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Marco Overhaus, Allgemeine und spezifische Funktionen internationaler (Sicherheits-) Institutionen in:

Marco Overhaus

Die deutsche NATO-Politik, page 68 - 74

Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus

1. Edition 2009, ISBN print: 978-3-8329-4141-3, ISBN online: 978-3-8452-1666-9 https://doi.org/10.5771/9783845216669

Series: Außenpolitik und Internationale Ordnung

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68 dern zur Verfügung stellen. Daraus ergibt sich der zentrale Stellenwert von gegenseitigen Konsultationen im Rahmen internationaler Regelwerke und Organisationen. Schließlich haben Institutionalisten eine sehr spezifische Sichtweise auf das Verhältnis von Macht und Interessen bzw. die Bedeutung materieller Machtasymmetrien für die Stabilität institutionalisierter Kooperation. Anders als etwa Neorealisten gehen Institutionalisten davon aus, dass Institutionen auch dann stabil bleiben können, wenn sich die zugrunde liegenden Interessenstrukturen und Machtverteilungen zwischen den Staaten verändern. Institutionalisierte Zusammenarbeit fördert auch in diesem Sinne die Stabilität des internationalen Systems. 3.1.4 Allgemeine und spezifische Funktionen internationaler (Sicherheits-) Institutionen Die geschilderten Merkmale und Prämissen der institutionalistischen Theorie erscheinen vor allem im Bereich der politischen Ökonomie plausibel, besonders dann, wenn es um die Beziehungen der industrialisierten Staaten im OECD-Raum geht. So wurde argumentiert, dass sich die Plausibilität der Aussagen des Institutionalismus auf den Bereich der Ökonomie beschränke, während den internationalen Sicherheitsbeziehungen eine andere Logik zugrunde liege.169 Aus dieser Perspektive wird Sicherheit als ein besonders sensibles Herrschaftsfeld angesehen, welches sich in seiner Bedeutung von anderen Sachbereichen abhebt (high politics). Ein Verlust im Bereich der Wirtschaft bedeutet in der Regel weniger Profit und ggf. verlorene Exportchancen. Ein Verlust in der Sicherheitspolitik kann im Extremfall die eigene physische Vernichtung bedeuten.170 Demgegenüber haben Helga Haftendorn, Otto Keck und ihre Koautoren argumentiert, dass Staaten auch im sicherheitspolitischen Bereich institutionell kooperieren, um sich einerseits besser vor äußeren Risiken und Bedrohungen schützen zu können.171 In diesem Zusammenhang hat die NATO bereits während der Zeit des Kalten Krieges eine Reihe von Funktionen erfüllt, die über die Zusammenlegung der Relations Theory. Appraising the Field, Cambridge und London, MIT Press, S.71-107, hier: S.73. 169 Vgl. beispielsweise Jervis, Robert (1999), „Realism, Neoliberalism, and Cooperation. Understanding the Debate,“ in: International Security 24(1), S.42-63, hier: S.45. 170 Vgl. Grieco, Joseph M. (1988), „Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism,“ in: International Organization 42(3), S.485-508. Vgl. auch Hasenclever; Mayer und Rittberger, Theories of International Regimes, S.59-68. Ähnlich argumentiert Lipson, dass institutionalisierte Formen der Kooperation in wirtschaftspolitischen Bereichen leichter zu erreichen und auch aufrecht zu erhalten seien, als im Bereich militärischer Sicherheitspolitik. Lipson, Charles (1984), „International Cooperation in Economic and Security Affairs,“ in: World Politics 37(1), S.1-23. 171 Haftendorn, Helga und Keck, Otto (Hrsg.) (1997), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung, Baden-Baden, Nomos sowie Haftendorn, Helga; Keohane, Robert und Wallander, Celeste (Hrsg.) (1999), Imperfect Unions - Security Institutions over Time and Space, Oxford, Oxford University Press. 69 gemeinsamen militärischen Potentiale zur Abschreckung eines Angriffs durch die Sowjetunion hinaus gingen. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts entwickelte die Nordatlantische Allianz gänzlich neue Funktionen, die von den Mitgliedstaaten nachgefragt wurden. 172 Andererseits erfüllen Sicherheitsinstitutionen wie die NATO die gleiche allgemeine Funktion wie andere internationale Institutionen auch: Sie ermöglichen die Zusammenarbeit zwischen Staaten zur Überwindung problematischer Handlungsinterdependenzen durch gegenseitige Konsultationen, den Austausch von Informationen und durch Regeln für kollektives Handeln. Das institutionalistische Forschungsprogramm ermöglicht die Entwicklung einer Typologisierung institutioneller Funktionen. Dabei greift die vorliegende Arbeit vor allem auf die Überlegungen von Helga Haftendorn und Celeste Wallander zurück. Haftendorn unterscheidet zunächst zwischen der allgemeinen und den spezifischen Funktionen internationaler (Sicherheits-)Institutionen. Dabei definiert sie die spezifischen Funktionen wie folgt: „Sicherheitsinstitutionen haben […] die Aufgabe (oder spezifische Funktion) ihren Mitgliedstaaten eine Zusammenarbeit bei der Gewährleistung von Sicherheit im Sinne des Schutzes ihrer territorialen Integrität, politischen Selbstbestimmung und wirtschaftlichen Wohlfahrt gegen eine militärische Bedrohung zu erleichtern.“173 Ergänzend ist hinzuzufügen, dass sich die spezifischen Funktionen nicht ausschließlich auf den engen Bereich der militärischen Abschreckung beziehen müssen, sondern beispielsweise auch auf die Bereiche der Konfliktregelung und Vertrauensbildung, Information und Politikkoordinierung gegenüber Nicht-Mitgliedern der Institution.174 Das Wesensmerkmal spezifischer Funktionen ist, dass sie sich auf eine konkrete Aufgabe in einer konkreten historischen Situation beziehen: „assets are specific to a given relationship, location, or purpose“.175 Die Gewährleistung der kollektiven Verteidigungsfähigkeit gegenüber der Sowjetunion war die wichtigste spezifische Funktion der NATO bis zum Ende des Kalten Krieges. Auch danach hat die Allianz weiterhin den Zweck der kollektiven Verteidigung erfüllt. Darüber hinaus kamen die Bearbeitung gewaltsamer Konflikte in Südosteuropa sowie der Stabilitätstransfer nach Mittelost- und Osteuropa als spezifische Aufgaben nach 1990 hinzu.176 172 Für eine analoge Argumentation im Sinne einer funktionalistischen Sichtweise im Zusammenhang mit der europäischen Sicherheitspolitik vgl. Tams, Carsten (1999), „The Functions of a European Security and Defense Identity and Its Institutional Form,“ in: Haftendorn, Helga; Keohane, Robert und Wallander, Celeste (Hrsg.), Imperfect Unions - Security Institutions over Time and Space, New York, Oxford University Press, S.80-103. 173 Haftendorn, Helga (1997), „Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen - Eine Einführung,“ in: Haftendorn, Helga und Keck, Otto (Hrsg.), Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung, Baden-Baden, Nomos, S.11-33, hier: S.16. 174 Vgl. ebd., S.18. 175 Wallander, Institutional Assets and Adaptability, S.708. 176 Vgl. Duffield, NATO's Functions After the Cold War, S.770. 70 Die allgemeine Funktion einer Sicherheitsinstitution zeichnet sich in Abgrenzung zu den spezifischen Funktionen dadurch aus, dass sie grundsätzlich von allen multilateralen Institutionen erfüllt wird, unabhängig vom historischen Kontext, thematischen Regelungsbereich und konkreter Mitgliedschaft. Sie bezieht sich ausschließlich auf die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten untereinander: „Wie alle Institutionen haben Sicherheitsinstitutionen die (allgemeine) Funktion, das Verhalten ihrer Mitglieder durch geeignete Verhaltens- und Verfahrensregeln im Sinne von kooperativen Verhaltensweisen zu beeinflussen, und zwar in der Weise, dass es trotz konkurrierender Interessen über einen längeren Zeitraum hinweg zu einer Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Staaten kommt.“177 Bei der allgemeinen Funktion stehen Konsultationen, der Austausch von Informationen, der Abbau von Unsicherheiten und die Bereitstellung von allgemein anerkannten kollektiven Entscheidungsregeln im Mittelpunkt.178 Im Wesentlichen geht es dabei um zwei zusammenhängende Aspekte. Einerseits dienen die institutionalisierten Formen der Kooperation jedem Mitgliedstaat dazu, eigene – durchaus aus Eigeninteresse eingegangene – Verpflichtungen glaubhaft zu machen (credibility of commitments). Andererseits dienen sie dazu, das Verhalten anderer Akteure einzubinden und zu kontrollieren. Im Zusammenhang mit dem europäischen Integrationsprozess hat Andrew Moravcsik diesen Sachverhalt wie folgt zusammengefasst: „Choices to pool and delegate sovereignty to international institutions are best explained as efforts by governments to constrain and control one another – in game-theoretical language, by their effort to enhance the credibility of commitments.”179 Aus der Perspektive des funktionalen Institutionalismus liegt es im Eigeninteresse der Staaten, mittels institutionalisierter Zusammenarbeit die Glaubwürdigkeit der eingegangenen Verpflichtungen zu erhöhen.180 Neben der Unterscheidung zwischen der allgemeinen und den spezifischen Funktionen hat Wallander darüber hinaus zwischen internen und externen sowie zwischen politischen und militärischen Funktionen unterschieden. Nach innen gerichtete Funktionen regeln das Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander, während die nach außen gerichteten Funktionen sich primär auf die Beziehungen zu Nicht- Mitgliedern der Institution richten. Die zweite Unterscheidung ergibt sich aus den politischen oder militärischen Instrumenten, auf welchen die jeweiligen Funktionen in erster Linie basieren. 177 Haftendorn, Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen - Eine Einführung, S.16 (eigene Hervorhebung). 178 Lisa Martin and Beth Simmons definieren die allgemeine Funktion als „a way for states to overcome problems of collective action, high transaction costs, and information deficits or asymmetries.“ Martin, Lisa und Simmons, Beth (1998), „Theories and Empirical Studies of International Institutions,“ in: International Organization 52(4), S.729-57, hier: S.738. 179 Moravcsik, The Choice for Europe, S.9 (eigene Hervorhebung). 180 Vgl. Keohane und Martin, Institutional Theory as a Research Program, S.80. 71 Aus der Kombination der genannten drei Kategorien ergibt sich somit eine doppelte Matrix, die potentiell acht verschiedene institutionelle Funktionen abbildet (vier militärische und vier politische Funktionen). Tatsächlich ist die Anzahl der relevanten Funktionen jedoch geringer. Der Grund dafür ist, dass die drei Dimensionen nicht völlig unabhängig voneinander sind. So ist die allgemeine Funktion per Definition stets nach innen gerichtet und hat einen rein politischen Charakter, denn schließlich wird sie von allen Institutionen erfüllt. Zudem gibt es zwar einen theoretischen Unterschied zwischen der allgemeinen (d.h. kontextunabhängigen) Funktion einerseits und den spezifisch-politisch, nach innen gerichteten (d.h. kontextabhängigen) Funktionen andererseits. Da sich die vorliegende Arbeit jedoch nur mit einem spezifischen Kontext – der NATO aus Sicht der deutschen Sicherheitspolitik – befasst, ist diese Unterscheidung hier ohne Relevanz. allgemein spezifisch intern extern Politische Funktionen Abbildung 1: Typologie institutioneller Funktionen allgemein spezifisch intern extern Militärische Funktionen 72 Bei einer spezifisch-politischen und nach innen gerichteten Funktion handelt es sich also letztlich um einen konkreten historischen Anwendungsfall der allgemeinen Funktion. Beispielsweise ermöglichte die NATO es der Bundesrepublik Deutschland, zunächst die Wiederbewaffnung und später die Vereinigung multilateral abzusichern, weil sie ihren Mitgliedstaaten vertrauenschaffende Informations- und Konsultationskanäle bereit stellte und die Einhaltung kollektiver Handlungsnormen überwachte. Analog gilt dies auch für die spannungsreichen Beziehungen zwischen den beiden NATO-Mitgliedern Türkei und Griechenland. Aus diesem Grund werden die allgemeine und die spezifisch-politisch-interne Funktion in den empirischen Kapiteln dieser Arbeit zusammengefasst. Die weißen Flächen in Abbildung 2 markieren die tatsächlich relevanten institutionellen Funktionen. Die folgende Tabelle beschreibt diese vier Funktionen noch einmal zusammenfassend. Tabelle 1: Typologie institutioneller Funktionen allgemeine Funktion (politisch – intern) Informationsaustausch, gegenseitige Konsultationen, Entscheidungsregeln für gemeinsames Handeln unter den Mitgliedstaaten Beispiele im Rahmen der NATO: Konsultationen und Entscheidungsregeln im Nordatlantikrat oder in der Nuklearen Planungsgruppe; Konsultationen im Rahmen informeller, jedoch ebenfalls institutionalisierter Foren (z.B. Quad) spezifisch – politisch – extern Einflussnahme auf das Verhalten von Nicht-Mitgliedern der Institution auf politischem Wege und mit politischen Mitteln Beispiele im Rahmen der NATO: Unterstützung der politischen und ökonomischen Reformprozesse in den Staaten Mittelost- und Osteuropas nach dem Ende des Kalten Krieges 73 Tabelle 1 (Fortsetzung) spezifisch – militärisch – intern Schaffung der Voraussetzungen für die militärische Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten; Bereitstellung von „[g]eneral assets […] for military planning, coordination, and implementation.“181 Beispiele im Rahmen der NATO: Aufstellung multinationaler Verbände mit dem Ziel der Herstellung von Interoperabilität; gemeinsame Beschaffungs- und Rüstungspolitik; gemeinsame Ausbildung und Entwicklung von Doktrinen; militärische Lastenteilung unter Bündnispartnern spezifisch – militärisch – extern Gemeinsame militärische Machtbündelung und militärische Handlungsfähigkeit gegenüber äußeren Risiken und Bedrohungen Beispiel im Rahmen der NATO: Gemeinsame Abschreckung gegenüber der Sowjetunion während des Kalten Krieges; nach dem Ende des Kalten Krieges: Militärisches Krisenmanagement; militärische Bekämpfung des Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen (MVW) In ihrer Studie zur Entstehung, Fortdauer und zum Wandel euro-atlantischer Sicherheitsinstitutionen kommen Wallander und Keohane zu dem Ergebnis, dass die Nordatlantische Allianz das Ende des Ost-West-Konflikts deshalb überdauern konnte, weil sie sich zu einer Security Management Institution (SMI) weiterentwickelt habe. Dabei wurde die militärische Abschreckung zwar nicht völlig verdrängt, aber doch von neuen Funktionen im Bereich des internen Konfliktmanagements in den Hintergrund gedrängt. Statt militärischer Potentiale seien es Mechanismen der Transparenz, der Konsultationen sowie der Anreizstrukturen für sicherheitspolitische Kooperation, die den neuen Mehrwert der NATO aus Sicht ihrer Mitgliedstaaten ausmacht.182 Inklusivität statt Exklusivität der Mitgliedschaft, die Ausrichtung auf sicherheitspolitische Risiken im Sinne weniger bestimmbarer Gefahren und die 181 Wallander, Institutional Assets and Adaptability, S.731. 182 Wallander und Keohane, Risk, Threat, and Security Institutions, S.33. 74 Konfliktregulierung zwischen den Verbündeten sind weitere wesentliche Merkmale einer SMI. Dabei ist die Multifunktionalität von Sicherheitsinstitutionen kein Phänomen, das auf die Zeit nach dem Ende des Kalten Krieges beschränkt ist. In einer historischen Studie zu den Allianzen in der internationalen Ordnung Europas zwischen 1815 und 1945 kommt Paul Schröder zu dem Schluss, dass Multifunktionalität auch historisch eine wesentliche Grundvoraussetzung für den Erfolg und die Stabilität militärischer Allianzen war: „[F]unctionally, alliances serve many diverse purposes and are best considered as general tools for management and control in international affairs.“183 Auch in der NATO des Kalten Krieges war diese interne Funktion von gleichrangiger Bedeutung wie etwa die gemeinsame Abschreckung eines sowjetischen Angriffs. So kam der gegenseitigen Versicherung – durch eine integrierte Militärstruktur, gemeinsame Streitkräfteplanung und -kontrolle und durch die substantielle amerikanische Präsenz in Europa – eine zentrale Bedeutung zu. Sie wirkte dem Sicherheitsdilemma innerhalb Europas entgegen, das insbesondere durch die Wiederbewaffnung und später durch die Vereinigung Deutschlands zu entstehen drohte.184 Auch aus Sicht der Bundesrepublik war diese allgemeine Funktion essentiell. Sie bot eine Lösung des „deutschen Problems“ und ermöglichte es Bonn somit, schrittweise die deutsche Souveränität und Handlungsfähigkeit wiederzuerlangen:185 „NATO makes German power controlable and thus acceptable to allies and political adversaries alike. Germany outside NATO would raise international concerns.“186 Die Bedeutung des Informationsaustauschs, der gegenseitigen Konsultationen und der Bereitstellung erprobter kollektiver Entscheidungsregeln nahm in der politisch und strategisch unklaren Situation nach dem Fall der Berliner Mauer noch zu.187 3.1.5 Sicherheits- und Einflussinteressen in der institutionellen Kooperation Institutionelle Funktionen dienen den Mitgliedstaaten dazu, ihre Sicherheits- und Einflussinteressen zu verfolgen. Die spezifisch-militärische, nach außen gerichtete Funktion ermöglicht es den Mitgliedstaaten, ihre Sicherheit durch die Bündelung militärischer Fähigkeiten gegenüber äußeren Risiken und Bedrohungen zu erhöhen. Dafür schafft die spezifisch-militärische, nach innen gerichtete Funktion durch die Herstellung von Interoperabilität der nationalen Streitkräfte die Voraussetzungen. 183 Schroeder, Paul W. (1976), „Alliances, 1815-1945: Weapons of Power and Tools of Management,“ in: Knorr, Klaus (Hrsg.), Historical Dimensions of National Security Problems, Lawrence u.a., The University Press of Kansas, S.227-62, hier: S.255. 184 Vgl. Duffield, NATO's Functions After the Cold War, S.773. 185 Duffield, Explaining the Long Peace in Europe, S.387. Der Autor betrachtet die NATO als einen institutionellen Rahmen, in dem verschiedene Sicherheitsregime zusammengefasst sind, so der Nordatlantikvertrag (mit Artikel 5 zur kollektiven Verteidigung), der integrierten Militärstruktur und dem gemeinsamen Streitkräfteplanungsprozess. 186 Christoph Bertram, zitiert nach: Duffield, NATO's Functions After the Cold War, S.774. 187 Vgl. Duffield, Explaining the Long Peace in Europe, S.388.

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References

Zusammenfassung

Seit dem Ende des Kalten Krieges haben alle Bundesregierungen den weiterhin zentralen Stellenwert der Nordatlantischen Vertragsorganisation (NATO) sowie ihren Anspruch bekräftigt, den Transformationsprozess der Allianz aktiv mitzugestalten. Gleichzeitig sah sich die deutsche Sicherheitspolitik dem Vorwurf politischer und wissenschaftlicher Beobachter ausgesetzt, häufig passiv und inkonsequent zu handeln. So gilt Deutschland im Bereich des militärischen Krisenmanagements oder bei der Umsetzung militärischer Verpflichtungen seit langer Zeit als Bremser.

Vor diesem Hintergrund untersucht die vorliegende Monographie den Gestaltungswillen der deutschen NATO-Politik und die dieser Politik zugrunde liegenden Sicherheits- und Einflussinteressen in den Bereichen der Osterweiterungen, des militärischen Krisenmanagements und des Kampfes gegen den Terrorismus nach dem 11. September 2001. Sie bedient sich dabei eines institutionalistischen Analyserahmens, nach dem mehrere Funktionen von Sicherheitsinstitutionen – allgemeine und spezifische, politische und militärische – unterschieden werden können. Ein zentrales Ergebnis der Studie ist, dass sich die scheinbaren Widersprüche der deutschen Sicherheitspolitik damit erklären lassen, dass sie stets die politisch-integrativen Funktionen der NATO in den Mittelpunkt stellte.