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Marco Overhaus, Die Kosovo-Politik der neuen rot-grünen Bundesregierung und die Entscheidung des alten Bundestages in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 216 - 220

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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216 NATO-Verteidigungsminister im Juni vertreten hatte, waren vor dem ActWarn- Beschluss zunächst Bundeskanzler Kohl und dann auch Außenminister Kinkel von ihrer ursprünglich ablehnenden Haltung abgerückt.816 Wie bereits drei Monate zuvor ging Verteidigungsminister Rühe erneut einen Schritt weiter als seine Kabinettskollegen. Ende September 1998 kam es im Bündnis als Folge von Berichten über serbischen Artilleriebeschuss auf albanische Dörfer zu einer „ernsthafte[n] und konkrete[n] Diskussion“ über ein Ultimatum der NATO gegenüber der BRJ.817 Einer der Protagonisten dieser Diskussion war der deutsche Verteidigungsminister, der ein rasches Handeln sowie ein Ultimatum bis Ende September forderte.818 Außenminister Kinkel hingegen sprach sich gegen einen zeitlichen Rahmen für militärische Drohungen gegen Belgrad aus.819 Anfang Oktober hatte sich im Bündnis die Position durchgesetzt, dass man zur Drohung mit – und sofern nötig zur Durchführung von – begrenzten Luftangriffen bereit war, um die Konfliktparteien zu einer Beendigung des Konflikts zu zwingen. Auch die Skeptiker, insbesondere die Regierungen in Athen und Rom, trugen die Beschlüsse der Allianz mit. Dies war der Rahmen, in dem die im Herbst 1998 neu ins Amt gewählte deutsche Bundesregierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder und Außenminister Fischer handeln konnte und handeln musste. 5.3.4 Die Kosovo-Politik der neuen rot-grünen Bundesregierung und die Entscheidung des alten Bundestages 5.3.4.1 Besuch der neuen Regierung in Washington Am 9. Oktober 1998 reisten Gerhard Schröder als designierter Bundeskanzler und Joschka Fischer als sein designierter Außenminister nach Washington. Zu diesem Zeitpunkt stand bereits die Aktivierung der nächsten Mobilmachungsstufe für eventuelle Luftangriffe, der Activation Order (ActOrd), auf der Tagesordnung der NATO. Die amerikanische Regierung, und hier insbesondere Außenministerin Madeleine Albright sowie der Sondergesandte Richard Holbrooke, drängten die europäischen Verbündeten zu diesem Schritt. Holbrooke stand in Verhandlungen mit dem jugoslawischen Präsidenten Milosevic mit dem Ziel eines Abzugs serbischer Militärs und Polizei aus dem Kosovo und erhoffte sich durch den militärischen Druck ein Einlenken Belgrads. Die Ausgangsposition Schröders und Fischers bestand nach Angaben eines Delegationsteilnehmers darin, dass die neue Bundesregierung die Entscheidung für ein militärisches Eingreifen im Kosovo nicht blockieren würde, ohne dass damit bereits eine Teilnahme der Bundeswehr vorweggenommen werden sollte. Schröder bat den amerikanischen Präsidenten darum, mit einer even- 816 Vgl. SZ (17.9.1998), Rühe droht Serben mit der NATO. 817 Joetze, Der letzte Krieg in Europa? S.36. 818 Vgl. FAZ (25.9.1998), Erste Stufe der Mobilisierung von Luftstreitkräften. 819 Vgl. SZ (25.9.1998), NATO stellt Luftstreitmacht zusammen. 217 tuellen Entscheidung noch so lange zu warten, bis sich der neu gewählte Bundestag in Deutschland konstituiert habe. Clinton äußerte diesbezüglich gegenüber seinen deutschen Gesprächspartnern Verständnis.820 Bereits in der darauf folgenden Woche änderte sich die Situation jedoch grundlegend. Auf Drängen Washingtons sollte sich die noch amtierende Bundesregierung unverzüglich dazu entschließen, einen entsprechenden ActOrd-Beschluss der NATO mitzutragen und sich darüber hinaus an militärischen Maßnahmen zur Durchführung dieses Beschlusses zu beteiligen, sofern nicht doch noch eine Einigung mit Milosevic erzielt werden konnte. Nach Darstellung von Teilnehmern und Beobachtern stand die Bundesregierung zu diesem Zeitpunkt unter enormem Druck der USA. Außenministerin Albright stellte unmissverständlich fest, dass die Allianz legitimiert und entschlossen sei, den militärischen Rückzug der Serben aus Kosovo zu erzwingen.821 Noch während des Besuchs von Schröder und Fischer in Washington erklärte NATO-Generalsekretär Solana, dass die Hoffnungen der Allianz auf ein gemeinsames Vorgehen im Kosovo vor allem auf Deutschland ruhten. Mit Ausnahme Italiens hätten bereits alle Mitgliedstaaten ihre Bereitschaft zur Ausrufung des ActOrd- Beschlusses bekundet.822 Innerhalb der NATO sah sich die designierte Bundesregierung, die sich auf Parteien mit starken pazifistischen Wurzeln stützte, dem Misstrauen der Bündnispartner ausgesetzt. Um zu verhindern, dass die serbische Führung auf deutsche Unentschlossenheit hoffen konnte, drängte die amerikanische Regierung zu einem schnellen Beschluss der alten Bundesregierung und des alten Bundestages. 823 Die Idee einer „mit Sternchen versehenen Zustimmung des Kabinetts“824 zur Activation Order des Bündnisses ohne direkte Beteiligung der Bundeswehr, mit der die deutsche Delegation unter Führung Schröders noch nach Washington geflogen war,825 wurde in den USA bald als nicht akzeptabel zurückgewiesen.826 Die neue Bundesregierung spürte das Drängen der Clinton-Administration sehr deutlich. Am 11. Oktober intervenierte der Sicherheitsberater des amerikanischen Präsidenten, Samuel Berger, telefonisch beim damaligen außen- und sicherheitspolitischen Sprecher der SPD, Günter Verheugen, und forderte einen deutschen Beschluss zu Act- Ord bereits für den folgenden Tag. Im Rückblick äußerte Außenminister Fischer gegenüber dem Redakteur der Wochenzeitschrift Die Zeit, Gunter Hofmann, dass 820 Vgl. Joetze, Der letzte Krieg in Europa? S.37; Fischer, Joschka (2007), Die rot-grünen Jahre. Deutsche Außenpolitik - vom Kosovo bis zum 11. September, Köln, Kiepenheuer & Witsch, S.104. 821 Vgl. NZZ (9.10.1998), Die NATO vor einem Militärschlag gegen Serbien. Deutliche Worte von Außenministerin Albright. 822 Vgl. FAZ (10.10.1998), Solana: Die Nato muß jetzt handeln. 823 Vgl. Fischer, Die rot-grünen Jahre, S.104. 824 FAZ (10.10.1998), Solana: Die Nato muß jetzt handeln. 825 Der neuen Bundesregierung ging es vor allem auch darum, dass das Mandat für eine deutsche Beteiligung vom neu gewählten Bundestag beschlossen werden sollte. 826 Vgl. Joetze, Der letzte Krieg in Europa? S.38. 218 man lediglich „fünfzehn Minuten“ Zeit gehabt hätte, „um eine Frage von Krieg und Frieden zu entscheiden.“827 Am Ende entschieden sich Schröder und Fischer kurz vor einem Treffen mit der noch amtierenden Bundesregierung für eine Zustimmung zu einer deutschen Beteiligung an einer militärischen Intervention. Nicht zuletzt aus innenpolitischen Gründen hofften sie darauf, dass es zu einer solchen Intervention nicht kommen würde. Bundeskanzler Schröder sprach in diesem Zusammenhang von einem erzwungenen Lackmustest der neuen Bundesregierung.828 Am 12. Oktober 1998 schließlich stimmte das noch amtierende Bundeskabinett nach Rücksprache mit der zukünftigen Regierung der Activation Order zu. Die neue rot-grüne Bundesregierung hatte nur einen sehr geringen Handlungsspielraum.829 Sie musste sich noch vor ihrem Amtsantritt auf eine zügige Entscheidung sowie auf eine aktive deutsche Beteiligung im Falle einer militärischen Intervention festlegen. Sie tat dies jedoch auch ohne nennenswerten Widerstand, so dass ihre Politik eher als passive Anpassung charakterisiert werden kann. Eine ausgewogene Beurteilung der deutschen Politik hat jedoch in Rechnung zu stellen, dass die aus dem Amt scheidende Bundesregierung unter Führung Kohls seit dem Frühsommer 1998 selbst ein militärisches Eingreifen wiederholt gefordert hatte. Zu diesem Zeitpunkt gab es noch einen deutlich höheren Handlungspielraum, der möglicherweise auch andere Positionen ermöglicht hätte. 5.3.4.2 Die Debatte im Deutschen Bundestag am 16. Oktober 1998 Am 12. Oktober beschloss das Bundeskabinett die deutsche Beteiligung an einer militärischen Intervention in Kosovo und leitete am gleichen Tag einen entsprechenden Antrag mit dem Titel „Deutsche Beteiligung an den von der NATO geplanten begrenzten und in Phasen durchzuführenden Luftoperationen zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im Kosovo-Konflikt“ an die Fraktionen des abgewählten Deutschen Bundestags weiter.830 Bereits am 13. Oktober stimmte die Bundesregierung im Nordatlantikrat der Activation Order zu. Am 16. Oktober schließlich gab der Bundestag dem Antrag der Bundesregierung mit großer Mehrheit seine 827 Die Zeit (12.5.1999), Wie Deutschland in den Krieg geriet. 828 Vgl. Der Spiegel (1/2000), Der etwas andere Krieg; „Mir war klar, dass die zu leistende Bündnistreue die Nagelprobe für die Regierungsfähigkeit der rot-grünen Koalition sein würde“, so Schröder rückblickend in seinen Erinnerungen. Schröder, Gerhard (2006), Entscheidungen. Mein Leben in der Politik, Hamburg, Hoffmann und Campe, S.114. Kosovo, so der ehemalige Bundeskanzler, sei eng mit der rot-grünen Regierungsfähigkeit verknüpft gewesen. 829 Vgl. beispielsweise Rudolf, Germany and the Kosovo Conflict, S.134. 830 Deutscher Bundestag (12.10.1998), Antrag der Bundesregierung. Deutsche Beteiligung an den von der NATO geplanten begrenzten und in Phasen durchzuführenden Luftoperationen zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im Kosovo-Konflikt, Drucksache 13/11469, Bonn. 219 Zustimmung. 503 von 584 anwesenden Abgeordneten stimmten mit Ja, 63 stimmten dagegen, 18 Abgeordnete enthielten sich.831 In dem Antrag räumte die Bundesregierung der Frage nach der Rechtsgrundlage einer deutschen Beteiligung großen Raum ein. Sie bezog sich dabei auf die gemeinsame Beschlusslage des Nordatlantikrates vom 9. Oktober, wonach das Handeln der Allianz eine ausreichende rechtliche Grundlage habe. Diese Grundlage setzte sich zusammen aus den vorhergehenden Resolutionen des VN-Sicherheitsrates (1160 und 1199) sowie aus den „außergewöhnlichen Umständen der gegenwärtigen Krisenlage im Kosovo“. Der Antrag sah die Bereitstellung von 14 Aufklärungs- und ECR-Tornado-Flugzeugen sowie von insgesamt 500 Soldaten für deren Einsatz und logistische Unterstützung vor. Die Debatte vor der Abstimmung im Bundestag war durch ein hohes Maß an Übereinstimmung unter den Rednern der verschiedenen Parteien gekennzeichnet. Es lassen sich im Wesentlichen vier Leitmotive identifizieren, die, wenn auch mit unterschiedlicher Gewichtung, von fast allen Rednern zur Begründung einer deutschen Beteiligung an einer Militäraktion im Kosovo angeführt wurden. Lediglich der Abgeordnete Gregor Gysi von der PDS lehnte eine Intervention des Bündnisses kategorisch ab. Das erste Leitmotiv bezog sich auf die moralische Verpflichtung, den Menschenrechten in Kosovo Geltung zu verschaffen und dort eine humanitäre Katastrophe zu verhindern. Damit zusammenhängend wiesen insbesondere der noch amtierende Außenminister Kinkel sowie der designierte Bundeskanzler Schröder auf die Flüchtlingsproblematik und auf die möglichen Folgen für die Bundesrepublik Deutschland hin. Schröder erinnerte daran, dass Deutschland während des Bosnien- Krieges 300.000 Flüchtlinge aufgenommen habe, während Bund und Länder zusammen 20 Milliarden DM aufgewendet hätten, um die Versorgung dieser Menschen sicherzustellen.832 Auch die Gefahr einer Destabilisierung Albaniens, Mazedoniens sowie Montenegros spielte hierbei eine Rolle. Das zweite Leitmotiv lautete, dass es kein zweites Bosnien geben dürfe. Dies betraf die Einordnung der Kosovo-Krise in den Gesamtzusammenhang der vergangenen Balkan-Kriege seit Beginn der 1990er Jahre. Dabei wurde dem serbischen Präsidenten Slobodan Milosevic die Hauptverantwortung gegeben. Besonders drastisch brachte dies der designierte Außenminister Joschka Fischer auf den Punkt, der in Milosevic eine „dauerhafte Kriegsgefahr in Europa“ sah.833 Zu den Erfahrungen der westlichen Politik gegenüber dem bosnischen Bürgerkrieg zählte schließlich auch, dass der als Hauptverantwortlicher identifizierte immer dann zum Einlenken gebracht werden konnte, wenn die internationale Staatengemeinschaft einheitlich und sichtbar mit militärischer Gewalt gedroht hatte. Das wenige Tage zuvor bekannt 831 Vgl. FAZ (17.10.1998), Breite Mehrheit im Bundestag für die Beteiligung der Bundeswehr an einem Nato-Einsatz. 832 Redebeitrag von Gerhard Schröder in: Deutscher Bundestag (16.10.1998), Deutsche Beteiligung an den von der NATO geplanten begrenzten und in Phasen durchzuführenden Luftoperationen zur Abwendung einer humanitären Katastrophe im Kosovo-Konflikt. Plenarprotokoll vom 16. Oktober 1998, Sitzung 13/248, Bonn, S.23136. 833 Redebeitrag von Joschka Fischer in: Ebd., S.23142. 220 gewordene Holbrooke-Abkommen mit dem serbischen Präsidenten schien dies erneut zu bestätigen. Vor diesem Hintergrund äußerten Redner der alten wie der neuen Regierungsparteien die Erwartung, dass durch die Aufrechterhaltung des militärischen Drucks ein tatsächliches Eingreifen vermieden werden könne oder doch zumindest unwahrscheinlicher würde. Schröder ging sogar soweit, zu behaupten, „dass es zur militärischen Gewaltanwendung höchstwahrscheinlich nicht kommen wird.“834 Das dritte Leitmotiv betraf die Einbindung Deutschlands in die NATO und damit dessen Bündnissolidarität und Bündnisfähigkeit. Deutschland sei nicht nur in der Pflicht, Solidarität gegenüber den Bündnispartnern zu üben. Darüber hinaus stehe auch das Ansehen und das Gewicht Deutschlands in der Allianz zur Disposition.835 Besonders plastisch wurden die Konsequenzen einer deutschen Verweigerungshaltung von Rühe vorgetragen: „Was hätte es denn bedeutet, wenn wir dies nicht getan hätten und heute keine solche Entscheidung träfen? Wir müssten ausscheiden aus den integrierten Strukturen, aus den Einsätzen mit den AWACS-Flugzeugen – ein Drittel aller Soldaten sind deutsche Soldaten –, aus dem NATO-Hauptquartier in Vicenza, möglicherweise sogar aus den Hauptquartieren der SFOR in Bosnien, wenn diese im Verlauf eines Konflikts Aufgaben im Hinblick auf den Kosovo übernehmen würde. Dies ist ein Beispiel für die Zukunft; denn wir gehören zu einem Bündnis, das sich integrierte Strukturen geschaffen hat, gewollte gegenseitige Abhängigkeiten. […] In einer schwierigen Situation darf Deutschland diese integrierten Strukturen niemals lahmlegen.“836 Viertens schließlich spielte wie bei früheren Debatten über die westliche Balkanpolitik die Einbindung Russlands eine wichtige Rolle. Ohne Russland wird es keine dauerhafte Lösung des Kosovo-Konflikts geben – dies war ebenfalls Teil des Konsenses im Deutschen Bundestag. 5.3.5 Die Reaktion Deutschlands und der NATO auf das „Massaker von Racak“ Am 15. und 16. Januar 1999 stieß die Kosovo Verification Mission (KVM) unter Leitung des Amerikaners William Walker in dem Dorf Racak, etwa 40 Kilometer südlich von der Provinzhauptstadt Pristina, auf die Leichen von 45 Albanern in Zivilkleidung, die aus nächster Nähe erschossen worden waren. Die internationale Öffentlichkeit reagierte mit Empörung und Wut auf diese Nachricht. In der Folge löste Racak eine weitere Verschärfung in der westlichen, vor allem aber auch in der amerikanischen Kosovo-Politik aus.837 Nach Auffassung von Günter Joetze waren 834 Redebeitrag von Gerhard Schröder in: Ebd., S.23137. 835 So beispielsweise die Argumentation Schröders, der im Falle einer deutschen Verweigerungshaltung von einem drohenden Ansehens- und Bedeutungsverlust des Landes innerhalb der NATO spricht. Redebeitrag von Gerhard Schröder in: Ebd., S.23138. 836 Redebeitrag von Volker Rühe in: Ebd., S.23134. 837 Vgl. Giersch, NATO und militärische Diplomatie im Kosovo-Konflikt, S.453.

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Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.