzichtbare Bedingung seiner Existenz.242 Philosophische Strömungen erachten die Freiheit der Meinungsäußerung für das geistige Wohlergehen der Menschen für so elementar, dass ohne sie jegliches andere Wohlergehen unmöglich wird.243 nicht in der Kontrolle politischer Prozesse, sondern ermöglicht deren Steuerung, was bereits sehr früh erkannt wurde. „Nun ist es leicht, den Kampf zu führen, denn wir können alle Mittel des Staates für uns in Anspruch nehmen. Rundfunk und Presse stehen uns zur Verfügung. Wir werden ein Meisterstück der Agitation liefern,“ Goebbels, Vom Kaiserhof zur Reichskanzlei, S. 254. 241 In Deutschland erfolgt die kartellrechtliche Regulierung durch das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), in anderen europäischen Staaten durch entsprechende Kartellgesetze und in Europa durch die Art. 81, 82 EG. Wenn auch das GWB auf die Märkte der Medien grundsätzlich in gleicher Weise zur Anwendung kommt, wie auf andere Märkte, so gelten für den Bereich der Zeitungen und Zeitschriften und des Rundfunks einige Sonderregelungen zur Pressefusionskontrolle (vgl. §§ 35 Abs. 2 S. 1 Nr. 1, 38 Abs. 3 GWB). Die Pressefusionskontrolle bewirkt keine Verschärfung der materiellen Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, führt aber dazu, dass auch kleinere Zusammenschlüsse mit geringeren Umsatzvolumina der Zusammenschlusskontrolle unterworfen werden, während diese in anderen Märkten als wettbewerblich nicht erheblich angesehen würden. Vgl. schon Oppenberg, Publizistik im Wandel. Berichte und Analysen zum Pressesystem in der BRD, S. 200; Umfassend: Schulte, Handbuch Fusionskontrolle. Die medienrechtliche Regulierung der Rundfunkmärkte erfolgt durch die Bestimmungen des Staatsvertrages für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag). 242 Schmidt-Jortzig, Meinungs- und Informationsfreiheit, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. VI, § 141 Rn. 1. 243 Mill, Über die Freiheit. Über die Freiheit des Gedankens und der Diskussion, S. 24, 72. John Stuart Mill (1806-1873) ist einer der Mitbegründer des Utilitarismus. 59 Das Bundesverfassungsgericht hat sich diesem Standpunkt angeschlossen und hält gerade das Grundrecht der freien Meinungsäußerung als unmittelbarsten Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit in der Gesellschaft für eines der vornehmsten Menschenrechte überhaupt, für schlechthin konstituierend, weil es die geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinungen, der ihr Lebenselement sei, erst ermögliche.244 Dies legt die Vermutung nahe, die Kommunikationsfreiheit sei nur vor dem Hintergrund der Funktionsfähigkeit politischer Prozesse zu deuten. Ein solches Verständnis würde jedoch deren Wesen als das Grundrecht kommunikativer Entfaltung schlechthin verkennen. Geschützt ist vielmehr jegliche Kommunikation, unabhängig von den konkreten Inhalten.245 Auch das Bundesverfassungsgericht hat stets betont, dass es nicht auf eine Förderung der demokratischen Willensbildung oder Verbesserung der sozialstaatlichen Orientierung ankommt.246 Ausgehend davon, dass eine Meinung eine Ansicht, Auffassung, Überzeugung, Wertung, Einschätzung, Stellungnahme oder ein Urteil darstellt247, verbietet sich auch eine weitergehende qualitative Vorabbewertung. Es ist unerheblich, ob die ge- äußerte Meinung „wertvoll“ oder von „grundsätzlicher Bedeutung“ ist, weil jede andere Sicht „einem pluralistisch strukturierten und auf der Konzeption einer freiheitlichen Demokratie beruhenden Staatsgefüge“ widerspricht.248 II. Der ausdrückliche Schutz der Presse Die Freiheit der Presse wird in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG im Gegensatz zu anderen Verfassungen (vgl. Art. 118 Weimarer Reichsverfassung) und Menschenrechtserklärungen (vgl. Art. 10 EMRK), die sich zumindest ausdrücklich auf die Freiheit der Meinungsäußerung beschränken, explizit gewährleistet. Die eigenständige Erwähnung verdeutlicht auch für diese Freiheit die Bedeutung für die demokratische Gesellschaft. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits früh festgestellt, dass eine freie, nicht von der öffentlichen Gewalt gelenkte, keiner Zensur unterworfene Presse ein Wesenselement des freiheitlichen Staates ist.249 Genauso wie für den Bereich der Meinungsfreiheit verbietet sich auch hier jegliche qualitative Vorabbewertung.250 Der Schutzbereich erstreckt sich auf die „yellow-press“ genauso, wie auf Presserzeugnisse, die der politischen Meinungsbildung dienen. 244 BVerfGE 7, 198, 208; BVerfGE 62, 230, 247; BVerfGE 76, 196, 208. 245 Hoffmann-Riem, Kommunikationsfreiheiten, S. 74. 246 BVerfGE 34, S. 269, 283; BVerfGE 35, 202, 222; Vgl. Hoffmann-Riem, Kommunikationsfreiheiten, S. 75. 247 Starck, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Art. 5 GG Rn. 23. 248 BVerfGE 33, S. 1, 15; Vgl. BVerfGE 85, S. 1, 14; Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 5 GG Rn. 22, 25. 249 BVerfGE 20, S. 162, 174. 250 BVerfGE 20, S. 56, 97; Wendt, in: von Münch/Kunig, Grundgesetz, 2000, Art. 5 GG Rn 1. 60 Wurde früher noch vereinzelt vertreten, der Schutz erstrecke sich nur auf die „Veröffentlichung politisch-kulturell-weltanschaulicher Nachrichten und Stellungnahmen sowie die sonstige sachliche Berichterstattung,“251 wird die Bedeutung des Grundrechts als formaler Schutz aller Gedankeninhalte verkannt. Dogmatische Bedenken gegen eine solche Ansicht folgen aus der Schrankenregelung des Art. 5 Abs. 2 GG. Diese lässt eine Beschränkung durch eine wertbezogene Interpretation ersichtlich nicht zu. Daneben ist einer solchen Betrachtung auch mangelnde Praktikabilität entgegenzuhalten. Eine saubere Trennung zwischen reiner Information und bloßer Unterhaltung/Sensation ist nicht durchführbar, weil die betroffenen Inhalte heute zum einen vielfach miteinander verschränkt, zum anderen die Übergänge ohnehin fließend sind. Konsequenterweise wird eine Zuordnung zum Schutzbereich an den Kriterien „wertvoll“ oder „wertlos“ nahezu einhellig nicht vorgenommen.252 Doch auch wenn als gesichert gelten kann, dass eine inhaltliche Vorabbewertung nicht stattfindet, so darf nicht übersehen werden, dass den Medien in Sachen Politik eine zentrale Rolle zukommt. Die Massenmedien werden mehr und mehr zur zentralen Kommunikationsplattform, wo die Politiker um die Aufmerksamkeit der Konsumenten (der potentiellen Wähler) werben. Wird die Veröffentlichung bestimmter Fotos/Bildnisse untersagt, so ist regelmä- ßig der Schutzbereich der Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berührt. Das Bundesverfassungsgericht führt in diesem Zusammenhang aus, dass „im Zentrum der grundsätzlichen Gewährleistung der Pressefreiheit“ das Recht steht, „Art und Ausrichtung, Inhalt und Form des Publikationsorgans frei zu bestimmen. Dazu zählt auch die Entscheidung, ob und wie ein Presseerzeugnis bebildert wird.“253 Das Gericht lässt offen, ob daneben auch das Grundrecht der Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 S. 1 betroffen ist. Dies ist letztlich davon abhängig, wie das Verhältnis zwischen Pressefreiheit und Meinungsäußerungsfreiheit zu bewerten ist. Soweit vertreten wird, bei Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG handle es sich für den Bereich der Presse um ein Spezialgrundrecht, welches die Freiheit der Meinungsäußerung mit umfasst,254 ist dies nicht überzeugend. Es würde der Systematik von Art. 5 Abs. 1 GG widersprechen davon auszugehen, dass Satz 2 für den Bereich der Presse genau das wiederholt, was ohnehin schon Satz 1 für alle garantiert. 251 F. Klein, in: von Mangoldt/Klein, Grundgesetz, 2. Auflage, Art. 5 GG S. 245, dem wohl das Verständnis zu Grunde liegt, Adressat der Medien sei (nur) der homo politicus, der sich als sog. „mündiger Bürger“ seine eigene Meinung zu allen die res publica betreffenden Fragen bilden möchte; vgl. auch Ossenbühl, JZ 1995, S. 633, 636. 252 BVerfGE 25, S. 296, 307; BVerfGE 34, S. 269, 283; BVerfGE 66, S. 116, 134; BVerfGE 101, S. 361, 389; Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 5 GG Rn 127; Bullinger, Freiheit von Presse, Rundfunk und Film, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, § 142 Rn. 16; nicht den Schutzbereich verneinend aber eine abgestufte Intensität des grundrechtlichen Schutzes andeutend: Scheuner, VVDStRL 22 (1965), S. 1, 67. 253 BVerfG NJW 2001, S. 1921, 1922. 254 So Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 5 Abs. 1, 2 GG Rn. 153, 154. 61 Vielmehr ist zwischen den beiden Sätzen klar zu trennen. Satz 1 schützt die Meinungsäußerungsfreiheit, Satz 2 hingegen schützt gerade die pressespezifischen Tätigkeiten die erforderlich sind, damit die Presse ihre Aufgabe im Kommunikationsprozess erfüllen kann.255 Konkret bedeutet dies, dass die Pressefreiheit immer dann berührt wird, „wenn es um die im Pressewesen tätigen Personen in Ausübung ihrer Funktion, um ein Presseerzeugnis selbst, um seine institutionell-organisatorischen Voraussetzungen und Rahmenbedingungen, sowie um die Institution der freien Presse überhaupt geht.“256 Da eine Meinung auch in Bildform geäußert und verbreitet werden kann und es bei der Frage der rechtmäßigen Veröffentlichung von Fotos auch um die Zulässigkeit des Inhalts unabhängig von institutionell-organisatorischen Voraussetzungen und Rahmenbedingungen geht, ist die Meinungsäußerungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG regelmäßig neben der Pressefreiheit betroffen. Dieses Verständnis trägt einer sauberen Dogmatik Rechnung, führt aber wegen der für beide Grundrechte identischen Schranken- und Eingriffssituation nie zu differierenden Ergebnissen. III. Schranken Die Grundrechte können in ihrer Gesamtheit nur dann die ihnen immanenten individuellen Freiheiten maximal zur Geltung bringen, wenn sich die einzelnen Schutzgüter gegenseitig anerkennen. Die Vielfalt der Erscheinungsformen grundrechtlich geschützter Verhaltensweisen macht die Grundrechte koordinierungs- und kompatibilisierungsbedürftig,257 was durch die Grundrechtsschranken zum Ausdruck gebracht wird. Das System dieser Schranken ist nicht für jedes Grundrecht einheitlich, sondern folgt verschiedenen Maßstäben. Auch wenn vereinzelt von einem „Schrankenwirrwarr“258 gesprochen wird, lässt sich doch eine Systematisierung in einfache und qualifizierte Gesetzesvorbehalte und verfassungsimmanente Schranken vornehmen.259 Auch wenn den Kommunikationsgrundrechten ein „schlechthin konstituierender“ Charakter zugeschrieben und die herausragende Stellung für die pluralistische, demokratische Gesellschaft immer wieder hervorgehoben wird, so sind auch diese Rechte Schranken unterworfen. Eine Beschränkung ist zum einen möglich durch gesetzliche Bestimmungen zum Schutz der Jugend und der persönlichen Ehre aber auch durch „allgemeine“ Gesetze, Art. 5 Abs. 2 GG. 255 BVerfGE 85, S. 1, 12. 256 BVerfGE 85, S. 1, 13. Vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier , Grundgesetz, Art. 5 GG Rn. 97. 257 Dreier, in: Dreier, Grundgesetz, Vorb. Rn. 134. 258 Bettermann, Grenzen der Grundrechte, S. 3. 259 Die vereinzelt genannte vierte Kategorie der „allgemeinen Gesetze“, vgl. Starck, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Art. 1 Abs. 3 GG Rn. 236, kennzeichnet letztlich einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt, Hoffmann-Riem, Kommunikationsfreiheiten, S. 103. 62 Nur auf den ersten Blick lässt diese Schranke der „allgemeinen“ Gesetze dem Gesetzgeber bei der Beschränkung der Kommunikationsfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG weitgehend freie Hand. Diese Schranken sind nicht nur ihrerseits im Lichte der Kommunikationsfreiheiten restriktiv auszulegen,260 sondern müssen die Beschränkung auch „allgemein“ regeln.261 D. Der Schutz von Meinungs- und Pressefreiheit nach der Konvention Die Rechte auf freie Meinungsäußerung und auf Information werden durch Art. 10 EMRK geschützt. Gerade die Pressefreiheit, die ein wesentliches Anliegen der Väter der Konvention war, wird nicht ausdrücklich erwähnt. Doch wird sie genauso, wie alle anderen nicht ausdrücklich positiv erwähnten Kommunikationsgrundrechte als Bestandteil der Meinungsfreiheit angesehen.262 Systematisch handelt es sich bei Art. 10 EMRK um ein einheitliches Kommunikationsgrundrecht. Genau wie das Bundesverfassungsgericht hat auch der EGMR die herausragende Stellung von Meinungs- und Pressefreiheit sowohl für die Demokratie als auch für die Entwicklung eines jeden Menschen betont. Als eine der Grundsäulen einer demokratischen Gesellschaft ruft er deren Bedeutung für den Fortschritt einer solchen Gesellschaft und für die Selbstverwirklichung jedes Einzelnen immer wieder in Erinnerung.263 Das Gericht hebt die besondere Bedeutung dieser Grundsätze gerade für den Bereich der Presse hervor. Dabei stellt es klar, dass es nicht nur ihre Aufgabe ist, Nachrichten und Ideen über politische Fragen zu verbreiten, sondern dass ihr diese Aufgabe hinsichtlich jeder Frage von öffentlichem Interesse zukommt, weil dies „Pluralismus, Toleranz und Aufgeschlossenheit, ohne die es eine demokratische Gesellschaft nicht gibt“ so wollen.264 260 BVerfGE 7, S. 198, 207. Diese „Wechselwirkungstheorie“ gilt nicht nur für die Kommunikationsfreiheiten beschränkende „allgemeine“ Gesetze nach Art. 5 Abs. 2 GG, sondern für jegliche grundrechtsbeschränkende Gesetze. 261 Siehe unten, Dritter Teil, § 7 F I 1, S. 195. 262 EGMR, Lingens gegen Österreich, EuGRZ 1986, S. 424, 428; Grabenwarter, Europäische Menschenrechtskonvention, § 23 Rn. 7; Holoubek, AfP 2003, S. 193, 194; Schulze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 5 GG Rn. 10; Peukert, Die Kommunikationsfreiheiten im Lichte der Rechtsprechung der EMRK, in: FS Mahrenholz, 1994, S. 277, 280. 263 EGMR, Handyside gegen Vereinigtes Königreich, EuGRZ 1977, 38, 42; EGMR, Lingens gegen Österreich, EuGRZ 1986, S. 424, 428; EGMR, The Observer and Guardian gegen Vereinigtes Königreich, EuGRZ 1995, S. 16, 20; EGMR, Fressoz u. Roire gegen Frankreich, NJW 1999, S. 1315, 1316; EGMR, Rekvenyi gegen Ungarn, NVwZ 2000, S. 421, 423. 264 EGMR, Handyside gegenVereinigtes Königreich, EuGRZ 1977, 38, 42; EGMR, Lingens gegen Österreich, EuGRZ 1986, S. 424, 428; EGMR, Rekvényi gegen Ungarn, NVwZ 2000, S. 421, 423.