60 5 | Empirische Befunde Die oben ausgeführten Thesen gilt es jetzt mit empirischen Methoden zu überprüfen. Dafür wollen wir sie nochmals klar benennen. Es wurden eine Hauptthese und drei Nebenthesen formuliert: H: Direkte Demokratie hat eine rechts-konservative Wirkung. H0: Direkte Demokratie hat keine systematische Wirkung in eine bestimmte politische Richtung. N1: Referenden sind das Instrument des rechts-konservativen Spektrums, Initiativen werden von der links-liberalen Seite genutzt. N2: Stehen Referendum und Initiative in einem politischen System zur Verfügung, überwiegt die Wirkung des Referendums. N3: Die Entscheidungen der politischen Elite sind links-liberaler als die des Volkes. H0 stellt die Nullhypothese zur Hauptthese H dar. Können alle Nebenthesen belegt werden, ist das ein starker Hinweis, dass die Hauptthese H gültig ist und die Nullhypothese H0 verworfen werden kann. Um die Hauptthese zu belegen, werden daher die drei Nebenthesen geprüft. Dazu werden zunächst einige bereits existierende Studien zur Wirkung direkter Demokratie in bestimmten Policy-Bereichen vorgestellt. Anschließend folgt eine allgemeine Betrachtung der politischen Richtung der Abstimmungen in der Schweiz anhand eigener empirischer Analysen. 5.1 Wirkung direkter Demokratie in den verschiedenen Policy-Bereichen Bevor wir im zweiten Abschnitt des Kapitels zu den eigenen empirischen Überprüfungen der Hauptthese übergehen, wollen wir uns einen Überblick über bereits existierende Studien und Ergebnisse zur Wirkung direktdemokratischer Mittel verschaffen. Mit direkter Demokratie hat sich die Politikwissenschaft bereits in vielfältiger Art und Weise beschäftigt. Vor allem mit grundsätzlichen Überlegungen zu Legitimität, Pro- und Contra-Argumenten, Entscheidmotiven der Stimmbürger oder Systematisierung der verschiedenen Instrumente haben sich unter anderem Autoren wie Kriesi, Linder und Jung beschäftigt (Kriesi 2005, Linder 2005, Jung 2001). Wie jedoch bereits in der Einleitung erwähnt, wurde die Analyse der Policy-Wirkung direktdemokratischer Verfahren weitgehend vernachlässigt, vor allem im Gesamtüberblick. Dennoch gibt es verschiedene Politikbereiche, in denen Wissenschaftler den Zu- 61 sammenhang zwischen Volksentscheiden und der Ausgestaltung des jeweiligen Politikbereiches überprüft haben. Hier sollen die bekanntesten Studien aus den Bereichen vorgestellt werden, die wir in Tabelle 2.4.1 in Kapitel 2 jeweils als links-liberal und rechts-konservativ eingeordnet haben. Dabei ist die Dichte, in der bereits Ergebnisse zum Zusammenhang von direkter Demokratie und dem jeweiligen Policy-Output vorliegen, unterschiedlich. Vor allem in der Sozialpolitik (Obinger/Wagschal 2000; Obinger 1998), in der Steuerpolitik (Kirchgässner 2002, Freitag 2003) sowie in der Minderheiten- und Bürgerrechtspolitik (Gamble 1997, Helbling/Kriesi 2004) liegen bereist einige Studien vor. In der Außen- und Umweltpolitik gibt es bisher weniger empirische Untersuchungen. Einige Autoren haben sich in diesen Bereichen aber bereits Gedanken zum Zusammenhang mit direkter Demokratie gemacht (Widmer 2003, Gebhart 2002). 5.1.1 Sozialpolitik Obinger und Wagschal haben den Zusammenhang zwischen direkter Demokratie und der Staatstätigkeit im Bereich der Sozialpolitik in verschiedenen Studien ausführlich untersucht (Wagschal 1997, Obinger 1998, Obinger/Wagschal 2000). Die Analyse erstreckt sich über den Zeitraum 1848 bis 1999. Ihre Arbeitshypothese lautet, dass Staaten mit direktdemokratischen Mitteln eine geringere Staatstätigkeit aufweisen, als Staaten mit rein repräsentativer Verfassung. Eine niedrigere Staatsquote ist auf der rechts-konservativen Seite unserer Achse einzuordnen. Mit einer Verifizierung ihrer Arbeitshypothese wird also auch die These gestützt, dass direkte Demokratie rechts-konservativ wirkt. Die von Wagschal und Obinger verwendeten Kategorien zur Einordnung der sozialpolitischen Vorlagen lassen sich eindeutig auf der rechts-konservativen versus links-liberalen Achse einordnen: Die expansiven Vorlagen, die redistributiven, sowie die protektiven Maßnahmen sind als links-liberale Vorlagen einzustufen. Die restriktiven Volksentscheide und die deregulativen Maßnahmen sind rechtskonservativ zu bewerten. Regulative Maßnahmen sind neutral in ihrer Wirkung. Bei den redistributiven Maßnahmen kann es theoretisch auch vorkommen, dass es sich nicht um eine Umverteilung von oben nach unten, sondern in entgegengesetzter Richtung handelt. Dies kam in der Untersuchung jedoch nur einmal in Kalifornien vor und ist deshalb zu vernachlässigen. Das wesentliche Ergebnis von Obinger und Wagschal ist eine Bestätigung ihrer Arbeitshypothese. Sowohl in der Schweiz als auch in Kalifornien wirkt die direkte Demokratie struktur-konservativ und bremsend auf die Staatstätigkeit (Obinger/Wagschal 2000, S. 493). In der Schweiz hat das Referendum dabei drei qualitative Auswirkungen auf die Sozialpolitik: (1) einen Verzögerungseffekt, (2) einen strukturellen Effekt und (3) einen Ausgabenniveaueffekt (Obinger/Wagschal 2000, S. 479). Den Verzögerungs- 62 effekt zeigen Obinger und Wagschal anhand von vier Gesetzen auf, die im Schnitt durch Referenden um 15 Jahre hinausgezögert wurden, bevor sie in Kraft traten. Dabei handelt es sich um vier zentrale Zweige der Sozialversicherung, die eine links-liberale Wirkung haben. Der strukturelle Effekt besagt, dass Sozialversicherungsgesetze aufgrund von Referendumsdrohungen von Seiten der Ärzte und Krankenkassen auf Bundesebene nur als (wirtschafts-) liberale Rahmengesetze geschaffen werden konnten. Der Ausgabenniveaueffekt ist ein klar rechts-konservativer Effekt, der anhand der fiskalischen Wirkung von Volksabstimmungen gemessen wird. Dabei wirkten 44 Vorlagen expansiv, also erhöhten entweder die Einnahmen oder die Ausgaben, 70 wirkten hingegen restriktiv. Obinger und Wagschal folgern daraus einen bremsenden Effekt der direkte Demokratie auf die Staatstätigkeit (Obinger/Wagschal 2000, S. 480). Auch die unterschiedliche Wirkung von Referendum und Initiative lässt sich in der Sozialpolitik deutlich erkennen. Von 27 abgehaltenen Referenden waren 18 von rechts-konservativen Parteien oder Wirtschaftsverbänden lanciert, neun davon waren gegen expansive Vorlagen, sechs gegen protektive Maßnahmen. Von den 25 sozialpolitischen Initiativen, die zur Abstimmung gelangten, wurde hingegen nur eine einzige von rechts eingereicht. 19 Initiativen kamen von linken Parteien oder Gewerkschaften, fünf von anderen Interessengruppen. Doch obwohl die politischen Richtungen so in Referenden und Initiativen zusammengenommen ausgeglichen vertreten sind, ist die unterschiedliche Wirkung der Instrumente zu beachten. „Viele der Initiativen wurden verschleppt oder hatten nur geringe indirekte Effekte“ (Obinger/Wagschal 2000, S. 483). In einzelnen Bereichen entfaltete sie zwar kurzfristig Schubwirkung (Gleichstellung von Mann und Frau, Ausbau AHV, Herabsetzung Rentenalter), im Vergleich zur Bremswirkung des Referendums ist sie jedoch kaum fähig, diese auszugleichen. Vergleichend betrachten Obinger und Wagschal auch die Sozialpolitik in Kalifornien. Sie kommen auf ähnliche Ergebnisse. Im Fazit heißt es: „Insgesamt zeigt sich für beide Untersuchungsfälle ein strukturkonservativer und fiskalisch restriktiver Effekt von Volksabstimmungen“ (Obinger/Wagschal 2000, S. 493). Im Fazit gehen Obinger und Wagschal zudem auf mögliche Ursachen für die strukturkonservative Wirkung der direkten Demokratie ein. Hierbei betonen sie vor allem die Vermögensunterschiede zwischen den Stimmbürgern. Wohlhabendere, ältere und höher gebildete Bürger gehen häufiger zur Abstimmung als bildungsferne Schichten oder Angehörige einer Minderheit, die in der Regel ein niedrigeres Einkommen haben. Somit hat die Mehrheit der abstimmenden Bürger ein Interesse an weniger Abgaben und benötigt in der Regel keine besonderen Absicherungen durch den Staat. Diejenigen, die den Sozialstaat in Anspruch nehmen würden, bleiben den Urnen fern oder sind in der Minderheit. 63 5.1.2 Finanz- und Steuerpolitik In welchen Politikbereichen direktdemokratische Abstimmungen stattfinden dürfen, ist oft unterschiedlich ausgestaltet. Insbesondere ein Finanzreferendum, also die Möglichkeit über die Höhe von Steuern oder bestimmte Staatsausgaben abzustimmen, ist in vielen Staaten mit direkter Demokratie nicht vorgesehen. Auch die Schweizer Kantone und Gemeinden sehen diesbezüglich unterschiedliche Regelungen vor. In einigen ist das Finanzreferendum Bestandteil der direktdemokratischen Instrumentarien, in anderen ist es nicht vorgesehen. Diese unterschiedlichen Bedingungen bieten eine gute Grundlage für vergleichende Studien, die vor allem Freitag und Kirchgässner genutzt haben (Freitag 2003, Feld/Kirchgässner 2001, Kirchgässner 2002). Beide untersuchen den Zusammenhang zwischen direkter Demokratie und Finanz- und Steuerpolitik, insbesondere die Wirkung von Finanzreferenden. Kirchgässner vermutet, dass die Staatsausgaben in Gemeinden oder Kantonen mit Finanzreferendum deutlich unter denen ohne Finanzreferendum liegen. Dabei baut er auf einer Untersuchung Pommerehnes auf (Pommerehne 1978). Dieser stellte fest, dass der Anstieg der Staatsausgaben zwischen 1965 und 1975 in Gemeinden mit Finanzreferendum um knapp drei Prozent unter dem Anstieg der Staatsausgaben in Gemeinden ohne Finanzreferendum lag (Kirchgässner 2002, S. 320). Feld und Kirchgässner haben daraufhin 2001 alle 26 Schweizer Kantone auf ihre Staatsquote untersucht. In einer Panelstudie betrachten sie die Einnahmen und Ausgaben der Kantone zwischen 1986 und 1997. Das Finanzreferendum erweist sich als signifikante Erklärungsvariable für die Finanzpolitik der Kantone. Ebenso hat die Initiative einen signifikanten Einfluss, allerdings in geringerem Ausmaß (Feld/Kirchgässner 2001, S. 353). Ihre These, dass Referenden und Initiativen geringere Staatsausgaben und –einnahmen bewirken als parlamentarische Entscheide, bestätigt sich damit in ihrer Analyse. Gemeinden mit direkter Demokratie weisen im Schnitt 20% weniger Ausgaben und Einnahmen auf, als Gemeinden mit reiner Repräsentativverfassung (Feld/Kirchgässner 2001, S. 357). Mit einer Simulation der Finanzpolitik in Schweizer Gemeinden verdeutlicht Kirchgässner 2002 die Wirkung der direktdemokratischen Mittel. Er schätzt dabei die Staatsausgaben der Schweizer Gemeinden ohne direktdemokratische Mittel, wenn sie in der gleichen Zeit ein Finanzreferendum eingeführt hätten. Bis auf wenige Ausnahmen, hätte es nach Kirchgässners Modell zu signifikant niedrigeren Ausgaben geführt (Kirchgässner 2002, S. 322). Gezielt mit der Wirkung direkter Demokratie auf den Steuerstaat, beschäftigen sich Freitag et al 2003. Sie untersuchen, ob es einen Zusammenhang zwischen direkter Demokratie und der Steuerpolitik gibt. Ihre These ist, dass Referenden einen bremsenden Effekt auf den Steuerstaat haben, Initiativen hingegen einen expansiven. In ihren Analysen, die sich auf die 80er und 90er Jahre beziehen, bestätigt sich diese Vermutung weitgehend. Vor allem eine Kombination aus Referendumsrecht und durchgeführten Referenden hat einen signifikanten Einfluss auf das Steuereinkommen der Schweizer Kantone. Vorlagen, die bestimmte soziale Gruppen begüns-