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Marco Overhaus, Die „neue europäische Sicherheitsarchitektur“: Vorstellungen und Ziele in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 90 - 94

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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90 Sinne des Stabilitätstransfers und der Aufbauhilfe auch für Mittelosteuropa. In beiden Fällen standen wirtschaftliche und politische Aspekte im Vordergrund.259 Aus deutscher Sicht ging es um eine weitere wesentliche Funktion, nämlich jene der Lastenteilung mit den westlichen Partnerländern bei der Aufbauhilfe für Mittelost- und Osteuropa. Deutsche Politiker haben wiederholt darauf hingewiesen, dass die Bundesrepublik den größten materiellen Anteil dieser Hilfen übernommen habe. Nach Angaben der Bundesregierung waren dies etwa 50 Mrd. DM an finanziellen Zusagen bis 1992 (einschließlich Kreditgarantien) sowie 13 Mrd. DM für den Abzug der sowjetischen Truppen aus Ostdeutschland.260 Dies entsprach etwa 40 Prozent aller Hilfen für die osteuropäischen Länder, die von den 24 wichtigsten Industriestaaten zugesagt wurden.261 Vor diesem Hintergrund drängte Bonn mit Nachdruck auf eine Multilateralisierung der Transferaufgaben als eine weitere institutionelle Funktion nach dem Ende des Kalten Krieges. 4.1.3 Die „neue europäische Sicherheitsarchitektur“: Vorstellungen und Ziele Welche Schlussfolgerungen zogen die relevanten sicherheitspolitischen Akteure in Bonn und andernorts aus der veränderten Lage und den neuen Anforderungen in Bezug auf die konkrete Sicherheitsarchitektur – d.h. die institutionelle Form – in Europa? Alle europäischen Hauptstädte wurden von der Dynamik der Umwälzungen seit 1989 überrascht, so dass es keinen Masterplan für die institutionelle Neugestaltung Europas gab. In Bonn, so die nüchterne Feststellung von Michael Staack, „waren die Schubladen leer.“ Vor dem Hintergrund der allgemeinen Unsicherheiten und des Zeitdrucks wurde an bewährten Strukturen festgehalten.262 Diese galt es anzupassen und in einem kooperativen System sich gegenseitig verstärkender Institutionen optimal und arbeitsteilig zur Wirkung zu bringen – eine Zielsetzung, die nicht zuletzt von der Bundesregierung immer wieder formuliert wurde.263 259 So beispielsweise Außenminister Genscher: „Die wichtigste Aufgabe, die der Westen jetzt zu erfüllen hat, ist es, dem Osten beim Umbau seiner Volkswirtschaften wirksame Hilfe zu leisten.“ Genscher, Eine Vision für ganz Europa. Rede des Bundesministers des Auswärtigen am 3. Februar 1991. 260 Vgl. Kohl, Erklärung der Bundesregierung zu aktuellen Fragen der deutschen Außenpolitik am 2. April 1992. 261 Vgl. Forndran, Herausforderungen und Chancen europäischer Sicherheit nach der Auflösung der Sowjetunion, S.48. 262 Vgl. Schwarz, Deutschlands Außenpolitik im Strukturwandel Europas, S.99; Staack, et al., Aufbruch nach Gesamteuropa? S.367; Stützle, Walther (1990), „Auf dem Weg zu einer neuen europäisch-amerikanischen Sicherheitsstruktur,“ in: Weidenfeld, Werner und Stützle, Walther (Hrsg.), Abschied von der alten Ordnung: Europas neue Sicherheit, Gütersloh, Verlag Bertelsmann Stiftung, S.19-37, hier: S.37. 263 Vgl. beispielsweise Kinkel, Klaus (2.12.1993), „Stärkung der Sicherheit in Europa. Erklärung von Bundesminister Dr. Klaus Kinkel anläßlich des Herbsttreffens der NATO- Außenminister am 2. Dezember 1993 in Brüssel,“ in: Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1993(111), S.1221-22. 91 In diesem System blieb die Nordatlantische Allianz die einzige Sicherheitsinstitution, die sowohl die feste politische Einbindung der USA in Europa als auch die volle Integration des deutschen Verteidigungsbeitrags leisten konnte. Gleiches gilt auch für die nuklear untermauerte Rückversicherung gegen die verbliebenen militärischen Risiken nach 1990. Ihre langjährig erprobte und hochgradig institutionalisierte Militärstruktur machte die NATO, mit den Worten des damaligen beigeordneten Generalsekretärs, Henning Wegener, zur „einzigen funktionierenden Sicherheitsstruktur des Kontinents“.264 Die kollektive Verteidigung nach Artikel 5 des Washingtoner Vertrages sollte auch aus deutscher Sicht weiterhin die Kernaufgabe der Allianz bleiben.265 Diese besonderen Eigenschaften machten die NATO aus Sicht der deutschen Politik zum „Sicherheits- und. Stabilitätsanker“ bzw. zum „Fundament“ der europäischen Sicherheitsarchitektur – auch für die neuen, nach Osten gerichteten Kooperationsstrukturen.266 Ergänzend dazu setzte sich die deutsche Bundesregierung wie keine andere westliche Regierung für die Stärkung der politischen Dimension des Bündnisses ein. Die NATO sollte aus der Sicht Bonns die Aufgabe der Kooperation und Transformation gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln der militärischen Zusammenarbeit und vertrauensbildenden Maßnahmen flankieren. Daher unterstützte die deutsche Politik die entsprechenden Formulierungen und Kooperationsangebote in der Londoner Erklärung nachdrücklich. Gemeinsam mit den USA initiierte die Bundesregierung das Liaison-Konzept, das im Oktober 1991 in die Genscher-Baker-Initiative zur Gründung des Nordatlantischen Kooperationsrates (NAKR) mündete.267 Dieses Gremium verfügte über keine Entscheidungsbefugnisse, bot den östlichen Partnerländern zudem auch keine formale Beistandsgarantie und wurde zu diesem Zeitpunkt weder in Bonn noch in Wa- 264 Wegener, Die Rolle des Atlantischen Bündnisses in einer künftigen europäischen Sicherheitsordnung, S.159. 265 Vgl. Kohl, Die Sicherheitsinteressen Deutschlands. Rede am 6. Februar 1993. 266 Vgl. Kohl, Helmut (6.11.1991), „Erklärung der Bundesregierung zum Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs der NATO in Rom, zum EG-Gipfel in Maastricht sowie zur Nahost-Friedenzkonferenz und zur Reise nach Brasilien und Chile,“ in: Bulletin des Presseund Informationsamtes der Bundesregierung 1991(124), S.985-90; Kohl, Erklärung der Bundesregierung zu aktuellen Fragen der deutschen Außenpolitik am 2. April 1992; Stoltenberg, Deutsche Einheit und europäische Sicherheit. 267 Das Liaison-Konzept wurde offiziell von Genscher und dem amerikanischen Außenminister James Baker am 10. Mai 1991 vorgestellt und sah unter anderem den institutionalisierten Austausch von Personal und Informationen durch ständige Büros der Staaten Osteuropas, inklusive Russlands, beim NATO-Hauptquartier in Brüssel vor. Baker, James und Genscher, Hans-Dietrich (10.5.1991), US-German views on the new European and transatlantic architecture – statements by Secretary of State James Baker and Foreign Minister Hans-Dietrich Genscher on May 10, 1991 - transcript, http://findarticles.com, (letzter Zugriff am 7.8.2007). Der NAKR wurde von den Staats- und Regierungschefs am 8. November 1991 in Rom beschlossen und hielt seine konstituierende Sitzung am 20. Dezember. NATO (8.11.1991), Rome Declaration on Peace and Cooperation. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Rome. 92 shington als ein Schritt in Richtung Osterweiterung des Bündnisses begriffen.268 Stattdessen sollte es „die gegenseitige Information verbessern, die mittel- und osteuropäischen Sicherheitsvorbereitungen beeinflussen und Fehlverhalten ausschlie- ßen.“269 Bonn setzte sich in der Folge für die weitere Institutionalisierung des NAKR durch die Schaffung zusätzlicher Komitees und Arbeitsgruppen ein, mit denen insbesondere demokratische Reformen im Verteidigungsbereich der Partner unterstützt werden sollten.270 Auch die Westeuropäische Union (WEU) schuf Anfang der 1990er Jahre entsprechende Strukturen der Kooperation und Anbindung mit den mittelost- und osteuropäischen Staaten. Sie fungierte zudem als Scharnier zwischen den atlantischen und den europäischen Sicherheitsinstitutionen, indem sie das europäische Gewicht in der NATO bündelte, so für eine gerechtere Lastenteilung mit den USA sorgte und gleichzeitig als Form der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI) einen Beitrag zur Vollendung der Europäischen Politischen Union leistete.271 Neben Kooperationsangeboten und der Unterstützung im Bereich der politischen und zivil-militärischen Transformation sollten die euro-atlantischen Sicherheitsinstitutionen aus westlicher Sicht auch eine integrative Funktion erfüllen, d.h. den ehemaligen Warschauer Pakt-Staaten die vollwertige Beteiligung an gemeinsamen Strukturen ermöglichen. An erster Stelle stand dabei die Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die als einzige Institution einen gesamteuropäischen Charakter unter Einschluss Nordamerikas besaß. Nur in ihrem Rahmen konnte insbesondere Russland gleichberechtigt mit den anderen europäischen Staaten an der Gestaltung gemeinsamer Politik mitwirken.272 Deutschland zählte zu den aktivsten Befürwortern des Ausbaus und der operativen Stärkung der KSZE.273 Weiter reichende Vorstellungen von Außenminister Genscher zielten zunächst darauf ab, sie zu einer die alten Bündnisse überwölbenden Sicherheitsstruktur zu entwickeln. Dies erwies sich jedoch aufgrund der realen Gegebenheiten schnell als unrealistisch.274 Dessen ungeachtet setzte sich Bonn weiter vehement für die Institutionali- 268 Vgl. Tewes, Germany, Civilian Power and the New Europe, S.150. 269 Forndran, Herausforderungen und Chancen europäischer Sicherheit nach der Auflösung der Sowjetunion, S.93. Arbeitsschwerpunkte des NAKR sollten unter anderem Informationsaustausch und Kooperation in den Bereichen Verteidigungsplanung, Rüstungskontrolle und zivil-militärische Beziehungen sein. Vgl. Solomon, Gerald B. (1998), The NATO Enlargement Debate, 1990-1997, Westport und London, Praeger, S.13-14. 270 Vgl. Wolf, The Doubtful Mover, S.202. 271 Vgl. van Eekelen, The Future of Multinational Security Institutions, S.43. 272 Vgl. von Plate, Ost- und Mittelosteuropa, S.77. 273 Vgl. Staack, Deutschland in Gesamteuropa, S.172; van Eekelen, The Future of Multinational Security Institutions, S.41. Für einen umfassenden Überblick der deutschen Politik gegenüber der KSZE/OSZE vgl. Triphaus, Carsten (2001), Institutionalisierung und Konfliktprävention. Die deutsche KSZE/OSZE-Politik in den neunziger Jahren (Studien zur Deutschen und Europäischen Außenpolitik), Trier, Lehrstuhl für Internationale Beziehungen und Außenpolitik. 274 Zum einen musste Rücksicht genommen werden auf die Politik der USA, in deren Mittelpunkt weiterhin die NATO stand. Zum anderen verlor auch die KSZE nach der sowjeti- 93 sierung der KSZE ein und regte unter anderem die Gründung eines regelmäßig tagenden Rates der Außen- bzw. Verteidigungsminister, eines parlamentarischen KSZE-Gremiums sowie eines Früherkennungs- und Konfliktverhütungszentrums an. Darüber hinaus betrachtete die Bundesregierung die KSZE als einen idealen Rahmen für die Rüstungskontrollprozesse in Europa.275 Dennoch erwies sich die Organisation aufgrund des Konsenserfordernisses einer großen Zahl von Staaten und ihrer begrenzten operativen Handlungsfähigkeit als in vielerlei Hinsicht defizitär.276 Sie konnte ihre integrative Funktion gegenüber Osteuropa daher nur eingeschränkt erfüllen. Im Einklang mit der verbreiteten Einschätzung, dass die Herausforderungen der neuen Demokratien in erster Linie im wirtschaftlichen und politischen Bereich lagen, rückte bald die Europäische Gemeinschaft in den Mittelpunkt der integrativen Dimension der Ostpolitik.277 Bereits Anfang 1991 setzten sich Bundeskanzler Kohl und Außenminister Genscher für eine „europäische Perspektive“ der Staaten Mittelost- und Südosteuropas im Zusammenhang mit den geplanten EG-Assoziierungsabkommen ein, die als wesentliche Stütze für die Reformprozesse angesehen wurden.278 Die Bundesregierung unterstützte frühzeitig den EG-Beitritt insbesondere Polens, auch wenn sie dies von der Erfüllung der wirtschaftlichen Voraussetzungen abhängig machte.279 Dagegen spielte die Möglichkeit einer Aufnahme dieser Länder in die NATO innerhalb der Bundesregierung bis 1993 keine gewichtige Rolle. Entsprechende Überlegungen, die vereinzelt in akademischen Kreisen angestellt wurden, fanden in der offiziellen Politik zunächst keinen Anklang.280 Bundeskanzler Kohl erkannte die Beitrittswünsche der östlichen Nachbarn zur Nordatlantischen Allianz zwar ausdrücklich an, sah jedoch „keine einfachen Antworten“ und forderte stattdessen „behutsam gestaltende Politik […], die der Stabilität in diesem Raum und den berechtigten Sicherheitsbedürfnissen aller unserer östlichen Nachbarn Rechnung trägt.“281 Die Hauptsorge der Bundesregierung galt den zu erwartenden negativen Rückwirkungen einer NATO-Osterweiterung auf die politischen Reformbemühungen in schen Zustimmung zur deutschen Vereinigung und zur Mitgliedschaft Gesamtdeutschlands in der NATO einen Teil ihrer ursprünglichen Bedeutung. Vgl. Staack, Deutschland in Gesamteuropa, S.153. 275 Vgl. ebd., S.150-51. 276 Vgl. Forndran, Herausforderungen und Chancen europäischer Sicherheit nach der Auflösung der Sowjetunion, S.107. 277 Vgl. Schwarz, Deutschlands Außenpolitik im Strukturwandel Europas, S.110. 278 Genscher, Eine Vision für ganz Europa. Rede des Bundesministers des Auswärtigen am 3. Februar 1991; Kohl, Regierungserklärung des Bundeskanzlers am 30. Januar 1991 vor dem Deutschen Bundestag. 279 Vgl. Kohl, Erklärung der Bundesregierung zu aktuellen Fragen der deutschen Außenpolitik am 2. April 1992. 280 Vgl. Bühl, Politische, wirtschaftliche und militärische Bedingungen europäischer Sicherheit, S.194; Forndran, Herausforderungen und Chancen europäischer Sicherheit nach der Auflösung der Sowjetunion, S.42. 281 Kohl, Die Sicherheitsinteressen Deutschlands. Rede am 6. Februar 1993. 94 Moskau.282 Sie stand mit der von ihr geäußerten Zurückhaltung keineswegs alleine da. Aus unterschiedlichen Gründen sprachen sich auch die meisten NATO-Partner, einschließlich der USA, Anfang der 1990er Jahre gegen eine Öffnung für neue Mitglieder aus, so dass sich offiziell auch die Bündnisgremien nicht mit dem Thema befassten.283 4.2 Die erste Erweiterungsrunde des Bündnisses (1993-1999) 4.2.1 Der Startschuss: Rühes politische Initiative im Frühjahr 1993 4.2.1.1 Hintergrund und Motive Die ersten Diskussionen darüber, ob das Nordatlantische Bündnis sich mittel- oder langfristig in Richtung Osten öffnen sollte, fanden seit Ende 1992 auf informeller Basis im Nordatlantikrat sowie in der Nordatlantischen Versammlung, in der die parlamentarischen Delegationen der NATO-Mitgliedstaaten vertreten sind, statt.284 Dies geschah vor dem Hintergrund öffentlicher Forderungen aus den Hauptstädten der mittelosteuropäischen Reformstaaten, die in das Bündnis drängten.285 Der erste westliche Regierungspolitiker, der das Thema auch öffentlich auf die europäische Tagesordnung setzte, war der deutsche Verteidigungsminister Volker Rühe. Seine im März 1993 vor dem „International Institute for Strategic Studies“ (IISS) gehaltene Rede wird weithin als Startschuss der öffentlichen Debatte über die erste Osterweiterung der Allianz nach dem Ende des Kalten Krieges betrachtet. Rühe erklärte in London, dass die NATO keine geschlossene Gesellschaft (closed shop) sein dürfe, da es keinen stichhaltigen Grund gäbe, „den künftigen Mitgliedern der Europäischen Union die NATO-Mitgliedschaft vorzuenthalten.“ Besonders brisant war, dass der deutsche Verteidigungsminister vorschlug, die NATO- 282 Vgl. Arora, Chaya (2006), Germany's Civilian Power Diplomacy. NATO Expansion and the Art of Communicative Action, Houndmills und New York, Palgrave Macmillan, S.109. 283 Vgl. ebd., S.108; Asmus, Ronald D. (2002), Opening NATO's Door. How the Alliance Remade Itself for a New Era, New York, Columbia University Press, S.7. 284 Vgl. Kamp, Karl-Heinz (2001), „Germany, the United States and the Enlargement of the North Atlantic Alliance,“ in: Schmidt, Gustav (Hrsg.), A History of NATO - The First Fifty Years (Band 1), Houndmills, Palgrave, S.207-20, hier: S.209. 285 Vgl. Heisig, Johannes Volker (2004), Warum eine Osterweiterung der NATO? Analyse der Entscheidungsprozesse und Kontroversen in Deutschland und den USA im Zusammenhang der sicherheitspolitisch-strategischen Orientierungsdebatten nach dem Ost-West-Konflikt, Berlin, Verlag für Wissenschaft und Forschung, S.322; Schimmelfennig, The EU, NATO and the Integration of Europe, S.5. Tewes, Germany, Civilian Power and the New Europe, S.155. Die damals noch bestehende Tschechoslowakei, Polen und Ungarn schlossen sich im Februar 1991 zur Visegrad-Gruppe zusammen, um sich in dem Ziel der Integration in die euro-atlantischen Institutionen gegenseitig zu unterstützen. Vgl. Koenders, Bert (2001), NATO Enlargement, Sub-Committee on Central and Eastern Europe Report, AU 214 PC/CEE (01)5, Brüssel, NATO Parliamentary Assembly.

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References

Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.